Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
JuezMariano Azuela Güitrón,Salvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel,Juan N. Silva Meza,Juan Díaz Romero,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Ramón Cossío Díaz,Humberto Román Palacios,José de Jesús Gudiño Pelayo
Fecha01 Marzo 2004
Fecha de publicación01 Marzo 2004
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
Número de registro17989

AMPARO EN REVISIÓN 652/2000. RADIO MÓVIL DIPSA, S.A. DE C.V.


MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: R.J.G.M..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve; 84, fracción II, de la Ley de Amparo y 10, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y conforme a lo previsto en el punto primero, fracción I, inciso a), del Acuerdo General Plenario 5/1999, publicado el veintidós de junio del citado año en el Diario Oficial de la Federación; en virtud de que se interpuso con posterioridad a la vigencia de dicho acuerdo, en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se planteó la inconstitucionalidad de una ley emanada del Congreso de la Unión y un reglamento federal, subsistiendo en el recurso el problema de constitucionalidad.


SEGUNDO. Es pertinente señalar que en la demanda de amparo también se señaló como acto reclamado el Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica expedido por el presidente de la República, acto cuyo conocimiento compete originalmente a las S. de esta Suprema Corte de Justicia; sin embargo, se advierte que las violaciones que se aducen al respecto se encuentran íntimamente relacionadas con las expresadas en contra de la ley, por lo que a fin de resolver en su totalidad la cuestión jurídica planteada, en observancia del principio de celeridad procesal que establece el artículo 17 de la Carta Magna, este tribunal decide ejercer la facultad de atracción para conocer del referido reglamento, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 107, fracción VIII, antepenúltimo párrafo, constitucional y correlativamente en el artículo 84, fracción III, de la Ley de Amparo.


TERCERO. En relación con las cuestiones de constitucionalidad la sociedad recurrente expresó los siguientes agravios:


"Primer concepto de agravio


"La sentencia que se recurre viola lo dispuesto por los artículos 76, 77, 78 y 79 de la Ley de Amparo, así como los artículos 222, 349, 351 y 352 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, toda vez que se niega el amparo solicitado conforme al primer concepto de violación de la demanda de garantías, no obstante que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia son contrarios a los artículos 1o., 5o., 14, 16, 28, 90, 133 y 134 de la Constitución General de la República y, por tanto, violatorios de las garantías de equidad, de libertad, de audiencia, de legalidad y de seguridad jurídica.


"En el apartado I del primer concepto de violación se destacó que el requisito previsto en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y que se pretende reglamentar en el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, consistente en obtener opinión favorable de la Cofeco para que los interesados puedan continuar participando en el procedimiento de licitación de marras, es contrario a la garantía tutelada en el artículo 134 constitucional, consistente en la libertad de participación en licitaciones públicas.


"Se destacó que esta garantía individual supone la obligación de la administración pública de realizar licitaciones públicas con los términos constitucionales como contrapartida del derecho que el pueblo tiene para que su patrimonio sea manejado adecuadamente y del derecho que otorga a los particulares de presentar libremente proposiciones solventes.


"Esta garantía supone que dentro de un procedimiento de licitación que se inicia con la publicación de la convocatoria pública y que tiene como objetivo la adjudicación de un contrato o de una concesión mediante la recepción, análisis y evaluación de propuestas, se asegure: 1o. el interés general del Estado; 2o. la libertad de participación en las licitaciones públicas como un mecanismo legal e imparcial de contratación; 3o. la optimización de las contrataciones protegiendo el interés de cada dependencia o entidad, todo lo cual implica respetar los principios que, según el artículo 134 constitucional, debe imperar en la administración de los recursos económicos federales: la economía, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez.


"Se dijo, pues, que el requisito previsto en el artículo 16, fracción I, inciso D, indicado, que se pretende reglamentar en el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, establece una restricción y una violación al ejercicio del derecho que se concede a los particulares a través de la garantía individual apuntada, de tal forma que atentan contra el principio de competencias especializadas de la administración pública federal, previsto en el artículo 90 constitucional.


"En síntesis, se destacó que el requisito indicado, previsto en los artículos aludidos, viola el principio de competencias específicas y especializadas que parte del artículo 90 constitucional, pues rebasa la esfera de competencia que por su parte tiene la Cofeco, ya que al establecer que en los procesos de licitación previstos en la Ley de Telecomunicaciones debe obtenerse de esta entidad una opinión ‘favorable’ como requisito sine qua non para continuar participando, permite que ésta invada las facultades y atribuciones que fueron reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la Cofetel.


"Lo anterior, debido a que se deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver quiénes pueden y quiénes no pueden participar en un proceso de licitación.


"Específicamente se dijo que la violación de garantías no se debe a que la Cofeco intervenga en los procesos de licitación de frecuencias, sino que la violación consiste en que a dicha dependencia no le corresponde resolver quién debe participar y quién no, por no ser la autoridad licitadora y por no tener todos los elementos necesarios para resolver lo más conveniente respecto de participantes, posturas, sistemas y adjudicación.


"En tal virtud, se dijo que, en todo caso, las opiniones o informes que rindan las demás autoridades en el área de sus respectivas competencias, deberán ser tomadas en consideración al momento de hacer la asignación o de dictar la resolución final, debiéndose fundar y motivar el contenido de la resolución, en la que se detallen por las cuales se otorga o se niega la concesión, o por la que se decide por una persona y no por otra.


"Por todo lo anterior, se dijo que las normas reclamadas resultan violatorias de la garantía individual consagrada en el artículo 134 de la Carta Magna, por ser contraria de los artículos 13, 28 y 90 de la misma, así como del artículo 133 constitucional, que establece el principio de supremacía, ya que dichas normas son contrarias a la división de competencias establecida en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que es una ley de jerarquía superior respecto de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


"En relación con estas consideraciones, en la primera parte del quinto considerando de la sentencia que se recurre, la J. a quo determinó lo siguiente:


"‘De conformidad con este precepto (se refiere al 134 constitucional) los contratos, y no así las concesiones, como lo señala la quejosa, de obra pública, arrendamientos, adquisiciones, enajenaciones de todo tipo de bienes y la prestación de servicios de cualquier naturaleza, estarán precedidos de un procedimiento específico que, además de constituir un requisito legal para la formación del acuerdo o contrato, servirá para seleccionar a su contra parte. A dicho procedimiento se le denomina licitación, pues a través de él, la administración pública federal, regulada en el artículo 90 constitucional, elige a la persona física o moral, que le ofrece las condiciones más convenientes en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, eficiencia y honradez, para celebrar un contrato determinado y, para ello hace un llamado a los particulares de manera impersonal o personal, para que formulen sus ofertas a fin de llevar a cabo la contratación.


"‘Ahora bien, los principios que rigen a dicha licitación de acuerdo con la doctrina son los siguientes: a) Concurrencia, que se refiere a la participación de un gran número de oferentes; b) Igualdad, que consiste en que dentro del procedimiento de licitación no debe haber discriminaciones o tolerancias que favorezcan a uno de los oferentes en perjuicio de los otros; c) Publicidad, que implica la posibilidad de que los interesados conozcan todo lo relativo a la licitación correspondiente, desde el llamado a formular ofertas hasta sus etapas conclusivas, y d) Oposición o contradicción, que indica en la impugnación de las ofertas y defensas de las mismas.


"‘En apoyo a lo anterior, se invoca la tesis visible en la página 318, Tomo XIV, octubre de 1994 del Semanario Judicial de la Federación, que textualmente señala: «LICITACIÓN PÚBLICA. EL CUMPLIMIENTO DE SUS BASES ES REQUISITO INDISPENSABLE PARA ANALIZAR LAS OFERTAS Y ADJUDICAR EL CONTRATO RESPECTIVO.» (se omite transcribir el texto de la tesis por estar reproducido en las páginas 51 a 57 de esta resolución).


"‘Por otro lado, del artículo 27 constitucional, se desprende que son varias las diferencias que sustentan la expedición de normas en materia de telecomunicaciones, la parte final del cuarto párrafo establece que corresponde a la nación el dominio directo del espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional «el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible», y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.


"‘Ahora bien, en el caso de las telecomunicaciones, el artículo 28 constitucional, señala: «Se prohíben los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en la República mexicana»; y el párrafo cuarto señala que: «La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.»


"‘En ese orden de ideas, en el artículo 134 constitucional, se regulan las bases a que deben sujetarse los órganos de la administración pública federal, regulados en el artículo 90 constitucional, respecto del manejo de recursos económicos federales para celebrar contratos, de arrendamiento, de prestación de servicios y de obra, lo cual sólo puede realizarse a través del instrumento legal denominado «licitación», y en dicho precepto no queda incluida la concesión, la cual no es un contrato, o un acuerdo de voluntades, sino un acto administrativo, por medio del cual la administración pública, concede u otorga a los particulares el derecho para explotar un bien propiedad del Estado, o explotar un servicio público, al respecto los artículos 27 y 28 de la misma Constitución, regulan que el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio de la nación, carácter que reviste el espectro radioeléctrico, se permitirá a los particulares, mediante el otorgamiento de una concesión, evitándose los monopolios o las prácticas monopólicas y manteniendo el dominio de las respectivas vías de comunicación, de acuerdo con lo que establezcan las leyes de la materia.


"‘Esto es, la circunstancia que el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, prevea que el otorgamiento de las concesiones para el uso o aprovechamiento, del espectro radioeléctrico, será mediante licitación, no implica que ésta deba observar todas las reglas y principios establecidos para las licitaciones, en el artículo 134 constitucional, sino la licitación como instrumento legal, para la concesión del uso del espectro radioeléctrico, tiene un objeto distinto, como lo es el otorgamiento de una concesión evitando los monopolios en el uso del citado espectro y, por tanto, tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por los artículos 27 y 28 constitucionales y a las leyes específicas por remisión expresa de dichos dispositivos constitucionales, entre los que se encuentran las reglas establecidas en los artículos 11, 12, 14, 15 y 16 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.


"‘En este sentido si, dentro de esas reglas específicas se prevé que en las licitaciones públicas para el otorgamiento de concesiones, para el uso o aprovechamiento del espectro radioeléctrico, debe solicitarse la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia, consecuentemente, tal disposición no viola los artículos 1o., 90 y 134 constitucional, sino se ajusta a lo previsto por los preceptos 27 y 28 de la Carta Magna, en virtud de que de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica, se creó dicho órgano para prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones.


"‘Para un mejor entendimiento de las razones y motivos de la intervención de la Comisión Federal de Competencia, en las licitaciones convocadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, se transcribe en lo conducente la exposición de motivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones: (se omite la transcripción por estar reproducida la exposición en las páginas 61 a 66 de esta resolución).


"‘En conclusión, los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, no violan los artículos 1o., 14, 16, 28, 90 y 134 constitucionales.’


"De una simple lectura de lo planteado en el apartado I del primer concepto de violación, confrontado con una lectura de las consideraciones de la sentencia antes transcrita, se desprende claramente que la J. a quo incurrió en una apreciación incorrecta de lo expresado en ese concepto y que, en esa virtud, no resolvió debidamente la cuestión medular en que se funda la reclamación de inconstitucionalidad de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia.


"El razonamiento de la J. a quo para estimar que los preceptos reclamados que se han indicado no son inconstitucionales se reduce a estimar que, toda vez que en este caso la licitación es el medio legal para otorgar una concesión para el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, tal licitación no debe cumplir con todas las reglas y principios establecidos para las licitaciones previstas en el artículo 134 constitucional, pues, en este caso, la licitación como medio legal para otorgar una concesión, tiene un objeto distinto ‘como lo es el otorgamiento de una concesión evitando los monopolios en el uso del citado espectro y, por tanto, tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por los artículos 27 y 28 constitucionales’.


"Con este argumento la J. de Distrito distingue donde la ley no lo hace y de manera gratuita llega a una conclusión no sólo no prevista en la Constitución, sino totalmente contraria a ella.


"Concluye la J. a quo que tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por el artículo 28 constitucional, que prohíbe los monopolios, por lo que si de la exposición de motivos de la Ley de Competencia se aprecia que ésta y su aplicación coordinada con la Ley de Telecomunicaciones, se creó con el fin de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, el que se exija la opinión favorable de la Cofeco como requisito indispensable para continuar participando en el procedimiento de licitación ante la Cofetel para obtener el otorgamiento de una concesión, no implica una violación al artículo 134 de la Constitución, sino que, al contrario, con ello se cumple con lo previsto en los artículos 27 y 28 de la propia Carta Magna.


"En este sentido, lo que la J. afirma es que si la intención del legislador es buena, entonces no importa lo que diga el texto constitucional y que éste pueda ser violado con tal de lograr el fin.


"Si el fin es correcto, el legislador debe buscar los medios adecuados para alcanzarlos sin violar la Constitución, así que, aunque busque cumplir con lo que disponen los artículos 27 y 28 constitucionales, debe respetarse el contenido del artículo 134 constitucional. Es indudable que ningún artículo constitucional pueda facultar a autoridad alguna a violar el texto o contenido de otra disposición de la propia N.F..


"Como se ha dicho, todo el razonamiento de la J. a quo parte de una apreciación equivocada del concepto de violación que se analiza y no atiende la cuestión medular de inconstitucionalidad destacada.


"Si bien es cierto que en los procedimientos de licitación para otorgar una concesión, debe respetarse lo dispuesto por los artículos 27 y 28 constitucionales, y es cierto también que la Ley de Competencia y la Cofeco fueron creadas para combatir monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, con dichas consideraciones no se controvierte en absoluto si los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, son o no inconstitucionales.


"Lo anterior es así, puesto que la inconstitucionalidad destacada en el apartado I del primer concepto de violación no se hizo consistir en las premisas (o su negación) que establece la J. a quo en la parte transcrita del quinto considerando de su sentencia.


"En efecto, en primer lugar, la inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, no se hizo consistir en el hecho de que para este tipo de licitaciones se pida la opinión de un órgano encargado de combatir monopolios.


"Mi mandante jamás combatió el hecho de que el procedimiento de licitación en cuestión se verificase en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 27 y 28 constitucionales. Al contrario, se dijo que ante la necesidad de reconocer los bienes jurídicos que la Cofeco y la Cofetel protegen, respectivamente, es indudable que la Cofeco tiene a su cargo la tutela del principio rector que consagra el artículo 28 constitucional al establecer, en su antepenúltimo párrafo, que el Estado podrá en caso de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación y que las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización de los bienes y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


"Por eso se dijo que cuando la Secretaría de Comunicaciones y Transportes resuelve licitar para otorgar concesiones para la explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, lo hace atendiendo al interés general. Este interés responde, en el caso concreto, a la necesidad de contar con mejores recursos de comunicación en beneficio del público en general.


"Sin embargo, se dijo que el análisis del interés público sólo puede ser hecho por la autoridad especializada del ramo, que es la que cuenta con todos los elementos necesarios para determinar lo más conveniente para la sociedad y quien habrá de determinar el monto que deberá recibir como contraprestación y el tiempo en que deberá procederse al otorgamiento de las concesiones correspondientes. Estos últimos son los aspectos más importantes de los bienes o servicios a concesionar. Los demás tendrán que ser secundarios, sin que por ello carezcan de importancia.


"Por ello se sostuvo en la demanda de garantías que las opiniones o informes que rindan las demás autoridades en el área de sus respectivas competencias, deberán ser tomadas en consideración al momento de hacer la asignación o de dictar la resolución final, debiéndose en todo caso, fundar y motivar el contenido de la resolución, en la que se detallen las razones por las cuales se otorga o se niega la concesión, o por la que se decida por una persona y no por otra.


"El bien jurídico de mayor entidad en un proceso de licitación es el que éste se realice para que el bien o servicio que habrá de concesionarse pueda ser aprovechado por el público en general. En ese orden de ideas, con la misma importancia debe estudiarse que la persona o personas que lo presten cuenten con la capacidad y con los recursos suficientes para hacerlo en las mejores condiciones para el usuario y que la contraprestación económica que se reciba por el otorgamiento de la concesión sea, no sólo remuneratoria, sino conveniente.


"Por ello es que se destacó que la inconstitucionalidad de establecer la opinión favorable de la Cofeco como requisito indispensable para continuar participando en el procedimiento de licitación tramitado ante la Cofetel, no se hace consistir en la participación, en sí misma, de dicho órgano. Por el contrario, tal como se dijo en la demanda de garantías, se estima que debe hacerlo en forma activa y efectiva.


"Lo que no debe aceptarse desde ningún punto de vista es que a la Cofeco le corresponda resolver quién debe participar y quién no (que es exactamente lo que provoca el inciso D, fracción I, del artículo 16 aludido), en tanto que se trata de un procedimiento de licitación que se ventila, decide y resuelve por una autoridad diferente, dependiente de una secretaría de Estado distinta, con atribuciones y competencia distintas y especializada en una materia distinta a la competencia económica.


"En esa virtud, se aprecia que la inconstitucionalidad se hizo consistir, entre otras cosas, en que la ‘opinión favorable’ de la Cofeco se prevea como un requisito sine qua non para poder continuar participando en el procedimiento de licitación para obtener una concesión que otorga la Cofetel.


"Lo que en la demanda de amparo se reclama es que el requisito de opinión favorable, como está previsto en los preceptos que se tildan de inconstitucionales, implique la posibilidad de que una autoridad ajena a la materia, competencia y especialidad de aquella que decide y tramita el procedimiento de licitación, impida la participación de algún licitante, lo que resulta contrario a los artículos 90 y 134 constitucionales, no obstante que (como lo expone la J. a quo) con tal requisito se busque cumplir con la letra de los artículos 27 y 28 de la Carta Magna, pues el mismo fin de evitar monopolios y concentraciones puede lograrse sin que una autoridad ajena impida a los licitantes su participación en el procedimiento de licitación, de tal forma que en el proceso no se violen las garantías individuales de estos particulares.


"La J. a quo pierde de vista que ya iniciado el procedimiento de licitación, se deja fuera a uno de los participantes. No es que se le impida concurrir, sino que ya iniciado el proceso, se le impida continuar en él. Con ello se violan los principios de igualdad, imparcialidad y libertad de participación que deben concurrir en este tipo de actos.


"Hubiera bastado con establecer la opinión de la Cofeco, como un elemento más al alcance de la autoridad licitadora para determinar, en aras del interés social y de la mejor y más sana participación en el mercado de telecomunicaciones, a quien deberá otorgarse la concesión que se licita. De esta forma, además de que no se impide injustificadamente a ningún licitador legítimo la participación en el procedimiento de licitación. En todo caso, el impedimento sólo podría partir de la autoridad licitadora y nadie más que ella decidirá con base en todos los elementos a su alcance y en aras de salvaguardar el interés social, protegiendo también los derechos de particulares, quien debe obtener la concesión correspondiente.


"Bajo estos argumentos, no se combate que la Cofeco rinda una opinión como tal, pues como acertadamente se estimó desde la demanda de garantías, su opinión puede ser útil, enriquecedora e incluso necesaria para proteger el proceso de competencia. Lo que se combate es que se establezca tal opinión favorable como un requisito indispensable para poder participar en el procedimiento de licitación que se ventila ante una autoridad totalmente distinta en cuanto a materia, dependencia, jurisdicción y competencia.


"El solo empleo de la palabra opinión corrobora que lo que se persigue es la obtención de elementos de juicio para decidir, y corrobora que no debe ser una resolución final sino intermedia. Las opiniones que rinda la administración pública federal, por conducto de sus entidades gubernamentales, deben ser libres, responsables y fundadas. Una opinión no puede estar acotada como ‘favorable’, pues entonces deja de ser opinión para convertirse en visto bueno, en condición o requisito.


"De conformidad con el cúmulo de facultades concedidas en dicha ley orgánica a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es que la Ley de Telecomunicaciones concede a dicha dependencia y sólo a ella la facultad de llevar a cabo los procedimientos de licitación para el otorgamiento de concesiones de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico.


"La norma del inciso D del artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones y del artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, rebasan la esfera de competencia que por su parte tiene la Cofeco, ya que al establecer que en los procesos de licitación previstos en la Ley de Telecomunicaciones deba obtenerse de esta entidad una opinión ‘favorable’ como requisito sine qua non para continuar participando, permite que ésta invada las facultades y atribuciones que fueron reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la Cofetel.


"La falta de este requisito genérico sería suficiente para impedir que una persona participe en un proceso de licitación pública.


"Evidentemente, al establecer este requisito se deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver quiénes puedan y quiénes no puedan participar en un proceso de licitación. El solo hecho de que otra autoridad pueda resolver a priori quién ha de participar en una licitación, le permite hacerlo con un panorama limitado al ámbito de su propia competencia y sin conocer cabalmente la finalidad de la licitación, ni sus alcances y consecuencias, lo que demuestra que se está en presencia de una franca transgresión constitucional, por violación del principio de competencias específicas y especializadas y por negar al particular el derecho de continuar en un proceso de licitación, lo que afecta su esfera jurídica, pues no se le da la oportunidad de defender sus intereses ni de refutar los argumentos de la autoridad que la emite, ni mucho menos la oportunidad de rendir pruebas o de alegar en contrario.


"Se viola también el texto del artículo 134 constitucional pues con ello se rompe el principio de generalidad tutelado en dicho precepto, pues si se puede resolver quién participa y quién no en una licitación pública sobre bases subjetivas, se está en presencia de un régimen especial prohibido tanto por el artículo 134 como por el 13 de la Constitución.


"Por ello es que en la demanda de amparo se sostuvo que, en todo caso, el requisito debió limitarse a la obtención de una opinión previa de la Cofeco para que dentro de la esfera de sus facultades expresas se dirigiera a la autoridad licitadora haciendo las recomendaciones que estimase pertinentes para ser tomadas en cuenta por esta última al momento de hacer la asignación respectiva o de otorgar el título de concesión correspondiente. Pero aun en este supuesto, es la autoridad licitadora quien determina el resultado del procedimiento de licitación a su cargo.


"Sólo así se respetaría el régimen de competencias y se permitiría la participación de cualquier interesado en el proceso de licitación, dejando las consideraciones de competencia económica como elementos o criterios de definición, como aspectos objetivos a ser tomados en cuenta por la autoridad licitadora al momento de tomar la decisión final.


"Una cosa es que en aras del interés general, con el fin de evitar monopolios, concentraciones, la Cofeco emita una opinión determinada a la Cofetel, para ser tomada en consideración al momento de decidir sobre la asignación de la concesión otorgada mediante licitación y otra muy distinta es que la opinión de una autoridad diversa a la licitadora, como es la Cofeco, se establezca como requisito indispensable para continuar participando en el procedimiento de licitación aludido.


"En ambos casos se busca salvaguardar el interés de la sociedad, consistente en evitar concentraciones y monopolios, sólo que en el segundo caso se busca tal finalidad, al margen de la Constitución, del principio de competencias específicas y especializadas, del principio de generalidad tutelado por la Constitución para las licitaciones públicas, de las demás garantías de audiencia y legalidad previstas a favor de los particulares y de los derechos de los licitantes. Resulta que la sociedad también está interesada en que se respete la voluntad del Constituyente, consistente en que se respeten las garantías individuales previstas a favor de los particulares.


"En el segundo caso, se afecta no sólo al quejoso que no es oído ni vencido en juicio y a quien se le impide participar en una licitación en virtud de una resolución de autoridad distinta y ajena a la que tiene la competencia específica para ello, sino que se perjudica también a la sociedad en general al impedir que determinadas personas participen en un proceso público, que presenten mejores opciones, mejores ofertas o mejores condiciones de prestación de servicios, con lo que además de inhibir el proceso de competencia real, se impide el que la sociedad en general reciba los beneficios plenos de los bienes o servicios materia de la licitación.


"Por lo anterior, resulta contrario a los artículos 1o., 5o., 14, 16, 28, 90, 133 y 134 de la Constitución General de la República, que en materia de concesiones de bienes relativos a telecomunicaciones, la Cofeco pueda dejar a un agente interesado fuera de la participación de un procedimiento de licitación como el de marras, con una opinión de un procedimiento que ni es de su competencia ni de su jurisdicción.


"El que la J. a quo sostenga que resulta constitucional que se establezca la opinión favorable de la Cofeco como requisito indispensable para participar en el procedimiento de licitación tramitado ante la Cofetel, toda vez que se hace con el fin previsto en el artículo 28 de la Constitución, evitándose monopolios, concentraciones y prácticas monopólicas y que se haga de acuerdo con lo que establecen las leyes de la materia, emitidas en aras del interés general, en nada controvierte la inconstitucionalidad destacada consistente en que tal requisito, como está previsto, viola lo dispuesto por los artículos 16, 90 y 134 de la Constitución.


"En los términos en que está previsto el requisito destacado, es la Cofeco, autoridad ajena a la autoridad que ventila el procedimiento de licitación, quien auténtica y efectivamente determina, a través de la opinión que emita en relación con cada licitante, quién participa y quién no en tal procedimiento, en lugar de que sea la autoridad competente quien resuelva todo lo relativo a la participación y resultado del procedimiento a su cargo.


"Como están las cosas, se podría llegar al absurdo de que la Cofeco impidiese, por completo, el otorgamiento de una concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de un bien determinado, mediante un procedimiento de licitación, pues bastaría con que dicha autoridad no emitiese opinión favorable alguna para que ningún interesado pudiera continuar participando en el procedimiento de licitación de que se trate, de tal forma que ni la propia Cofetel podría continuar con el procedimiento indicado.


"La Cofeco y la Cofetel, son órganos administrativos de la misma jerarquía y, por tanto, uno de ellos no puede estar supeditado al otro, máxime que sus facultades, atribuciones, competencia y jurisdicción son distintas.


"Ahora bien, la J. a quo se equivoca al señalar que tratándose de licitaciones para el otorgamiento de concesiones no es aplicable el artículo 134 constitucional.


"Al respecto, en la parte conducente, la J. a quo señala que ‘... en el artículo 134 constitucional, se regulan las bases a que deben sujetarse los órganos de administración pública federal, regulados en el artículo 90 constitucional, respecto del manejo de recursos económicos federales para celebrar contratos de arrendamiento, de prestación de servicios y de obra, lo cual sólo puede realizarse a través del instrumento legal denominado «licitación», y en dicho precepto no queda incluida la concesión, la cual no es un contrato, o un acuerdo de voluntades, sino un acto administrativo, por medio del cual la administración pública, concede u otorga a las particulares el derecho para explotar un bien propiedad del Estado, o explotar un servicio público ...’ y entonces concluye que ‘... la circunstancia de que el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, prevea que el otorgamiento de las concesiones para el uso o aprovechamiento del espectro radioeléctrico, será mediante licitación, no implica que ésta deba observar todas las reglas y principios establecidos para las licitaciones, en el artículo 134 constitucional, sino la licitación como instrumento legal, para la concesión del uso del espectro radioeléctrico, tiene un objeto distinto, como lo es el otorgamiento de una concesión evitando los monopolios en el uso del citado espectro y, por tanto, tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por los artículos 27 y 28 constitucionales, y a las leyes específicas por remisión expresa de dichos dispositivos constitucionales ...’


"Lo anterior es incorrecto e ilegal, en primer lugar, porque es equivocado que la normatividad establecida en el artículo 134 constitucional sólo se refiera y sea aplicable a licitaciones públicas que tengan por objeto la celebración de contratos propiamente dichos entre la administración pública y un particular. Esa normatividad también es aplicable a las licitaciones que tienen por objeto el otorgamiento de concesiones. Tan es así que en la primera parte de este precepto se habla de los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, entre los que se incluyen, desde luego, toda clase de bienes nacionales como es el caso del espectro radioeléctrico.


"Además, en ese precepto se prevén las licitaciones para las enajenaciones de todo tipo de bienes, y en el caso de la concesión de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, como es el caso de marras, se ceden derechos de explotación de dicho espectro.


"Pero además, en el penúltimo párrafo del mismo precepto constitucional, se dice que ‘el manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo’, de tal suerte que sea cual fuere el caso, las licitaciones que se realizan con el fin de otorgar una concesión, también están sujetas a las normas y principios establecidos en el artículo 134.


"Como sea, la concesión es un acto mixto que se compone de tres elementos: un acto reglamentario, un acto condición y un contrato. Así lo acepta la doctrina y así se desprende de las disposiciones legales que lo regulan, ya que amén de que contiene las normas a que debe sujetarse la prestación del servicio concesionado, también comprende los derechos y obligaciones recíprocos de administración pública y particular concesionario que se generan en virtud de dicho acto jurídico.


"El maestro G.F. señala:


"‘... la concesión es un acto mixto compuesto de tres elementos que por estar condicionados unos a otros, no hacen perder el carácter unitario a la concesión. Estos tres elementos son: un acto reglamentario, un acto condición y un contrato. El acto reglamentario fija las normas a que ha de sujetarse la organización y funcionamiento del servicio, bien sea incluyendo dichas normas dentro del mismo acto de la concesión, bien haciendo una remisión a las normas establecidas de antemano por las leyes y reglamentos. La organización del servicio comprende todas las normas técnicas necesarias para el manejo del mismo y que son idénticas a las que se dictarían si el servicio en vez de ser concesionado fuera administrado directamente por el poder público.


"‘Dentro de este primer elemento de la concesión, quedan comprendidas las disposiciones referentes a horarios, tarifas, modalidades de prestación del servicio, derechos de los usuarios.


"‘Teniendo el carácter de un acto reglamentario este primer elemento de la concesión, la Administración puede variarlo en cualquier instante, de acuerdo con las necesidades de que se satisfacen con el servicio, sin que sea necesario el consentimiento del concesionario, pues no se trata de modificar una situación contractual.


"‘No quiere esto decir tampoco que la libertad que el Estado tiene para modificar el acto reglamentario incluido en la concesión, signifique la posibilidad legal de que dicha modificación se haga sacrificando el interés del concesionario.


"‘Este tiene derecho a que se le mantenga dentro de una situación financiera especial en virtud de otro elemento de la concesión que enseguida vamos a tratar: el elemento contractual:


"‘Según B., las razones que han conducido a admitir la parte reglamentaria en el acto de concesión, consisten en que como el servicio concedido sigue siendo un servicio público, es necesario reglamentar su organización y funcionamiento y en que como la Administración tiene en principio el poder fijar unilateralmente la organización y funcionamiento del servicio, no puede renunciar a este poder unilateral, aun cuando conceda la explotación del servicio (op. cit. pág. 551).


"‘De acuerdo con el mismo autor, el segundo elemento de la concesión, el acto condición, es una consecuencia necesaria y forzosa de la parte reglamentaria, puesto que los poderes y obligaciones que la ley atribuye al concesionario, como son por ejemplo, las facultades de expropiar, de gozar de ciertas franquicias fiscales, de ocupar tierras nacionales, etc., requieren para su aplicación un acto intermedio, que es precisamente el acto de concesión, el cual viene así a condicionar la atribución a un caso concreto de la situación prevista por la ley. (op. cit. pág. 551 y s.).


"‘Finalmente, existe en la concesión, un tercer elemento cuya finalidad es proteger los intereses legítimos del particular concesionario, creando a su favor una situación jurídica individual que no puede ser modificada unilateralmente por la administración.’


"Por tanto, aunque se trate de una licitación para obtener una concesión, deben respetarse los principios y normas previstos en el artículo 134 constitucional.


"Es pues, falso que por tratarse de una licitación para el otorgamiento de una concesión, el Estado puede tratar de manera desigual a los participantes y pueda atentar contra la garantía de libertad de participación en las licitaciones públicas, que es exactamente lo que sucede en la especie con el requisito de opinión favorable de la Cofeco, como requisito indispensable para poder participar en el procedimiento de licitación.


"Todas las licitaciones públicas deben realizarse en términos constitucionales, esto es, en cumplimiento al artículo 134 y, en su caso, a los artículos 27 y 28 cuando se trate de una concesión como la del presente asunto.


"Es incorrecto que la J. a quo sostenga que por tratarse de una licitación para otorgar una concesión, ésta no tiene porqué cumplir con todos los requisitos que prevé el artículo 134 constitucional y que estime que basta con que cumpla con lo dispuesto por los artículos 27 y 28 constitucionales y por las leyes aplicables al caso.


"Toda licitación especialmente aquéllas realizadas para otorgar una concesión, debe evitar la creación de monopolios, concentraciones o prácticas monopólicas. Pero esto no quiere decir que cumplida esta máxima constitucional, las licitaciones para otorgar concesiones puedan dar un trato desigual y restringir la libertad de participación de los licitantes.


"Si algún requisito del artículo es relevante y aplicable para todo tipo de licitaciones, incluyendo el de licitaciones para el otorgamiento de una concesión, es sin duda el que prevé la garantía de libertad de participación en las licitaciones públicas.


"No puede sostenerse, como pretende la J. a quo, que por tratarse de una concesión, el Estado puede fijar unilateralmente y de manera desigual, restringiendo las libertades individuales, las condiciones y requisitos para obtener la concesión, sobre todo si éstas son contrarias a la Constitución y si, como en el caso, se otorga a través de una licitación que constitucionalmente supone concurrencia, igualdad y libertad de participación.


"Al sostener que en una licitación para otorgar una concesión no se deben respetar todas las reglas constitucionales del artículo 134, la J. a quo pasa por alto que en esas reglas la Constitución Política ha impuesto una obligación con igual contenido tanto para las dependencias como para las entidades que conforman el ámbito de la administración pública federal.


"Si existe algún requisito constitucional que no puede pasar por alto, incluso para licitaciones como medio para otorgar concesiones, es el que recoge el principio de la libre participación que parte del artículo 134 constitucional y que se ha establecido a favor de todas aquellas personas que se encuentren en condiciones de presentar ofertas solventes, con la recíproca obligación del Estado, no sólo de permitir y tutelar la libre participación sino fomentarla, en beneficio de los intereses que tiene a su cargo.


"Salvaguardar la legalidad que debe prevalecer en todos los procedimientos de licitación incluso los tramitados para otorgar una concesión, tiene una consecuencia práctica: por un lado, se garantiza el goce de su derecho a los titulares de la garantía de libre participación en la licitación pública y, por otro, se propicia una mayor concurrencia de ofertantes, lo cual necesariamente deriva en un mayor número de propuestas dentro de las cuales se podrá seleccionar la que presente la mejor opción, todo lo cual beneficia a la sociedad.


"Todo lo anterior se puede lograr sin que se incurra en concentraciones, monopolios o prácticas monopólicas, pues bastaría la colaboración o participación de la autoridad competente en materia de competencia económica para que emitiese una opinión que deba ser tomada en cuenta por la autoridad competente en el procedimiento de licitación de que se trate.


"Por eso se ha dicho que al no respetarse la garantía de libertad de participación, con el establecimiento de un requisito sine qua non como el obtener opinión favorable de la Cofeco para poder participar en la licitación, quizá se eviten monopolios o concentraciones, pero esto se logra, innecesariamente, al margen de la Constitución, del principio de competencias específicas y especializadas, del principio de generalidad tutelado por la Constitución para las licitaciones públicas, de las demás garantías de audiencia y legalidad previstas a favor de los particulares y de los derechos de los licitantes.


"No basta que las licitaciones para otorgar concesiones se ajusten a los artículos 27 y 28 de la Constitución. También deben ajustarse al artículo 134 de la misma. Los monopolios y concentraciones pueden evitarse cumpliendo, también, con el imperativo constitucional de libertad e igualdad de participación en las licitaciones, aún las practicadas para otorgar una concesión.


"La prueba de que los razonamientos de la J. a quo no controvierten el aspecto medular en que se hizo consistir la inconstitucionalidad destacada, radica en que ambas consideraciones, las de la J. a quo y las de inconstitucionalidad planteada por mi mandante, son perfectamente conciliables.


"Sólo respetando ambos principios se asegura, en aras del interés social, que cada contratación reúna las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.


"Con el requisito de obtener opinión favorable de la Cofeco, como condición indispensable para poder participar en el procedimiento de licitación, una autoridad ajena a la licitadora puede dejar fuera de la licitación a un participante.


"Por lo anterior, el inciso D, fracción I, del artículo 16 de la Ley de Competencia, impide que dentro de un procedimiento de licitación se proteja y respete la libertad de participación en las licitaciones públicas, la optimización de las contrataciones protegiendo el interés de cada dependencia o entidad.


"En este sentido, las normas que se tildan de inconstitucionales, con independencia de que cumplan o no con otras disposiciones de la Constitución, son claramente contrarias al texto del artículo 134 constitucional que, como se ha dicho, contiene una garantía individual que busca que se presenten libremente las posturas solventes, por lo que no puede limitarse el derecho a presentar posturas a una determinada persona por sus características particulares, pues en todo caso eso será materia del fondo de la licitación y será analizado con el resto de los requisitos que la autoridad hubiese señalado en las bases correspondientes y se utilizará para asignar o no la concesión correspondiente, dejando así a salvo los derechos de cualquiera que hubiese participado.


"No puede limitarse ni restringirse en forma alguna la libertad de participación en un proceso de licitación. Los requisitos, aspectos y características que la autoridad tome en cuenta para asignar la concesión o para resolver la licitación serán materia del fondo de la resolución final, pero en forma alguna, pueden constituir un requisito previo, ni determinar una situación de excepción, mucho menos pueden ser materia de un acto especial de una autoridad respecto de un particular, pues deben reunir en todos los casos los requisitos de toda ley de ser general, abstracta e impersonal.


"A mayor abundamiento, los requisitos de ‘a) Concurrencia, que se refiere a la participación de un gran número de oferentes; b) Igualdad, que consiste en que dentro del procedimiento de licitación no debe haber discriminaciones o tolerancias que favorezcan a uno de lo oferentes en perjuicio de los otros’ que la propia J. a quo enumera como requisitos de toda licitación, se violan con el requisito indispensable de obtener opinión favorable de la Cofeco para poder participar en una licitación tramitada ante la Cofetel.


"Por todo lo anterior, el razonamiento de la J. a quo no resuelve la cuestión efectivamente planteada en la demanda de amparo, pues la inconstitucionalidad de imponer tal opinión favorable como requisito indispensable para poder participar en el procedimiento de licitación, no se hizo consistir en que se haya establecido en aras del interés social o que el ordenamiento que lo prevé o la autoridad que emita la opinión busque evitar monopolios y concentraciones, sino que tal inconstitucionalidad deriva de que al establecerlo como requisito indispensable consistente en una opinión emitida por una autoridad de competencia, jurisdicción y especialización distintos a la autoridad licitadora, se impide la libre, igualitaria y concurrente participación del interesado, de tal forma que se violan las garantías que la Constitución prevé en su favor.


"En razón de lo antes expuesto es que se pide que sean sus Señorías quienes declaren fundado el recurso que se plantea y concedan el amparo y protección de la justicia que se solicitan.


"Segundo concepto de agravio


"La sentencia que se impugna es igualmente violatoria de los artículos que se invocaron de la Ley de Amparo y del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, toda vez que también se niega el amparo solicitado conforme al primer concepto de violación de la demanda de garantías, no obstante que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia son asimismo, contrarios a los artículos 14 y 16 constitucionales.


"En la parte conducente del quinto considerando, la J. a quo determinó literalmente lo siguiente:


"‘Por otra parte, en el mismo primer concepto de violación y en el segundo, la peticionaria del juicio de garantías, señala que los artículos que impugna de inconstitucionales, 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Comunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, violan la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional, toda vez que no se le da la oportunidad de defender sus intereses y de refutar los argumentos de la Comisión Federal de Competencia.


"‘Los conceptos de violación que se analizan son infundados, en virtud de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sustentado el criterio de que la garantía de audiencia, debe constituir un derecho de los particulares, aun frente al Poder Legislativo, el cual queda obligado a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados, y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos, dicha obligación constitucional se circunscribe a señalar el procedimiento respectivo por medio del cual se pueda combatir la resolución que afecta los derechos de los particulares, sin embargo, no puede ampliarse dicha garantía hasta el extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán afectadas por la ley.


"‘En apoyo de lo anterior, se invoca la jurisprudencia número 19, visible en la página 41 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Primera Parte, que dice: «AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La garantía de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también frente a la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe a señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde exclusivamente a órganos públicos.»


"‘Ahora bien, en el caso concreto el legislador respetando la citada garantía de audiencia, en los términos precisados, en el artículo 39 de la Ley Federal de Competencia Económica establece el recurso de reconsideración el cual procede: «Contra las resoluciones dictadas por la comisión con fundamento en esta ley, se podrá interponer, ante la propia comisión, recurso de reconsideración, dentro del plazo de 30 días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de tales resoluciones. ...»


"‘Esto es, el legislador sí prevé el medio de defensa a favor de los particulares para que tengan la oportunidad de ser oídos, ofrecer pruebas y formular los alegatos que a sus intereses convenga, y por lo mismo el citado ordenamiento no viola la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional.’


"A efecto de poder refutar los argumentos que se contienen en el quinto considerando es necesario dividir el análisis en tres partes, en la primera, se ataca la parte de las consideraciones que interpretan incorrectamente los argumentos en los que se fundó la violación a las garantías de audiencia y legalidad y de falta de jurisdicción y competencia, la segunda, destruye los argumentos que pretenden fundar la constitucionalidad de la opinión favorable de Cofeco como requisito de procedencia, en si tiene un procedimiento y se encuentra limitada y la tercera, se dirige a destacar cómo los argumentos de la J. de Distrito no pueden ser válidos para sostener la constitucionalidad de los actos reclamados por no poderse atribuir el carácter de sanción o de pena a la negativa a otorgar una opinión favorable. Lo que se hace en los siguientes términos:


"I. De la incorrecta apreciación de los argumentos que sustentan la violación a la garantías de audiencia y legalidad y de la ausencia de jurisdicción y competencia de la autoridad responsable.


"En primer lugar, de la transcripción que se hace en la parte inicial del presente concepto de violación se desprende que la J. a quo no entendió el planteamiento que se sometió a su consideración, pues sostiene que mi mandante alegó que la garantía de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, se extiende al ‘extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida’.


"Mi mandante jamás alegó que la violación a la garantía de audiencia consistiese en que se hubiesen emitido los preceptos reclamados sin que el legislador la hubiese escuchado previamente.


"Lo que mi mandante reclamó en su demanda de amparo (apartado II del primer concepto de violación), es que se viola la garantía de audiencia en tanto que los preceptos reclamados establecen genéricamente el requisito de obtener opinión favorable de la Cofeco, sin establecer la mecánica o pasos que deben seguirse para obtenerla, los puntos que se deben satisfacer, las fechas en que se debe solicitar, en su caso, el plazo que se concede a la autoridad para que la otorgue, amén de que tampoco previenen las causas o razones por las que dicha opinión se pudiera negar ni otro lineamiento que la regule, de tal forma que ad libitum la Cofeco puede impedir que una persona participe en un proceso de licitación pública tramitado ante la Cofetel.


"La J. a quo determina que conforme a lo previsto en el artículo 39 de la Ley de Competencia, se cumple, en la especie, con el requisito de audiencia que deben cumplir las leyes, consistente en consignar los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos, es decir, señalar el procedimiento respectivo por medio del cual se pueda combatir la resolución que afecta los derechos de los particulares.


"Esta conclusión es incorrecta. La garantía de audiencia no se respeta con el recurso de reconsideración previsto en el artículo 39 de la Ley de Competencia, toda vez que, si bien conforme a dicho precepto se puede recurrir la opinión que emita la Cofeco, el derecho de audiencia surge después de que ya se emitió una opinión no favorable que afectaría los derechos del participante al dejarlo fuera del procedimiento de licitación.


"El artículo 14 constitucional establece en su segundo párrafo que ‘Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’


"La garantía de audiencia se integra de cuatro garantías específicas de seguridad jurídica y que son: 1) el juicio previo al acto de privación; 2) que dicho juicio se siga ante tribunales previamente establecidos; 3) que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y 4) que se juzgue con base en las leyes vigentes con antelación a la causa que origine el juicio. Estas cuatro garantías específicas son necesariamente concurrentes. En tanto que la garantía de audiencia se forma con la conjunción indispensable de las cuatro, se entiende vulnerada aquélla con la sola violación de una de ellas.


"El concepto de juicio previo a que se refiere esta garantía individual abarca todo procedimiento, es decir, toda secuela de actos concatenados entre sí afectos a un fin común que les proporciona unidad. Por tanto, el respeto de esta garantía de audiencia incluye a las autoridades distintas de los tribunales que si bien tienen funciones formalmente administrativas gozan de facultades materialmente jurisdiccionales. Así lo ha resuelto nuestro más Alto Tribunal en la siguiente forma:


"‘No es exacto que sólo las autoridades judiciales son constitucionalmente competentes para privar de sus propiedades y derechos a los particulares, en los casos en que la ley aplicable así lo prevenga. Si bien, en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional exige para ello «juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos no son exclusivamente los judiciales, sino también las autoridades administrativas, a quienes la ley ordinaria confiere competencia para ello, pero eso sí, respetando la previa audiencia, la irretroactividad de la ley, las formalidades esenciales del procedimiento y la aplicación exacta de la ley. Esta interpretación tradicional se debe a que por la complejidad de la vida moderna sería imposible que el Estado cumpliera sus funciones públicas con acierto, prontitud y eficacia, si tuviera siempre que acudir a los tribunales judiciales para hacer efectivas sanciones establecidas en las leyes.»


"‘Por la misma razón, la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional no sólo es operante frente a los tribunales propiamente dichos, es decir, frente a los órganos del Estado que están legalmente adscritos al Poder Judicial, sino que su cumplimiento también es obligatorio para las autoridades administrativas de cualquier tipo ante las que deba seguirse un procedimiento.


"‘Conviene precisar, además, que el concepto «mediante juicio» significa que debe seguirse un procedimiento previo al acto de autoridad. En efecto, la palabra «mediante» utilizada en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional es sinónimo de esta expresión: «por medio de».


"‘Ahora bien, el «medio» en su acepción lógica, debe necesariamente proceder al fin, pues de otro modo desvirtuaría su propia índole. Por tanto, si el «juicio» de que habla dicho precepto es un medio para privar a alguna persona de cualquier bien jurídico (la vida, la libertad, las propiedades, posesiones o derechos), es decir, si la «privación» es el fin, obviamente el procedimiento en que aquél se traduce debe preceder al acto privativo, lo cual no amerita mayores comentarios.


"‘Las formalidades esenciales del procedimiento se constituyen por la serie de actos concatenados entre sí que se deben llevar a cabo para dirimir una contienda, para declarar un derecho, imponer una condena o, en general, para fijar una situación jurídica respecto de un particular. Son esenciales todos los actos que necesariamente deben verificarse para que no quede duda de que el particular ha sido auténticamente oído en el procedimiento de que se trata.


"‘Un juicio o procedimiento reunirá en su desarrollo las formalidades esenciales del procedimiento, si las leyes que lo regulan y las autoridades que lo tramitan, establecen y cumplen los siguientes requisitos fundamentales: 1) que el particular tenga conocimiento del procedimiento; 2) que además tenga conocimiento de la cuestión a debate y de las consecuencias que se producirán en caso de que prospere la acción; 3) que se le dé oportunidad de presentar sus defensas; 4) que se organice un sistema de comprobación o confirmación para que quien afirme o sostenga una cosa lo demuestre y quien sostenga lo contrario pueda también comprobarlo; 5) que se dé oportunidad a las partes de formular o presentar alegaciones; y, 6) que el procedimiento concluya con una resolución que decida sobre la cuestión debatida y, al mismo tiempo, fije la forma como ha de cumplirse.


"‘Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto en jurisprudencia definida, lo siguiente:


"‘«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga . Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traduce en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»


"‘«AUDIENCIA, GARANTÍA DE, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPETO A LA. De acuerdo con el espíritu que anima el artículo 14 constitucional, a fin de que la ley que establece un procedimiento administrativo, satisfaga la garantía de audiencia, debe darse oportunidad a los afectados para que sean oídos en defensa, antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos, con la única condición de que se respeten las formalidades esenciales de todo procedimiento. Este debe contener , las que pueden reducirse a cuatro: una etapa primaria, en la cual se entere al afectado sobre la materia que versará el propio procedimiento, que se traduce siempre en un acto de notificación, que tiene por finalidad que conozca de la existencia del procedimiento mismo y dejarlo en aptitud de preparar su defensa; una segunda, que es la relativa a la dilación probatoria, en que se pueda aportar los medios convictivos que estime pertinentes; la subsecuente es la relativa a los alegatos en que se dé oportunidad de exponer las razones y consideraciones legales correspondientes y, por último, debe dictarse resolución que decida sobre el asunto.»


"‘No debe confundirse la preexistencia de la oportunidad legal defensiva al acto de privación, con la impugnabilidad de éste mediante recursos que consignen las leyes normativas de dicho acto. En el primer caso, es evidente que se observa la garantía de audiencia; mientras que en el segundo, se deja de acatar, en virtud de la anterioridad del acto privativo a la oportunidad de defensa, la cual no se deduciría como previa, sino como posterior a dicho acto a través del medio de impugnación que legalmente se establezca. En puridad constitucional, cuando una ley administrativa faculte a la autoridad de que se trate para realizar actos de privación en perjuicio del gobernado, sin consagrar un procedimiento defensivo previo, se estará en presencia de una violación a la garantía de audiencia, aunque la propia ley estatuya recursos o medios de impugnación del mencionado acto.’


"La Suprema Corte de Justicia ha resuelto que la garantía de audiencia debe ser respetada por el Poder Legislativo al momento de crear las leyes en las que se establezca algún procedimiento. La jurisprudencia es la siguiente:


"‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. Haciendo un análisis detenido de la garantía de audiencia para determinar su justo alcance, es de llegar a la conclusión de que si ha de tener verdadera eficacia, debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, (las que en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes aplicables, y cuando éstas determinen en términos concretos la posibilidad de que el particular intervenga, a efecto de hacer la defensa de sus derechos, conceder la oportunidad para hacer esa defensa), sino también frente a la autoridad legislativa, de tal manera que ésta quede obligada, para cumplir el expreso mandamiento constitucional, a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defenderse en todos aquellos casos en que puedan resultar afectados sus derechos; de otro modo, de admitirse que la garantía de audiencia no rige para la autoridad legislativa, y que ésta puede en sus leyes, omitirla, se sancionaría la omnipotencia de tal autoridad y se dejaría a los particulares a su arbitrio, lo que evidentemente quebrantaría el principio de la supremacía constitucional y sería contrario a la intención del Constituyente que expresamente limitó, por medio de esa garantía la actividad del Estado, en cualquiera de sus formas.’. Precedentes: Z. de M.M.. T. y coags. Pág. 1198, Tomo CX, 12 de noviembre de 1951. 5 votos. Sostiene la misma tesis: Noviembre 12 de 1951. Ríos C.E., contra actos de la Legislatura de Durango y otras autoridades. 5 votos. Ver jurisprudencia 661, pág. 112, Octava Parte, Tomo Común. Tomo CI, pág. 2357. Tomo CII, pág. 493. Tomo LXXX, pág. 3819. Tomo LXXXIX, pág. 2146. Tomo LXXIX, pág 5919.


"De esta jurisprudencia se desprende que el legislador se encuentra obligado, en la ley respectiva, a establecer en ella todas las normas del procedimiento necesarias para el cumplimiento de la garantía de audiencia.


"De esta forma, para que la garantía de audiencia se respete auténticamente antes de producirse el acto consistente en la emisión de la opinión favorable o desfavorable que se previene en el inciso D, fracción I, del artículo 16 indicado, debió preverse un procedimiento en el que el particular pueda ser escuchado y vencido previamente a la emisión de esa opinión, pues al emitirse primero, y de no ser favorable, al participante queda fuera del procedimiento de licitación, puesto que la Cofetel emitiría la constancia de no participación por falta de uno de los requisitos indispensables para participar.


"El requisito se prevé genéricamente y no se establece en ningún precepto de la Ley de Telecomunicaciones, ni de la Ley de Competencia o de su reglamento, los pasos que deben seguirse, antes de que se emita, para obtenerla o si se pueden presentar consideraciones ante la Cofeco para defender los derechos del participante.


"Sin más ni más, como sucedió en la especie, la Cofeco emite una opinión que comunica a la Cofetel, sin que previamente a su emisión se haya escuchado al participante.


"En el caso concreto, la importancia de que la garantía de audiencia se respete antes de emitirse la opinión, radica en que con su sola emisión, de no ser favorable, el participante queda fuera del procedimiento de licitación en el que participaba, y aunque conforme al artículo 39 de la Ley de Competencia se pueda recurrir la opinión, en ningún otro precepto legal está contemplado que la Cofetel debe suspender el procedimiento de licitación y esperarse, antes de emitir la constancia de no participación que dejará fuera al licitante, a que se resuelva dicho recurso.


"Por tanto, aun con el establecimiento de la procedencia del recurso de reconsideración en contra de las resoluciones de la Cofeco, la garantía de audiencia del participante no se respeta, puesto que sin ser escuchado y vencido, éste queda fuera con la sola opinión emitida originalmente, sin que la Cofetel deba esperarse a la resolución que recaiga al recurso interpuesto, para emitir su constancia de no participación.


"Por ello, es indispensable que antes de que se emita la opinión de la Cofeco, la ley prevea un procedimiento en el que el particular tenga posibilidad de defensa y de ser debidamente escuchado. Al no establecerse en ninguno de los ordenamientos comentados, es indudable que el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones, así como el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, violan la garantía de audiencia que deben respetar las leyes y que consiste en que se consignen los procedimientos necesarios para que previamente se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos.


"Ahora bien, aún en el supuesto sin conceder de que se estimase que, en el caso concreto, por la sola posibilidad de interponer el recurso de reconsideración previsto en el artículo 39 de la Ley de Competencia, se da oportunidad de defensa al participante y de ser escuchado, aunque fuese a posteriori, de cualquier forma, la garantía de audiencia no se respeta, puesto que la defensa y oportunidad de ser escuchado no se prevé ante la autoridad licitadora quien es la que emite la constancia de no participación, con motivo de la opinión favorable de la Cofeco.


"En todo caso, se debió prever un procedimiento en donde una vez emitida la opinión de la Cofeco, antes de que se le deje fuera del procedimiento, el participante tenga oportunidad de ser oído y vencido ante la Cofetel.


"El solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita pueda resolver, sin proceso alguno, quién puede o no participar en un proceso de licitación determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastaría que se negara tal autorización o que no se concediera, para impedir que un determinado agente económico participe en un proceso de licitación, sin que se pueda entablar defensa alguna ante la propia autoridad licitadora.


"Aunque se prevea la posibilidad de interponer un recurso administrativo en contra de la opinión emitida, toda vez que este recurso se prevé ante la propia Cofeco, la garantía de audiencia no se respeta, pues no deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver quiénes pueden y quiénes no pueden participar en un proceso de licitación.


"La garantía de audiencia supone la posibilidad de defensa, de ser oído y vencido por autoridad competente. El hecho de que otra autoridad pueda resolver quién ha de participar en una licitación, le permite hacerlo con un panorama limitado al ámbito de su propia competencia.


"Sólo la Cofetel conoce cabalmente la finalidad de la licitación, sus alcances y consecuencias. Por tanto, es ante ella ante quien se debe prever la posibilidad de defensa para respetar la garantía de audiencia, pues ella es la autoridad competente y especializada quien, en todo supuesto, está capacitada para negar al particular, de manera fundada y motivada, el derecho de participar en un proceso de licitación.


"A pesar del recurso de reconsideración que el particular puede interponer en contra de la opinión no favorable que emitiese la Cofeco, la verdad de las cosas es que la garantía de audiencia no se respeta, pues al emitirse la opinión de la Cofeco no se da al particular la oportunidad de defender sus intereses ante la Cofetel, ni de refutar los argumentos de aquélla, ni mucho menos la oportunidad de rendir pruebas o de alegar en contrario, pues ante la sola opinión desfavorable de la Cofeco, la Cofetel emite automáticamente la constancia de no participación, en perjuicio del licitante.


"Si bien, como están las cosas, la autoridad competente para emitir la opinión es la Cofeco, la Cofetel es la única autoridad competente para resolver quién participa y quién obtiene la licitación, por lo que resulta violatorio de la garantía de audiencia que el requisito de opinión favorable se prevea como indispensable para participar, de tal forma que si no se obtiene, la Cofetel, sin previa decisión propia, está obligada a dejar fuera del procedimiento de licitación al participante, anulando el derecho de éste, de que sea la Cofetel quien decida, conforme a la garantía de audiencia, si debe o no continuar su participación.


"Esta situación afecta no sólo al quejoso que no es oído ni vencido en el juicio por la Cofetel y a quien se impide participar en una licitación en virtud de una resolución de autoridad distinta y ajena a la que tiene la competencia específica para ello, sino que se perjudica también a la sociedad en general al impedir que determinadas personas participen en un proceso público, que presenten mejores opciones, mejores ofertas o mejores condiciones de prestación de servicios, con lo que además de inhibir el proceso de competencia real, se impide el que la sociedad en general reciba los beneficios plenos de los bienes o servicios materia de la licitación.


"En razón de lo anterior, se dijo en la demanda de amparo que no se discute el que la Cofeco pueda participar en los procesos de licitación de frecuencias, incluso debe hacerlo en forma activa y efectiva, pero no le corresponde resolver quién deba participar y quién no. En todo caso, el requisito debió limitarse a la obtención de una opinión previa de la Cofeco para que dentro de la esfera de sus facultades expresas se dirigiera a la autoridad licitadora haciendo las recomendaciones que estimase pertinentes para ser tomadas en cuenta por esta última al momento de hacer la asignación respectiva o de otorgar el título de concesión correspondiente. De esta forma, se hubiese previsto un procedimiento en el que la Cofetel respetase la garantía de audiencia, antes de emitir su decisión.


"El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitación, conlleva la más flagrante violación de las garantías individuales. Con el requisito de opinión favorable, como está previsto, se permite que la Cofeco prive ilegalmente del derecho a participar, lo cual no sólo conlleva la pérdida del derecho a entrar en el proceso de licitación y del eventual derecho de obtener una concesión, sino que inhibe la posibilidad de disputar el proceso mismo de licitación ante la autoridad licitadora.


"Por lo anterior, es evidente que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, resultan violatorios de las garantías de audiencia y de legalidad al no establecer un procedimiento en el que el particular tenga la posibilidad de defensa, ante la autoridad competente, en contra del acto de que le perjudica.


"II. De la improcedencia de los argumentos que pretenden fundar la constitucionalidad de la opinión favorable de Cofeco como requisito de procedencia, en que sí existe un procedimiento que se establece en las bases de licitación y que se encuentra limitada por las disposiciones de la Ley de Competencia.


"La J. a quo, en pretendido análisis del resto del apartado I y de la totalidad del apartado II del primer concepto de violación que equivocadamente los toma como primer y segundo concepto de violación de la demanda de amparo, determinó lo siguiente:


"‘Por otro lado, resulta igualmente infundado lo que manifiesta la peticionaria del juicio de garantías en los conceptos de violación primero y segundo, respecto de que es inconstitucional que se otorguen las facultades reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a la Comisión Federal de Competencia y a la Comisión Federal de Telecomunicaciones, para emitir opinión favorable, en las licitaciones para el uso del espectro radioeléctrico, sin señalar la mecánica o pasos que deben seguirse para obtenerlo, el procedimiento que debe seguirse, las fechas en que se debe solicitar en su caso el plazo que se conceda a la autoridad para que los otorgue y las razones por las que pudieran negar.


"‘En efecto, es infundado el concepto de violación que se analiza, en virtud de que como se señaló anteriormente en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, sí prevé que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes al emitir la convocatoria para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública para obtener concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, debe señalar en las bases correspondientes, como requisito que debe cumplir los interesados para participar en dicha licitación, el obtener «la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia», la cual no está invadiendo las facultades reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


"‘La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por conducto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones en términos de lo dispuesto por el artículo 37 bis del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, tiene facultades para dictar los actos correspondientes, respecto de las licitaciones en lo que corresponde al ámbito de su competencia, sin embargo en lo relativo a la prevención e investigación respecto de monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones, dicha secretaría no tiene competencia para tal efecto.


"‘Es por ello, que respecto de dicha materia, el legislador ordinario, al expedir la Ley Federal de Competencia Económica, en su artículo 23, creó la Comisión Federal de Competencia, como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, con autonomía técnica y operativa para prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones y, por tanto, el Ejecutivo Federal, al expedir el reglamento de dicha ley, únicamente pormenorizó dicha facultad, en lo que corresponde a las licitaciones públicas, en relación en que en los casos en que la comisión deberá emitir su opinión favorable, debe hacerlo, dentro de los procedimientos, cumpliéndose con los requisitos establecidos en las leyes respectivas. Esto es, en dichas bases es en donde se debe establecer por parte de la entidad convocante los plazos y términos en que deberá emitirse la opinión favorable por parte de la Comisión Federal de Competencia, y los parámetros respecto de los que debe determinar si emite o no su opinión favorable, contrariamente a lo que señala la empresa quejosa, se encuentran regulados en los artículos 2o., 8o., 9o. y 16 de la Ley Federal de Competencia Económica, al señalarse que quedan prohibidos los monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones, señalándose qué debe de entenderse por cada concepto para efectos de dicha ley, y salvaguardar así el proceso de competencia y libre concurrencia que impidan el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios.


"‘A mayor abundamiento, en la exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica, se señaló en lo conducente lo siguiente: (se transcribe).’


"Estas consideraciones son equivocadas, pues en realidad no existen parámetros previstos en la Ley de Telecomunicaciones conforme a los cuales deba ceñirse la Cofeco para emitir la opinión favorable prevista en la propia ley. Al respecto es preciso señalar que el artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones se encuentra inmerso dentro del capítulo III, intitulado de las ‘Concesiones y permisos’, en la sección II.


"De las concesiones sobre el espectro radioeléctrico, lo que corrobora que la propia ley hace una distinción de concesiones en general y concesiones sobre el espectro radioeléctrico y es para estas últimas que el artículo 16 señala específicamente lo siguiente:


"‘Artículo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se refiere el artículo 14 de esta ley, la secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesión, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.


"‘Las bases de licitación pública incluirán como mínimo:


"‘I. Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar en la licitación, entre los que se incluirán:


"‘A. Los programas y compromisos de inversión, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;


"‘B. El plan de negocios;


"‘C. Las especificaciones técnicas de los proyectos, y


"‘D. Opinión favorable de la Comisión Federal de competencia.


"‘II. Las bandas de frecuencias objeto de concesión, sus modalidades de uso y zonas geográficas en que pueden ser utilizadas.


"‘III. El periodo de vigencia de la concesión, y


"‘IV. Los criterios para seleccionar al ganador.’


"De la simple lectura del artículo anterior, se desprende claramente que no existe en esta disposición, ni en ninguna otra de la misma ley, los supuestos conforme a los cuales se debiera otorgar o negar la opinión favorable de la Cofeco a que se refiere el inciso D de dicho precepto.


"En efecto, no hay un solo matiz, parámetro, requisito o procedimiento que permita determinar en qué casos la Cofeco podría oponerse a otorgar la opinión favorable.


"No se trata sólo del hecho de otorgar una facultad discrecional a la autoridad sino de que ni siquiera se establece la mecánica que debía seguirse para obtener dicha opinión.


"Aquí conviene separar el argumento en dos partes, la primera relativa a la falta de procedimiento para obtener la opinión de la Cofeco, y la segunda que se refiere a la falta de parámetros o supuestos en los que la opinión pudiera negarse.


"La J. a quo sostiene que el procedimiento para obtener la opinión se señala en cada caso, en las bases de licitación, por la autoridad licitante (Cofetel) y dice que los parámetros los da la Ley de Competencia en diversos artículos.


"Lo anterior es incorrecto y no puede constituir fundamentación y motivación válidas para declarar la constitucionalidad del inciso D de la fracción I del artículo 16 que se impugnó, pues para ello sería necesario que en ese mismo apartado se dijese lo anterior, y que, en todo supuesto, se señalasen los lineamientos básicos, tanto para que el particular solicite la opinión, como para que la autoridad la niegue.


"En efecto, sólo la ley puede determinar preventivamente los casos y las modalidades a los que se puede sujetar a un particular para evitar fenómenos de concentración. Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que específicamente determine las situaciones y casos que deben protegerse. En tal virtud, no pueden imponerse condiciones aisladas, ni mucho menos particulares a un sujeto determinado. Las modalidades o condiciones habrán de ser generales, abstractas e impersonales y deberán contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto.


"Las normas que se impugnan son tan genéricas que otorgan facultades discrecionales a la autoridad para resolver en forma libre sin limitación de ninguna especie y sin consecuencias para su actuar. No sólo no encuentra límite respecto a su contenido, sino que no se señala su forma ni su temporalidad, no se dice si debe ceñirse a las bases o requisitos de la licitación o si puede abarcar cuestiones ajenas. Tampoco se menciona en qué sentido debe ser favorable, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en el caso de obtener la concesión. Tampoco se dice qué requisitos debe satisfacer el particular para obtenerla, ni si éstos serán siempre los mismos y mucho menos señala en qué casos podrá negarse y, en su caso, como puede impugnarse.


"Si fuese cierto lo que afirma la J. de Distrito en relación con que los parámetros para negar la opinión favorable estuviesen plasmados en algún precepto de la Ley de Competencia, habría bastado al legislador remitir en el texto de la Ley de Telecomunicaciones al precepto específico de la Ley de Competencia que los contuviera, pues la Ley de Telecomunicaciones es especial y posterior.


"Sin embargo, no existe tal remisión porque no hay ningún artículo en la Ley de Competencia que señale en qué supuesto se podrá otorgar o negar una opinión favorable a un particular para participar en una licitación. Más aún como se dijo en el amparo, ni siquiera existe la facultad de la Cofeco para emitir dicha opinión, y es por esta razón que después de que fueran promulgadas ambas leyes, en el decreto por el que se expide el Reglamento de la Ley de Competencia, se incluye el artículo 51, por el que se pretende facultar expresamente a la Cofeco para emitir una opinión que no está prevista en la Ley de Competencia.


"De lo anterior se obtienen las siguientes conclusiones:


"Si la Cofeco tuviese la facultad de emitir opiniones como la referida en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones, no habría sido necesario el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, con el que se pretende suplir la laguna que el legislativo dejó tanto en la Ley de Competencia como en la de Telecomunicaciones.


"Tampoco habría sido necesario el mencionado artículo 51, si la Ley de Competencia contuviese un artículo en el que se hubiese fijado la forma en que la Cofeco pudiese otorgar o negar opiniones favorables, en virtud del principio de facultades expresas.


"Con la técnica legislativa utilizada en el presente caso, el Ejecutivo, en un acto materialmente legislativo pretende que una disposición contenida en el reglamento de una ley específica, reglamente otra distinta.


"La Ley de Competencia contiene disposiciones de carácter tanto adjetivo como sustantivo y regula un sinnúmero de situaciones que hacen imposible que con base en ella se pueda establecer un parámetro que enmarque los supuestos en los cuales se puede otorgar o negar la opinión favorable.


"La ‘opinión favorable’ no puede constituir una disposición general, abstracta e impersonal por cuanto que se dirige a una persona específica respecto de una situación particular y subjetiva.


"Con base en lo narrado, no cabe la menor duda de que el requisito previsto en el inciso D de la fracción I del artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones es totalmente contrario al texto constitucional, dado que otorga una facultad discrecional omnímoda, sin bases y sin limitaciones, que vulnera las garantías de igualdad, libertad y seguridad, en general y en particular las que consagran los artículos 28 y 134 constitucionales, respecto de los principios de imparcialidad, certeza, igualdad y contradicción que deben prevalecer en un procedimiento de licitación.


"Con independencia de lo expresado, el solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita pueda resolver, sin proceso alguno, quién puede o no participar en un proceso de licitación determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastaría que se negara tal autorización o que no se concediera, para impedir que un determinado agente económico participe en un proceso de licitación. El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitación, conlleva a la más flagrante violación de las garantías individuales, máxime que para que esto suceda ni siquiera es necesario analizar las bases de la licitación, pues la autoridad no se encuentra constreñida a ello y puede en consecuencia actuar ad libitum, sin limitación y sin sujeción a reglas o criterios previamente conocidos por licitante. Con ello se permite el que la autoridad facilite la participación de determinadas personas en franco y directo perjuicio de otras.


"En esta virtud, no se puede dejar al arbitrio de una autoridad el imponer condiciones especiales para un caso específico, ni mucho menos el permitir que mediante actos especiales, específicos y concretos se pretenda evitar un fenómeno de concentración para una situación eventual.


"Hasta aquí se han expuesto las razones en virtud de las cuales el requisito de opinión favorable resulta contrario a la Constitución por no respetar las garantías de audiencia y de legalidad y por la falta de parámetros que enmarquen o determinen la actuación de la autoridad pero falta el análisis de la naturaleza sancionadora del requisito señalado en los términos en que se encuentra previsto en la ley.


"III. Argumentación que se dirige a destacar cómo los argumentos de la J. de Distrito no pueden ser válidos para sostener la constitucionalidad de los actos reclamados por no poderse atribuir el carácter de sanción o de pena a la negativa a otorgar una opinión favorable.


"Como se dijo en la demanda de amparo, no se niega que la Cofeco deba participar en los procesos de licitación iniciados por Cofetel, lo que no es correcto es que se dé a dicha autoridad el carácter de resolutora del proceso y de sancionadora de conductas específicas, pues en la forma en que se encuentra previsto el requisito para continuar en el proceso de licitación, no se trata de obtener una opinión de una autoridad que en auxilio de otra se encargará de hacer un estudio y emitir una valoración de carácter técnico ajena a la especialidad de quien convoca, sino que constituye mas bien un ‘visto bueno’ un requisito de procedibilidad que al negarse conlleva la eliminación de un sujeto determinado de un proceso en el que ya se encontraba inmerso.


"Para mejor entendimiento, la J. de Distrito estimó que la opinión de la Cofeco tiene efectos obligatorios para la Cofetel quien debe acatar lo que la primera sostenga, no sólo en perjuicio de la persona que quedará fuera del proceso de licitación sino del interés público.


"El requisito de opinión, lisa y llana, no requeriría de regulación alguna porque no tendría un efecto determinante sino considerativo. Dar vista o solicitar la opinión de la autoridad de competencia en un proceso de licitación debería ser equiparable a la vista que se debe dar al Ministerio Público en los juicios de amparo, pues en ésta se procura vigilar el orden público en materia de competencia económica. Sin embargo, pareciera que lo que pretende la interpretación de la J. a quo es que si el Ministerio Público manifestara que el amparo debe negarse, por ese solo hecho el J. estaría obligado a negarlo sin hacer su propia valoración y sin ejercer, por tanto, su función jurisdiccional.


"Con independencia de lo anterior, las razones en virtud de las cuales la Cofeco negó la participación de Telcel en la licitación que dio origen al recurso de reconsideración y al consecuente juicio de amparo, se refiere a situaciones particulares y específicas que según dicha autoridad concurren en mi representada. En otras palabras, se le impide el ejercicio de un derecho y la obtención de las prerrogativas que éste podría otorgarle por su condición particular, lo que no es otra cosa que una sanción y un castigo impuesto sin sujeción a procedimiento alguno, sin que existiese previamente la conducta determinada y sancionable, sin apercibimiento, sin aviso y sin otra consideración que el arbitrio irrestricto de una autoridad supuestamente facultada para ello.


"Al respecto, deben recordarse los principios de nulla poena sine legem y nullum crimen sine legem. En la especie se sanciona a mi representada sin que previamente exista un tipo sancionable y una conducta equiparable al tipo.


"El que una ley secundaria permita que una autoridad realice conductas como las descritas con anterioridad no puede entenderse dentro del marco de garantías que para todos los gobernados, por igual, consagra nuestra Carta Magna y es por esa razón que sus Señorías deberán declarar fundado el presente recurso y revocar la resolución que se impugna declarando que las consideraciones de la J. a quo no son aptas ni suficientes para negar el amparo y protección de la Justicia Federal y, en consecuencia, declaren la inconstitucionalidad de los preceptos atacados, concediendo a mi representada el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados.


"Tercer concepto de agravio


"La sentencia que se impugna es asimismo, violatoria de los preceptos de la Ley de Amparo y del Código Federal de Procedimientos Civiles invocados en el primer concepto de agravio, en virtud de que también se niega el amparo solicitado conforme al apartado III del primer concepto de violación de la demanda de garantías, en los siguientes términos:


"En la parte conducente del quinto considerando, la J. a quo determinó lo siguiente:


"‘En el tercer concepto de violación (rectius: el apartado III del primer concepto de violación), la quejosa señala que los preceptos legales que impugna son violatorios del artículo 16 constitucional, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley General de Bienes Nacionales, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, de la Ley de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones, y el título de concesión de Telcel, toda vez que permite la intervención de la Comisión Federal de Competencia en un asunto que no es de su jurisdicción ni de su competencia.


"‘Es infundado el concepto de violación que se analiza, en virtud de que la inconstitucionalidad de los actos, debe analizarse en relación con su contravención con los preceptos de la Constitución, y no así respecto de leyes u ordenamientos legales secundarios.


"‘En apoyo de lo anterior resulta aplicable la tesis de jurisprudencia visible en la página 128, Primera Parte, Volúmenes 193-198, Pleno, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación cuyos rubro y texto dicen:


"‘«LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge entre la contradicción de ésta y un precepto de la Constitución y no de conflictos entre leyes de la misma jerarquía.»


"‘Asimismo, es aplicable por analogía, la tesis consultable en la página 283, Tomo XI, junio de 1993, Tribunales Colegiados de Circuito, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:


"‘«LEYES SECUNDARIAS, LA CONTRARIEDAD EN SUS PRECEPTOS NO CONSTITUYE CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. La inconstitucionalidad de un precepto de la ley secundaria (como lo es el artículo 2199 del Código Civil vigente en Estado de Nuevo León), no puede fundarse en el hecho de que el contenido de este precepto contraría o haga nugatorio el texto de otra disposición del mismo ordenamiento secundario (como lo es el artículo 2341 del propio cuerpo legal), sino que la inconstitucionalidad alegada debe sustentarse en la demostración de que determinada norma secundaria es directamente violatoria de algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entonces, el concepto de violación que se formule en el primer sentido, debe desestimarse por inoperante, pues en esas condiciones, no existen elementos para determinar si la disposición secundaria se ajusta o no a la Constitución


"‘Por otra parte, las garantías de fundamentación y motivación señaladas en el artículo 16 constitucional, en relación con una ley o reglamento, no pueden entenderse en los mismos términos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aquéllos se consideren fundados y motivados, basta que la actuación de la autoridad que expide la ley o reglamento, se ajuste a la Constitución en cuanto a sus facultades y competencia, y que las leyes que se emiten se refieran a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.


"‘Al respecto resultan aplicables las tesis visibles en las páginas 1488 y 131 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Primera Parte, que dicen:


"‘«LEYES Y REGLAMENTOS, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. La fundamentación y motivación de las leyes y, por extensión a los reglamentos no puede entenderse en los mismo términos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aquéllas se consideren fundadas y motivadas basta que la actuación de la autoridad que expide la ley o reglamento se ajuste a la Constitución respectiva en cuanto a sus facultades y competencia.»


"‘«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos; se satisfacen cuando aquél actúa entre los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.»


"‘En tal virtud, resulta infundado lo que argumenta la quejosa en el sentido de que el legislador debió exponer específicamente la motivación del ordenamiento citado, de acuerdo con las tesis invocadas, pues basta que haya emitido la autoridad competente la ley combatida, para considerar que se respetó la garantía individual de fundamentación.’


"De estas consideraciones se desprenden dos conclusiones principales de la J. a quo, a saber:


"a) La inconstitucionalidad de las leyes debe analizarse en relación con su contravención con los preceptos de la Constitución, y no así respecto de leyes u ordenamientos legales secundarios.


"b) Las garantías de fundamentación y motivación señaladas en el artículo 16 constitucional, en relación con una ley o reglamento, no pueden entenderse en los mismos términos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aquéllos se consideren fundados y motivados, basta que la actuación de la autoridad que expide la ley o reglamento, se ajuste a la Constitución en cuanto a sus facultades y competencia, y que las leyes que se emiten se refieran a relaciones actuales que reclaman ser jurídicamente reguladas.


"De las consideraciones transcritas se desprende, por otra parte, que la J. a quo no hizo el análisis correcto de lo que le fue planteado en el apartado III del primer concepto de violación y que no hizo la debida separación de cada una de las cuestiones que en ese apartado le fueron puestas a su consideración.


"Desde las primeras líneas del primer párrafo de dicho apartado III, mi mandante señaló claramente que reclamaba como violatorios de los preceptos constitucionales señalados, en particular de la garantía consagrada en el artículo 16 constitucional, tanto el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, cuanto los demás actos concretos de aplicación de esos preceptos.


"De esa forma, por un lado se reclamó la inconstitucionalidad de los ordenamientos citados, como violatorios del artículo 16 y, por otro, la inconstitucionalidad de los actos concretos de aplicación, como también violatorios de ese precepto constitucional y de las demás leyes y otros ordenamientos, como son: la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley Federal de Telecomunicaciones, el Reglamento de Telecomunicaciones y el título de concesión de Telcel.


"La inconstitucionalidad del artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y del artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, como conculcatorios del artículo 16 de la Constitución General de la República, se hizo consistir en el hecho de que este último precepto ordena que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. De tal suerte que al conferir dichos ordenamientos secundarios facultades a la Cofeco para intervenir en un asunto que no es de su jurisdicción y competencia, como es el tema de las licitaciones en materia de telecomunicaciones, están vulnerando dicha garantía constitucional.


"En efecto, como se dijo en la demanda de amparo, el artículo 90 constitucional, también vulnerado por las normas que se reclaman, establece que la administración pública será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su operación.


"Luego entonces, si por imperativo constitucional es en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en la que deberán distribuirse las facultades que corresponden a cada secretaría de Estado, y en esa virtud esta ley se convierte en una auténtica ley reglamentaria del artículo 90 constitucional y, por ende, de jerarquía superior a la de otras leyes secundarias y especiales como lo son las Leyes de Telecomunicaciones y de Competencia Económica, y además en dicha ley orgánica se prevé que es a la Secretaría de Comunicaciones a la que le corresponde conocer de todo lo relativo a las telecomunicaciones (incluyendo los procesos de licitación como el de la especie), es inconcuso que ni en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones, ni menos aún en el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, se podían atribuir esas facultades y competencias propias de la Secretaría de Comunicaciones a un órgano desconcentrado como es la Cofeco.


"En esa virtud, es falso que mi mandante haya hecho depender la inconstitucionalidad de las normas reclamadas de una contravención con otras leyes u ordenamientos secundarios, ya que demostró la violación directa al marco constitucional que con esas normas se produce.


"Por tanto, los ordenamientos que en este juicio de amparo se reclaman son en sí mismos violatorios de la garantía de legalidad que se contempla en el artículo 16 de la Constitución General de la República.


"Con independencia de lo anterior y como ya se señaló, en el mismo apartado III del primer concepto de violación se hizo además la reclamación de inconstitucionalidad de los actos concretos de aplicación en tanto que también ellos, por sí mismos, resultan violatorios, en forma directa, del artículo 16 constitucional, pues fueron emitidos por una autoridad como la Cofeco que de acuerdo a las razones expuestas en dicho apartado III carece de jurisdicción y competencia para intervenir en un asunto relativo a telecomunicaciones que es de la facultad exclusiva de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


"A este respecto, en la demanda de amparo se dijo que los actos concretos de aplicación que se reclaman, son violatorios de los preceptos constitucionales señalados, particularmente del artículo 16 de la Constitución, toda vez que, en contravención a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Ley General de Bienes Nacionales, a la Ley de Vías Generales de Comunicación, a la Ley Federal de Telecomunicaciones, al Reglamento de Telecomunicaciones y al título de concesión de Telcel, fueron emitidos por la Cofeco sin que ésta tuviera jurisdicción ni competencia para intervenir en el asunto.


"En este sentido, la violación al artículo 16 constitucional consiste en que con los actos concretos de aplicación de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, mi mandante es molestado en su persona, papeles y posesiones, en virtud de mandamiento de una autoridad incompetente.


"La incompetencia y carencia de jurisdicción deriva, precisamente, de la actuación de la Cofeco en el procedimiento de licitación de marras, al emitir una opinión como requisito indispensable de participación, no obstante que tal actuación resulta contraria a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley Federal de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones y del título de concesión de Telcel.


"Es al demostrar la violación a tales leyes secundarias como mi mandante demuestra la falta de jurisdicción y competencia de la Cofeco para actuar como lo hizo en el procedimiento de licitación tramitado ante la Cofetel y, por tanto, como se demuestra, a su vez, la violación al artículo 16 constitucional.


"De esta forma, la J. a quo debió analizar y pronunciarse respecto de todos y cada uno de los argumentos vertidos en el apartado III del primer concepto violación, tendientes a demostrar la falta de jurisdicción y competencia de la Cofeco.


"Con los razonamientos formales de la J. a quo, se evita un análisis y pronunciamiento debidos en relación con la falta de jurisdicción y competencia destacada en la demanda de amparo.


"En ella se dijo que la Cofeco carece de jurisdicción y competencia para conocer del asunto de marras, toda vez que la Secretaría de Comunicaciones y los Tribunales Judiciales de la Federación son las autoridades competentes para conocer y resolver todas las cuestiones que se refieran a los bienes y servicios prestados por Telcel al amparo de su título de concesión, incluyendo todo lo relativo al proceso de licitación en materia de telecomunicaciones.


"En este sentido, se expuso a lo largo del apartado III del primer concepto de violación de la demanda de amparo, la normatividad que demuestra la falta de jurisdicción y competencia de la Cofeco, para conocer del asunto materia del procedimiento natural.


"Se dijo que si en términos del artículo 16 constitucional nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento y, según la normatividad expuesta, se desprende que es de la competencia y jurisdicción de la Secretaría de Comunicaciones, en la esfera administrativa como autoridad reguladora, y de los tribunales de la Federación, en la esfera judicial, todo lo relativo al procedimiento de licitación de marras, incluyendo toda cuestión que en dicho procedimiento se refiera al proceso de competencia y libre concurrencia en esta materia, la actuación de la Cofeco durante el procedimiento natural, fue violatoria de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional.


"De esta manera, todo lo relativo al régimen de concesión en materia de telecomunicaciones está excluido del ámbito de competencia de la Cofeco, pues la Secretaría de Comunicaciones, además de vigilar, regular y sancionar todo el aspecto técnico de las concesiones que otorga, ejerce, también esas facultades en los aspectos administrativos, contables, financieros y económicos, para verificar que en esta rama de la actividad económica no se dañe o se afecte el proceso de competencia y libre concurrencia.


"Por tratarse de un servicio público, el marco jurídico regulatorio aplicable se desprende precisamente de la Ley de Vías de Comunicación, de la Ley y Reglamento de Telecomunicaciones y de los títulos de concesión, en los que claramente se señalan los derechos y obligaciones de las concesionarias y las facultades y autoridades competentes para su vigilancia, supervisión y sanción.


"Los fines que persigue la Ley de Competencia se encuentran perfectamente previstos de manera particular en las leyes y demás ordenamientos especiales en materia de telecomunicaciones. Las facultades de la Cofeco previstas en la Ley de Competencia para proteger el proceso competitivo de las empresas en general, también están expresamente previstas en los ordenamientos de la materia y están reservadas a la autoridad reguladora (la Secretaría de Comunicaciones).


"En fin, todo este razonamiento es ignorado por la J. a quo, quien niega que exista una violación al artículo 16 constitucional, sin siquiera analizar si la Cofeco carecía o no de jurisdicción y competencia.


"Así pues, lo que se reclamó no sólo fue que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia fueren contrarios al artículo 16 constitucional, sino que la opinión emitida por la Cofeco, como acto de aplicación de tales preceptos y fundándose en los mismos, resulta contrario a la garantía de legalidad prevista en dicho artículo, en tanto que la Cofeco carece de jurisdicción y competencia para emitir la opinión aludida.


"De esta forma, si bien la opinión de la Cofeco se funda en lo dispuesto por los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia y, por tanto, pareciera que tal opinión se emite por autoridad competente, en realidad, dichos preceptos otorgan indebidamente una facultad a una autoridad incompetente y carecen de jurisdicción, pues su emisión es contraria al artículo 16 constitucional, al ser contraria a la Ley de Vías de Comunicación, a la Ley de Bienes Nacionales, a la propia Ley de Telecomunicaciones, al Reglamento de Telecomunicaciones y a los títulos de concesión, según se demostró al exponer la normatividad y la ratio legis que demuestra la falta de jurisdicción y competencia de la Cofeco.


"Por esa razón, tanto los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, cuanto sus actos concretos de aplicación emitidos por la Cofeco, son contrarios al artículo 16 constitucional.


"Por todo lo anterior, la resolución que se recurre es violatoria de las disposiciones legales apuntadas al inicio de este concepto de agravio y, en esa virtud, pido su revocación para el efecto de que se conceda a mi mandante el amparo y protección de la Justicia Federal.


"Cuarto concepto de agravio


"La sentencia que se combate es asimismo, violatoria de los artículos de la Ley de Amparo y del Código Federal de Procedimientos Civiles que se han invocado, en tanto que también se niega el amparo solicitado declarando infundado lo expuesto en el apartado IV del primer concepto de violación, con base en los siguientes argumentos:


"‘En el cuarto concepto de violación, la empresa quejosa, señala que el requisito de obtener la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia regulada en los preceptos legales que impugna, violan en su perjuicio la garantía de libertad de industria, comercio y trabajo, regulada en el artículo 5o. constitucional.


"‘Igualmente resulta infundado el anterior concepto de violación, en atención a las siguientes consideraciones:


"‘El artículo 5o. constitucional establece expresamente lo siguiente:


"‘«Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial. ...»


"‘De la lectura de dicho dispositivo, se advierte que la garantía tutelada por el mismo, consiste en que el particular tiene la libertad de elegir la ocupación que más le convenga, sin embargo, dicho derecho no es irrestricto, pues tiene limitaciones, y éstas son las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales.’


"Esta es la única motivación empleada por la inferior para estimar infundada la violación destacada en el apartado IV del primer concepto de violación.


"Con independencia de que resulta una motivación a todas luces insuficiente, la misma es, de cualquier forma, incorrecta, en tanto que si bien la garantía tutelada en el artículo 5o. constitucional consistente en que el particular tiene la libertad de elegir la ocupación que más le convenga, tiene una limitante, del texto literal del precepto invocado se desprende que ésta no consiste en las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales sino en que tal libertad sólo puede vedarse por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.


"En todo caso, aun bajo el razonamiento de la J. de Distrito, en el sentido de que la garantía prevista en el artículo 5o. constitucional debiera circunscribirse a las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales, con independencia de si se ofenden o no derechos de la sociedad, el caso es que la J. a quo no aporta ni alude a ningún razonamiento que demuestre cómo es que en el caso concreto las normas y actos de aplicación que se tildan de inconstitucionales se circunscriben a las regulaciones que las leyes establecen a las actividades de telecomunicaciones.


"En tal supuesto, a lo largo de toda la demanda de garantías se demuestra que tales ordenamientos y actos concretos de aplicación violan, precisamente, las regulaciones que las leyes establecen a las actividades de telecomunicaciones, incluso en aquellos aspectos de competencia económica.


"Por tanto, aún bajo la premisa de la J. a quo de que bastaría que la prohibición a la libertad de trabajo se emitiera conforme a las leyes aplicables, sin importar si están en juego o no derechos de la sociedad, en el caso concreto la opinión emitida por la Cofeco que ha negado a mi mandante la garantía de libertad de trabajo, ni siquiera se apega a la legislación secundaria y reglamentaria aplicable.


"De cualquier forma, a diferencia de lo sostenido por la inferior, el supuesto correcto, previsto por el artículo 5o. constitucional, es que la libertad de trabajo sólo puede vedarse mediante decisión gubernamental que, en aras de proteger derechos de la sociedad, se apegue a los términos que marque la ley.


"Todas las cuestiones que omite analizar la inferior en la demanda de garantías demuestran que el supuesto apuntado no se actualiza en la especie, puesto que además de que el requisito que ha dejado fuera a mi mandante de la licitación de marras, previsto en los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, no se apega a las disposiciones legales aplicables a Telcel en materia de telecomunicaciones y competencia económica, los derechos de la sociedad, en concreto, el de que se eviten monopolios y concentraciones, no se vulneran por la petición constitucional de mi mandante consistente en que la opinión favorable de la Cofeco no debe ser un requisito indispensable sin el cual se le dejaría fuera del procedimiento de licitación y que, en todo caso, para que tal requisito no fuere inconstitucional, se le debe quitar la característica de obligatoriedad, de tal forma que consista en una opinión que deba ser tomada en consideración por la autoridad competente al momento de adjudicar la licitación, pero que no implique la facultad de la Cofeco de decidir quién continúa participando y quién no, restringiendo, en ese caso, la libertad de Telcel de dedicarse al desarrollo de su objeto social y el desempeño y explotación de una actividad lícita.


"En concreto, la violación consistente en que la opinión no favorable de la Cofeco, que se ha fundado en las normas que se tildan de inconstitucionales y que ha vedado a mi mandante de la garantía consagrada en el artículo 5o. constitucional, por cuanto a que no se apega a las disposiciones legales aplicables y no se emite con el fin de proteger derechos de la sociedad, se ha desarrollado en los cinco apartados del primer concepto de violación, así como en los conceptos de violación tercero, cuarto y quinto.


"Con independencia de tales argumentos, la exigencia del requisito de obtener la opinión favorable de la Cofeco, constituye una violación a la garantía de libertad de industria, comercio y trabajo, ya que no existe base constitucional alguna para que no se permita a Telcel, mediante la participación en la licitación indicada y la obtención de la concesión materia de la subasta, dedicarse a la industria, comercio y trabajo que son parte de su objeto social.


"Una cosa es que la opinión de la Cofeco, en última instancia, pueda influir en el ánimo de la Cofetel para que ésta decida no adjudicar a Telcel la licitación en cuestión, y otra, muy distinta, es que la sola opinión de la Cofeco impida a mi mandante continuar participando en el procedimiento de licitación, restringiendo el desarrollo de su objeto social y el desempeño y explotación de una actividad lícita, que conforme a los artículos 5o. y 134 constitucionales puede ser ejercida libremente por cualquier gobernado.


"La violación a la garantía consagrada en el artículo 5o. constitucional radica, precisamente, en que la opinión de la Cofeco, tal como está prevista en las normas reclamadas, tenga el efecto de dejar fuera a mi mandante del procedimiento de licitación. Este impedimento no se justifica cuando provienen de un acto que, según se ha visto con anterioridad, no respeta la garantía de audiencia y se emite por una autoridad que carece de jurisdicción y competencia. En todo caso, sólo la Cofetel, apegándose a las leyes aplicables y respetando las garantías consagradas en la Constitución, podría decidir a quién se le otorga la concesión y a quién no, de tal forma que el impedimento a la libertad de dedicarse al trabajo que corresponde a Telcel y de concurrir a participar en licitaciones, provenga de autoridad competente, respetando la garantía de audiencia, en aras de proteger los derechos de la sociedad y conforme a las leyes aplicables al caso.


"Sólo de esta forma se respetaría la garantía consagrada en el artículo 5o. de la Constitución, puesto que la sola negativa proveniente de una opinión emitida por autoridad incompetente, sin previa audiencia de Telcel, a participar en un proceso público, libre y general, por razones de carácter subjetivo, conculca frontalmente la garantía consagrada por el artículo 5o. de la Constitución y produce una limitación y una distinción indebida y contraria a los principios de libertad, igualdad, seguridad y respeto del marco jurídico.


"A mayor abundamiento, tal como se dijo en la demanda de amparo, es imposible que la opinión de la Cofeco como está prevista en los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, se apegue a derecho, puesto que, entre otras disposiciones, el marco de concesiones de Telcel le permite y le obliga a introducir cualquier nueva tecnología que surja para la prestación de los servicios concesionados. De esta forma, impedirle participar en la licitación para contar con bandas de frecuencias que le permitan utilizar el espectro radioeléctrico, es excluirla de la nueva tecnología, de la tecnología del futuro y menguar sus posibilidades de crecimiento y de una mejor prestación de los servicios de telecomunicaciones que actualmente opera.


"Por tanto, a diferencia de la estimación de la J. a quo, el que se establezca un requisito adicional a cargo de Telcel para poder desarrollar sus servicios de telecomunicaciones, conforme a sus planes de expansión, aun cuando para ello requiera participar en licitaciones para obtener nuevas concesiones, resulta contrario a las garantías individuales que se contemplan en los artículos 5o., 14, 16, 90 y 134 de la Constitución General de la República.


"Quinto concepto de agravio


"La sentencia recurrida es también violatoria de los preceptos de la Ley de Amparo y del Código Federal de Procedimientos Civiles indicados, toda vez que asimismo, se niega el amparo solicitado al declarar infundado lo expuesto en el apartado V del primer concepto de violación.


"A este respecto, en el considerando quinto de la sentencia, la J. a quo señala:


"‘Por último, en el quinto concepto de violación la peticionaria del juicio de garantías señala que el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia es en sí mismo violatorio de los artículos 16, 89, fracción I, 90 y 133 de la Constitución General de la República, en virtud de que el Ejecutivo Federal, pretende atribuir a la Comisión Federal de Competencia una facultad que la ley que reglamenta no le confiere a dicho órgano desconcentrado.


"‘Es infundado el anterior concepto de violación, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 89, fracción I, el presidente de la República tiene la facultad de ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, es decir, tiene por objeto dicha facultad, el regular en detalle los preceptos de la ley, y la adapta a las condiciones en que debe ser aplicada.


"‘En efecto, la facultad reglamentaria regulada en el artículo 89, fracción I, constitucional, otorgada al presidente de la República consiste en desarrollar o complementar en detalle lo reglamentado en la ley ordinaria de que se trate, lo cual constituye el principio de reserva del reglamento, respecto de la ley de que se trate, a la cual se encuentra subordinada.


"‘Ahora bien, el artículo 24, en sus fracciones I y XVIII de la Ley Federal de Competencia Económica, señala que la Comisión Federal de Competencia, tendrá entre otras atribuciones la de investigar la existencia de monopolios (sic), estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes y las demás que le confieran éstas y otras leyes o reglamentos y al respecto, el mismo legislador ordinario, en la diversa Ley Federal de Telecomunicaciones, en su artículo 16, fracción I, inciso D, le otorgó la facultad a la Comisión Federal de Competencia, para emitir una opinión en el ámbito de su competencia, en los procedimientos de licitación, para el otorgamiento de concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados y, por su parte, el Ejecutivo Federal al expedir el Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, concretamente en su artículo 51, sólo pormenoriza o complementa lo establecido tanto en la Ley Federal de Competencia como en la Ley Federal de Telecomunicaciones, al señalar que: cuando las licitaciones públicas se requiera como requisito la opinión favorable de la comisión, ésta deberá resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocatoria con la comisión.


"‘En este orden de ideas, en el caso concreto, de la interpretación correlacionada y sistemática de los artículos 24, fracción XVIII, de la Ley Federal de Competencia y 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, se advierte que el legislador ordinario otorgó facultades a la Comisión Federal de Competencia para emitir opinión favorable en los procedimientos de licitación pública para el otorgamiento de concesiones para el uso o aprovechamiento del espectro radioeléctrico, y en el diverso artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, pormenoriza o desarrolla dichas facultades al señalar que la comisión deberá resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas, sin que ello implique que se viole el principio de reserva de la ley ya que no puede interpretarse en forma literal y aislada los citados artículos 24, fracción XVIII, de la Ley Federal de Competencia Económica y 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


"‘En apoyo de lo anterior se invocan las tesis visibles en las páginas 70, 281, Tomos IX y X, abril de 1999, diciembre de 1999 del Semanario Judicial de la Federación, Segunda Sala y que, respectivamente, dicen:


"‘«FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.»


"‘«POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 11 BIS-1, 11 BIS-2 Y 11 BIS-3 DEL REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, QUE SE REFIEREN A LAS EVALUACIONES PERIÓDICAS A QUE DEBEN SOMETERSE LOS SERVIDORES PÚBLICOS RESPECTIVOS, NO INFRINGEN LA FACULTAD REGLAMENTARIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN. El Congreso de la Unión en el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República señaló la adscripción y la permanencia como requisitos para que una persona pueda ingresar y permanecer con el cargo de policía judicial federal. Esos elementos permiten advertir el ámbito temporal sobre el que van a regir; la adscripción es para el presente lo que la permanencia es para el futuro, de tal manera que esos requisitos no sólo deben ser observados al momento del ingreso, sino que deben ser evaluados periódicamente, a fin de constatar si esto se cumple para efectos de la permanencia, de lo que se aprecia que si bien el legislador no estableció que debían practicarse evaluaciones periódicas, sí apuntó que deben ser cumplidos para efectos de la permanencia en la Policía Judicial Federal, por lo que es lógico y razonable concluir que dentro del seno de la Procuraduría General de la República deben ser evaluados periódicamente, a fin de comprobar si se cumplen los supuestos de permanencia, sin que la periodicidad establecida para esta clase de exámenes implique la creación de requisitos no previstos en la ley, sino más bien la pormenorización del aspecto permanencia, que el legislador tomó en cuenta. De ahí que al expedir los artículos 11 bis-1, 11 bis-2 y 11 bis-3 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Ejecutivo Federal no se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria, porque no crea situaciones jurídicas que no están previstas en la ley, sino que reglamentó la forma de hacer cumplir el requisito de permanencia que el legislador previó para los policías judiciales federales.».’


"Las consideraciones de la J. a quo antes transcritas son incorrectas y contrarias no sólo a las normas jurídicas aplicables, sino a las mismas tesis que se citan, que expresamente establecen que el Ejecutivo Federal, en ejercicio de su facultad reglamentaria, tiene que ceñirse a lo dispuesto en la ley que pretende reglamentar, la cual es su justificación y medida.


"Además, la J. a quo se equivoca al señalar que mi mandante reclamó una violación al principio de reserva de ley, en virtud de la cual se prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, ya que lo reclamado es la violación al principio de subordinación jerárquica, en virtud del cual se exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.


"En efecto, lo señalado en el apartado V del primer concepto de violación fue que el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia es en sí mismo violatorio de los artículos 16, 89 fracción I, 90 y 133 de la Constitución General de la República, por dos razones, que son:


"1o. Porque a través de ese precepto, el Ejecutivo Federal pretende atribuir a la Cofeco una facultad que en la ley que reglamenta no se confiere a este órgano desconcentrado, ni se autoriza a dicho Ejecutivo para conferirla.


"2o. Porque a través de ese precepto, que sólo forma parte del Reglamento de la Ley de Competencia, el Ejecutivo Federal pretende reglamentar otra ley, la de Telecomunicaciones.


"Así, por lo que se refiere al primer planteamiento, se explicó que si en ningún precepto de la Ley de Competencia se dispone que la Cofeco tenga facultad para emitir una opinión favorable en los procedimientos de licitación pública previstos en la Ley de Telecomunicaciones, el artículo 51 de dicho reglamento no puede disponer que esa facultad corresponda a la Cofeco.


"Se dijo que aun en el supuesto sin conceder de que el Ejecutivo federal, a través de un reglamento, tuviera atribución para conferir facultad a un determinado órgano, se requeriría, al menos, que en la ley correspondiente se hubiese previsto que el Ejecutivo tenía tal atribución, y en el caso concreto, en ninguna de las disposiciones de la Ley de Competencia, se prevé que el Ejecutivo pudiera conferir tal facultad. De hecho, en tal ley ni siquiera se prevé el supuesto de que se tuviera que emitir una opinión favorable para los procedimientos de licitación pública en materia de telecomunicaciones.


"Se concluyó entonces que el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia es contrario a la Constitución y, por tanto, la Cofeco carece de facultad para emitir las resoluciones que en este juicio de garantías se reclaman.


"Por lo que se refiere al segundo planteamiento se señaló que en el supuesto no concedido de que se desestimara el argumento vertido en el apartado 1o. anterior y se considerara que el Ejecutivo Federal puede conferir facultades expresas a través de reglamentos, el caso es que de cualquier forma el artículo 51 resulta inconstitucional porque con el Reglamento de la Ley de Competencia no se puede reglamentar la Ley de Telecomunicaciones.


"Se mencionó que el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones es el que establece que en los procedimientos de licitación se requerirá de opinión favorable de la Cofeco. De esta forma, se señaló que sería en todo caso, en un reglamento de esta última ley, en el que el Ejecutivo Federal podría regular lo relativo a esa opinión favorable y no, como indebidamente lo ha hecho, a través del reglamento de una ley diversa, la de competencia económica.


"Como consecuencia de lo anterior, en la demanda se manifestó que la convocatoria, en cuanto que exige la autorización prevista de la Cofeco, las bases de licitación, en cuanto que previenen como condición adicional para el otorgamiento de la constancia de participación el obtener la opinión favorable de la Cofeco, las actuaciones del procedimiento de licitación y en particular las resoluciones que se reclaman, son violatorias de las garantías individuales que corresponden a nuestra mandante, en tanto que se fundan en disposiciones de la Ley de Telecomunicaciones y del Reglamento de la Ley de Competencia que son contrarias a los preceptos constitucionales precisados.


"La J. a quo se limita a decir que el Ejecutivo Federal ejerció su facultad reglamentaria y que al expedir el Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, concretamente en su artículo 51, sólo pormenoriza o completa lo establecido tanto en la Ley Federal de Competencia como en la Ley Federal de Telecomunicaciones, sin tomar en consideración que el artículo 51 que se reclama pertenece exclusivamente al Reglamento de la Ley de Competencia, no a un reglamento de ambas leyes, lo cual además no sería posible jurídicamente, de tal suerte que si la facultad reglamentaria ejercida en el caso por el Ejecutivo estaba referida exclusivamente a la Ley de Competencia, esa facultad sólo podía ejercerse dentro de los límites de esta última norma y no extenderse a la pormenorización de un precepto de una ley diversa como es el artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones.


"La Ley de Competencia era el marco que fijó justificación y la medida que el Ejecutivo Federal debía respetar en la expedición del reglamento de esa ley. Por tanto, si en esta última no está prevista la figura jurídica de la opinión favorable de la Cofeco en procedimientos de licitación pública, no era posible que se emitiera un precepto reglamentario como es el artículo 51 reclamado, en el que detallara o pormenorizara tal figura jurídica.


"Así las cosas, si la Cofeco carece de facultad y competencia para emitir los actos concretos que se reclaman, estos últimos resultan por tanto inconstitucionales y violatorios de las garantías individuales que se han indicado.


"En consecuencia, en reparación del agravio causado a mi mandante, solicito se revoque la sentencia que se impugna para que en su lugar se dicte otra en la que se conceda a mi mandante el amparo y protección de la Justicia Federal, mediante la declaración de inconstitucionalidad de los ordenamientos y actos concretos de aplicación que se reclaman." (Se omite la transcripción del sexto agravio por referirse a cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad y, por lo mismo, resultan ajenas a la competencia de este Alto Tribunal).


CUARTO. Debe tenerse firme el sobreseimiento decretado por la J. de Distrito en el resolutivo primero de la sentencia que se revisa, regido por los considerandos segundo y cuarto, parte final, de la misma, respecto de las autoridades y actos que allí se precisan, toda vez que la parte hoy recurrente ningún agravio endereza en su contra, condición en la cual se torna aplicable la jurisprudencia 3a./J. 7/91 de la anterior Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Octava Época, publicada en Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, marzo de 1991, página 60, que expresa:


"REVISIÓN EN AMPARO. LOS RESOLUTIVOS NO COMBATIDOS DEBEN DECLARARSE FIRMES. Cuando algún resolutivo de la sentencia impugnada afecta a la recurrente, y ésta no expresa agravio en contra de las consideraciones que le sirven de base, dicho resolutivo debe declararse firme. Esto es, en el caso referido, no obstante que la materia de la revisión comprende a todos los resolutivos que afectan a la recurrente, deben declararse firmes aquéllos en contra de los cuales no se formuló agravio y dicha declaración de firmeza debe reflejarse en la parte considerativa y en los resolutivos debe confirmarse la sentencia recurrida en la parte correspondiente."


Por otra parte debe precisarse que no es materia de la revisión y, por tanto, no puede ser materia de análisis la parte del considerando cuarto de la sentencia recurrida en el que se expresan diversas argumentaciones para desestimar las causales de improcedencia hechas valer por las autoridades responsables, toda vez que éstas no hicieron valer dicho recurso.


QUINTO. Antes de entrar al estudio del asunto y dados los múltiples argumentos que vierte la recurrente, se considera conveniente distinguirlos a fin de conocer lo que es materia de la revisión y lo que no, con la aclaración de que al mismo tiempo en que de manera sintética se expresa el tipo de infracciones que se alegan, se citarán las páginas de esta ejecutoria en que se transcriben los agravios respectivos.


Temas intrascendentes que no ven al fondo del asunto


a) Apreciación incorrecta de lo expresado en el apartado I del primer concepto de violación e indebida resolución de la cuestión medular planteada (primer agravio, páginas 133 a 158).


b) Interpretación incorrecta de los argumentos en que se fundó la violación a las garantías de audiencia, legalidad y de falta de jurisdicción y competencia (segundo agravio, páginas 161 a 163).


c) Carácter de sanción o de pena de la negativa de la Cofeco para otorgar opinión favorable (apartado III del segundo agravio, páginas 188 a 191).


d) Análisis incorrecto del apartado III del primer concepto de violación e indebida separación de las cuestiones planteadas (tercer agravio, páginas 191 a 204).


e) Equivocación en el examen del apartado V del primer concepto de violación, porque lo realmente controvertido en relación con la facultad reglamentaria del titular del Ejecutivo Federal fue la violación al principio de subordinación jerárquica y no el de reserva de la ley (quinto agravio, páginas 218 y 219).


Estos asuntos se tratarán en los considerandos sexto y séptimo de este fallo.


Temas de legalidad que, en su caso, se reservarán al Tribunal Colegiado de Circuito


a) Aquellos cuyo estudio fue pasado por alto por la J. de Distrito y que se precisan en la parte final del considerando sexto de esta ejecutoria.


b) Infracción al principio de competencias especializadas de la administración pública federal, previsto en el artículo 90 constitucional (agravios primero, tercero, páginas 197 y 198, y quinto, páginas 212 a 218).


c) La presencia de un régimen especial prohibido por los artículos 134 y 13 constitucionales (agravio primero, página 143).


d) Violación del artículo 16 constitucional y de otras leyes y ordenamientos secundarios, o sea, problemas de legalidad, aunque se presentan como vicios de inconstitucionalidad de los artículos reclamados (tercer agravio, páginas 191 a 195).


e) Conceptos de violación tercero, cuarto y quinto que no fueron examinados en la sentencia recurrida (agravio sexto, no reproducido en la ejecutoria).


El pronunciamiento correspondiente a cada tema se hace en el considerando octavo de esta ejecutoria.


Problemas de constitucionalidad


a) Violación de la libertad de trabajo que consagra el artículo 5o. constitucional (cuarto agravio, páginas 204 a 212).


b) Infracción del régimen especial prohibido por el artículo 13 constitucional, cuyo estudio omitió la J. Federal (se reitera en el primer agravio, página 143).


c) Violación de la garantía de audiencia que previene el artículo 14 constitucional (segundo agravio, páginas 158 a 178).


d) Infracción de los principios de legalidad, seguridad, jurisdicción y competencia (segunda parte del agravio segundo, páginas 178 a 188).


e) Violación de la libertad de participación en licitaciones públicas tutelada por el artículo 134 constitucional (primer agravio, páginas 124 a 158).


f) Violación de la facultad reglamentaria del titular del Ejecutivo Federal prevista en la fracción I del artículo 89 constitucional (agravio quinto, páginas 212 a 222).


SEXTO. Por cuestión de técnica se abordarán en primer lugar los temas que no ven al fondo del asunto que, como se verá, corresponden a violaciones de índole formal.


Apreciación incorrecta de lo expresado en el apartado I del primer concepto de violación e indebida resolución de la cuestión medular planteada (primer agravio, páginas 133 a 158 de esta resolución).


A propósito de lo anterior, es conveniente atender a lo dicho por la parte quejosa en el punto referido, así como lo sostenido por la J. de amparo en la sentencia sujeta a revisión.


Del estudio cuidadoso de los conceptos de violación formulados por la quejosa, que repite casi literalmente en su agravio y de las consideraciones de la sentencia recurrida, se puede apreciar, por un lado, que las alegaciones de la parte quejosa, que giran alrededor de la "opinión favorable" de la Cofeco, se sustentaron en dos premisas básicas:


1) Las normas reclamadas son inconstitucionales porque constituyen una restricción y una violación al ejercicio del derecho que tienen los particulares de participar con libertad en los procesos de licitación, contemplado en el artículo 134 de la Constitución Política; y


2) Las referidas disposiciones son contrarias al principio de competencias especializadas de la administración pública federal establecido en el artículo 90 constitucional, porque permiten la intervención de una autoridad incompetente.


En relación con el tema del punto 2), la quejosa abundó señalando que la competencia para licitar concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por así prevenirlo la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley de Competencia rebasan la esfera de competencia que tiene la Cofeco, pues a través de su "opinión favorable" invade facultades y atribuciones reservadas a la secretaría mencionada; lo cual implica dejar en manos de una autoridad distinta a la que licita, resolver quiénes pueden y quiénes no pueden participar en un proceso de licitación, lo que hace apriorísticamente y con un panorama limitado al ámbito de su competencia y sin conocer la finalidad, los alcances y consecuencias de la licitación, negándole así al particular el derecho de participar en el proceso de licitación.


La quejosa también alegó la infracción del principio de generalidad contemplado en el artículo 134 constitucional, ya que, dijo, si se puede resolver quién participa y quién no sobre bases subjetivas, se está en presencia de un régimen especial prohibido tanto por el artículo en mención como por el 13 de la Constitución.


Sin discutir la participación de la Cofeco -según expresó la solicitante de amparo- lo cierto es, afirmó, que no le corresponde resolver quién debe participar y quién no en la licitación, debiendo limitarse su opinión a un elemento a tomarse en cuenta al momento de hacer la asignación o de dictar la resolución correspondiente.


Finalmente, la empresa quejosa alegó que las normas reclamadas vulneran también el artículo 133 de la Ley Fundamental, ya que son contrarias a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que es una ley de jerarquía superior respecto de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


En relación con dichos tópicos, estructurados alrededor del problema de constitucionalidad propuesto, la J. Quinto de Distrito en Materia Administrativa en esta ciudad, en esencia, determinó que las normas reclamadas no infringen el artículo 134 de la Constitución Política porque dicho numeral no regula lo relativo a las concesiones del espectro radioeléctrico, sino las licitaciones sobre contratos; que en todo caso las disposiciones atacadas se ajustan a los artículos 27 y 28 constitucionales, pues son los preceptos que previenen las concesiones de que se trata, junto con las leyes ordinarias.


A lo anterior añadió que los artículos reclamados no violan el principio de competencias especializadas establecido en el artículo 90 constitucional, debido a que si bien la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Cofetel tienen asignada su competencia para licitar concesiones del espectro radioeléctrico, lo cierto es que no la tienen en materia de monopolios, siendo la Cofeco la dependencia que cuenta con tales facultades, de aquí que sea correcto que se pida su opinión al respecto.


Establecido lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación arriba a las siguientes convicciones:


I. No es verdad que la J. Federal haya apreciado incorrectamente el problema de constitucionalidad que le propuso la hoy recurrente al resolver que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia no infringen los artículos 134 y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


II. Nada hay que reprocharle a la J. de Distrito por la forma como resolvió el argumento relativo a la infracción del principio de competencias especializadas que previene el artículo 90 constitucional, pues, finalmente, trató el tema y consideró infundadas las alegaciones respectivas.


III. La juzgadora no atendió los razonamientos relativos a:


• Que la "opinión favorable de la Cofeco" es atribución de una autoridad distinta para resolver apriorísticamente, con un panorama limitado a su competencia y con desconocimiento de la licitación y sobre bases subjetivas "quiénes pueden y quiénes no" participar en un proceso de licitación.


• Que la referida "opinión favorable" representa un régimen especial prohibido por los artículos 134 y 13 constitucionales.


• La infracción del artículo 133 de la Carta Magna por ser la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de jerarquía superior a la Ley Federal de Telecomunicaciones.


En cuanto a lo referido en el punto I, el Tribunal Pleno advierte que, contrariamente a la opinión de la recurrente, la J. de Distrito se hizo cargo de las alegaciones fundamentales expresadas por la quejosa -a excepción de los temas subrayados con antelación- y les dio la dimensión que en su opinión le merecieron.


Lo antes dicho queda más en claro si se toma en cuenta que una cosa es la infracción del principio de congruencia, que es a lo que en realidad se refiere la inconforme, y lo que sí daría motivo a que esta Corte Suprema subsanara la irregularidad, y otra muy distinta es cuando el tribunal de amparo, merced al deber que tiene de examinar los argumentos que se plantean en la demanda de garantías, se hace cargo de los conceptos de violación de la quejosa, y en pleno ejercicio de sus facultades valorativas y jurisdiccionales, resuelve que son fundados o infundados, como sucede en el caso, expresando al efecto las razones que tuvo en cuenta para ello.


En tales circunstancias, ningún efecto puede generar por infundado lo dicho acerca de una "apreciación inexacta" del tema de constitucionalidad, sobre todo cuando, como en el caso, la J. de Distrito se pronuncia sobre el particular y, no obstante que alega dicha infracción, la parte recurrente contradice las razones dadas en la sentencia insistiendo en lo que hizo valer en su demanda de garantías, lo que de suyo es revelador de que no hubo tal incongruencia, sin que para estimar lo contrario sea relevante que el tribunal de amparo haya acudido al estudio no sólo del artículo 134 constitucional que se consideró violentado, sino de otros más, a saber, los artículos 27 y 28 de la misma Ley Suprema.


Luego, en esta clase de asuntos, en que se plantea una cuestión de constitucionalidad de leyes, dada la obligación que tiene el J. Federal de resolver el problema debatido, si en la sentencia respectiva no se concreta a estudiar estrictamente los conceptos de violación que, como ocurrió en el caso, se orientaron a reclamar la infracción de la garantía tutelada en el artículo 134 de la Constitución Política, sino que realiza un estudio más amplio al considerar que la cuestión de constitucionalidad no guarda relación con el numeral de la Carta Magna que fue señalado en la demanda de amparo sino con otros, no sólo no incurre en irregularidad alguna de apreciación ni causa agravio al quejoso, sino, por el contrario, actúa correctamente al buscar y obtener una mejor comprensión del problema de inconstitucionalidad a resolver y máxime que la Ley de Amparo en sus artículos 77 y 78 le imponen que acate en sus sentencias los principios de congruencia y exhaustividad, como se advierte de su texto, en tanto dicen:


"Artículo 77. Las sentencias que se dicten en los juicios de amparo deben contener:


"I. La fijación clara y precisa del acto o actos reclamados, y la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados;


"II. Los fundamentos legales en que se apoyen para sobreseer en el juicio, o bien para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado;


"III. Los puntos resolutivos con que deben terminar, concretándose en ellos, con claridad y precisión, el acto o actos por los que sobresea, conceda o niegue el amparo."


"Artículo 78. En las sentencias que se dicten en los juicios de amparo, el acto reclamado se apreciará tal como aparezca probado ante la autoridad responsable, y no se admitirán ni se tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha autoridad para comprobar los hechos que motivaron o fueron objeto de la resolución reclamada.


"En las propias sentencias sólo se tomarán en consideración las pruebas que justifiquen la existencia del acto reclamado y su constitucionalidad o inconstitucionalidad.


"El J. de amparo deberá recabar oficiosamente pruebas que, habiendo sido rendidas ante la responsable, no obren en autos y estime necesarias para la resolución del asunto."


En este orden de ideas, si la J. de Distrito, del análisis del concepto de violación y del estudio que hizo del asunto advirtió que las disposiciones reclamadas no violan el artículo 134 constitucional, al considerar que dicho precepto no es el que previene la licitación de concesiones del espectro radioeléctrico, pues los que fundan dicho proceso de licitación son los artículos 27 y 28 de la misma Carta Magna, a propósito de lo cual expuso las consideraciones que estimó pertinentes, acudiendo incluso al apoyo de las exposiciones de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica y de la Ley Federal de Telecomunicaciones, es evidente que procedió correctamente, de tal modo que hoy malamente se le atribuye que no resolvió debidamente la cuestión medular en que se funda la reclamación de inconstitucionalidad; que su criterio es limitado; que distingue donde la ley no lo hace; que de manera gratuita llega a una conclusión no prevista en la Constitución; que ningún artículo constitucional la faculta para violar otro precepto de la propia N.F.; entre otras expresiones semejantes que la recurrente vierte en su contra.


Así las cosas, ningún efecto puede producir por infundado lo dicho acerca de la apreciación inexacta de la cuestión de constitucionalidad propuesta, ya que pensar como lo pretende la recurrente implicaría aceptar que los tribunales de amparo, no obstante apreciar que el problema constitucional no se actualiza, estarían obligados a resolver en la forma equivocada que la parte quejosa lo plantea, lo que resulta inadmisible pues significaría volver nugatorias las facultades de valoración y juicio de las que están investidos los juzgadores federales.


Es aplicable en este aspecto, la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dispone:


"Octava Época

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990

"Tesis: 3a./J. 38/90

"Página: 204


"SENTENCIAS DE AMPARO, NO ES PRECISO QUE SE LIMITEN ESTRICTAMENTE A LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SINO QUE PUEDEN HACER UN ANÁLISIS DE MAYOR AMPLITUD. Si en una sentencia el J. de Distrito no se limita a estudiar estrictamente los conceptos de violación, sino que realiza un análisis más amplio sobre los problemas debatidos, no sólo no incurre en irregularidad alguna, ni causa agravio al quejoso, sino, por el contrario, actúa debidamente al buscar una mejor y más profunda comprensión del problema a dilucidar y la solución más fundada y acertada posible a las pretensiones aducidas de inconstitucionalidad."


En este orden de ideas, ninguna irregularidad puede atribuirse a la J. Federal en cuanto a la forma como abordó y resolvió los dos temas fundamentales que sustentaron el problema de constitucionalidad que se precisaron con antelación en los puntos I y II.


No obstante lo expuesto, del análisis comparativo de los conceptos de violación que se hicieron valer y de la parte considerativa de la sentencia recurrida se advierte que si bien lo argumentado por la J. de Distrito resulta esencialmente suficiente para resolver los puntos controvertidos, sin embargo, como se alega en los agravios, no abordó los temas que se precisaron en el punto III.


Luego, aun cuando en términos de lo dispuesto por el artículo 91, fracción I de la Ley de Amparo, esta Suprema Corte de Justicia tendría que abordar en este momento dichos argumentos, en los que de manera sustancial alegó la quejosa: 1) que la opinión favorable de la Cofeco es atribución de una autoridad distinta para resolver apriorísticamente, con un panorama limitado a su competencia, con desconocimiento de la licitación y sobre bases subjetivas "quiénes pueden y quiénes no pueden participar en el proceso de licitación"; 2) que la referida opinión favorable representa un régimen especial prohibido por los artículos 134 y 13 constitucionales; y 3) que se infringe el artículo 133 de la Carta Magna porque la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es de jerarquía superior a la Ley Federal de Telecomunicaciones; sin embargo, por cuestión de orden y a fin de evitar repeticiones innecesarias, se deja su tratamiento para los considerandos octavo y décimo, en los que, respectivamente, se tratan los temas de legalidad y los problemas de constitucionalidad, cuenta habida que como ahí se verá, los asuntos de los puntos 1), primera parte del 2) y 3) están limitados a aspectos de legalidad y la segunda parte del 2) atañe a una cuestión constitucional.


SÉPTIMO. A continuación se tratarán los demás temas intrascendentes que no ven al fondo del asunto.


Interpretación incorrecta de los argumentos en que se fundó la violación a las garantías de audiencia, legalidad y de falta de jurisdicción y competencia (segundo agravio, páginas 161 a 163).


La parte recurrente dice que a fin de refutar lo sostenido por la J. Federal en el quinto considerando de la sentencia recurrida respecto del apartado II del primer concepto de violación, divide el análisis en tres partes: en la primera, ataca los razonamientos que interpretan incorrectamente los argumentos del referido concepto en los que se fundó la violación a las garantías de audiencia, legalidad, falta de jurisdicción y competencia; en la segunda, combate lo dicho acerca de la constitucionalidad de la opinión favorable de la Cofeco; y en la tercera destaca el carácter de sanción o pena de dicha opinión.


Del examen de la sentencia recurrida, en relación con la parte del agravio que se estudia, se advierte que la infracción formal alegada se limita a lo sostenido por la J. de Distrito en cuanto a la garantía de audiencia en el proceso legislativo, pues los restantes argumentos están dados en relación con las garantías de audiencia, legalidad, falta de jurisdicción y competencia.


De este modo, sólo se tomará como problema de incongruencia a resolver en este momento la primera parte del agravio segundo relativa a la garantía de audiencia en el proceso legislativo, dejándose la segunda parte, por estar dirigida a controvertir la postura asumida en el problema de fondo, a consideraciones posteriores, y por lo que hace a la parte tercera de este segundo agravio, se abordará más adelante en esta misma parte considerativa.


En lo que atañe a la apreciación inexacta de la J. de amparo, se estima fundado lo alegado por la recurrente, y para corroborarlo, es menester conocer lo aducido por la antes quejosa en el apartado II del primer concepto de violación:


"II. Las normas legal y reglamentaria que se reclaman resultan además violatoria de las garantías de audiencia y de legalidad consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, tanto por las consideraciones antes apuntadas, como por lo siguiente:


"El mismo párrafo del artículo 28 constitucional que se ha transcrito con antelación, señala que será la ley la que en su caso imponga las condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y que serán las propias leyes las que evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público. En esta virtud, no se puede dejar al arbitrio de una autoridad el imponer condiciones especiales para un caso específico, ni mucho menos el permitir que mediante actos especiales, específicos y concretos se pretenda evitar un fenómeno de concentración para una situación eventual, sin un proceso determinado y sin que se respete la garantía de audiencia.


"En efecto, sólo la ley puede determinar preventivamente los casos y las modalidades a los que se puede sujetar a un particular para evitar fenómenos de concentración. Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que específicamente determine las situaciones y casos que deben protegerse. En tal virtud, no pueden imponerse condiciones aisladas ni mucho menos particulares a un sujeto determinado. Las modalidades o condiciones habrán de ser generales, abstractas e impersonales y deberán contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto.


"Las normas que se impugnan son tan genéricas que otorgan facultades discrecionales a la autoridad para resolver en forma libre, sin limitación de ninguna especie y sin consecuencias para su actuar. No sólo no encuentra límite respecto a su contenido, sino que no se señala su forma ni su temporalidad; no se dice si debe ceñirse a las bases o requisitos de la licitación o si puede abarcar cuestiones ajenas; tampoco se menciona en qué sentido debe ser favorable, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en el caso de obtener la concesión. Tampoco se dice qué requisitos debe satisfacer el particular para obtenerla ni si estos serán siempre los mismos y mucho menos señala en qué casos podrá negarse y, en su caso, como puede impugnarse.


"Con independencia de lo expresado, el solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita puede resolver, sin proceso alguno, quién puede o no participar en un proceso de licitación determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastaría que se negara tal autorización o que no se concediera, para impedir que un determinado agente económico participe en su proceso de licitación. El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitación, conlleva la más flagrante violación de las garantías individuales, máxime que para que esto suceda ni siquiera es necesario analizar las bases de la licitación, pues la autoridad no se encuentra constreñida a ello y puede en consecuencia actuar ad libitum, sin limitación y sin sujeción a reglas o criterios previamente conocidos por el licitante. Con ello se permite el que la autoridad facilite la participación de determinadas personas en franco y directo perjuicio de otras.


"La privación ilegal del derecho a participar no sólo conlleva la pérdida del derecho a entrar en el proceso de licitación y del eventual derecho de obtener una concesión, sino que inhibe la posibilidad de disputar el proceso mismo de licitación o de acudir a solicitar el amparo por la indebida asignación o por vicios o violaciones al proceso de licitación. Tiene como consecuencia adicional el que no se pueda reparar el acto reclamado a menos que se conceda la suspensión provisional para el efecto de que se omita la exigencia del requisito que se impugna, o bien, para que se permita la participación del licitante sin la obtención de la opinión mencionada.


"En este sentido, la norma cuya inconstitucionalidad pedimos que se declare, contraría el texto del artículo 134 constitucional que, como se ha dicho, contiene una garantía individual que consiste en el derecho de todo individuo de participar de manera libre e irrestricta en los procesos de licitación que convoque el Gobierno Federal. La garantía consagrada en este precepto responde al principio de libertad, igualdad y seguridad jurídica. Por ello, se señala expresamente que lo que se busca es que se presenten libremente las posturas solventes, por lo que no puede limitarse el derecho a presentar posturas a una determinada persona por sus características particulares, pues en todo caso eso será materia del fondo de la licitación y será analizado con el resto de los requisitos que la autoridad hubiese señalado en las bases correspondientes y se utilizará para asignar o no la concesión correspondiente, dejando así a salvo los derechos de cualquiera que hubiese participado.


"En conclusión, no puede limitarse ni restringirse en forma alguna la libertad de participar en un proceso de licitación. Los requisitos, aspectos y características que la autoridad tome en cuenta para asignar la concesión o para resolver la licitación serán materia del fondo de la resolución final, pero en forma alguna pueden constituir un requisito previo, ni determinar una situación de excepción, mucho menos pueden ser materia de un acto especial de una autoridad respecto de un particular, pues deben reunir en todos los casos los requisitos de toda ley de ser general, abstracta e impersonal.


"De todo lo anterior se desprende que el requisito que establece el inciso D de la fracción I del artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones, que se pretende reglamentar en el artículo 51 indicado, es contrario a la Constitución, por lo que deberá concederse a nuestra representada el amparo y protección de la justicia que solicita."


La sola lectura de lo expuesto pone de manifiesto que, como bien dice la recurrente, en ningún momento alegó la infracción de la garantía de audiencia en el proceso legislativo; luego, es fundado lo dicho en esta segunda instancia federal, sin embargo, deviene inoperante en el caso, en virtud de que por razones que ven al fondo de la cuestión planteada habrá de confirmarse la negativa del amparo a la quejosa.


Carácter de sanción o pena de la negativa de otorgar opinión favorable por la Cofeco (apartado III del segundo agravio, reproducido en las páginas 188 a 191 de esta ejecutoria).


El tópico está relacionado con el apartado II del primer concepto de violación, según se indicó con anterioridad. Conviene conocer lo alegado en el agravio en cuestión:


"III. Argumentación que se dirige a destacar cómo los argumentos de la J. de Distrito no pueden ser válidos para sostener la constitucionalidad de los actos reclamados por no poderse atribuir el carácter de sanción o de pena a la negativa a otorgar una opinión favorable.


"Como se dijo en la demanda de amparo, no se niega que la Cofeco deba participar en los procesos de licitación iniciados por Cofetel, lo que no es correcto es que se dé a dicha autoridad el carácter de resolutora del proceso y de sancionadora de conductas específicas, pues en la forma en que se encuentra previsto el requisito para continuar en el proceso de licitación, no se trata de obtener una opinión de una autoridad que en auxilio de otra se encargará de hacer un estudio y emitir una valoración de carácter técnico ajena a la especialidad de quien convoca, sino que constituye mas bien un ‘visto bueno’ un requisito de procedibilidad que al negarse conlleva la eliminación de un sujeto determinado de un proceso en el que ya se encontraba inmerso.


"Para mejor entendimiento, la J. de Distrito estimó que la opinión de la Cofeco tiene efectos obligatorios para la Cofetel quien debe acatar lo que la primera sostenga, no sólo en perjuicio de la persona que quedará fuera del proceso de licitación sino del interés público.


"El requisito de opinión, lisa y llana, no requeriría de regulación alguna porque no tendría un efecto determinante sino considerativo. Dar vista o solicitar la opinión de la autoridad de competencia en un proceso de licitación debería ser equiparable a la vista que se debe dar al Ministerio Público en los juicios de amparo, pues en ésta se procura vigilar el orden público en materia de competencia económica. Sin embargo, pareciera que lo que pretende la interpretación de la J. a quo es que si el Ministerio Público manifestara que el amparo debe negarse, por ese solo hecho el J. estaría obligado a negarlo sin hacer su propia valoración y sin ejercer, por tanto, su función jurisdiccional.


"Con independencia de lo anterior, las razones en virtud de las cuales la Cofeco negó la participación de Telcel en la licitación que dio origen al recurso de reconsideración y al consecuente juicio de amparo, se refiere a situaciones particulares y específicas que según dicha autoridad concurren en mi representada. En otras palabras, se le impide el ejercicio de un derecho y la obtención de las prerrogativas que éste podría otorgarle por su condición particular, lo que no es otra cosa que una sanción y un castigo impuesto sin sujeción a procedimiento alguno, sin que existiese previamente la conducta determinada y sancionable, sin apercibimiento, sin aviso y sin otra consideración que el arbitrio irrestricto de una autoridad supuestamente facultada para ello.


"Al respecto, deben recordarse los principios de nulla poena sine legem y nullum crimen sine legem. En la especie se sanciona a mi representada sin que previamente exista un tipo sancionable y una conducta equiparable al tipo.


"El que una ley secundaria permita que una autoridad realice conductas como las descritas con anterioridad no puede entenderse dentro del marco de garantías que para todos los gobernados, por igual, consagra nuestra Carta Magna y es por esa razón que sus Señorías deberán declarar fundado el presente recurso y revocar la resolución que se impugna declarando que las consideraciones de la J. a quo no son aptas ni suficientes para negar el amparo y protección de la Justicia Federal y, en consecuencia, declaren la inconstitucionalidad de los preceptos atacados, concediendo a mi representada el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados."


Los planteamientos de que se trata son, en principio, inatendibles, cuenta habida que no fueron materia de los conceptos de violación respectivos y, por ende, no sirvieron de apoyo a la J. de Distrito para sostener la constitucionalidad de las normas reclamadas.


En efecto, basta la sola lectura de la parte conducente del concepto de violación reproducido párrafos atrás para advertir que la parte quejosa ningún argumento expresó en relación con el carácter de sanción, castigo o pena de la opinión favorable de la Cofeco, de lo cual resulta que el agravio que hoy vierte a partir de dicho tema constituye una cuestión novedosa que, al no haberse hecho valer en la demanda de garantías, no puede ser atendida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Consecuencia de lo anterior, es que la postura de la J. de Distrito respecto de la constitucionalidad de las normas reclamadas no pudo estar apoyada en el carácter de sanción, castigo o pena de la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia, como veladamente argumenta la recurrente, toda vez que si el motivo no se adujo en la demanda de garantías, menos pudo la juzgadora pronunciarse al respecto.


Además, basta leer el fallo sujeto a revisión para apreciar que la J. Federal ningún razonamiento hizo en el sentido que ahora pretende la impugnante, esto es "que la opinión de la Cofeco tiene efectos obligatorios para la Cofetel quien debe acatar lo que la primera sostenga", de aquí que la alegación también deviene inatendible.


Tampoco es de tomarse en cuenta la argumentación realizada en torno de la vista que se da al Ministerio Público en los juicios de amparo, pues al no existir ningún punto de semejanza entre dicha actuación y la opinión que la Cofeco emite en relación con los interesados en participar en una licitación de concesión de bandas del espectro radioeléctrico, no cabe entonces la misma razón en ambos supuestos, además de que los dos casos están específicamente regulados, de tal modo que la aplicación de los principios de uno no pueden operar en el otro.


Así, carece de apoyo lo alegado en cuanto a los principios de nulla poena sine legem y nullum crimen sine legem, y a que en la especie se sanciona a la impugnante sin que exista previamente un tipo sancionable y una conducta equiparable al tipo, cuenta habida que aun cuando dichos principios constitucionales que por regla general corresponden a la materia penal pueden regir también en asuntos de carácter administrativo, lo cierto es que en el caso concreto carecen de aplicación dada la inexistencia de una conducta sancionable prevista en los dispositivos legales impugnados.


Los restantes argumentos corresponden al fondo del asunto, por tanto, se reserva su estudio para cuando se examinen los problemas de constitucionalidad planteados en relación con la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia que exigen los artículos reclamados en el caso.


Análisis incorrecto del apartado III del primer concepto de violación e indebida separación de las cuestiones planteadas (tercer agravio, páginas 191 a 204 de este fallo).


Es pertinente transcribir el referido apartado, en donde la antes quejosa manifestó:


"III. En todo caso, los ordenamientos y los actos concretos de aplicación que se reclaman, son violatorios de los preceptos constitucionales señalados, particularmente del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley General de Bienes Nacionales, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones y del título de concesión de Telcel, toda vez que permiten la intervención de la Cofeco en un asunto que no es de su jurisdicción ni de su competencia.


"En efecto, si bien el artículo 3o. de la Ley de Competencia señala que "Están sujetos a lo dispuesto por esta ley los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participación en la actividad económica.", también lo es que la materia de telecomunicaciones, y dentro de ella los bienes y servicios materia del procedimiento de licitación, están regulados, en todos sus aspectos, incluyendo aquéllos relativos a la competencia económica, por disposiciones y actos jurídicos concretos, cuya aplicación corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


"Normatividad que demuestra la falta de jurisdicción y competencia.


"En términos del artículo 16 constitucional ‘nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento’.


"El artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala:


"‘Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos:


"‘I.F. y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país;


"‘II. Regular, inspeccionar y vigilar los servicios públicos de correos y telégrafos y sus servicios diversos; conducir la administración de los servicios federales de comunicaciones eléctricas y electrónicas y su enlace con los servicios similares públicos concesionados con los servicios privados de teléfonos, telégrafos e inalámbricos y con los estatales y extranjeros; así como del servicio público de procesamiento remoto de datos.


"‘III. Otorgar concesiones y permisos previa opinión de la Secretaría de Gobernación, para establecer y explotar sistemas y servicios telegráficos, telefónicos, sistemas y servicios de comunicación inalámbrica por telecomunicaciones y satélites, de servicios público de procesamiento remoto de datos, estaciones radio experimentales, culturales y de aficionados y estaciones de radiodifusión comerciales y culturales; así como vigilar el aspecto técnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y estaciones;


"‘...


"‘XII.F. las normas técnicas del funcionamiento y operación de los servicios públicos de comunicaciones y transportes y las tarifas para el cobro de los mismos, así como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicación de todas las maniobras y servicios marítimos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones; y participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el establecimiento de las tarifas de los servicios que presta la administración pública federal de comunicaciones y transportes;


"‘...


"‘XXVI. Promover y; en su caso, organizar la capacitación, investigación y el desarrollo tecnológico en materia de comunicaciones y transportes; y


"‘XXVII. Los demás que expresamente le fijen las leyes y reglamentos.’


"Los artículos 7o., 17, fracción I, 20 y 23 de la Ley General de Bienes Nacionales disponen:


"‘Artículo 7o. Sólo los tribunales de la Federación serán competentes para conocer de los juicios civiles, penales o administrativos, así como de los procedimientos judiciales no contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean de dominio público o de dominio privado.’


"‘Artículo 17. Corresponde al Ejecutivo Federal:


"‘I. declarar, cuando ello sea preciso, que un bien determinado forma parte del dominio público, por estar comprendido en alguna de las disposiciones de esta ley o por haber estado bajo el control y administración del Gobierno Federal.’


"‘Artículo 20. Las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y el acto o título de la concesión. ...’


"‘Artículo 23. La nulidad, la revocación y la caducidad de las concesiones sobre los bienes de dominio público, cuando procedan conforme a ley, se dictarán por la autoridad administrativa a que por ley corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 18, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga.


"‘Cuando la nulidad se funde en error, y no en la violación de la ley o en la falta de los supuestos para el otorgamiento de la concesión, ésta podrá ser confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como cese tal circunstancia. En los casos de nulidad de la concesión sobre bienes de dominio público, la autoridad queda facultada para limitar los efectos de la resolución, cuando, a su juicio, el concesionario haya procedido de buena fe. ...’


"Por su parte, los artículos. 3o., 4o., 20, 37, 49, 50 y 65 de la Ley de Vías Generales de Comunicación establecen:


"‘Artículo 3o. Las vías generales de comunicación y los medios de transporte que operan en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo Federal: ...


"‘III. Otorgamiento, interpretación y cumplimiento de concesiones;


"‘...


"‘V. Declaración de abandono de trámite de las solicitudes de concesión o permiso, así como declarar la caducidad o la rescisión de las concesiones y contratos celebrados con el Gobierno Federal y modificarlos en los casos previstos en esta ley;


"‘...


"‘VIII. Aprobación, revisión o modificación de tarifas, circulares, horarios, tablas de distancia, clasificaciones y, en general, todos los documentos relacionados con la explotación;


"‘...


"‘XII. Infracciones a esta ley o a su reglamento; y


"‘XIII. Toda cuestión de carácter administrativo relacionada con las vías generales de comunicación y medios de transporte.’


"‘Artículo 4o. Las controversias que, se susciten sobre interpretación y cumplimiento de las concesiones, y toda clase de contratos relacionados con las vías generales de comunicación y medios de transporte, se decidirán:


"‘I. Por los términos mismos de las concesiones y contratos;


"‘II. Por esta ley, sus reglamentos y demás leyes especiales;


"‘III. A falta de disposiciones de esa legislación, por los preceptos del Código de Comercio;


"‘IV. En defecto de unas y de otros, por los preceptos del Código Civil del Distrito Federal y Federal de Procedimientos Civiles; y


"‘V. En su defecto, de acuerdo con las necesidades mismas del servicio público de cuya satisfacción se trata.’


"‘Artículo 20. En las concesiones se fijarán las bases a que deben sujetarse los prestadores de servicios de vías generales de comunicación, para establecer las tarifas de los servicios que prestan al público. Con sujeción de dichas bases, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá modificar las tarifas cuando el interés público lo exija, oyendo previamente a los prestadores del servicio afectados, siempre que al hacerlo no se comprometa la costeabilidad misma de la explotación. Cuando los prestadores de los servicios lo soliciten, y siempre que justifiquen ampliamente la necesidad de la medida, la propia secretaría podrá modificar las tarifas.’


"‘Artículo 37. La falta de cumplimiento de la concesión o del contrato, en los casos no señalados como causas de caducidad en el artículo 29, o en los mismos contratos, que no tengan sanción en la ley, dará lugar a la rescisión judicial de la concesión o del contrato; pero mientras dure el juicio, el concesionario o contratista continuará en posesión de todos los derechos que le otorguen la concesión o el contrato, sin perjuicio de las providencias precautorias que deba tomar la secretaría cuando procedan de acuerdo con las leyes.’


"‘Artículo 49. Compete exclusivamente a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes el estudio y aprobación, revisión, modificación cancelación o registro, en su caso, de itinerarios, horarios, reglamentos de servicio, tarifas y sus elementos de aplicación, y de los demás documentos que los prestadores de servicios de vías generales de comunicación sometan a su estudio en cumplimiento de esta ley y de sus reglamentos. Sólo podrán intervenir otras autoridades en dichos estudios, cuanto la Secretaría de Comunicaciones y Transportes lo solicite. ...’


"‘Artículo 50. La explotación de vías generales de comunicación, objeto de concesión o permiso, será hecha conforme a horarios, tarifas y reglas autorizados previamente por la Secretaría de Comunicaciones.’


"‘Artículo 65. Ninguna autoridad administrativa podrá impedir o dificultar el cumplimiento de las obligaciones relativas a la ejecución de los servicios públicos que esta ley y sus reglamentos imponen a las empresas de vías generales de comunicación, ni limitar la jurisdicción de la Secretaría de Comunicaciones en esta materia, excepto en los casos a que se refiere el código sanitario vigente, cuando se trate de la acción extraordinaria que en materia de salubridad debe ejercer el propio departamento.’


"Los artículos 7o., 8o., 38, fracciones III, IV y V, 41, 44, fracciones IV, VI, IX y X, 61, 62, 63, 67, 71, 73 y 74 de la Ley Federal de Telecomunicaciones expresan:


"‘Artículo 7o. La presente ley tiene como objetivos promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectoría del Estado en la materia, para garantizar la soberanía nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social. ...’


"‘Artículo 8o. A falta de disposición expresa en esta ley y en sus reglamentos o en los tratados internacionales, se aplicarán:


"‘I. La Ley de Vías Generales de Comunicación;


"‘II. La Ley Federal de Procedimientos Administrativos;


"‘III. El Código de Comercio;


"‘IV. El Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal;


"‘V. El Código Federal de Procedimientos Civiles;


"‘VI. La Ley General de Bienes Nacionales, y


"‘VII. La Ley Federal de Radio y Televisión.’


"‘Artículo 38. Las concesiones y permisos se podrán revocar por cualquiera de las causas siguientes:


"...


"‘III. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello;


"‘IV. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidos en los títulos de concesión y en los permisos;


"‘V.N. a interconectar a otros concesionarios o permisionarios de servicios de Telecomunicaciones, sin causa justificada.


"‘La secretaría procederá de inmediato a la revocación de las concesiones y permisos en los supuestos de las fracciones I, V, VI y VII anteriores.


"‘En los casos de las fracciones II, III, IV y VIII la secretaría sólo podrá revocar la concesión o el permiso cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario o permisionario, por lo menos en tres ocasiones por las causas previstas en dichas fracciones.’


"‘Artículo 41. Los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones deberán adoptar diseños de arquitectura abierta de red para permitir la interconexión e interoperabilidad de sus redes. A tal efecto, la secretaría elaborará y administrará los planes técnicos fundamentales de numeración, conmutación, señalización, transmisión, tarifación y sincronización, entre otros, a los que deberán sujetarse los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones. Dichos planes deberán considerar los intereses de los usuarios y de los concesionarios y tendrán los siguientes objetivos:


"‘I.P. un amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones;


"‘II. Dar un trato no discriminatorio a los concesionarios, y


"‘III. Fomentar una sana competencia entre concesionarios.’


"‘Artículo 44. Los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones deberán:


"‘...


"‘IV. Llevar contabilidad separada por servicios y atribuirse así mismo y a sus subsidiarias y filiales, tarifas desagregadas y no discriminatorias por los diferentes servicios de interconexión;


"‘VI. Proporcionar de acuerdo a lo que establezcan los títulos de concesión respectivos, los servicios al público de manera no discriminatoria;


"‘...


"‘IX. A. de establecer barreras contractuales técnicas o de cualquier naturaleza a la conexión de cableados ubicados dentro del domicilio de un usuario con otros concesionarios de redes públicas, y


"‘X. actuar sobre bases no discriminatorias al proporcionar información de carácter comercial, respecto de sus suscriptores, a filiales, subsidiarias o terceros.’


"‘Artículo 61. Las tarifas deberán registrarse ante la secretaría previamente a su puesta en vigor. Los operadores no podrán adoptar prácticas discriminatorias en la aplicación de las tarifas autorizadas.’


"‘Artículo 62. Los concesionarios no podrán otorgar subsidios cruzados a los servicios que proporcionan en competencia, por sí o a través de sus empresas subsidiarias o filiales.’


"‘Artículo 63. La secretaría estará facultada para establecer al concesionario de redes públicas de telecomunicaciones, que tenga poder sustancial en el mercado relevante de acuerdo a la Ley Federal de Competencia Económica, obligaciones específicas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e información. ...’


"‘Artículo 67. La secretaría verificará el cumplimiento de esta ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. ...’


"‘Artículo 71. Las infracciones a lo dispuesto en esta ley, se sancionarán por la secretaría de conformidad con lo siguiente:


"‘A. Con multa de 10,000 a 100,000 salarios mínimos por:


"‘...


"‘II. No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes públicas de telecomunicaciones;


"‘III. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello;


"‘IV. No llevar contabilidad separada por servicios de acuerdo a las disposiciones de esta ley o sus reglamentos. ...


"‘B. Con multa de 4,000 a 40,000 salarios mínimos por:


"‘...


"‘IV. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidos en los títulos de concesión o permiso.


"‘C. Con multa de 2,000 a 20,000 salarios mínimos por:


"‘I. Contravenir las disposiciones tarifarias;


"‘II. Contravenir las disposiciones sobre la conexión de equipos y cableados.


"‘...


"‘V. Otras violaciones a disposiciones de esta ley y las disposiciones reglamentarias y administrativas que de ella emanen. ...’


"‘Artículo 73. Las sanciones que se señalan en este capítulo se aplicarán sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que resulte o de que, cuando proceda, la secretaría revoque la concesión o permiso respectivos.’


"‘Artículo 74. Para declarar la revocación de las concesiones y permisos; la imposición de las sanciones previstas en esta ley, así como para la interposición del recurso administrativo de revisión, se estará a lo previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.’


"Los artículos 12, 23, 25, 78, 111 y 120 del Reglamento de Telecomunicaciones señalan:


"‘Artículo 12. Los concesionarios y permisionarios en ningún caso podrán aplicar prácticas monopólicas que impidan una competencia sobre bases equitativas con otras empresas en las actividades que desarrollen directa o indirectamente, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.’


"‘Artículo 23. La secretaría podrá otorgar otra u otras concesiones a favor de terceras personas para que exploten en igualdad de circunstancias, dentro de la misma área geográfica o en otra diferente, servicios idénticos o similares a los que sean materia de concesiones previamente otorgadas, tomando en cuenta el cumplimiento de las condiciones de expansión y calidad de servicios de los concesionarios existentes y las condiciones de competencia equitativa para explotar los servicios.’


"‘Artículo 25. Los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones no deberán otorgar subsidios en forma cruzada de los servicios objeto de concesión hacia los servicios que proporcionen en competencia, a través de sus empresas subsidiarias o filiales.


"‘Los concesionarios tampoco deberán subsidiar en forma cruzada, servicios concesionados que presten directamente en competencia, excepto en los casos expresamente dispuestos en su título de concesión o que autorice la secretaría. ...’


"‘Artículo 111. Los servicios públicos de radiocomunicación se prestarán sobre bases que permitan la competencia equitativa a nivel local, regional o nacional según el título de concesión o permiso, y las concesionarias y permisionarias no podrán recibir subsidios de ninguna otra de las concesionarias de servicios de telecomunicaciones o trato preferencial, de acuerdo a lo señalado en el artículo 91 de la ley de este reglamento.’


"‘Artículo 120. La disponibilidad y contratación de capacidad de interconexión y conmutación de las empresas concesionarias del servicio público telefónico, deberán ofrecerse a las empresas concesionarias de radiotelefonía móvil, bajo las mismas condiciones de costo y tiempo, cantidad y tipo de troncales, bloques para numeración telefónica, enrutamientos, entre otros.’


"De la simple lectura de las disposiciones antes transcritas e invocadas se desprende que es de la competencia y jurisdicción de la Secretaría de Comunicaciones, en la esfera administrativa como autoridad reguladora, todo lo relativo a la prestación de los servicios de telecomunicaciones, incluyendo toda cuestión que se refiera al proceso de competencia y libre concurrencia en esta materia.


"Es esta manera, todo lo relativo al régimen de concesión en materia de telecomunicaciones está excluido del ámbito de competencia de la Cofeco, pues la Secretaría de Comunicaciones, además de vigilar, regular y sancionar todo el aspecto técnico de las concesiones que otorga ejerce también esas facultades en los aspectos administrativos, contables, financieros y económicos, para verificar que en esta rama de la actividad económica no se dañe o se afecte el proceso de competencia y libre concurrencia.


"Ratio legis de la normatividad que demuestra la falta de jurisdicción y competencia.


"Más allá de los meros formalismos y de la frialdad de las normas, están las razones que inspiran las disposiciones citadas ratio legis que, sin lugar a dudas, dejan a la Cofeco sin jurisdicción ni competencia para intervenir en los procesos de licitación como el que es materia de este juicio.


"‘El 23 de junio de 1993 entró en vigor la Ley de Competencia, creándose la Comisión Federal de Competencia como organismo dotado de autonomía técnica y operativa responsable de promover y vigilar el cumplimiento de la propia Ley de Competencia. Esta ley moderniza las arcaicas disposiciones en materia de competencia, libre concurrencia, monopolios y demás aspectos previstos por el artículo 28 constitucional y adecua los instrumentos de intervención del Estado a la economía y a los procesos de producción y distribución.’


"‘Con esta nueva ley se persigue un marco jurídico en el que las regulaciones resulten de las prácticas comerciales dejando libres las fuerzas sanas de los mercados y sancionando sólo aquellas que los contaminan o distorsionan.’


"‘La Comisión Federal de Competencia como organismo dotado de autonomía técnica y operativa «dependiente» del Ejecutivo Federal busca fomentar la eficiencia económica y contribuir a un mayor bienestar.’


"‘Las facultades de la comisión que pueden ejercerse de oficio o a instancia de parte persiguen la identificación plena de aquellas conductas que perjudiquen la competencia deteriorando la economía y el desarrollo del país. Las facultades para opinar y recomendar a otros sectores de la administración pública entrañan una política preventiva de situaciones que pudiesen afectar a los mercados, por lo que es de la mayor importancia que las autoridades regulatorias no emitan resoluciones, circulares u otro tipo de disposiciones que impidan o limiten la participación de nuevos competidores, o creen ventajas exclusivas para un grupo selecto.’


"En su informe anual correspondiente al primer año de gestión, la comisión señala:


"‘El otorgamiento de concesiones administrativas es una cuestión sobre la cual la comisión no tiene facultades directas de regulación o veto.’


"Por su parte, la Secretaría de Comunicaciones se reservó el derecho de otorgar otra u otras concesiones para que, en igualdad de circunstancias, otras empresas pudiesen explotar los servicios materia de la concesión.


"Como antes quedó demostrado, por tratarse de un servicio público el marco jurídico regulatorio aplicable se desprende precisamente de la Ley de Vías de Comunicación, de la Ley de Bienes Nacionales, de la Ley de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones y de los títulos de concesión, en los que claramente se señalan los derechos y obligaciones de las concesionarias y las facultades y autoridades competentes para su vigilancia, supervisión y sanción.


"Los fines que persigue la Ley de Competencia se encuentran perfectamente previstos de manera particular en las leyes especiales en materia de comunicación. Las facultades de la Cofeco previstas en la Ley de Competencia para proteger el proceso competitivo de las empresas en general, también están expresamente previstas en los ordenamientos de la materia y están reservadas a la autoridad reguladora (la Secretaría de Comunicaciones).


"La Cofeco confirma que corresponde a la autoridad reguladora el aplicar las normas que hacen posible las condiciones de competencia y aplicar los instrumentos jurídicos correspondientes cuando no exista competencia.


"‘Sin duda, durante los primeros meses de esta administración se ha brindado un decidido apoyo a la competencia y a la libre concurrencia en sectores clave para el desarrollo del país. Los progresos alcanzados establecen nuevos retos e implican una coordinación más estrecha entre la comisión y las autoridades reguladoras. A la primera compete aprobar o sancionar las concentraciones, asegurar la asignación transparente y no discriminatoria de concesiones y permisos y vigilar estrechamente las prácticas comerciales en las nuevas actividades abiertas al mercado; a las segundas corresponde aplicar las normas que hacen posible las condiciones de competencia.’


"‘Con la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones se constituyó el marco regulatorio requerido para abrir los mercados en el sector; es decir, para dar paso a la libre concurrencia y hacer viable la competencia. Dada la naturaleza del sector, esto no significa que dejará de estar regulado, sino que el marzo jurídico será menos oneroso y más propicio a la competencia. Así, el comportamiento de los mercados quedó bajo la supervisión de una autoridad reguladora y de la comisión Federal de Competencia. La primera tiene entre sus atribuciones hacer cumplir las condiciones técnicas y jurídicas necesarias para el establecimiento de una competencia sin restricciones, así como aplicar las regulaciones pertinentes cuando no exista competencia o, en opinión de la comisión, se afecte indebidamente este proceso. La segunda conserva sus atribuciones en la protección de la competencia y la libre concurrencia.’


"‘Es preciso recordar que dentro de los propósitos de la Ley de Competencia está el adecuar los instrumentos de intervención del Estado en la economía a los requerimientos de un país cuyos procesos de distribución descansan cada vez más en la iniciativa de los particulares.’


"De acuerdo con los títulos de concesión de Telcel. La Secretaría de Comunicaciones es la autoridad encargada de verificar el cumplimiento de los términos y condiciones a que se encuentra sujeta la concesionaria y es la única facultada para aplicar las sanciones administrativas contenidas en las leyes y reglamentos aplicables.


"Así como la Secretaría de Comercio es la encargada de la vigilancia y desarrollo de los mercados, la Secretaría de Comunicaciones es la encargada de la vigilancia y desarrollo de las concesiones otorgadas en la materia que regula. Ambas secretarías, dependientes del Ejecutivo Federal, colaboran estrechamente en diversas áreas, lo que no significa que tengan las mismas funciones o prerrogativas, ni que puedan operar la una a espaldas de la otra. La coordinación de los órganos del Estado es un presupuesto esencial de la administración pública, por lo que en todo caso la Cofeco constituye un órgano auxiliar de la Secretaría de Comunicaciones en la determinación y análisis de los procesos competitivos que se gestan al amparo de los servicios públicos concesionados. Para la Secretaría de Comercio el bien jurídico tutelado son los mercados, los consumidores y el comercio en general, en tanto que para la Secretaría de Comunicaciones el bien jurídico protegido es la prestación de los servicios de comunicaciones concesionados.


"Por todo lo anterior se concluye que la Cofeco carece de jurisdicción y competencia para emitir una opinión favorable como requisito necesario para que se pueda participar en los procesos de licitación en materia de telecomunicaciones que lleva a cabo la Secretaría de Comunicaciones."


La reproducción precedente permite apreciar que el apartado III del primer concepto de violación se estructuró alrededor de la premisa consistente en que "los ordenamientos reclamados y los actos de aplicación son violatorios del artículo 16 constitucional, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley General de Bienes Nacionales, Ley de Vías Generales de Comunicación, Ley Federal de Telecomunicaciones y Reglamento de Telecomunicaciones, porque permiten la intervención de la Cofeco en un asunto que no es de su jurisdicción y competencia".


Para sustentar lo anterior la empresa quejosa se dedicó a transcribir diversos artículos de las leyes citadas; posteriormente se refirió a la materia que es competencia de la Secretaría de Comunicaciones; siguió luego con la ratio legis de las disposiciones aludidas; precisó enseguida que al estar en presencia de un servicio público el marco jurídico regulatorio lo contienen los ordenamientos a que se hizo referencia; aludió también a los fines de la Ley Federal de Competencia, derivando que las facultades de la Cofeco están previstas en leyes de telecomunicaciones y se encuentran reservadas a la Secretaría de Comunicaciones; y finalmente concluyó que la Cofeco carece de jurisdicción y competencia para emitir opinión favorable.


Como se ve de lo precisado es cierto que la solicitante de amparo, en las primeras líneas del argumento en cuestión, se refirió tanto a las normas reclamadas como a los actos de aplicación; empero, también lo es que los restantes razonamientos se formularon única y exclusivamente respecto de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia.


Luego, no es verdad lo dicho en cuanto a que la J. no hizo la debida separación entre normas reclamadas y actos de aplicación, pues según quedó visto, los planteamientos se enderezaron sólo respecto a la inconstitucionalidad de los preceptos en cuestión, condición en la cual, por infundada, esta primera alegación debe desestimarse.


Es igualmente inexacta la aseveración de que el tribunal de amparo no hizo un análisis correcto de lo planteado en el apartado III del primer concepto de violación, toda vez que como se desprende también de la transcripción de dicho punto, el problema constitucional que dice la quejosa propuso a la juzgadora no fue en relación directa con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino a través de la infracción de leyes ordinarias.


En efecto, la lectura cuidadosa del citado apartado pone de relieve que la premisa fundamental de que las normas reclamadas violan el precepto constitucional indicado, se apoyó en la circunstancia de que otorgan a la Cofeco facultades que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley Federal de Telecomunicaciones y el reglamento de esta última, reservan exclusivamente a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, de lo cual resulta que el referido órgano administrativo carece, por tanto, de jurisdicción y competencia para emitir opinión favorable.


Según deriva de lo anterior, la cuestión de inconstitucionalidad alegada se hizo valer a partir de la contradicción de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia con los numerales de las leyes secundarias antes mencionadas, de tal modo que el problema en realidad es un asunto de legalidad pero no de constitucionalidad, como bien sostuvo la J. de Distrito, sin que sea óbice para ello que la quejosa haya argumentado la infracción del artículo 16 constitucional, pues esto fue sólo de manera indirecta y como una consecuencia de la contradicción de las leyes indicadas.


Así las cosas, este Tribunal Pleno estima que la J. Federal hizo un análisis correcto del asunto que se le planteó, condición en la cual lo que aduce la recurrente en la presente vía de que en el apartado III del primer concepto de violación reclamó tanto la inconstitucionalidad de los artículos señalados como de los actos de aplicación, y de que demostró la violación directa al marco constitucional que con esas normas se produce, es del todo inexacto, motivo por el cual ningún efecto puede generar, al igual que todas aquellas razones que de una u otra manera reiteran lo dicho en la parte conducente del concepto de violación a estudio.


Es también de desestimarse por inatendible lo relativo a la vulneración del artículo 90 de la Constitución Federal, toda vez que como se advierte del aludido apartado III del primer concepto de violación, tal alegato no se hizo valer en la demanda de amparo en lo que a este aspecto se refiere.


Equivocación en el examen del apartado V del primer concepto de violación, porque lo realmente controvertido fue la violación al principio de subordinación jerárquica y no al de reserva de la ley (quinto agravio, transcrito en las páginas 218 y 219 de esta resolución).


Es fundado el alegato como se desprende de la sola lectura del apartado en cuestión, lo cual, empero, es de suyo insuficiente para revocar la postura asumida sobre el particular en la sentencia que se revisa, toda vez que por motivos que ven al fondo del asunto habrá de confirmarse la negativa del amparo a la empresa quejosa.


OCTAVO. Temas de legalidad que se reservan al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno:


Aquellos que se omitieron por la J. Federal, que precisados quedaron en la parte final del considerando sexto de esta resolución.


Dichos tópicos son los siguientes:


1) La opinión favorable de la Cofeco es atribución de una autoridad distinta para resolver apriorísticamente con un panorama limitado a su competencia, con desconocimiento de la licitación y sobre bases subjetivas "quiénes pueden y quiénes no pueden participar en el proceso de licitación".


2) Primera parte: la referida opinión favorable de la Cofeco representa un régimen especial prohibido por el artículo 134 constitucional.


3) Se infringe el artículo 133 de la Carta Magna, porque la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es de jerarquía superior a la Ley Federal de Telecomunicaciones.


Lo anterior es así, porque en relación con el punto 1) esta Suprema Corte advierte dos cosas: la primera es que dicho aspecto formó parte del argumento fundamental relativo a la infracción del principio de competencias especializadas previsto en el artículo 90 constitucional, sobre el cual vuelve a insistir la hoy recurrente en sus agravios primero, tercero y quinto, el que, como se verá enseguida, constituye una cuestión de legalidad y no de constitucionalidad; y la segunda, es que el asunto también guarda relación con la violación directa del artículo 14 constitucional, lo que se tratará posteriormente al momento en que se examinen los problemas de constitucionalidad.


En lo que atañe al punto 2), en el que se aduce la existencia de un régimen prohibido por la Constitución Federal, el asunto se propone a la luz de los artículos 134 y 13 constitucionales; sin embargo, como se verá a continuación, el estudio puede fraccionarse respecto de cada uno de esos numerales, pues en relación con el primero la cuestión se limita a un aspecto de legalidad, y en cuanto al segundo el tema se inserta como problema de constitucionalidad.


A propósito de lo dicho, es pertinente recordar el contexto argumentativo en que se plantea el punto en cuestión y que se da en el primero de los agravios vertidos en la presente vía:


"De conformidad con el cúmulo de facultades concedidas en dicha ley orgánica a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es que la Ley de Telecomunicaciones concede a dicha dependencia y sólo a ella la facultad de llevar a cabo los procedimientos de licitación para el otorgamiento de concesiones de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico.


"La norma del inciso D del artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones y del artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia, rebasan la esfera de competencia que por su parte tiene la Cofeco, ya que al establecer que en los procesos de licitación previstos en la Ley de Telecomunicaciones deba obtenerse de esta entidad una opinión ‘favorable’ como requisito sine qua non para continuar participando, permite que ésta invada las facultades y atribuciones que fueron reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la Cofetel. La falta de este requisito genérico sería suficiente para impedir que una persona participe en un proceso de licitación pública.


"Evidentemente, al establecer este requisito se deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver quiénes puedan y quiénes no puedan participar en un proceso de licitación. El solo hecho de que otra autoridad pueda resolver a priori quién ha de participar en una licitación, le permite hacerlo con un panorama limitado al ámbito de su propia competencia y sin conocer cabalmente la finalidad de la licitación, ni sus alcances y consecuencias, lo que demuestra que se está en presencia de una franca transgresión constitucional por violación del principio de competencias específicas y especializadas, y por negar al particular el derecho de continuar en un proceso de licitación, lo que afecta su esfera jurídica, pues no se le da la oportunidad de defender sus intereses ni de refutar los argumentos de la autoridad que la emite, ni mucho menos la oportunidad de rendir pruebas o de alegar en contrario. Se viola también el texto del artículo 134 constitucional, pues con ello se rompe el principio de generalidad tutelado en dicho precepto, pues si se puede resolver quién participa y quién no en una licitación pública sobre bases subjetivas, se está en presencia de un régimen especial prohibido tanto por el artículo 134 como por el 13 de la Constitución."


Como se ve de lo expuesto, la aseveración de la recurrente respecto a "la presencia de un régimen especial que prohíbe tanto el artículo 134 como el 13 de la Constitución Federal", se enmarca en la discusión que gira alrededor de la "opinión favorable" de la Cofeco, sustentada de manera esencial en la invasión de facultades y atribuciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, de la Cofetel.


En tales condiciones, los alegatos de referencia son en un aspecto inatendibles, porque todo lo relativo al problema de invasión de competencias entre la Cofeco y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Cofetel constituye un problema de legalidad, como se precisará más adelante.


Lo relativo a que la opinión favorable de la Cofeco rompe con el principio de generalidad establecido en el artículo 134 es asunto de constitucionalidad, motivo por el que su estudio se deja para cuando se traten este tipo de cuestiones.


Restaría examinar si las normas reclamadas infringen el artículo 13 constitucional, pero por ser también una cuestión de constitucionalidad se reserva su examen para consideraciones posteriores.


Por otra parte, el asunto del punto 3) es también un problema de legalidad, ya que la parte quejosa propone la infracción del artículo 133 de la Carta Magna a partir de la contradicción que dice se da entre la Ley Federal de Telecomunicaciones y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, lo que resulta inadmisible en esta vía, pues olvida la solicitante de amparo que un problema de constitucionalidad únicamente puede derivar de la contradicción de la ley reclamada con los preceptos de la Constitución Federal, pero no de un conflicto entre ordenamientos secundarios, ello con independencia de que como resultado del problema planteado se invoquen como violadas las garantías de seguridad y legalidad, pues ello, en su caso, sólo será en vía de consecuencia y no como una violación directa a un artículo constitucional.


Infracción del principio de competencias especializadas de la administración pública federal contenido en el artículo 90 de la Constitución Federal (agravios primero, tercero, páginas 197 y 198, y quinto, páginas 212 a 218 de esta sentencia).


Como ya se anunció con anterioridad el tema es inatendible en la segunda instancia federal pues corresponde a una cuestión de legalidad y no de constitucionalidad.


A propósito de lo antes dicho vale la pena recordar que la inconstitucionalidad de una ley sólo puede derivar de su contradicción directa con los preceptos de la Constitución Federal, pero no de su conflicto con ordenamientos secundarios o de menor jerarquía normativa. Luego, si se plantea que un determinado numeral es inconstitucional porque contradice otra ley ordinaria, es claro que este Alto Tribunal no podrá examinar el problema así propuesto. Así se desprende de la tesis jurisprudencial del Pleno de este Supremo Tribunal Federal que dice:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, noviembre de 1999

"Tesis: P./J. 108/99

"Página: 29


"LEY. PARA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE PLANTEARSE SU OPOSICIÓN CON UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN. Para que se pueda analizar si un ordenamiento es constitucional o no, debe plantearse su oposición con un precepto de la Carta Magna con el cual pugna; requisito que no se satisface en un concepto de violación en el que se sostiene que la ley combatida se encuentra en contradicción con otra ley ordinaria."


Establecido lo anterior conviene ahora señalar que desde su demanda de garantías la parte quejosa propuso la inconstitucionalidad de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, en los siguientes términos:


• La opinión favorable de la Cofeco implica la posibilidad de que una autoridad ajena a la materia, competencia y especialidad de aquella que decide y tramita el procedimiento de licitación, impida la participación de un licitante.


• De conformidad con el cúmulo de facultades concedidas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es que la Ley de Telecomunicaciones concede a dicha dependencia y sólo a ella llevar a cabo los procedimientos de licitación para el otorgamiento de concesiones de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico.


• Las normas reclamadas rebasan la esfera de competencia de la Cofeco, pues permiten que invada las facultades y atribuciones reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la Cofetel, en materia de concesiones de bienes relativos a telecomunicaciones, de tal modo que deja a un agente interesado fuera de la participación del procedimiento de licitación con una opinión que no es de su competencia ni de su jurisdicción.


Es el caso que la hoy parte recurrente contradiciendo lo sostenido por la J. de Distrito en el considerando quinto de su fallo y echando mano de aquellos argumentos que no se estudiaron, reitera en los agravios mencionados su alegación primordial relativa a que la opinión favorable de la Cofeco proviene de una autoridad de competencia, jurisdicción y especialización distintos a la licitadora, con lo que se violan las garantías que la Constitución prevé en su favor.


El argumento, por más que en un aspecto haya sido examinado en la sentencia que se revisa, y que en otro se haya omitido, es inadmisible en esta segunda instancia federal, toda vez que si bien la contradicción se propone respecto del artículo 90 de la Constitución Federal, lo cierto es que la argumentación se construye a partir de lo que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal previene en favor de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


Entonces, lo que en realidad está planteando la recurrente en su escrito de expresión de agravios, como en su momento lo hizo en el juicio constitucional, es que la opinión favorable de la Cofeco invade las facultades que la referida ley orgánica le otorga a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la Cofetel, cuenta habida que, afirma, es la autoridad licitadora a la que corresponde llevar a cabo los procedimientos de licitación en esta clase de asuntos.


Lo anterior pone de manifiesto que la contradicción planteada no constituye un problema de constitucionalidad sino de legalidad, pasando por alto la quejosa, ahora inconforme, que la inconstitucionalidad de una ley o de un acto de autoridad sólo puede surgir con motivo de su contradicción con los preceptos de la Carta Magna y no con ordenamientos secundarios, como sucede en el caso, sin que obste a lo dicho el que se invoque como norma afectada el artículo 90 constitucional, pues no hay duda de que sólo de manera indirecta se está alegando su infracción, es decir, en vía de consecuencia y no como una violación directa a la Ley Suprema.


Inconstitucionalidad de los artículos reclamados por infringir el artículo 16 constitucional, otras leyes y ordenamientos (tercer agravio, páginas 191 a 195 de este fallo).


El tema ya se trató en el considerando séptimo a la luz de la violación formal enunciada como "análisis incorrecto del apartado III del primer concepto de violación e indebida separación de las cuestiones planteadas" en el que, entre otras razones que se dieron para declarar infundado dicho planteamiento, se trata de una cuestión de legalidad. Luego, lo único que resta por señalar sobre este tópico es que se reserva su conocimiento al Tribunal Colegiado de Circuito que resulte competente.


Omisión en el estudio de los conceptos de violación tercero, cuarto y quinto de la demanda de garantías (sexto agravio, no transcrito en la ejecutoria).


La sola lectura del agravio de referencia revela que las cuestiones ahí propuestas tienen que ver con aspectos de legalidad, incluso con una prueba pericial, de lo cual resulta que la decisión de tales planteamientos no corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación sino a los Tribunales Colegiados de Circuito.


Consecuencia de lo hasta aquí dicho es que con fundamento en lo dispuesto por el artículo 92 de la Ley de Amparo y en términos de lo establecido en el punto sexto del Acuerdo General Plenario 2/97, se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno, para que resuelva lo que corresponda conforme a derecho en todos aquellos argumentos que se precisaron a lo largo de este considerando, en aplicación de las siguientes jurisprudencia y tesis aislada del Tribunal Pleno de esta Corte Suprema, que expresan lo siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, julio de 1998

"Tesis: P./J. 34/98

"Página: 25


"INFONAVIT. LA CONTRADICCIÓN PLANTEADA ENTRE LA LEY DE DICHO INSTITUTO, REFORMADA POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, Y LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, EN CUANTO AL LÍMITE SUPERIOR SALARIAL Y A LOS CONCEPTOS QUE SE EXCLUYEN DEL SALARIO PARA EFECTOS DEL PAGO DE APORTACIONES PATRONALES, NO CONSTITUYE UN PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD, SINO DE LEGALIDAD. El planteamiento relativo a que los artículos 29, fracción II, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, y quinto transitorio de dicho decreto, contravienen los artículos 143 y 144 de la Ley Federal del Trabajo al diferir en la regulación de los conceptos que se excluyen como integrantes del salario y prever diferentes límites superiores salariales para efectos del pago de aportaciones patronales, no constituye un problema de constitucionalidad, sino de mera legalidad consistente en determinar si existe o no la contradicción de leyes planteada y, en su caso, cuál debe ser aplicada, pues la inconstitucionalidad de una ley sólo puede derivar de su contradicción con los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no con ordenamientos secundarios de igual jerarquía normativa, ello con independencia de que, como consecuencia de la contradicción aducida, se invoquen como violadas las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues es sólo en vía de consecuencia y no una violación directa a un artículo constitucional."


"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 193-198, Primera Parte

"Página: 128


"LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge entre la contradicción de ésta y un precepto de la Constitución y no de conflictos entre leyes de la misma jerarquía."


NOVENO. En éste como en los siguientes considerandos se examinarán los problemas de constitucionalidad.


Violación de la libertad de participación en licitaciones públicas que tutela el artículo 134 constitucional (primer agravio).


En principio, conviene transcribir los artículos 134 y 28 de la Constitución Federal y hacer mención de las leyes que los reglamentan.


A.A. 134 constitucional


En su texto actual el indicado precepto señala:


"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.


"Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.


"El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo.


"Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del título cuarto de esta Constitución."


El legislador ordinario reglamentó el artículo constitucional reproducido mediante la expedición de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil, que vino a abrogar la anterior Ley de Adquisiciones y Obras Públicas de mil novecientos noventa y tres, así como con la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, publicada en el Diario Oficial de la Federación de la misma fecha.


B.A. 28 constitucional


En su versión actual el indicado precepto expresa:


"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.


"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.


"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.


"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.


"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.


"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.


"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.


"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.


"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.


"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.


"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."


Desde 1917 a la fecha, el artículo 28 constitucional ha sido reglamentado por varias leyes expedidas por el Congreso de la Unión. Entre otras, destacan por su relación con la materia de análisis del fallo las siguientes: una es la ley del dieciocho de agosto de mil novecientos treinta y uno, sustituida por la ley orgánica del artículo 28 constitucional en materia de monopolios, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y cuatro; otra es la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, que entró en vigor el veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres, derogando a la mencionada ley orgánica; y la tercera es la Ley Federal de Telecomunicaciones.


DÉCIMO. Los preceptos constitucionales en mención junto con los artículos 25, 26, 27 y 131 del Pacto Federal, integran lo que se conoce como "el capítulo económico de la Constitución", condición que asumió de manera definitiva a partir de la reforma de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, como se verá posteriormente.


Consecuencia de lo anterior es el análisis que de manera conjunta se hará de los artículos 134 y 28 de la Constitución Federal y de los temas con ellos relacionados, vinculándolos con algunas disposiciones de sus leyes reglamentarias.


A.A. 134 constitucional


Del texto constitucional reproducido en el considerando precedente pueden distinguirse varias partes fundamentales que para el caso interesa destacar:


La primera subraya el valor que rige la norma, esto es, el manejo de los recursos económicos federales de que dispongan los Gobiernos Federal y del Distrito Federal.


La segunda parte fundamental del artículo 134 constitucional tiene que ver con el manejo de los recursos económicos federales bajo los siguientes principios de:


• Eficiencia;


• Eficacia; y


• Honradez.


Un tercer punto fundamental del artículo en cuestión tiene que ver con el procedimiento a través del cual se realiza la adjudicación de:


• Las adquisiciones.


• Los arrendamientos.


• Las enajenaciones de todo tipo de bienes del dominio del Estado.


• La prestación de servicios de cualquier naturaleza; y


• La contratación de obra pública.


En cuanto a este último tema del texto constitucional se aprecia que el Constituyente dispuso expresamente que los referidos eventos "se adjudicarán o llevarán a cabo" a través de licitaciones públicas, las que estarán precedidas de una convocatoria a todos los interesados posibles para que "libremente" presenten proposiciones solventes en sobre cerrado que será abierto públicamente, para asegurar al Estado la mejor opción en cuanto a precio, calidad, existencias y oportunidad de entrega, financiamiento, garantía y apoyo técnico, entre otras cuestiones a considerarse, ya que la decisión sobre la adjudicación de las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios y contratación de obra, deberá recaer necesariamente en la mejor proposición.


Lo anterior se explica si se atiende la condición de idoneidad que exige el párrafo tercero del artículo 134 constitucional, pues no debe perderse de vista que se está en presencia de la licitación de recursos económicos del Estado, de tal manera que si por razones extraordinarias la licitación no resultara idónea, se deja al legislador ordinario determinar dicha idoneidad mediante los procedimientos que resulten adecuados para garantizar al Estado las mejores condiciones económicas posibles, así como la eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez antes referidas.


En efecto, el precepto en cuestión tiene que ver, de manera fundamental, con la eficiente, eficaz y honrada administración de los recursos económicos del Gobierno Federal y del Gobierno del Distrito Federal, y que se implementa a través de la licitación respectiva que la administración pública celebrará, en su momento, con los particulares interesados a fin de convenir la adquisición de bienes, el arrendamiento, la enajenación de cualquier clase de bienes, la prestación de servicios y la contratación de obra pública.


Como se ve de lo expuesto son tres aspectos medulares los que regula el artículo 134: a) los recursos económicos, b) los principios que norman su manejo o administración, y c) el procedimiento de licitación pública y libre de los contratos o de otros mecanismos idóneos para ello.


Ahora bien, por lo que hace al primer tema, los recursos económicos del Estado deben entenderse en su amplio significado, esto es, como bienes que están en el dominio de la nación y que son susceptibles de licitarse a los particulares mediante el pago de una contraprestación. Lo anterior se hará ya sea mediante adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestación de servicios, o bien, mediante la contratación de obra pública


Respecto al procedimiento de licitación contenido en el párrafo segundo del artículo 134 constitucional, cabe hacer los siguientes comentarios:


En primer lugar, de dicho párrafo relacionado con el primero se desprende que son los recursos económicos del Estado, en su acepción general, los que se van a someter a la licitación pública, lo que finalmente se hará mediante la adjudicación respectiva una vez seguido el procedimiento establecido en la convocatoria respectiva y protegidos los objetivos de destino e idoneidad de la licitación y de los interesados.


Por otra parte, como expresamente se dice en el texto en mención, las licitaciones son de carácter público y se realizarán mediante convocatoria para que "libremente" se presenten proposiciones por los interesados. Al decir el precepto "libremente", lógico es concluir que se refiere a "libertad entre los iguales en virtudes técnicas, entre los interesados en participar a las licitaciones públicas", de lo cual deriva que la norma previene un derecho a intervenir con libertad en toda licitación a fin de obtener la adjudicación de los bienes y recursos económicos del Estado.


Tal garantía de libertad, empero, no es absoluta ni irrestricta, pues como deriva de los párrafos primero, segundo y tercero, la libre intervención en la licitación está limitada por las exigencias constitucionales de protección y aseguramiento de los recursos económicos de la nación, de satisfacción de los objetivos de destino de dichos recursos, de la idoneidad de la licitación y de los interesados, y de la sujeción, tanto del manejo de los recursos económicos a las bases que establece el mismo artículo 134 constitucional, como de la licitación misma a las leyes respectivas. En otras palabras, al decir "libremente" el precepto en mención significa libremente pero dentro del contexto de las demás normas constitucionales y legales que establecen bases, procedimientos, reglas, requisitos y otros elementos tendentes a proteger y asegurar el mejor interés estatal.


Efectivamente, aun cuando hay una regla o principio de libre participación en las licitaciones, tiene excepciones cuando no se garantice la satisfacción de todos los requisitos constitucionales y legales, a lo que cabe sumar que la libertad de que se trata es también una libertad entre los iguales, es decir, entre los interesados que cubran las medidas o exigencias. Luego, si bien se trata de un derecho subjetivo o garantía de los particulares, sucede como en todas las demás garantías individuales: es una garantía o un principio general que admite excepciones.


Lo hasta aquí dicho significa, también, que el artículo 134 de la Constitución Federal regula un procedimiento de licitación que no está constreñido sólo a la adjudicación de contratos de obra pública, pues proporciona o establece puntos o principios fundamentales de un procedimiento de licitación más amplio aplicable a las convocatorias dirigidas a la posible adjudicación de recursos o bienes del Estado a los particulares.


En otro aspecto, cabe señalar que entre las figuras que regula el segundo párrafo del precepto en comento se encuentra la "enajenación de todo tipo de bienes", concepto de suyo genérico y amplio que, por tanto, comprende la entrega a los particulares de toda clase de bienes o recursos económicos del Estado para su uso, explotación o aprovechamiento a cambio de una contraprestación o precio.


Es pertinente aludir ahora a la:


Evolución histórica del artículo 134 constitucional


Respecto a la génesis histórica, la obra denominada "Derechos del Pueblo Mexicano", "México a través de sus Constituciones", tomo XII, narra que originalmente el proyecto de Constitución de V.C. no consideró ningún precepto que se refiriera a las licitaciones públicas de los recursos o bienes económicos del Estado, ni a las adquisiciones o arrendamientos que llevara a cabo el Gobierno Federal o sus entidades paraestatales.


Fue en la 61a. sesión ordinaria celebrada el veinticinco de enero de mil novecientos diecisiete, en la que la Comisión de Constitución presentó a la asamblea el siguiente dictamen:


"Ciudadanos diputados:


"Al título de la Constitución que contiene las prevenciones generales, la comisión ha creído conveniente agregar un artículo que tiene por objeto asegurar los concursos de todos los trabajos públicos, para obtener así, para el servicio de la nación, las mejores utilidades posibles, evitando los fraudes y los favoritismos, bien conocidos del antiguo régimen.


"El artículo que se agrega, por ser el último de las prevenciones generales, llevará el número 131; pero como puede haber modificaciones en la numeración, la comisión presenta éste bajo ese número, a reserva de que la Comisión de Estilo lo coloque en el lugar que le corresponde en la serie. La comisión se permite proponerlo en los siguientes términos a la aprobación de esta honorable asamblea:


"Artículo 131. Todos los contratos que el gobierno tuviere que celebrar para la ejecución de obras públicas serán adjudicados en subasta pública, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública.


"Sala de Comisiones, Querétaro de A., 25 de enero de 1917. P.M.N., H.J., A.M., H.M.."


El proyecto presentado a consideración de la asamblea mereció un breve debate a cargo de los diputados I. y M. que no tuvo mayor trascendencia y que concluyó con la aprobación del texto del artículo 134 que estuvo vigente hasta mil novecientos ochenta y dos.


El texto original del artículo 134 de la Constitución mexicana fue el siguiente:


"Artículo 134. Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de obras públicas, serán adjudicados en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública."


De acuerdo con lo antes referido el artículo en comento se formaba de dos partes: una, concerniente a la celebración de contratos para obra pública; y otra, relativa al procedimiento, esto es, la adjudicación por medio de subasta pública, lo que se haría mediante convocatorias para presentar las proposiciones en sobre cerrado que sería abierto en junta pública. La teleología del artículo, como expresamente señaló la comisión, fue obtener las mejores condiciones para el Estado a través de asegurar el concurso de todos los trabajos a contratarse. En estos términos permaneció hasta el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformó este precepto constitucional para quedar en los términos que se reprodujeron en el considerando décimo tercero de este fallo.


Entre otros motivos que se concretaron en la reforma de mérito, conviene hacer referencia a los expresados en la iniciativa presidencial de reformas y adiciones presentada en la sesión de la Cámara de Senadores de tres de diciembre de mil novecientos ochenta y dos:


"C.C. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. Presentes.


"...


"También se propone, junto con la propuesta de reforma, del artículo 134 cubrir un vacío sobre las responsabilidades por el manejo indebido de fondos y recursos federales, sujetándolos al mismo principio. Se trata de que nadie que maneje recursos económicos de la Federación quede inmune de las obligaciones de aplicarlos como es debido.


"...


"Artículo 134. La iniciativa propone el establecimiento de los principios de eficacia y honradez en el manejo de los recursos públicos, así como ampliar el principio de licitación pública abierta para asegurar al Estado las mejores condiciones en sus adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestación de servicios y contratación de obra.


"También prevé los casos en que el principio de licitación puede ser ineficaz para asegurar las mejores condiciones en el manejo de los recursos del pueblo. La determinación de esos casos no se deja a una discrecionalidad administrativa irrestricta, impidiendo así que los principios de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos económicos públicos degeneren en una arbitrariedad conducente a la corrupción. Se propone establecer, a nivel legislativo, las bases para acreditar aquellos casos en que la licitación no garantice las mejores condiciones económicas para el Estado.


"En consonancia con los artículos 108 y 109, sujeta a responsabilidad a todo servidor público que maneje recursos económicos federales de acuerdo con los principios establecidos en este artículo. En conjunto con las reformas y adiciones constitucionales que hemos sometido al Constituyente Permanente, se propone establecer el principio de responsabilidad por el manejo de recursos económicos federales cualesquiera que sea su destino, de acuerdo con el título cuarto propuesto.


"Es la base constitucional para perfeccionar y reajustar los controles programáticos, presupuestales, contables y de auditoría sobre la gestión pública. El principio debe ser que las entidades y empresas públicas son las responsables, las garantes fundamentales, de que su gestión es honesta y eficaz y que se ciña a las leyes, programas, presupuestos, concursos, contabilidad del Congreso de la Unión, a las leyes y normas administrativas reglamentarias. ..."


La preocupación de la indicada reforma es clara: evitar el manejo indebido de los recursos económicos de la Federación o recursos públicos, a propósito de lo cual:


• Estableció la responsabilidad de todo servidor público encargado de su administración.


• Marcó como principios a seguir por dichos servidores la eficiencia, la eficacia y la honradez.


• Amplió el principio de licitación pública y propuso el establecimiento en ley de las bases para acreditar los casos en que la licitación no garantice las mejores condiciones para el Estado.


• Subrayó que la intención es asegurar al Estado las mejores condiciones en sus "adquisiciones, enajenaciones, prestación de servicios y obra".


Como se ve de lo expuesto, la voluntad superior del legislador Constituyente ha sido, históricamente, cuidar el manejo de los recursos económicos que el Estado administre en el ejercicio de su gestión pública y que sean factibles de otorgarse a los particulares mediante adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestación de servicios y contratación de obra, especificando, para ello, que el principio de licitación pública y abierta tiene como finalidad asegurar las mejores condiciones en la adjudicación respectiva, intención que se destaca incluso en el establecimiento a nivel de ley, de aquellos casos en que la licitación no sea segura para el Estado.


No obsta a lo hasta aquí dicho respecto de lo que debe entenderse por "recursos económicos", lo que sobre el particular disponen ciertos preceptos de las leyes reglamentarias del artículo 134 constitucional pues, como se verá enseguida, corresponden a un sentido específico y restringido, a diferencia del amplio concepto dado con antelación.


Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto y control de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestación de servicios de cualquier naturaleza, que realicen:


"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la República;


"II. Las secretarías de Estado, departamento administrativo y la consejería jurídica del Ejecutivo Federal;


"III. La Procuraduría General de la República;


"IV. Los organismos descentralizados;


"V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y


"VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participación que, en su caso, corresponda a los Municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.


"Las personas de derecho público de carácter federal con autonomía derivada de la Constitución, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en esta ley, en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujetándose a sus propios órganos de control.


"Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades, y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administración pública federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta ley; no obstante, dichos actos quedarán sujetos a este ordenamiento, cuando la dependencia o entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio, no tenga capacidad para hacerlo por sí misma y contrate un tercero para su realización.


"Los titulares de las dependencias y los órganos de gobierno de las entidades emitirán, bajo su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las políticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este artículo.


"Las dependencias y entidades se abstendrán de crear fideicomisos, otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento."


"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, entre las adquisiciones, arrendamientos y servicios, quedan comprendidos:


"I. Las adquisiciones y los arrendamientos de bienes muebles;


"II. Las adquisiciones de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, que sean necesarios para la realización de las obras públicas por administración directa, o los que suministren las dependencias y entidades de acuerdo con lo pactado en los contratos de obras;


"III. Las adquisiciones de bienes muebles que incluyan la instalación, por parte del proveedor, en inmuebles de las dependencias y entidades, cuando su precio sea superior al de su instalación;


"IV. La contratación de los servicios relativos a bienes muebles que se encuentren incorporados o adheridos a inmuebles, cuyo mantenimiento no implique modificación alguna al propio inmueble, y sea prestado por persona cuya actividad comercial corresponda al servicio requerido;


"V. La reconstrucción y mantenimiento de bienes muebles; maquila; seguros; transportación de bienes muebles o personas, y contratación de servicios de limpieza y vigilancia;


"VI. La contratación de arrendamiento financiero de bienes muebles;


"VII. La prestación de servicios profesionales, así como la contratación de consultorías, asesorías, estudios e investigaciones, excepto la contratación de servicios personales bajo el régimen de honorarios, y


"VIII. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestación genere una obligación de pago para las dependencias y entidades, cuyo procedimiento de contratación no se encuentre regulado en forma específica por otras disposiciones legales."


"Artículo 5o. Será responsabilidad de las dependencias y entidades contratar los servicios correspondientes para mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes con que cuenten.


"Lo dispuesto en el párrafo anterior no será aplicable cuando por razón de la naturaleza de los bienes o el tipo de riesgos a los que están expuestos, el costo de aseguramiento represente una erogación que no guarde relación directa con el beneficio que pudiera obtenerse.


"La secretaría autorizará previamente la aplicación de esta excepción."


"Artículo 6o. El gasto para las adquisiciones, arrendamientos y servicios se sujetará, en su caso, a las disposiciones específicas del presupuesto de egresos de la Federación, así como a lo previsto en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y demás disposiciones aplicables."


"Artículo 18. En la planeación de las adquisiciones, arrendamientos y servicios, las dependencias y entidades deberán ajustarse a:


"I. Los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, así como a las previsiones contenidas en sus programas anuales, y


"II. Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos de la Federación o de las entidades respectivas."


"Artículo 24. En los contratos de adquisiciones, arrendamientos y servicios, cuya vigencia rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades deberán determinar tanto el presupuesto total como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la formulación de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes se considerarán los costos que, en su momento, se encuentren vigentes, y se dará prioridad a las previsiones para el cumplimiento de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.


"Para los efectos de este artículo, las dependencias y entidades observarán lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal."


"Artículo 25. Las dependencias y entidades podrán convocar, adjudicar o contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, solamente cuando se cuente con la autorización global o específica, por parte de la secretaría, del presupuesto de inversión y de gasto corriente, conforme a los cuales deberán programarse los pagos respectivos.


"En casos excepcionales y previa aprobación de la secretaría, las dependencias y entidades podrán convocar sin contar con dicha autorización."


Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen:


"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la República;


"II. Las secretarías de Estado, departamento administrativo y la consejería jurídica del Ejecutivo Federal;


"III. La Procuraduría General de la República;


"IV. Los organismos descentralizados;


"V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y


"VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participación que, en su caso, corresponda a los Municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.


"Las personas de derecho público de carácter federal con autonomía derivada de la Constitución, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en esta ley, en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujetándose a sus propios órganos de control.


"Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien, los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administración pública federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta ley. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este ordenamiento.


"No estarán sujetas a las disposiciones de esta ley, las obras que deban ejecutarse para crear la infraestructura necesaria en la prestación de servicios públicos que los particulares tengan concesionados, en los términos de la legislación aplicable, cuando éstos las lleven a cabo.


"Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo se realizarán conforme a lo dispuesto por los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y estarán regidos por esta ley únicamente en lo que se refiere a los procedimientos de contratación y ejecución de obra pública.


"Los titulares de las dependencias y los órganos de gobierno de las entidades emitirán, bajo su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las políticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este artículo.


"Las dependencias y entidades se abstendrán de crear fideicomisos, otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento."


"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se consideran obras públicas los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles. Asimismo, quedan comprendidos dentro de las obras públicas los siguientes conceptos:


"I. El mantenimiento y la restauración de bienes muebles incorporados o adheridos a un inmueble, cuando implique modificación al propio inmueble;


"II. Los trabajos de exploración, geotécnia, localización y perforación que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos petroleros y gas que se encuentren en el subsuelo y la plataforma marina;


"III. Los proyectos integrales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el diseño de la obra hasta su terminación total, incluyéndose, cuando se requiera, la transferencia de tecnología;


"IV. Los trabajos de exploración, localización y perforación distintos a los de extracción de petróleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extracción y aquellos similares, que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo;


"V. Instalación de islas artificiales y plataformas utilizadas directa o indirectamente en la explotación de recursos naturales;


"VI. Los trabajos de infraestructura agropecuaria;


"VII. La instalación, montaje, colocación o aplicación, incluyendo las pruebas de operación de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, siempre y cuando dichos bienes sean proporcionados por la convocante al contratista; o bien, cuando incluyan la adquisición y su precio sea menor al de los trabajos que se contraten, y


"VIII. Todos aquellos de naturaleza análoga."


"Artículo 7o. El gasto para las obras públicas y servicios relacionados con las mismas se sujetará, en su caso, a las disposiciones específicas del presupuesto de egresos de la Federación, así como a lo previsto en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y demás disposiciones aplicables."


"Artículo 17. En la planeación de las obras públicas y de los servicios relacionados con las mismas, las dependencias y entidades deberán ajustarse a:


"I. Lo dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos;


"II. Los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, así como a las previsiones contenidas en sus programas anuales, y


"III. Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos de la Federación o de las entidades respectivas."


"Artículo 23. En las obras públicas y los servicios relacionados con las mismas, cuya ejecución rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades deberán determinar tanto el presupuesto total, como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la formulación de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes, además de considerar los costos que, en su momento, se encuentren vigentes, se deberán tomar en cuenta las previsiones necesarias para los ajustes de costos y convenios que aseguren la continuidad de los trabajos.


"El presupuesto actualizado será la base para solicitar la asignación de cada ejercicio presupuestal subsecuente.


"La asignación presupuestal aprobada para cada contrato servirá de base para otorgar, en su caso, el porcentaje pactado por concepto de anticipo.


"Para los efectos de este artículo, las dependencias y entidades observarán lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal."


"Artículo 24. Las dependencias y entidades podrán convocar, adjudicar o contratar obras públicas y servicios relacionados con las mismas, solamente cuando cuenten con la autorización global o específica, por parte de la secretaría, del presupuesto de inversión y de gasto corriente, conforme a los cuales deberán elaborarse los programas de ejecución y pagos correspondientes.


"En casos excepcionales y previa aprobación de la secretaría, las dependencias y entidades podrán convocar sin contar con dicha autorización.


"Para la realización de obras públicas se requerirá contar con los estudios y proyectos, especificaciones de construcción, normas de calidad y el programa de ejecución totalmente terminados, o bien, con un avance en su desarrollo que permita a los licitantes preparar una propuesta solvente y ejecutar ininterrumpidamente los trabajos hasta su conclusión."


Las leyes en cuestión consignan algunos conceptos relevantes para el caso (los artículos se citan en el orden que se transcribieron los ordenamientos), a saber:


• Acciones de presupuestación y gasto (artículo 1o.).


• Fondos federales (artículo 1o., fracción VI).


• Precio (artículo 3o., fracción III y artículo 3o., fracción VIII).


• Gasto (artículos 6o. y 7o.).


• Recursos establecidos en los presupuestos de egresos (artículo 18 y artículo 17, fracción III).


• Presupuesto (artículos 24 y 23).


• Presupuesto de inversión y gasto corriente (artículos 25 y 24).


Dichos términos, empero, si bien están plasmados en leyes que reglamentan el artículo 134 de la Constitución Federal, sólo aportan un significado limitado del concepto constitucional de "recursos económicos federales" relacionado con aspectos de política presupuestaria, como son el gasto público y el presupuesto de egresos, lo que es fácil de entender puesto que los ordenamientos aludidos tienen que ver con adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, pero no con enajenaciones de todo tipo de bienes del Estado.


Luego, puede bien concluirse, en este aspecto, que los recursos económicos, en principio, tienen que ver con las adquisiciones, arrendamientos, prestación de servicios y obra pública a través de la licitación pública de los contratos respectivos.


En una segunda dimensión, empero, el concepto de recursos económicos guarda estrecha vinculación con las "enajenaciones de todo tipo de bienes" a que se refiere también el segundo párrafo del artículo 134 constitucional, sin que sea obstáculo para ello que la invocada normatividad reglamentaria no esté esencialmente orientada a regular este concepto genérico de enajenación de bienes de la nación. Así, puede bien decirse que hay ciertos recursos económicos del Estado que son factibles de enajenarse a cambio de un precio previa satisfacción de los requisitos exigidos a través de la licitación pública y libre de los contratos respectivos.


Sin embargo, existen también otra clase de recursos económicos o bienes del dominio de la nación factibles de enajenarse o transmitirse como se verá al analizar el artículo 28 constitucional, en donde lo que se debe asegurar es de mayor trascendencia que el simple interés monetario del Estado, cuya enajenación mediante concurso, por tanto, estará sujeta a mayores exigencias que las previstas en el artículo 134 de la Ley Fundamental. Esto significa que no toda licitación y adjudicación debe hacerse en los términos de los párrafos segundo y tercero de dicho numeral, pues hay casos excepcionales en los que el procedimiento de licitación debe vincularse con otros principios constitucionales, como son los que aparecen en el mencionado artículo 28 de la Carta Magna.


Establecido lo anterior respecto del artículo 134 de la Constitución Federal, procede ahora examinar el artículo 28 constitucional en relación con las leyes que lo reglamentan.


B.A. 28 de la Constitución Federal


En la versión vigente de dicho numeral, transcrito en el considerando noveno de esta resolución, se pueden distinguir dos partes fundamentales:


La primera contiene una prohibición general respecto de la existencia de monopolios, prácticas monopólicas, estancos, exenciones de impuestos y aquellas prohibiciones que se establezcan a título de protección de la industria. Estas prohibiciones, sin embargo, no son absolutas, ya que en el propio texto constitucional se incorporan grupos de excepciones que por mandato del Constituyente no se consideran monopolios. Los grupos de excepciones son los siguientes:


• Las funciones que ejerza el Estado de manera exclusiva en las actividades económicas que el propio precepto califica como "áreas estratégicas" y que son: correos, telégrafos, radiotelegrafía, petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales radioactivos y generación de energía nuclear, electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. Para asegurar el eficaz manejo de dichas áreas estratégicas, así como la adecuada participación del Estado en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado, establecidos por el artículo 25 de la propia Constitución, se prevé la existencia de los organismos y empresas que el Estado requiera y cuya creación se deja a cargo del Congreso de la Unión mediante la expedición de las leyes correspondientes.


• Las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de la moneda y emisión de billetes.


• Las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores que en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad.


• Los privilegios que por tiempo determinado se concedan a autores y artistas para la producción de sus obras y los que se otorguen a inventores y perfeccionadores de mejoras para el uso exclusivo de sus inventos, constituyendo así lo que en el sistema jurídico se conoce como propiedad intelectual.


La segunda parte de este precepto está orientada a apoyar el mandato constitucional contenido en los artículos integrantes del capítulo económico (25, 26, 27, 131 y 134) que se expresa en la determinación de que el Estado se desempeñe como rector del desarrollo económico nacional e intervenga en la regulación del fenómeno económico buscando la protección del interés social y de los consumidores en general. Para hacer realidad este mandato, el propio texto constitucional faculta al Estado para que de acuerdo con las leyes que expida el Congreso intervenga en las siguientes materias:


• El Estado al otorgar concesiones o permisos sobre las áreas prioritarias de comunicación vía satélite y los ferrocarriles mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación.


• El Estado podrá, atendiendo al interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio de la Federación, salvo las excepciones que las leyes prevengan.


• El Congreso de la Unión deberá, mediante la expedición de las leyes correspondientes, ejercer la función de fijar las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, evitando fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


• Corresponde también al Congreso fijar las bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular e imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto o el alza de precios.


• Se prevé la existencia de leyes que protejan a los consumidores y propicien su organización para el mejor cuidado de sus intereses.


• También se faculta al Congreso para que adicione actividades económicas al catálogo de "áreas estratégicas", cuya atención exclusiva le correspondería, en su caso, al Estado.


• Se autoriza al Congreso a otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado, por su parte, queda obligado a vigilar su aplicación y a evaluar los resultados de la misma.


En el segundo párrafo del artículo 28 constitucional se encomienda a la ley (Congreso) castigar severamente y a las autoridades perseguir con eficacia las siguientes conductas:


• Toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios.


• Todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios que de cualquier manera hagan para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados.


• En general todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.


Es conveniente ahora distinguir entre las áreas estratégicas y las áreas o actividades prioritarias.


Áreas estratégicas y áreas prioritarias


Las áreas estratégicas han sido definidas como el conjunto de actividades económicas -producción y distribución de bienes y servicios- que exclusivamente realiza el Gobierno Federal a través de organismos públicos descentralizados y unidades de la administración pública, por imperativos de seguridad nacional, interés general o beneficio social básico para el desarrollo nacional (Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, tomo A-CH, décima primera edición, México, 1998, páginas 209 y 210).


La misma fuente señala que las áreas o actividades prioritarias es el conjunto de actividades económicas -producción y distribución de bienes y servicios- que el Gobierno Federal, mediante las empresas públicas, realiza por sí o en concurrencia con los sectores social y privado, a fin de impulsarlas y organizarlas con antelación a otras, por razones circunstanciales e imperativos de interés general, proveyendo de esta forma al desarrollo nacional.


Para entender tales conceptos tiene que partirse de la consideración de nuestro sistema como un régimen de economía mixta, explícitamente reconocido por el párrafo tercero del artículo 25 constitucional, que dice:


"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación."


Dicho sistema supone, por una parte, la conservación del régimen de economía de mercado en cuanto que como lo dispone el artículo 28 constitucional, "la ley castigará severamente ... todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí", y por otra, el sector público que incide directamente en el renglón económico mediante la realización de actividades concretas que contrarrestan las contradicciones cíclicas del mercado y brindan estabilidad social, económica y política.


Los sectores de los que habla el párrafo en mención deben entenderse como ámbitos de actividad económica definidos por el tipo de propiedad de los medios de producción. El sector público está integrado por las empresas de propiedad pública. El sector social está constituido por actividades económicas fundadas en formas de apropiación colectiva de los medios de producción. El sector privado es el conformado por los medios de producción propiedad de personas.


El párrafo anterior es el fundamento sobre el que descansa el establecimiento de las llamadas áreas estratégicas, así como el de las áreas o actividades prioritarias.


El párrafo cuarto del mismo numeral, en cuanto a las áreas estratégicas, dispone:


"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan."


Las áreas estratégicas que no pueden ser concesionadas de acuerdo con el párrafo cuarto del artículo 28 constitucional, como ya quedó visto con antelación, son las siguientes: acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía, emisión de billetes por un solo banco, petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales radioactivos y generación de energía eléctrica, electricidad, y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.


Debe tenerse presente que en términos de los párrafos cuarto del artículo 25 constitucional y cuarto del 28 de la misma Ley Suprema, el Gobierno Federal mantendrá siempre la propiedad y el control sobre los organismos que desarrollen las áreas estratégicas.


Además de dichas áreas, el Estado puede estar interesado en la realización o participación de otras actividades económicas a fin de organizarlas e impulsarlas, propiciando de esta manera el desarrollo nacional. Sobre el particular, el párrafo quinto del artículo 25 constitucional establece que:


"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo."


Luego, las áreas o actividades prioritarias son aquellas que de acuerdo con las circunstancias resulten más convenientes impulsar en razón de las necesidades del desarrollo nacional. En virtud de que las prioridades cambian de acuerdo al estadio del desarrollo nacional, las áreas prioritarias no se establecen de antemano, como sí sucede con las áreas estratégicas, aunque bien es cierto que éstas pueden ser ampliadas en las leyes respectivas.


De acuerdo con el texto constitucional las áreas prioritarias pueden ser desarrolladas por el sector público únicamente, o asociado con unidades del sector social o del sector privado.


Para el desarrollo, tanto de las áreas estratégicas como de las prioritarias, el Estado cuenta con organismos y empresas públicas para su eficaz manejo, según dispone el quinto párrafo del artículo 28 constitucional.


En este orden de ideas, queda claro que con el concepto de "áreas estratégicas" se recogen en concisa fórmula constitucional las funciones propias de la soberanía económica, servicios a cargo exclusivo del Gobierno Federal y la explotación de bienes de dominio directo, que por su significado social y nacional, deben atenderse en atención al interés general garantizado por el Estado, con la excepción de la comunicación vía satélite y los ferrocarriles que pueden ser concesionados, a diferencia de las "áreas o actividades prioritarias" de la economía que son aquellas otras en las que el Estado puede intervenir en concurrencia con los sectores social y privado.


Por interesar al asunto es pertinente efectuar algunas precisiones en torno de la concesión de áreas prioritarias.


Concesión para explotar, usar y aprovechar bienes de dominio de la Federación (áreas prioritarias).


Los párrafos cuarto y antepenúltimo del artículo 28 constitucional contienen principios relevantes que rigen la concesión de áreas prioritarias, siendo una de ellas la comunicación vía satélite (vía general de comunicación).


Lo primero es que la comunicación vía satélite es un área prioritaria respecto de la cual al ejercer el Estado su rectoría está constreñido a proteger la seguridad y la soberanía nacional, motivo por el que al otorgar su concesión mantendrá o establecerá el dominio de la respectiva vía de comunicación. Es decir, que en todo tiempo el Estado es quien tiene el dominio del bien nacional por estar vinculado con la seguridad y la soberanía del país.


El Estado para otorgar la concesión respectiva y siempre que prive el interés general habrá de sujetarse a las leyes de la materia con las excepciones que las mismas marquen. Son, así, los ordenamientos reglamentarios los que: a) fijarán las modalidades, b) establecerán las condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes nacionales, y c) evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


Tales son los lineamientos generales de la concesión de bienes del dominio del Estado que, como se ve, no son explícitos en cuanto al procedimiento a seguir para la licitación respectiva. Lo que hace la norma constitucional es remitir a las leyes secundarias, si bien cabe señalar desde este momento que tratándose de un bien o recurso económico del Estado que tenga naturaleza de prioritario, también deberán tomarse en cuenta las demás normas de la Constitución Federal relacionadas con la licitación.


Breve evolución histórica.


Lo expuesto se aprecia de la evolución histórica del artículo 28 constitucional. Por ser las más relevantes para el caso se destacarán los motivos de las reformas de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres y de dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco.


En la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones a los artículos 16, 25, 26, 27, 28 y 73 constitucionales que culminó con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en la parte que interesa, se dice:


"Cámara de Origen: Diputados

"Exposición de motivos

"México, D.F., a 7 de diciembre de 1982

"Iniciativa del Ejecutivo


"Artículos 16, 25, 26, 27, 28 y 73 constitucionales


"...


"CC. Secretarios de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Presentes.


"Los principios del proyecto nacional que contiene la Constitución de 1917 son síntesis de las aspiraciones que el pueblo ha planteado, ratificado y desarrollado en su trayectoria hacia la integración de su nacionalidad, organización política y afirmación soberana.


"La Revolución y su Constitución recogieron y proyectaron las aspiraciones de libertad, independencia, democracia e igualdad en un conjunto coherente del cual se derivan los ordenamientos constitucionales de un nuevo Estado, una nueva forma de relación de éste con la sociedad, y de la nación con el mundo.


"La Constitución estableció las bases para forjar la unidad cultural y política de la nación y de una democracia que contara con instituciones sólidas para conducir la transformación social y garantizar, en la libertad, el constante mejoramiento de las condiciones materiales y culturales del pueblo.


"A partir de este orden normativo, México ha podido construir sus instituciones de fomento del desarrollo económico, las instituciones políticas que le darían vialidad al proyecto nacional y crear los instrumentos de intervención del Estado en la economía para promover un desarrollo más acelerado y equilibrado de las fuerzas productivas, hacer frente a los impactos de las crisis económicas internacionales manteniendo la soberanía de la nación y dar sustento a un proceso de industrialización mediante la orientación, regulación y fomento de las actividades económicas.


"La Constitución de 1917 aportó una nueva concepción de los fines del Estado. Es una norma integradora y programática que da al Estado la responsabilidad fundamental en la promoción del desarrollo integral de la colectividad. Por la naturaleza y las exigencias de la lucha revolucionaria, la preocupación central de los Constituyentes de 1917 fue establecer el esquema normativo de la organización y ejercicio del poder, y los principios que dieran sustento al nacionalismo, la democracia y la justicia social. Para ello, establecieron las directrices para lograr la integración territorial y cultural de la nación, así como las bases para la ruptura de la economía de enclave que había fomentado el porfiriato. En respuesta a la bandera inicial del sufragio efectivo y la no reelección, instituyeron los derechos políticos del régimen democrático. Para la realización de los propósitos sociales del pueblo definieron los derechos a la tierra y a mejores condiciones del trabajo.


"Las condiciones de aquella época, de exigencias sociales, de defensa de la nación y participación social y política, llevaron al Constituyente a adoptar las decisiones políticas fundamentales sobre el régimen de propiedad y los derechos de las mayorías a participar en la vida política y social, con lo que definió visionariamente las orientaciones políticas y sociales del desarrollo económico.


"Estas decisiones políticas fundamentales se derivan, en línea directa, del Decreto Constitucional de Apatzingán, de la Constitución de 1857 y de las Leyes de Reforma que a lo largo de nuestra historia independiente han sido los ejes que han articulado la voluntad política de las mayorías de México.


"A partir de estas orientaciones se fue dotando al Ejecutivo de los instrumentos de la rectoría conforme lo fueron exigiendo las realidades y los programas de los distintos gobiernos de la Revolución. Ello ha permitido conducir la acelerada modernización del país, en los principios democráticos y dentro de un equilibrio social y dinámico.


"De principios del siglo XX a la novena década que se ha iniciado, México se ha transformado en todos sus órdenes. Ha ocurrido una transformación rural urbana, asociada a una acelerada industrialización que ha modificado el tamaño, composición y localización de la población, el desarrollo de las regiones y la estructura productiva. La base de recursos naturales de inversiones, de producción, de tecnología y de trabajo es radicalmente distinta, a pesar de la heterogeneidad que aún nos caracteriza.


"Las relaciones económicas de hoy, en relación con el mundo y dentro de nuestro país, son mucho más complejas. La interdependencia de nuestros procesos productivos entre sectores y regiones es muy amplia, lo que lleva a efectos y reacciones en cadena ante los fenómenos económicos nacionales e internacionales.


"La sociedad también ha cambiado. Las clases sociales y los diversos agrupamientos se han ampliado y fortalecido. El tejido social es hoy más rico y complejo. Existe ya un amplio y fuerte movimiento obrero, organizaciones campesinas, de clases medias, empresariales, de técnicos y profesionistas, cada vez más participantes e interconectados en un sistema de comunicación nacional y con posibilidades crecientes para expresar sus puntos de vista. El país cuenta ya con mejores niveles de educación y capacitación, con universidades, institutos y centro de investigación que benefician a millones de mexicanos. Los servicios de salud y seguridad social han aumentado las esperanzas de vida de la población. El régimen político ha ido ampliando paulatinamente la participación, se cuenta con partidos y organizaciones políticas que representan las principales corrientes ideológicas contemporáneas.


"El Estado se ha modernizado. Ha habido un avance institucional para dar respuesta a los nuevos problemas del desarrollo. Su ámbito, instrumentos y dimensión han crecido. La formación profesional y política de los funcionarios y servidores públicos se ha transformado conforme a las necesidades y complejidad del Estado.


"Se ha dado en México una acelerada modernización. Sin embargo, ésta no ha podido resolver con la celeridad necesaria los graves problemas de desigualdad social, de ineficiencia y baja productividad, de escasa competividad de nuestros productos en el exterior y la generación de suficiente ahorro interno para financiar el desarrollo.


"A pesar de los éxitos en la expansión de la producción y en la modernización general del país, el crecimiento ha traído costos y desequilibrios que debemos considerar. De 1940 a fines de la década de los años cincuenta, el crecimiento de la producción estuvo acompañado de un financiamiento inflacionario que repercutió en los niveles de vida del campo y de las ciudades en formación y de un agudo desequilibrio externo.


"Durante los años sesenta se pudieron encontrar formas de financiamiento externo de la expansión económica, se elevó el ingreso de los trabajadores organizados, pero no se atendió de manera suficiente al campo, a la generación de ahorro interno y a la red de infraestructura económico-social. Asimismo, por una falta de adecuación de nuestros instrumentos económicos a las necesidades de la competencia internacional, se desaprovechó el mayor periodo de auge y estabilidad del comercio internacional de la posguerra, que permitió a varios países transformar sus estructuras industriales.


"Con posterioridad se ha buscado corregir algunas de las consecuencias negativas del crecimiento con medidas que no han podido mantenerse a lo largo del tiempo y que para no incurrir en costos inmediatos han pospuesto las decisiones difíciles de reestructuración de nuestra organización económica y de sus fuentes de financiamiento. Los gobiernos han buscado superar algunos de estos desequilibrios, pero la propia dinámica del proceso, la ausencia de medidas correctivas consistentes y los impactos internacionales que se acentúan a partir de la crisis mundial de 1973, han impedido configurar una estrategia de desarrollo permanente que resuelva de manera estructural los principales desequilibrios económicos y sociales del país.


"La agudización de estos fenómenos ha llevado a una situación crítica que pone en entredicho, no sólo la expansión económica, sino la viabilidad misma del proyecto nacional y las libertades democráticas que éste sintetiza. Existe una falta de adecuación entre el orden normativo y las nuevas exigencias del desarrollo integral que genera incertidumbre y obstaculiza el desarrollo.


"Ante esta situación el país requiere asumir el problema de la definición del rumbo de la estrategia de desarrollo a partir de principios constitucionales del desarrollo económico nacional que actualicen y ordenen las atribuciones existentes, establezcan la seguridad jurídica y permitan romper con los principales obstáculos que en mayor medida limitan el cumplimiento de los fines de la nación.


"Es necesario, para fortalecer la estructura constitucional del sistema económico de la nación, que ésta, de nuevo, se reencuentre en sus orígenes, reafirme sus valores y recupere la esencia de la Constitución para que, sobre esas bases, lleguemos a la síntesis de la orientación que nos dan nuestros valores con las necesidades de instrumentación. Sólo así podremos arribar a una nueva etapa de desarrollo en todos los órdenes de la vida nacional, sobre bases de seguridad jurídica, solidez, dinamismo, permanencia, eficiencia y mayor igualdad social.


"En nuestro país, y en la época actual, no es posible separar el ámbito de la economía del de la participación política y de los valores de la sociedad. La legitimidad que en nuestro régimen deriva de su origen revolucionario y del proceso de renovación democrática de los poderes, está cada vez más relacionada con las apreciaciones de la sociedad sobre la capacidad del sector público para conducir con justicia y eficiencia el desarrollo integral.


"Las bases institucionales y legales del desarrollo económico, en la tradición política de México y frente a las necesidades del futuro del país, han de quedar inscritas en nuestro texto constitucional. A pesar de la dinámica de los tiempos contemporáneos en donde unos cuantos años representan cambios sustantivos en la vida de la nación, el país necesita un horizonte más amplio que vaya más allá de la resolución de los problemas inmediatos y que sobre bases sostenidas de productividad e igualdad, permita la convergencia de los esfuerzos de los sectores de la economía mixta para afirmar la seguridad y la confianza en el desarrollo de la nación.


"A diferencia de otras sociedades contemporáneas y sistemas políticos cuya capacidad de subsistencia depende del uso arbitrario de la fuerza, en México es posible, a través de la ley y del derecho -como expresión de voluntad política y de consenso- y de las acciones económicas y sociales consecuentes, ampliar la capacidad del Estado y de la sociedad para hacer frente a sus problemas más agobiantes, sobre la base de establecer las orientaciones para la transformación de la propia sociedad como única vía de solución efectiva de las crisis inmediatas y de reencuentro de nuestro modelo propio de desarrollo.


"Sin dejar de reconocer la heterogeneidad de la sociedad mexicana es necesario ir dando cauce a una creciente organización y participación de la sociedad civil en todos los procesos de la vida nacional.


"Los principios constitucionales del desarrollo económico nacional, que esta reforma propone, están referidos a la naturaleza y funcionamiento de nuestro sistema político que establece la Constitución. Estos son correspondientes con el régimen de propiedad y las formas de relación del Estado y la sociedad que ella determina, así como con nuevos mecanismos de participación social que lleven a fortalecer y perfeccionar nuestro régimen democrático.


"Estos principios de filosofía política del desarrollo económico nacional son consecuentes con la esencia de los Revolución mexicana, con la necesidad de un desarrollo equilibrado y formas más modernas de organización económica, sin que se altere la estructura de nuestro orden normativo y constitutivo de gobierno.


"La iniciativa de reformas se refiere a la rectoría del Estado y la economía mixta establece un sistema de planeación democrática del desarrollo, fija bases para el desarrollo rural integral y una mejor justicia agraria, la definición precisa de las áreas reservadas exclusivamente al Estado y la función y desempeño de las instituciones, organismos descentralizados y empresas de participación estatal.


"En las reformas se ordenan las atribuciones del Estado en materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la economía nacional, así como aquellas de regulación y fomento. De aprobarse esta iniciativa, por primera vez se contará con un conjunto explícito de atribuciones, consistente, definido en sus alcances, con instrumentos económicos perfeccionados y los fundamentos para llevar al derecho los nuevos conceptos económicos.


"El Ejecutivo a mi cargo estima necesario adecuar, actualizar e incorporar los principios del desarrollo económico a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales quedarían contenidos en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución.


"Estas reformas y adiciones, junto con las principales atribuciones del Estado en materia económica, que se encuentran también consignadas en los artículos 3o., 5o, 31, 73, 74, 89, 115, 117, 118, 123, 131 y demás relativos de nuestra Ley Suprema, dotan al Estado mexicano de las bases constitucionales -en los casos que proceda- para la modernización de la legislación de fomento industrial, agrícola, minero, de aprovechamiento de los energéticos, ciencia y tecnología, pecuario, pesquero, forestal y de turismo; de los estatutos reguladores del comercio exterior y la política cambiaria, antimonopolios, de la inversión extranjera, la empresa transnacional, la adquisición de tecnología, así como la legislación sobre regulación del abasto y los precios, y la organización y defensa de los consumidores; también para el derecho penal económico y la legislación reglamentaria de la participación y gestión del Estado en la economía nacional.


"Las disposiciones hasta hoy contenidas en los artículos 25 y 26, sobre la inviolabilidad de la correspondencia y el alojamiento del Ejército en tiempos de guerra, pasarían al artículo 16, que contiene otras garantías de seguridad jurídica, sin alterar su texto ni la estructura de la Constitución.


"Con la iniciativa de reformas al artículo 25 se establecen en un solo cuerpo de ideas los fines de la rectoría del Estado que derivan los propósitos de garantizar que el desarrollo sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuyo desarrollo y seguridad protege la Constitución.


"Para llevar esos propósitos a la realidad se establecen y ordenan de manera explícita las atribuciones del Estado en materia económica, siempre referidas al interés general y limitadas, estas atribuciones, por la propia Constitución y las leyes. Con ello se afirma el principio de legalidad en la función rectora del Estado y se le hace consistente con los instrumentos de la política económica y de la estrategia de desarrollo nacional.


"En lo que concierne a la economía mixta mexicana se establece la concurrencia del sector público, del sector social y del privado a los propósitos generales del desarrollo nacional, incorporando a todas aquellas formas de actividad económica que contribuyen al desarrollo de la nación.


"Para el sector público se establece que tendrá a su cargo exclusivo las áreas estratégicas que la Constitución especifica. Para fortalecer a la sociedad y lograr el mejor cumplimiento de los fines de los organismos descentralizados y empresas que se sitúan en las áreas estratégicas, se considera necesario que la ley defina formas de participación social en éstas conservando el Estado en todo tiempo el control sobre la condición y operación de las mismas. En las áreas prioritarias el sector público podrá participar por sí o conjuntamente con el sector social y privado de acuerdo con la ley para impulsarlas y organizarlas.


"Se consigna explícitamente al sector social como integrante fundamental de la economía mixta, con lo que se recoge una aspiración de las organizaciones sociales de México y se facilita el establecimiento de un nuevo equilibrio en la economía mixta para una difusión mas amplia y directa de los beneficios del desarrollo nacional. Se compromete el apoyo del Estado y la sociedad bajo criterios de equidad y productividad a los ejidos, sindicatos, uniones, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, y en general empresas que pertenezcan mayoritariamente a los trabajadores. Con ello se crean mejores condiciones para su desenvolvimiento que fortalecen los propósitos sociales de la Revolución.


"Al sector privado se le reconoce su función social así como la conveniencia de que existan condiciones favorables para el desenvolvimiento de la empresa privada, sujetando su desarrollo al interés público.


"Con el nuevo artículo 25 se fijan, por tanto, con claridad los propósitos y la sujeción jurídica de los tres sectores al principio de legalidad, con lo cual se sientan las bases para reafirmar la certidumbre en el proceso de largo alcance en el desarrollo de la economía mixta mexicana y para la modernización de toda la legislación que regula la intervención del Estado en la economía. La rectoría del Estado clarifica y fortalece sus instrumentos para cumplir sus responsabilidades en la promoción del desarrollo. Las definiciones relativas a la economía mixta delimitan y protegen las actividades económicas del sector social y del sector privado.


"El artículo 26 establece explícitamente las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional, actualmente implícitas en la propia Constitución y establecidas en leyes secundarias. Al recoger en la Constitución los propósitos, atribuciones y las bases del sistema nacional de planeación democrática, y la participación de toda la sociedad en el proceso, se fortalece la capacidad del Estado para hacer converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de la nación, que contemple el avance político, económico, social y cultural del pueblo de manera sólida, dinámica, permanente, equitativa y eficiente.


"Para el fortalecimiento de nuestra democracia integral, se faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de participación de los diversos sectores sociales en el proceso de planeación del desarrollo, con lo cual se amplía la participación del ámbito político electoral que canalizan los partidos y asociaciones políticos a formas de participación social y comunitaria que inciden directamente en la administración de los servicios públicos y en los programas de desarrollo.


"Para evitar el incumplimiento de los planes, su dispersión, su falta de vinculación con los proyectos de inversión, su falta de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas, se establece la jerarquía orgánica del sistema nacional de planeación democrática a partir de un plan nacional de desarrollo único del cual han de derivar los programas sectoriales de la administración pública federal, fijándose la obligatoriedad en el cumplimiento de éstos para el sector público, la coordinación con las entidades federativas, la concertación e inducción a las acciones de los particulares, vinculando las decisiones generales con las decisiones específicas de inversión, así como su localización en el territorio.


"Es así como el artículo 26 establece las bases normativas generales para la organización de un sistema propio y moderno de planeación que incorpore los criterios de formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y de los programas.


"Se introducen, asimismo, atribuciones explícitas del Congreso de la Unión en el proceso de planeación del desarrollo nacional.


"Las nuevas fracciones XIX y XX que adiciona el artículo 27, tiene por propósito introducir el concepto de desarrollo rural integral, así como condiciones para una impartición expedita de la justicia agraria y el fortalecimiento de la seguridad jurídica en el campo.


"Se mantienen todas las demás disposiciones y el texto del artículo 27, así como el número del mismo, ya que éste contiene las definiciones históricas fundamentales sobre el régimen de propiedad y las conquistas de la reforma agraria que, con estas adiciones, habrán de ser enriquecidas al facilitarse la organización de la producción en el campo a partir del régimen de propiedad agraria que conquistó la Revolución mexicana.


"El artículo 28 se reforma y adiciona de acuerdo con la filosofía y los principios que se establecen en el artículo 25 que, a su vez, son correspondientes con la filosofía de todo el texto constitucional. Esta reforma ha sido planteada como necesaria para actualizarlo y hacerlo consistente en su orientación.


"El texto vigente del artículo 28 protege fundamentalmente la libertad de industria, comercio y trabajo dentro del marco de una libre competencia que históricamente no se ha dado en nuestro país ni en ninguna otra realidad nacional. Ello no concuerda con la evolución de una economía que, si bien garantiza libertades económicas, está sujeta a regulación social bajo la rectoría del Estado con estricto apego al principio de legalidad.


"Se introduce ahora el concepto de práctica monopólica, sin quitarle fuerza a la prohibición anterior de los monopolios, para adecuar la regulación de la concentración y los nuevos fenómenos del oligopolio y para evaluar las consecuencias de la acción de las empresas en el bienestar de los ciudadanos y de los consumidores.


"No se trata, pues, de volver a un mundo de productores individuales aislados, sino de establecer las bases normativas para regular los efectos nocivos de la acción de las concentraciones económicas y propiciar su fragmentación en todos aquellos casos que resulten perjudiciales para la sociedad, fortaleciendo al mismo tiempo a las medianas y pequeñas empresas, que junto con los consumidores resultan perjudicados por las prácticas monopólicas.


"De no adoptar una decisión realista y sustantiva para regular la concentración económica, el poder económico quedaría en una cuantas manos, distanciándose y haciéndose depender las principales decisiones de la voluntad de unos cuantos individuos. Ello generaría condiciones de polarización sin capacidad de transformación social e ineficiencias y costos crecientes para la sociedad.


"El país requiere eliminar concentraciones injustificadas en la economía, romper situaciones de monopolio, dar mayores oportunidades a la iniciativa personal de los mexicanos y difundir y multiplicar la propiedad sin dejar de adoptar las formas de organización e incorporación de innovaciones tecnológicas que sean más adecuadas para los propósitos nacionales.


"Se introducen las bases para regular el abasto y los precios, así como para imponer aquellas limitaciones que eviten intermediaciones innecesarias o excesivas que provocan el alza de los precios. Se sientan las bases jurídicas para la vital modernización del comercio interno.


"Se introduce la protección de los consumidores propiciando su organización.


"Se especifican las actividades que tendrá a su cargo el Estado, las cuales no serán sujetas a concesión. Con ello se delimita con precisión el ámbito exclusivo del sector público, y los alcances de la participación del Estado.


"Se fundamenta la existencia de instituciones, organismos y empresas que requiera el Estado para su eficaz desempeño en las áreas estratégicas y de carácter prioritario.


"En relación a la reforma que prohíbe la concesión a particulares de los servicios bancarios se mantiene su texto actual.


"Se mantiene la protección a las asociaciones de trabajadores y de cooperativistas así como a los autores y artistas para que no estén sujetos a las prohibiciones que rigen para los monopolios.


"Se hace explícito el régimen de concesiones para la prestación de servicios públicos, o la explotación, uso y aprovechamiento de los bienes dominio de la Federación, así como las modalidades que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios públicos y la utilización social de los bienes, dominio de la Federación, los criterios para evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


"Se sujetan los regímenes de servicio público a la Constitución y la ley.


"Finalmente se fijan normas para reglamentar sobre bases de interés general y social el otorgamiento de subsidios.


"El artículo 73 es adicionado con fracciones que hacen explícitas las facultades del Congreso para expedir leyes sobre las nuevas materias objeto de la reforma, así como aquellas tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, sobre transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.


"Las elecciones federales de 1982, indicaron a ese H. Congreso y a este titular del Poder Ejecutivo que son las fuerzas que se aglutinan en torno a los principios de la Constitución y en torno a un programa viable de democratización integral, las que cuentan con el voto mayoritario y el respaldo de una amplia coalición de fuerzas políticas democráticas. El país se opone a la violencia, pero desea el cambio dentro de la ley. Por un largo tiempo ha manifestado a través de los distintos medios a su alcance su voluntad para la transformación de la sociedad a través del derecho y la modernización de sus instituciones.


"De ser aprobada la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución por el Constituyente Permanente, se establecerán las bases jurídicas e institucionales de una estrategia de desarrollo integral de la nación que, en 1917, fue planteada en sus grandes propósitos y que, en la actualidad requiere ser precisada e instrumentada en un conjunto normativo consistente con los valores del proyecto nacional.


"Lo que está de por medio es afirmar las bases para la modernización democrática y la transformación económica de México, removiendo los obstáculos estructurales que podrían llevar a un largo periodo de estancamiento, ineficiencia e injusticia. Nuestra modernización no busca repetir el camino de los países hoy industrializados, sino que se formula a partir de la identidad nacional. Requiere para ser eficaz en el contexto de fuerzas e intercambios que determine la escena mundial, encontrar bases de solidaridad y previsión de rumbos para la acción de los tres sectores de la economía mixta bajo la rectoría del Estado.


"Establecer las bases normativas e institucionales no resuelve por sí los graves problemas económicos que vive México en el momento actual, pero coadyuvará de manera sustantiva a que la dirección de la política económica y de la estrategia de desarrollo, así como de la planeación democrática, se enmarque en nuestro sistema de economía mixta y establezca con claridad los derechos de la sociedad, y la seguridad jurídica en la economía."


Con motivo de dicha iniciativa el artículo 28 constitucional sufrió una revisión sustancial que se concretó en la adición de algunos párrafos y la modificación de otros. Los principales cambios que sufrió el referido precepto fueron los siguientes:


1. Se redactó en términos más precisos el primer párrafo, conservándose la prohibición de los monopolios, los estancos y las exenciones de impuestos, agregándose la prevención: "en los términos y condiciones que fijen las leyes". Se conservó el mismo tratamiento para las prohibiciones de protección a la industria. Las excepciones a esta prohibición general se reubicaron en el párrafo cuarto y se estableció que no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas.


2. Se definieron puntualmente las áreas de la economía calificadas por la Constitución como estratégicas cuya atención se encomienda en forma exclusiva al Estado. Las áreas estratégicas incorporadas al artículo 28 a partir de esta reforma son: comunicación vía satélite, petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales radioactivos y generación de energía nuclear, electricidad, ferrocarriles y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.


3. El párrafo segundo se conservó en sus términos originales.


4. El párrafo tercero se fusionó con el cuarto y ambos conservaron la redacción del texto original, convirtiéndose en el párrafo sexto.


5. Se adicionaron los párrafos tercero, sobre fijación de precios máximos a los artículos, materias primas o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular; el párrafo quinto, sobre la existencia de organismos y empresas que el Estado requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario; los párrafos octavo y noveno (décimo y onceavo del texto vigente), sobre la concesión de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación y el párrafo décimo (duodécimo del texto vigente), sobre el otorgamiento de subsidios a actividades prioritarias.


En la iniciativa de reforma al párrafo cuarto del artículo 28 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, como motivos se expusieron los siguientes:


"Cámara de Origen Senadores

"Exposición de motivos

"México D.F. a 18 de enero de 1995

"Iniciativa del Ejecutivo

"CC. Secretarios de la

"Cámara de Senadores

"del H. Congreso de la Unión.

"Presentes


"México debe profundizar los cambios estructurales en su economía y en su vida política, con el propósito de alcanzar un desarrollo con justicia social como el que reclama la población.


"Esos cambios constituyen la respuesta del país a las nuevas circunstancias mundiales, caracterizadas por una creciente interrelación entre las naciones, por una revolución científica y tecnológica y por una aguda competencia por los mercados y los capitales. También son respuesta a las transformaciones internas propias de una sociedad diversificada, plural compleja y con necesidades de amplios grupos de la población que aún no cuentan con condiciones de vida digna. Hoy, además se enfrentan a una crítica situación financiera, fenómeno que es resultado, principalmente, de un desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos y de una inestabilidad inusualmente aguda en los mercados financieros.


"En este contexto, es imperativo mantener firme el rumbo que responda a la situación actual que guarda el país, a las necesidades básicas de la población y a las nuevas circunstancias del mundo. Como lo propuse a la nación el 1o. de diciembre pasado, el Gobierno Federal busca profundizar las reformas que aseguren un futuro de mayores oportunidades para todos los mexicanos. No es revirtiendo las importantes transformaciones llevadas a cabo en el país como podremos enfrentar este momento difícil. Se deberá consolidar lo alcanzado para aprovechar las condiciones externas y así, responder a las expectativas de la población sobre el futuro que desea para sus hijos.


"A fin de continuar con la transformación estructural de la economía, es que propongo hacer posible la participación social y privada en los ferrocarriles y las comunicación vía satélite, actividades estratégicas reservadas hasta ahora en exclusiva al Estado. En consecuencia, la presente iniciativa contiene la propuesta para reformar el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"...


"Por otra parte, la presente iniciativa contiene la propuesta de modificar el propio párrafo cuarto del artículo 28 constitucional en materia de comunicación vía satélite.


"En México, los beneficios de la comunicación satelital se han traducido en mejores enlaces entre comunidades dispersas, en mecanismos de modernización de la actividad económica y en el fortalecimiento de la identidad nacional a lo largo de todo el territorio. Con el fin de diseñar estrategias que beneficien a un mayor número de usuarios y lograr que se induzca un crecimiento acelerado y eficiente en materia de comunicación vía satélite, la tendencia internacional muestra que las funciones de regulación y fomento permanezcan bajo el control del Estado, mientras que la creación de infraestructura y la prestación de los servicios sean atendidas por la inversión e iniciativa privada.


"Hacia mediados de los años setenta, nuestro país inicia negociaciones para obtener una posición orbital que permitiera lanzar un satélite mexicano y así satisfacer nuestras necesidades exclusivas en la materia. Después de varios años de negociaciones, México obtiene dos posiciones orbitales, con lo cual inicia los estudios técnicos y económicos para contar con su propio sistema de satélites.


"La obtención de ambas posiciones orbitales fue un logro importante si se tiene en cuenta que se trata de bienes escasos y de una gran demanda. En particular, el marco orbital que corresponde a nuestro país es el más explotado ya que, por razones técnicas, es compartido con Estados Unidos y Canadá.


"Al igual que los ferrocarriles, en 1983 la comunicación vía satélite se incorpora a la Constitución General, en calidad de área estratégica reservada de manera exclusiva al Estado. La razón fundamental de esta adición fue que, dada la escasez de posiciones orbitales y la falta de certidumbre sobre el uso de los servicios satelitales, resultaba conveniente que la distribución de señales y datos vía satélite, la llevara a cabo sólo el Estado. Además en los primeros años de operación, el sistema presentaría una rentabilidad baja, en tanto que generaba la demanda a la cultura para su aprovechamiento, que lo hacía muy poco atractivo para la participación privada. La etapa inicial del proyecto culmina con la puesta en órbita de la primera generación de satélites mexicanos, M. I y II, cuyo lanzamiento se llevó a cabo en 1985, con una inversión de 150 millones de dólares. Dentro de sus primeros cuatro años de operación, la demanda de los satélites M. creció en forma muy lenta, para alcanzar una ocupación de tan sólo el 13 por ciento.


"A partir de 1989, la legislación secundaria contempla, como área reservada al Estado, solamente la instalación, operación, control y explotación de los sistemas de satélites; y permite, por otro lado, la inversión privada en el establecimiento de infraestructura terrestre construida y operada por particulares. Ello fomentó un crecimiento acelerado de la comunicación vía satélite al desarrollarse redes privadas y de servicio público para conducir señales de voz, datos, radio y televisión con estaciones terrenas privadas y arrendando capacidad satelital operada por el Estado. De esta forma, la demanda de servicios saturó la capacidad de los dos satélites M. en sólo tres años.


"Como consecuencia de lo anterior y a fin de garantizar la satisfacción de la demanda actual y futura de servicios satelitales, fue necesario poner en operación en 1994, una segunda generación de satélites mexicanos, denominados Solidaridad. Ello implicó una inversión de 427 millones de dólares y la negociación de una tercera posición orbital ante la Unión Internacional de Comunicaciones. Este nuevo sistema de satélites cuenta con el doble de la capacidad del sistema M. y su vida útil es superior a un 50 por ciento. Además, permite prestar servicios a centro, sudamérica y algunas ciudades de los Estados Unidos, y facilita la comunicación móvil, por medio de una tercera banda de operación.


"Los sistemas de satélites mexicanos prestan a aproximadamente 380 empresas y usuarios nacionales, una gran diversidad de servicios, entre los que destacan la distribución de las señales de radio y televisión, los sistemas de redes privadas de voz y datos, la telefonía fija y móvil, los servicios de educación a distancia y la comunicación rural. A la fecha, la inversión privada que se ha canalizado en redes y estaciones terrenas de transmisión y recepción satelital, suma cerca de 800 millones de dólares, sin contar la inversión en antenas parabólicas para recepción doméstica.


"La creciente demanda y la rápida transformación tecnológica en este campo obligan a la constante actualización de los sistemas de telecomunicación. Nuestro país requiere reemplazar el satélite M. II antes de 1998 por un satélite con mayor capacidad a los anteriores; y lanzar un satélite de difusión directa para transmisión de televisión directa a hogares, ya que México cuenta con cuatro posiciones orbitales especificas para este sistema. Además, México podrá incorporar una nueva tecnología, que está en desarrollo, para redes digitales de voz y datos en satélites que utilizan otras bandas de frecuencia, así como en los sistemas de satélites de órbita baja para comunicación móvil que contarán con capacidad para prestar servicios en el territorio nacional.


"Postergar o desatender estos proyectos de infraestructura satelital provocaría que se dejaran de aprovechar oportunidades para que nuestro país cuente con un sistema de telecomunicaciones más moderno y eficiente, que apoye nuestro proyecto de desarrollo económico y social.


"En los próximos años, la creciente demanda y la diversidad de los servicios que requieren los usuarios, rebasarán la capacidad de nuestro sistema de satélites. Las consecuencias de no tomar las acciones conducentes para la atención oportuna de tales necesidades se traducirá en una mayor dependencia en la utilización de sistemas del exterior.


"A fin de atender la demanda doméstica de servicios con satélites mexicanos y poder competir con otros países, es necesario contar con los proyectos y el financiamiento que den sustento a las negociaciones para obtener nuevas posiciones orbitales y aumentar nuestra infraestructura satelital.


"El sector privado es el principal demandante de servicios de comunicación vía satélite y cuenta con los recursos necesarios para apoyar el desarrollo de su infraestructura. Corresponde al Estado alentar la inversión privada en el sector y asegurar, mediante un marco regulatorio claro y moderno, la prestación eficiente de los servicios, la rectoría estatal en el control y conducción de estas actividades y la salvaguarda de los intereses de nuestro país frente al exterior. La rectoría del Estado no exige, necesariamente, la propiedad, operación y explotación de los satélites, sino un marco jurídico que regule el aprovechamiento de las posiciones orbitales y las frecuencias destinadas a la comunicación vía satélite.


"El Estado requerirá una legislación que asimile esta realidad comercial y tecnológica, donde satélites extranjeros tengan la posibilidad de prestar servicio en México, tal como nuestros satélites tienen cobertura en otros países. Es previsible, por tanto, que estos países soliciten, bajo principios de reciprocidad, que sus satélites también puedan dar servicio en México, lo cual exige que nuestro país disponga de los instrumentos jurídicos para regular su operación en el territorio nacional.


"En suma, la mayor competencia y el avance tecnológico en el campo de las comunicaciones vía satélite, que se genera en nuestro país como en el resto del mundo, requiere de esta reforma a la Constitución. La presente iniciativa plantea que la comunicación vía satélite adopte el carácter de actividad prioritaria, donde confluyan la participación estatal con la de los particulares, en los términos de la legislación secundaria. Al igual que en materia ferrocarrilera, de ser aprobada la presente iniciativa, someteré a la consideración del H. Congreso de la Unión una propuesta legislativa para regular la comunicación vía satélite, la cual considerará, en su orientación, los siguientes principios fundamentales:


"Primero. El Estado mantendrá la rectoría en las comunicaciones vía satélite a fin de salvaguardar , en todo tiempo, la seguridad y los intereses soberanos de nuestra nación;


"Segundo. Los particulares podrán participar en el establecimiento, operación y explotación de satélites, mediante concesiones que otorgue el Gobierno Federal, en el entendido de que las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes, quedarán bajo el dominio del Estado;


"Tercero. El desarrollo de las comunicaciones vía satélite se llevará a cabo de manera ordenada, con apego a las leyes y los tratados internacionales correspondientes. Deberá promoverse, igualmente, la prestación de servicios eficientes y accesibles;


"Cuarto. En todo momento deberá fomentarse la competencia en el sector, evitando prácticas que restrinjan el acceso a los servicios o sean discriminatorios a perjuicio de los intereses de los consumidores;


"Quinto. Los contenidos de las transmisiones vía satélite deberán contribuir al fortalecimiento de los valores culturales y de los símbolos de nuestra identidad nacional;


"Sexto. Deberá mantenerse la disponibilidad de capacidad satelital para las redes de seguridad nacional, y la prestación de servicios de carácter social, como son la telefonía rural y la educación a distancia.


"Señores legisladores:


"México busca ampliar sus horizontes económicos y tecnológicos para brindar más bienestar a su población. El Estado debe garantizar, como rector constitucional de la economía mexicana, condiciones y oportunidades para que los sectores social y privado puedan participar en la creación de infraestructura, como palanca para el desarrollo del país.


"Debe el Estado, también garantizar que los servicios públicos se presten con oportunidad, eficacia, eficiencia, y honradez, en un marco de competitividad y acceso no discriminatorio, donde prevalezca la observancia de la ley, como postulado último de un Estado de derecho. Esta iniciativa avanza en estos propósitos sin menoscabo de las obligaciones y responsabilidades del Estado para bien de México."


La iniciativa en comento tuvo como única intención modificar el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Federal a fin de quitarle a la comunicación vía satélite y a los ferrocarriles el carácter de actividades estratégicas y darle el de áreas prioritarias. Con ello, se dijo, dados los cambios de las circunstancias actuales, la obtención de posiciones orbitales, la puesta en órbita de varios satélites nacionales, la creciente demanda de servicios satelitales y de competencia con otros países, el desarrollo de nuevas tecnologías y la necesidad de financiamiento, el sector privado estaría en posibilidad de participar en el establecimiento, operación y explotación de satélites mediante concesiones que otorgue el Gobierno Federal en el entendido de que las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes quedarán bajo el dominio del Estado.


Lo anterior dio lugar al establecimiento del párrafo cuarto del artículo 28 constitucional tal como aparece en los términos actuales:


"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia."


Es pertinente ahora hacer referencia a la Ley Federal de Competencia Económica -reglamentaria de los párrafos primero y segundo del artículo 28 constitucional- y a la Ley Federal de Telecomunicaciones -reglamentaria de los párrafos cuarto y décimo de dicha disposición de la Ley Suprema-.


Ley Federal de Competencia Económica


Esta ley, como se desprende de la exposición de motivos que aparece reproducida en las páginas 75 a 78 de esta sentencia, tiene como objetivos centrales promover la eficiencia económica y evitar las prácticas monopólicas o fenómenos de concentración que contraríen el interés público. Así lo establecen los artículos 1o. y 2o., pues dicen:


"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


"Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.


"Para efectos de esta ley, se entenderá por secretaría, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y por comisión, la Comisión Federal de Competencia."


Entre otros conceptos contenidos en dicha ley en relación con el tema que interesa al asunto, consigna en su artículo 8o. la prohibición de los monopolios y los estancos, así como las prácticas que disminuyan, dañen o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producción, procesamientos, distribución y comercialización de bienes y servicios. El precepto señala:


"Artículo 8o. Quedan prohibidos los monopolios y estancos, así como las prácticas que, en los términos de esta ley, disminuyan, dañen o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios."


De acuerdo con esta legislación, las prácticas monopólicas o fenómenos de concentración se clasifican en absolutas y relativas y se establecen criterios para identificar unas y otras. Al efecto, los artículos 9o. y 10 expresan:


"Artículo 9o. Son prácticas monopólicas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los siguientes:


"I.F., elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados, o intercambiar información con el mismo objeto o efecto;


"II. Establecer la obligación de no producir, procesar, distribuir o comercializar sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestación de un número, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;


"III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual o potencial de bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios determinados o determinables; o


"IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.


"Los actos a que se refiere este artículo no producirán efectos jurídicos y los agentes económicos que incurran en ellos se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiere resultar."


"Artículo 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos:


"I. Entre agentes económicos que no sean competidores entre sí, la fijación, imposición o establecimiento de la distribución exclusiva de bienes o servicios, por razón de sujeto, situación geográfica o por periodos de tiempo determinados, incluidas la división, distribución o asignación de clientes o proveedores; así como la imposición de la obligación de no fabricar o distribuir bienes o prestar servicios por un tiempo determinado o determinable;


"II. La imposición del precio o demás condiciones que un distribuidor o proveedor debe observar al expender o distribuir bienes o prestar servicios;


"III. La venta o transacción condicionada a comprar, adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicio adicional, normalmente distinto o distinguible, o sobre bases de reciprocidad;


"IV. La venta o transacción sujeta a la condición de no usar o adquirir, vender o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;


"V. La acción unilateral consistente en rehusarse a vender o proporcionar a personas determinadas bienes o servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros;


"VI. La concertación entre varios agentes económicos o la invitación a éstos, para ejercer presión contra algún cliente o proveedor, con el propósito de disuadirlo de una determinada conducta, aplicar represalias u obligarlo a actuar en un sentido determinado; o


"VII. En general, todo acto que indebidamente dañe o impida el proceso de competencia y libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios."


Otro tema derivado del artículo 28 constitucional es el de las áreas estratégicas y de su atención exclusiva por el Estado sin que se considere violentada la prohibición general sobre la existencia de monopolios. Así, en el artículo 4o. de la ley de la materia se establece lo siguiente:


"Artículo 4o. Para los efectos de esta ley, no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Sin embargo, las dependencias y organismos que tengan a su cargo las funciones a que se refiere el párrafo anterior, estarán sujetas a lo dispuesto por esta ley respecto de actos que no estén expresamente comprendidos dentro de las áreas estratégicas."


De lo estipulado en el segundo párrafo de este precepto se advierte que todas aquellas actividades que no estén expresamente comprendidas dentro de las áreas estratégicas quedarán sujetas a las limitaciones y regulaciones que establece la Ley Federal de Competencia Económica como sucede, por ejemplo, con la comunicación vía satélite, según se vio con anterioridad y con las telecomunicaciones y el espectro radioeléctrico, como se verá más adelante.


Un último asunto que interesa subrayar es el relativo a la Comisión Federal de Competencia y a sus atribuciones. Al respecto, los artículos 23 y 24 dicen:


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"II. Establecer los mecanismos de coordinación para el combate y prevención de monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;


"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y políticas de la administración pública federal, cuando de éstos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;


".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;


"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión;


"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisión, los manuales de organización y de procedimientos;


"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte; y


"IX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos."


La Comisión Federal de Competencia (Cofeco) es el órgano administrativo al que el legislador ordinario encargó prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, y para tal efecto le otorgó las facultades que previene el artículo 24, entre las cuales destacan, para el presente asunto:


a) Emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia respecto de actos administrativos, cuando así lo considere conveniente, si bien no tendrá efecto jurídico alguno (fracción VI).


b) Todas aquellas que le confieran la propia Ley Federal de Competencia Económica, otras leyes y reglamentos (fracción IX).


Ley Federal de Telecomunicaciones.


Es la ley reglamentaria de los párrafos cuarto y décimo del artículo 28 constitucional. Entre otras disposiciones, el artículo 1o. establece el objeto que regula la ley, y el 2o. señala que corresponde al Estado la rectoría en la materia y el dominio sobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales. Así lo expresan:


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones, y de la comunicación vía satélite."


"Artículo 2o. Corresponde al Estado la rectoría en materia de telecomunicaciones, a cuyo efecto protegerá la seguridad y la soberanía de la nación.


"En todo momento el Estado mantendrá el dominio sobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales asignadas al país."


El artículo 3o., por su parte, se ocupa de establecer definiciones sobre los siguientes conceptos:


"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:


"I. Banda de frecuencias: porción del espectro radioeléctrico que contiene un conjunto de frecuencias determinadas;


"II. Espectro radioeléctrico: el espacio que permite la propagación sin guía artificial de ondas electromagnéticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3,000 gigahertz;


"III. Estación terrena: la antena y el equipo asociado a ésta que se utiliza para transmitir o recibir señales de comunicación vía satélite;


"IV. Frecuencia: número de ciclos que por segundo efectúa una onda del espectro radioeléctrico;


"V. Homologación: acto por el cual la secretaría reconoce oficialmente que las especificaciones de un producto destinado a telecomunicaciones satisfacen las normas y requisitos establecidos, por lo que puede ser conectado a una red pública de telecomunicaciones, o hacer uso del espectro radioeléctrico;


"VI. Órbita satelital: trayectoria que recorre un satélite al girar alrededor de la tierra;


"VII. Posiciones orbitales geoestacionarias: ubicaciones en una órbita circular sobre el Ecuador que permiten que un satélite gire a la misma velocidad de rotación de la tierra, permitiendo que el satélite mantenga en forma permanente la misma latitud y longitud;


"VIII. Red de telecomunicaciones: sistema integrado por medios de transmisión, tales como canales o circuitos que utilicen bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, enlaces satelitales, cableados, redes de transmisión eléctrica o cualquier otro medio de transmisión, así como, en su caso, centrales, dispositivos de conmutación o cualquier equipo necesario;


"IX. Red privada de telecomunicaciones: la red de telecomunicaciones destinada a satisfacer necesidades específicas de servicios de telecomunicaciones de determinadas personas que no impliquen explotación comercial de servicios o capacidad de dicha red;


"X. Red pública de telecomunicaciones: la red de telecomunicaciones a través de la cual se explotan comercialmente servicios de telecomunicaciones. La red no comprende los equipos terminales de telecomunicaciones de los usuarios ni las redes de telecomunicaciones que se encuentren más allá del punto de conexión terminal;


"XI. Secretaría: la Secretaría de Comunicaciones y Transportes;


"XII. Servicios de valor agregado: los que emplean una red pública de telecomunicaciones y que tienen efecto en el formato, contenido, código, protocolo, almacenaje o aspectos similares de la información transmitida por algún usuario y que comercializan a los usuarios información adicional, diferente o reestructurada, o que implican interacción del usuario con información almacenada;


"XIII. Sistema de comunicación vía satélite: el que permite el envío de señales de microondas a través de una estación transmisora a un satélite que las recibe, amplifica y envía de regreso a la Tierra para ser captadas por estación receptora, y


"XIV. Telecomunicaciones: toda emisión, transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, voz, sonidos o información de cualquier naturaleza que se efectúa a través de hilos, radioelectricidad, medios ópticos, físicos, u otros sistemas electromagnéticos."


Como se ve, el legislador ordinario señaló lo que debe entenderse por bandas de frecuencia y espectro radioeléctrico. Las primeras constituyen una porción del espectro radioeléctrico, y éste es el espacio que permite la propagación sin guía artificial de ondas electromagnéticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3,000 gigahertz.


Los artículos 4o. y 5o. consignan que el espectro radioeléctrico es una vía general de comunicación y que los servicios que en ella se presten son de jurisdicción federal, especificando el artículo 10, en su fracción II, que el espectro para usos determinados se otorga mediante concesión, lo que reitera el artículo 11 en su fracción I.D. disposiciones señalan:


"Artículo 4o. Para los efectos de esta ley, son vías generales de comunicación el espectro radioeléctrico, las redes de telecomunicaciones y los sistemas de comunicación vía satélite."


"Artículo 5o. Las vías generales de comunicación materia de esta ley y los servicios que en ellas se presten son de jurisdicción federal.


"Para los efectos de esta ley se considera de interés público la instalación, operación, y mantenimiento de cableado subterráneo y aéreo y equipo destinado al servicio de las redes públicas de telecomunicaciones, debiéndose cumplir las disposiciones estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ecológica aplicables."


"Artículo 10. El uso de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico se clasificará de acuerdo con lo siguiente:


"I. Espectro de uso libre: son aquellas bandas de frecuencias que pueden ser utilizadas por el público en general sin necesidad de concesión, permiso o registro."


"Artículo 11. Se requiere concesión de la secretaría para:


"I.U., aprovechar o explotar una banda de frecuencias en el territorio nacional, salvo el espectro de uso libre y el de uso oficial."


El capítulo III, sección II, contiene las disposiciones que regulan el procedimiento de licitación pública de las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados. Los artículos 14 a 19 dicen:


"Artículo 14. Las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados se otorgarán mediante licitación pública. El Gobierno Federal tendrá derecho a recibir una contraprestación económica por el otorgamiento de la concesión correspondiente."


"Artículo 15. La secretaría establecerá, y publicará periódicamente, un programa sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas, que serán materia de licitación pública.


"Los interesados podrán solicitar que se liciten bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geográficas distintas de las contempladas en el programa mencionado en el párrafo anterior. En estos casos, la secretaría resolverá lo conducente en un plazo que no excederá de 60 días naturales."


"Artículo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se refiere el artículo 14 de esta ley, la secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesión, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.


"Las bases de licitación pública incluirán como mínimo:


"I. Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar en la licitación, entre los que se incluirán:


"A. Los programas y compromisos de inversión, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;


"B. El plan de negocios;


"C. Las especificaciones técnicas de los proyectos, y


"D. Opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia.


"II. Las bandas de frecuencias objeto de concesión, sus modalidades de uso y zonas geográficas en que pueden ser utilizadas;


"III. El periodo de vigencia de la concesión, y


"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."


"Artículo 17. Cuando las proposiciones presentadas en la licitación pública no aseguren las mejores condiciones para la prestación de los servicios, las contraprestaciones ofrecidas no sean satisfactorias a juicio de la secretaría o no cumplan con los requisitos establecidos en las bases de la licitación, se declarará desierta la licitación y podrá expedirse una nueva convocatoria."


"Artículo 18. El título de concesión contendrá como mínimo lo siguiente:


"I. El nombre y domicilio del concesionario;


"II. Las bandas de frecuencias objeto de concesión, sus modalidades de uso y zona geográfica en que pueden ser utilizadas;


"III. Los programas de inversión respectivos;


"IV. Los servicios que podrá prestar el concesionario;


"V. Las especificaciones técnicas del proyecto;


"VI. El periodo de vigencia;


"VII. Las contraprestaciones que, en su caso, deberán cubrirse por el otorgamiento de la concesión, y


"VIII. Los demás derechos y obligaciones de los concesionarios.


"Una vez otorgada la concesión, un extracto del título respectivo se publicará en el Diario Oficial de la Federación a costa del interesado.


"Cuando la explotación de los servicios objeto de la concesión sobre el espectro radioeléctrico requiera de una concesión de red pública de telecomunicaciones, esta última se otorgará en el mismo acto administrativo."


"Artículo 19. Las concesiones sobre bandas de frecuencias se otorgarán por un plazo hasta de 20 años y podrán ser prorrogadas hasta por plazos iguales a los originalmente establecidos, a juicio de la secretaría.


"Para el otorgamiento de las prórrogas será necesario que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones previstas en la concesión que se pretenda prorrogar; lo solicite antes de que inicie la última quinta parte del plazo de la concesión, y acepte las nuevas condiciones que establezca la propia secretaría de acuerdo a la presente ley y demás disposiciones aplicables. La secretaría resolverá lo conducente en un plazo no mayor a 180 días naturales."


Así las cosas, en lo relativo al uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico se desprenden las siguientes cuestiones de la Ley Federal de Telecomunicaciones:


• Corresponde al Estado su rectoría.


• Es dominio del Estado.


• Es una vía general de comunicación.


• Es de jurisdicción federal.


• Se otorga a los particulares mediante concesión a través del procedimiento de licitación pública.


• Es un área o actividad prioritaria.


Luego, con la referida normatividad que responde a la voluntad del legislador Constituyente expresada en los párrafos cuarto y décimo del artículo 28 constitucional, el Estado refuerza su papel como rector en materia de telecomunicaciones y, en particular, del espectro radioeléctrico, alentando al efecto la participación de los sectores social y privado en el desarrollo de esta área prioritaria, incluyendo el legislador las normas pertinentes para impedir el uso de prácticas monopólicas, evitar fenómenos de concentración y ofrecer a los usuarios un servicio eficiente a través de una mayor diversificación de las opciones y de la ampliación de su cobertura, tal como lo indica el artículo 7o., que dispone:


"Artículo 7o. La presente ley tiene como objetivos promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectoría del Estado en la materia, para garantizar la soberanía nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social.


"Para el logro de estos objetivos, corresponde a la secretaría, sin perjuicio de las que se confieran a otras dependencias del Ejecutivo Federal, el ejercicio de las atribuciones siguientes:


"I.P., formular y conducir las políticas y programas, así como regular el desarrollo de las telecomunicaciones, con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales correspondientes;


"II. Promover y vigilar la eficiente interconexión de los diferentes equipos y redes de telecomunicación;


"III. Expedir las normas oficiales mexicanas en materia de telecomunicaciones y otras disposiciones administrativas;


"IV. Acreditar peritos en materia de telecomunicaciones;


"V. Establecer procedimientos para homologación de equipos;


"VI. Elaborar y mantener actualizado el cuadro nacional de atribución de frecuencias;


"VII. Gestionar la obtención de las posiciones orbitales geoestacionarias con sus respectivas bandas de frecuencias, así como las órbitas satelitales para satélites mexicanos, y coordinar su uso y operación con organismos y entidades internacionales y con otros países;


"VIII. Participar en la negociación de tratados y convenios internacionales en materia de telecomunicaciones, considerando, entre otros factores las diferencias existentes del sector con respecto al de los países con que se negocie, y vigilar su observancia;


"IX. Adquirir, establecer y operar, en su caso, por sí o a través de terceros, redes de telecomunicaciones;


"X. Promover el fortalecimiento de los valores culturales y de la identidad nacional;


"XI. Promover la investigación y el desarrollo tecnológico en materia de telecomunicaciones, la capacitación y el empleo de mexicanos cuyas relaciones laborales se sujetarán a la legislación de la materia;


"XII. Interpretar esta ley para efectos administrativos, y


"XIII. Las demás que esta ley y otros ordenamientos legales le confieran en la materia."


Lo hasta aquí dicho se corrobora con la exposición de motivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que aun cuando aparece reproducida en las páginas 61 a 66 de esta ejecutoria, conviene tenerla en cuenta nuevamente:


"Corresponde al Estado, como rector de la economía y promotor del desarrollo, establecer las condiciones que permitan la concurrencia de la iniciativa e inversión de los particulares, bajo un marco regulatorio claro y seguro. Una mayor participación privada es congruente con el fortalecimiento de la rectoría del Estado.


"Bajo estas consideraciones y conscientes de la impostergable necesidad de avanzar en el desarrollo de la infraestructura de los sistemas de comunicaciones y transportes, fue aprobada la reforma al cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución General, a efecto de permitir la participación de los particulares en el sector ferroviario y en la comunicación vía satélite.


"Es por ello que se presenta esta iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones, reglamentaria del citado precepto constitucional. En su elaboración, se tuvieron en cuenta las propuestas y lineamientos expresados por ambas Cámaras de ese honorable Congreso de la Unión, tanto al dictaminar la reforma como durante los distintos y fructíferos encuentros previos a esta iniciativa, sostenidos con las comisiones legislativas correspondientes.


"Las telecomunicaciones fortalecen la unión entre los mexicanos, reafirman nuestra cultura, acercan a la población a servicios de educación y salud, aumentan la productividad de la industria y el comercio, y facilitan la comunicación de México con el resto del mundo.


"El desarrollo tecnológico logrado en los últimos años en este sector hace posible la creación de nuevos servicios de telecomunicaciones antes inimaginables. Esto también elimina gradualmente las diferencias entre los servicios convencionales de telefonía, telegrafía y radiodifusión; permite el intercambio de volúmenes de información cada vez mayores a velocidades que aumentan continuamente; y acerca las fronteras entre países y regiones mediante el uso de satélites que pueden cubrir continentes enteros.


"Al reducir constantemente los costos, el avance tecnológico permite que los servicios de telecomunicaciones puedan ser accesibles a un número de mexicanos cada vez mayor.


"Por todo esto no es de extrañar que el sector de las telecomunicaciones sea uno de los más dinámicos en muchos países. México no ha sido la excepción. Nuestras comunicaciones han venido creciendo a tasas mucho mayores que el resto de la economía. Este sector representó en 1994 más del 2.5 por ciento del producto nacional bruto.


"En el pasado, la tecnología en telecomunicaciones se caracterizaba por tener grandes economías de escala, lo que provocó que la inmensa mayoría de países optara por definir esta actividad como un monopolio propiedad del Estado, o al menos un monopolio estrictamente regulado.


"En años recientes, los avances tecnológicos han ido modificando la economía de las telecomunicaciones y, con ello, las razones de su régimen monopólico. Ahora la eficiencia del sector comunicaciones depende no de su tamaño, sino del espíritu empresarial que en él prive. Es por eso que en los países más industrializados, se ha observado que, virtualmente, todas las áreas de las telecomunicaciones se han abierto en forma paulatina a la competencia


"En consecuencia, el papel del Estado en este momento de transición hacia mercados más abiertos debe ser el de promover la competencia en las telecomunicaciones. Debe el Estado, también, fortalecer la soberanía y seguridad nacional, y una adecuada promoción de la cobertura social, mediante el aprovechamiento del avance tecnológico de las telecomunicaciones.


"Por todo ello y a fin de que el Estado cuente con los instrumentos necesarios para una rectoría eficaz de este sector, el Gobierno Federal requiere de un nuevo marco jurídico que incorpore plenamente estas realidades y los objetivos de desarrollo en la materia, a través de instrumentos legales efectivos.


"La apertura oportuna a la competencia en servicios de telecomunicaciones contribuirá a nuestro desarrollo económico y a superar la crisis de ahorro que actualmente aqueja al país. Por eso se propone una ley que incorpore los lineamientos regulatorios de vanguardia en esta materia, que nos lleve hacia un mercado de telecomunicaciones abierto y eficiente.


"Con esta nueva regulación, se busca promover la disponibilidad, en todo el territorio nacional, de los diversos servicios de telecomunicaciones; ofrecer más y mejores opciones a los consumidores, y tener precios internacionalmente competitivos en estas actividades.


"Coadyuvar a que los diversos agentes económicos tengan acceso a servicios de telecomunicaciones de alta calidad y bajo costo permitirá a la economía en su conjunto aumentar su competitividad, estimulando a la vez la producción, las inversiones, el empleo y el desarrollo general de nuestra nación.


"Esta apertura en el sector de las telecomunicaciones traerá importantes beneficios, directa e indirectamente. De manera directa, las inversiones en este sector generan empleo en el propio sector y en las industrias primarias relacionadas con las telecomunicaciones, especialmente en el gremio manufacturero y el de la construcción. De manera indirecta, al ser un insumo fundamental para prácticamente todas las actividades productivas, el contar con mejores y más accesibles servicios de telecomunicaciones promoverá la economía y el crecimiento del empleo.


"La presente iniciativa regula el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones y los servicios que en ellas se prestan, así como de la comunicación vía satélite.


"De conformidad con el precepto constitucional recientemente reformado, el Estado mantendrá, en todo momento, el dominio sobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales asignadas al país. Para los efectos de la propia ley, otorga el carácter de vías generales de comunicación, sujetas a jurisdicción federal, al propio espectro radioeléctrico, a las redes de telecomunicaciones y a los sistemas de comunicación vía satélite.


"Asimismo, la presente iniciativa plantea que los procesos para el otorgamiento de las concesiones, cuando se trate del uso, explotación y aprovechamiento de bienes del dominio público, se lleve a cabo mediante licitación pública, y por un plazo de hasta 20 años sujeto a renovación. Tal principio tiene, como excepción, las frecuencias experimentales y las de uso oficial, estas últimas referidas a la administración pública federal y a Gobiernos Estatales y Municipales, con objeto de facilitar la prestación directa de servicios de telecomunicaciones por parte del Estado."


De lo hasta aquí expuesto deriva que las concesiones sobre bandas de frecuencias para ciertos usos del espectro radioeléctrico, dada su naturaleza de vía general de comunicación afecta, por ende, a ser protegida y asegurada por constituir un bien dominio del Estado que tiene que ver con la seguridad y soberanía nacionales, se otorgarán mediante licitaciones públicas, cuyo procedimiento se encuentra regulado, de manera sustancial, por los artículos 15 a 19 de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


El artículo 14, de dicho ordenamiento, destaca que el Gobierno Federal tendrá derecho a recibir una contraprestación económica por el otorgamiento de la concesión correspondiente, lo cual permite entender que el espectro radioeléctrico puede ser valuable en dinero aun cuando sea propiedad del Gobierno Federal y, por lo mismo, que la concesión tiene de algún modo carácter de enajenación, como especie del género "enajenación, adjudicación por licitación pública, libre", pues se otorga a cambio de un cierto precio.


DÉCIMO PRIMERO. Los elementos expuestos en los considerandos "noveno y décimo" permiten arribar a las siguientes conclusiones:


Primera. La comunicación vía satélite pasó de ser área estratégica a área o actividad prioritaria. De este modo, de corresponder al Estado su exclusividad en cuanto a su ejercicio o realización, merced a la reforma del párrafo cuarto del artículo 28 constitucional de dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se dio participación al sector privado para establecer, operar y explotar la comunicación vía satélite mediante concesiones que otorgue el Gobierno Federal, bajo el entendido de que las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes quedarán bajo el dominio del Estado.


Segunda. El párrafo décimo del artículo 28 de la Constitución Federal, adicionado en la reforma antes mencionada, precisa que en relación con las concesiones para el aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, como lo es el espacio radioeléctrico, las leyes fijarán las condiciones que aseguren la utilización social de los bienes y evitarán fenómenos de concentración, lo que resulta de especial relevancia, ya que ha sido el propio legislador de la Constitución el que dispuso que las concesiones relativas al aprovechamiento de los bienes del dominio público deben evitar concentraciones económicas que afecten la libre concurrencia.


Tercera. La Ley Federal de Telecomunicaciones, reglamentaria de los párrafos cuarto y décimo del artículo 28 constitucional, vino a establecer como objeto de regulación el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones y de la comunicación vía satélite, lo cual revela que dichas materias quedaron comprendidas como áreas prioritarias, si bien el artículo 2o. de dicha ley aclara que el Estado mantendrá el dominio sobre el referido espectro y las posiciones orbitales asignadas al país.


Esto último se entiende también a la luz de la Ley General de Bienes Nacionales, porque siendo el espectro radioeléctrico el espacio que permite la propagación sin guía artificial de ondas electromagnéticas, como lo indica el artículo 3o., fracción II, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, el artículo 2o., fracción II, de la ley primeramente mencionada señala:


"Artículo 2o. Son bienes de dominio público:


"...


"II. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo, y 42, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


El citado artículo 27 constitucional en la parte final del párrafo cuarto estatuye:


"Artículo 27. ... Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales ... y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional."


Luego, siendo el espectro radioeléctrico "espacio situado sobre el territorio nacional" y, por ende, un bien de dominio público que además constituye un área prioritaria para el Estado, su uso, aprovechamiento y explotación debe otorgarse con sujeción a los principios dispuestos por el artículo 134, párrafos segundo y tercero, en relación con los artículos 28, párrafos cuarto y antepenúltimo, 25, 26 y 27 de la Constitución Federal.


Cuarta. El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege, como valor fundamental, el manejo de los recursos económicos de la Federación, los que, en principio, son aquellos ingresos públicos o medios financieros que se asignan vía presupuesto a las dependencias o entidades del sector público para ser erogados como gasto público federal en las contrataciones de obras públicas y servicios con ellas relacionados, o bien, en las adquisiciones, arrendamientos y servicios de los Gobiernos Federal y del Distrito Federal bajo los principios de eficiencia, eficacia, honradez y licitación pública y abierta, y que tienen la finalidad de asegurar al Estado las mejores condiciones posibles en todas sus contrataciones.


El referido precepto, sin embargo, también previene que las enajenaciones de todo tipo de bienes, concepto de suyo amplio, se adjudicarán a través de licitaciones públicas libres en las que se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado que, finalmente, será abierto en público con la intención de asegurar al Estado las mejores condiciones posibles que correspondan al caso.


Luego, entendidos los recursos económicos como bienes del dominio de la nación susceptibles de ser entregados a cambio de un precio, es decir, mediante su enajenación, de ello se sigue que el espectro radioeléctrico a que se refiere el cuarto y antepenúltimo párrafos del artículo 28 constitucional y que está regulado en la Ley Federal de Telecomunicaciones, por ser igualmente un bien del Estado que se otorga en concesión a cambio de una contraprestación económica, puede considerarse también como recurso económico en su amplia acepción.


De este modo, las reglas o principios que establece el artículo 134 constitucional respecto del género enajenaciones de todo tipo de bienes son aplicables a las concesiones de vías generales de comunicación, como es el caso del espectro radioeléctrico, conjuntamente con las establecidas en los párrafos cuarto y antepenúltimo del artículo 28 constitucional y en su ley reglamentaria.


Lo anterior es así, en virtud de que siendo el espectro radioeléctrico un recurso económico del Estado, pues es valuable en dinero y se otorga mediante concesión a cambio de un precio cierto, por ende, le resulta aplicable el amplio procedimiento del artículo 134 constitucional, en la medida que establece puntos fundamentales de la licitación, en relación con el artículo 28 y los otros numerales que conforman el capítulo económico de la Ley Fundamental.


Ello resulta de la armonización de dichos artículos, ya que la regla general de libre intervención en las licitaciones que dispone el artículo 134, tiene excepciones cuando no se garantice la satisfacción de todos los requisitos. Luego, relacionado tal precepto con la obligación plasmada en el artículo 28 de evitar fenómenos de concentración, es posible concluir que no toda licitación y adjudicación de recursos económicos del Estado debe hacerse en los términos de los dos primeros párrafos del artículo 134, pues hay casos excepcionales, como sucede con el espectro radioeléctrico, en que la seguridad y soberanía nacionales son de mayor trascendencia que el mero interés pecuniario de la Federación.


En tales condiciones, aun cuando es cierto que existe en el caso una garantía de libertad para intervenir en la licitación de la concesión del espectro radioeléctrico, lo cierto es que en este caso especial debe igual atenderse al artículo 28 constitucional que busca evitar los fenómenos de concentración económica. En otras palabras, aun cuando tiene razón la quejosa al aducir que tiene un derecho de intervenir con libertad en la licitación de una vía general de comunicación, como es el espectro radioeléctrico, lo cierto es también que no se trata de una libertad absoluta, sino de un derecho que se reconoce a los gobernados de acuerdo a las limitaciones que establece el mencionado artículo 28 de la Carta Magna, más aún si se toma en cuenta que su penúltimo párrafo dispone que "las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público".


Efectivamente, el artículo 134 constitucional sí regula la libertad de intervenir en licitaciones públicas como un derecho subjetivo público, pero no es absoluto, como pretende la parte quejosa, pues está acotado en los propios términos del párrafo tercero de dicho precepto, en relación además con los artículos 25, 26, 27 y 28 de la propia Constitución, es decir, con las disposiciones constitucionales que constituyen el capítulo económico en atención con la actividad concreta de las telecomunicaciones, en particular, con el espectro radioeléctrico.


Quinta. El uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico sólo podrá otorgarse al sector privado mediante concesión, y el procedimiento de licitación correspondiente será el que previene el artículo 134 constitucional, en relación con el artículo 28, párrafos cuarto y antepenúltimo, también de la Carta Magna y la Ley Federal de Telecomunicaciones, y por lo que se refiere al proceso de sana competencia entre los prestadores del servicio y a su libre concurrencia, corresponderá a la normatividad de la Ley Federal de Competencia Económica y a su órgano competente, es decir, la Comisión Federal de Competencia, impedir los monopolios, el uso de prácticas monopólicas y todo aquello que restrinja el funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios ofrecidos a los usuarios mediante las vías de comunicación, es decir, de todo fenómeno de concentración, lo que hará, como en el caso, a través de la opinión favorable que se le pide, lo que es de suyo parte de su naturaleza como órgano administrativo desconcentrado, conforme lo establece el artículo 24 de la ley de la materia, todo ello sin perjuicio de las atribuciones propias de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, según lo marca el artículo 7o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


Lo anterior es así, además, porque teniendo ahora el espectro radioeléctrico y sus bandas de frecuencia naturaleza de área o actividad prioritaria, quedan sujetas a las limitaciones y regulaciones que establece la Ley Federal de Competencia Económica, en términos del párrafo segundo de su artículo 4o., por lo que hace a la materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia.


Sexta. Es infundada la reclamación de inconstitucionalidad de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, porque en opinión de la parte quejosa infringen el artículo 134 constitucional, habida cuenta que si bien este último precepto de la Carta Magna tutela una prerrogativa individual, lo cierto es que se trata de un derecho subjetivo que admite excepciones. Es decir, es una garantía de libertad pero no es absoluta, pues está restringida por las limitaciones que establece el párrafo tercero del propio artículo 134, en relación con los artículos 25, 26, 27 y 28 de la misma Constitución Federal.


DÉCIMO SEGUNDO. En su segundo agravio la recurrente aduce, de manera esencial, que el requisito de opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia viola la garantía de audiencia previa que previene el artículo 14 constitucional.


En principio se considera necesario analizar el primer aspecto del tema a discusión que gira en torno de la "opinión favorable", a propósito de lo cual importa conocer lo previsto por los artículos 14 a 17 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que forman parte de la sección II "De las concesiones sobre el espectro radioeléctrico", y que dicen:


"Artículo 14. Las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados se otorgarán mediante licitación pública. El Gobierno Federal tendrá derecho a recibir una contraprestación económica por el otorgamiento de la concesión correspondiente."


"Artículo 15. La secretaría establecerá, y publicará periódicamente, un programa sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas, que serán materia de licitación pública.


"Los interesados podrán solicitar que se liciten bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geográficas distintas de las contempladas en el programa mencionado en el párrafo anterior. En estos casos, la secretaría resolverá lo conducente en un plazo que no excederá de 60 días naturales."


"Artículo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se refiere el artículo 14 de esta ley, la secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de la concesión, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.


"Las bases de licitación pública incluirán como mínimo:


"I. Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar en la licitación, entre los que se incluirán:


"A. Los programas y compromisos de inversión, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;


"B. El plan de negocios;


"C. Las especificaciones técnicas de los proyectos, y


"D. Opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia.


"II. Las bandas de frecuencias objeto de concesión, sus modalidades de uso y zonas geográficas en que pueden ser utilizadas;


"III. El periodo de vigencia de la concesión, y


"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."


"Artículo 17. Cuando las proposiciones presentadas en la licitación pública no aseguren las mejores condiciones para la prestación de los servicios, las contraprestaciones ofrecidas no sean satisfactorias a juicio de la secretaría o no cumplan con los requisitos establecidos en las bases de la licitación, se declarará desierta la licitación y podrá expedirse una nueva convocatoria."


De acuerdo con las normas en cuestión, cierto es que los interesados en participar en la licitación pública de concesiones sobre el espectro radioeléctrico pueden presentar sus proposiciones; empero, deberán cubrir previamente los requisitos de idoneidad que, como mínimo, establece el artículo 16, fracción I, de la ley de la materia, entre otros, la opinión favorable de la Cofeco.


Tal exigencia, empero, no puede tomarse como una opinión técnica de la dependencia especializada, sino como una condición imprescindible de cubrir a fin de que los interesados estén en posibilidad de participar en la licitación respectiva. Es decir, se trata de la decisión de una autoridad administrativa en el sentido de "si hay o no un fenómeno de concentración económica", lo cual implica que en el supuesto de que la determinación resulte adversa al solicitante, éste definitivamente no pueda ser partícipe del procedimiento de licitación.


Efectivamente, si se considera que la Comisión Federal de Competencia, como órgano técnico especializado desconcentrado, tiene como encomienda, en términos del antepenúltimo párrafo del artículo 28 constitucional y de los artículos 1o., 23 y 24, entre otros, de la Ley Federal de Competencia Económica, que enseguida se transcribirán, la de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones que contraríen el interés público, de ello se sigue que la opinión favorable que se exige para que los interesados entren a participar al procedimiento de licitación, sobre todo tratándose de un área prioritaria como es el espectro radioeléctrico, no es una contestación desprovista de estudio y valoración de los agentes económicos y de los documentos requeridos, de tal modo que aunque la ley la denomine "opinión", en realidad es una resolución administrativa que, de ser desfavorable, prohibirá al agente económico su participación en una licitación que podría tener como resultado un fenómeno de concentración reprobado por la ley.


Los citados numerales disponen:


Artículo 28, antepenúltimo párrafo, constitucional:


"Artículo 28. ... El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público."


Artículos 1o., 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica:


"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"II. Establecer los mecanismos de coordinación para el combate y prevención de monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;


"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y políticas de la administración pública federal, cuando de éstos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;


".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;


"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión;


"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisión, los manuales de organización y de procedimientos;


"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte; y


"IX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos."


En tales condiciones, es claro que la opinión favorable de la Cofeco, que exige el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones para que los interesados puedan participar en la licitación, constituye una autorización previa indispensable que si no se cumple les impide entrar al concurso respectivo. Luego, en este aspecto es fundado lo alegado por la parte recurrente en el sentido de que el mencionado requisito sí determina quiénes pueden y quiénes no pueden participar en el procedimiento de licitación de concesiones sobre bandas del espectro radioeléctrico.


Sin embargo, no tiene razón en cuanto aduce que la referida opinión favorable viola la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional, en su segundo párrafo, que dice:


"Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."


El precepto en cuestión expresamente dispone que "nadie puede ser privado" de los altos valores mencionados, sino es a través de que se cumplan las condiciones de: a) juicio previo; b) tribunales establecidos con antelación; c) observancia de las formalidades esenciales del procedimiento; y d) leyes expedidas antes de que ocurra el hecho que se juzga.


En este sentido, es verdad lo que dice la parte recurrente en los abundantes argumentos que formula para explicar en qué consiste la garantía de audiencia y cuáles son los requisitos que tiene que cubrir la ley para estimar que se está respetando el derecho fundamental en mención; tal como también lo ha señalado este Alto Tribunal en la tesis que enseguida se reproduce:


"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 151-156, Tercera Parte

"Página: 108


"AUDIENCIA, GARANTÍA DE. La garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución Federal debe interpretarse en el sentido de que las autoridades administrativas, previamente a la emisión de cualquier acto que implique privación de derechos respetando los procedimientos que lo contengan, tienen la obligación de dar oportunidad a los agraviados para que expongan lo que consideren conveniente en defensa de sus intereses. Lo anterior implica que se otorgue a los afectados un término razonable para que conozcan las pretensiones de la autoridad y aporten las pruebas legales que consideren pertinentes para defender sus derechos."


Sin embargo, carece de razón la quejosa en cuanto concluye que las normas reclamadas violan su garantía de audiencia previa porque tiene el derecho adquirido en participar en el procedimiento de licitación, para lo cual es importante ahora tener en cuenta lo que dispone el artículo 16 de la misma Constitución Federal, en su primer párrafo, en tanto señala:


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


Este segundo numeral claramente previene los actos de molestia, ya que expresamente señala que "nadie puede ser molestado" en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino siempre que se cumplan los requisitos de mandamiento escrito debidamente fundado y motivado que provenga de autoridad competente.


Como se ve, mientras que el artículo 14, en su segundo párrafo contempla los "actos de privación", el primer párrafo del artículo 16 habla de "actos de molestia". Al respecto, el Pleno de esta Corte Suprema se ha preocupado en establecer la distinción entre ambas clases de actos, sustentando al efecto la siguiente tesis jurisprudencial:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IV, julio de 1996

"Tesis: P./J. 40/96

"Página: 5


"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional."


De acuerdo con tal criterio, la garantía de audiencia que consagra el párrafo segundo del artículo 14 constitucional, es sólo en relación con los actos privativos y no de los de molestia, como también en otra época sostuvo la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la siguiente tesis:


"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 81, Tercera Parte

"Página: 15


"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares, mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional."


Lo hasta aquí expuesto pone de relieve que la garantía de audiencia previa tutelada por el párrafo segundo del artículo 14 constitucional, será siempre de observancia obligatoria únicamente cuando los actos de que se trate tengan el carácter de privativos, es decir, que sean de aquellos que produzcan como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado; y que para precisar si una ley impugnada como privativa verdaderamente lo es, tendrá que distinguirse la finalidad que persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por la norma que se reclama.


Lo anterior conduce a una reflexión más, ahora en relación con los derechos adquiridos y las expectativas de derecho, siendo de citarse para tal efecto el siguiente criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo texto dice a la letra:


"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 145-150, Primera Parte

"Página: 53


"DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado."


En términos de la tesis que antecede, el derecho adquirido es aquel en virtud del cual se introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho. En otras palabras, mientras que el derecho adquirido constituye un presente, a la expectativa de derecho corresponde un futuro, el que todavía no se concretiza.


Dichos conceptos han sido acogidos en la diversa tesis de este Supremo Tribunal Federal, que establece:


"Sexta Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: CXXXVI, Primera Parte

"Página: 80


"RETROACTIVIDAD, TEORÍAS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: ‘Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial’. ‘La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos’. ‘Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye’."


Los criterios de que se trata, si bien dados en relación con el primer párrafo del artículo 14 constitucional, en el que se establece la garantía de la irretroactividad de las leyes, aportan elementos suficientes que pueden válidamente aplicarse al párrafo segundo del propio numeral, que es la materia de la presente revisión.


Así, es posible concluir que al prevenir el párrafo en mención que "nadie podrá ser privado de sus derechos" sino mediante juicio en el que se respete su garantía de audiencia, y en el que se observen las condiciones que marca el legislador constitucional, se está refiriendo a la privación de "derechos adquiridos", esto es, a bienes inmateriales que han sido introducidos al patrimonio de la persona que, por ende, no pueden afectarse por disposición legal alguna sin haberse respetado esa garantía, pero no respecto de expectativas de derecho que, por definición, constituyen una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado.


Luego, la garantía de audiencia previa a que se refiere el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, corresponde única y exclusivamente a derechos adquiridos por el gobernado pero no a expectativas, en cuyo supuesto el acto privativo de autoridad indefectiblemente deberá observar todas y cada una de las condiciones que exige el precepto en cuestión, es decir: 1) la existencia de un previo juicio o procedimiento administrativo, 2) su desahogo ante tribunales u órganos previamente establecidos, 3) que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, y 4) que sea conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; las cuales no serán exigibles cuando se trate de meras expectativas de derecho, pues en ese supuesto se trata de actos de molestia y no de privación de derechos.


Dispuesto lo anterior y relacionado con los artículos 14 a 17 de la Ley Federal de Telecomunicaciones reproducidos anteriormente, se advierte que dicha normatividad regula el otorgamiento de concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados a través del mecanismo de licitación pública.


Para tal propósito, se previenen las siguientes etapas y exigencias:


• El establecimiento y publicación periódica a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del programa sobre las bandas mencionadas, con todas aquellas modalidades de uso y coberturas geográficas que serán materia de la licitación pública.


• La publicación de la convocatoria en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de la concesión, a fin de que los interesados obtengan las bases correspondientes.


• Los interesados deberán cubrir los requisitos exigidos por las bases de licitación.


• Cumplidas las condiciones de las bases, los interesados presentarán sus proposiciones con todos aquellos elementos señalados en los incisos A), B) y C) de la fracción I del artículo 16.


• La secretaría examinará las proposiciones y resolverá la licitación, ya sea declarando desierta la licitación, de darse el supuesto previsto por el artículo 17, o bien, otorgándola a quien resulte ganador.


Lo expuesto revela la posibilidad de los interesados en participar en la licitación pública de concesiones sobre el espectro radioeléctrico, empero, dicha circunstancia representa tan sólo una expectativa o esperanza de participación, pues en caso de que no se cumpla con los requisitos, cualquiera de ellos, no únicamente la opinión favorable de la Cofeco, el interesado no podrá intervenir en el procedimiento licitador.


En efecto, la convocatoria simplemente da a conocer a un universo indeterminado de interesados lineamientos generales en torno de la licitación, así como la forma de obtener las bases respectivas, a fin de que una vez que estén en poder de quienes se interesen en participar procedan a cubrir los requisitos que especifiquen las referidas bases, iniciando, en consecuencia, en cuanto hace a la opinión favorable de la autoridad mencionada los trámites respectivos a fin de obtener la declaración exigida.


No existe, pues, hasta ese momento, ninguna relación entre los interesados y la autoridad licitadora que haya introducido a la esfera de aquéllos derecho alguno, lo que sí hay es un interés o pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, esto es, participar en la licitación y obtener la concesión de bandas de frecuencias sobre el espectro radioeléctrico.


A propósito de lo dicho, resulta conveniente acudir a algunas de las constancias que aparecen en el tomo II del expediente de amparo.


A fojas 963 a 964, obra copia del Diario Oficial de la Federación de veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en el que se publicó la "Convocatoria para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto", que entre otras cuestiones expresa:


"Considerando


"...


"Que con fecha 25 de mayo de 1998, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes publicó en el Diario Oficial de la Federación, el programa sobre las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados cuyos respectivos procedimientos de licitación pública se llevarán a cabo durante 1998, y


"Que con fecha 7 de agosto de 1998, la Comisión Federal de Telecomunicaciones publicó en el Diario Oficial de la Federación, el calendario de licitaciones sobre las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados cuyos respectivos procedimientos de licitación pública se llevarán a cabo durante 1998, por lo que en cumplimiento a éstos, el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, de conformidad con el Acuerdo P/250898/0174, adoptado en sesión celebrada el 25 de agosto de 1998, ha tenido a bien expedir la siguiente:


"Convocatoria ...


"1. Objeto de la licitación


"1.1. Es objeto de la presente convocatoria (en lo sucesivo la ‘convocatoria’), la licitación sobre el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto, a través de un proceso de subasta simultánea ascendente (en lo sucesivo ‘subasta’), de conformidad con lo que se establezca en las bases de licitación correspondientes (en lo sucesivo las ‘bases’) y en los demás documentos que emanen del presente proceso de licitación.


"1.2. La definición de los servicios, las bandas de frecuencias específicas, el número de concesiones y las áreas geográficas de cobertura de cada concesión, se establecerán en las bases.


"2. Etapas del proceso


"El proceso de licitación se llevará a cabo conforme a las etapas que se especificarán en el calendario establecido en las bases.


"3. Adquisición de las bases


"Los interesados en participar en la licitación a la que hace referencia la convocatoria, deberán adquirir las bases, el formulario de calificación y el manual de la subasta (en lo sucesivo el ‘manual’), a partir del 11 de septiembre de 1998, en las oficinas de la Unidad de Subastas de la Comisión Federal de Telecomunicaciones ...


"Los interesados en participar en el proceso de licitación de los concursos que se contengan en las bases, deberán presentar la información requerida en la convocatoria, las bases y el formulario de calificación, dentro de los plazos establecidos en los mismos, y ajustarse a lo dispuesto en el manual que contiene las reglas mediante las cuales se llevará a cabo el procedimiento de subasta de los concursos en cuestión.


"4. Aspectos generales


"4.1. Los interesados en participar en la licitación, deberán obtener la autorización previa de la Comisión Federal de Competencia y satisfacer los demás requerimientos que se establezcan en la misma convocatoria, las bases, el formulario de calificación y en los demás documentos que emita la comisión relacionados con la presente licitación ..."


Las bases de licitación aparecen a fojas 965 a 982, desprendiéndose de tal documento lo siguiente:


"Bases de licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto.


"1. Definiciones ...


"2. Objeto de la licitación.


"Es objeto de la licitación, el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto, en la banda de frecuencias de 37.0 - 38.6 gigahertz.


"3. Calendario de actividades ...


"4. Garantía de seriedad ...


"5. Liberación de la garantía de seriedad ...


"6. Calificación.


"6.1. Para ser objeto de calificación por parte de la comisión, los interesados deberán acreditar su capacidad financiera, técnica, jurídica y administrativa, para lo cual estarán obligados a presentar una solicitud con la información requerida en la convocatoria, en las bases y en el formulario, dentro del plazo señalado en el calendario para recepción de documentación y previa cita.


"La información a que se hace referencia el presente numeral deberá presentarse en forma impresa, y aquella solicitada en el formulario deberá presentarse, además, en medio magnético ...


"6.3. La comisión analizará las solicitudes debidamente integradas con el fin de determinar si el interesado acredita tener la capacidad financiera, técnica, jurídica y administrativa para prestar los servicios objeto de la presente licitación, conforme a lo establecido en las bases y en el formulario, en cuyo caso pondrá a disposición de los interesados, en la fecha indicada en el calendario, las constancias de participación que correspondan a las solicitudes que satisfagan los requisitos exigidos. La comisión sólo recibirá la documentación debidamente integrada.


"La comisión podrá solicitar a aquellos interesados que presentaron la documentación debidamente integrada a que hace referencia el numeral 6.1., aclaraciones e información adicional, y podrá sostener entrevistas con los interesados cuando lo considere conveniente.


"6.4. Las solicitudes de los interesados que, a juicio de la comisión, no acrediten la capacidad financiera, técnica, jurídica y administrativa en términos del numeral 6.1., no obtendrán la respectiva constancia de participación. La comisión informará a los interesados por escrito las razones que sustenten tal determinación ...


"7. Condiciones adicionales.


"7.1. Para el otorgamiento de la constancia de participación, los interesados deberán exhibir la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia. Para lo anterior, deberán proporcionar una copia de la documentación referida en el numeral 6.1. a dicho órgano ...


"8. Entrega de constancias de participación.


"8.1. La comisión hará entrega de las constancias de participación a cada uno de los interesados que hubieren acreditado su capacidad financiera, técnica, jurídica y administrativa, que hubieren presentado la garantía de seriedad inicial en los términos establecidos en las bases, y exhibido la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia a la que se refiere el numeral 7.1., dentro del plazo fijado en el calendario. Los interesados que obtengan la constancia de participación serán considerados participantes.


"8.2. En esa misma fecha la comisión entregará el manual del participante, así como la o las claves de confidencialidad necesarias para participar en el procedimiento de subasta."


A foja 4 del cuaderno de pruebas, obra el siguiente documento:


"México, D.F., 24 de septiembre de 1998.

"Comisión Federal de Competencia

"Presente

"Ref: DFA/0300/98


"En cumplimiento a las ‘bases de licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto’, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 26 de agosto del año en curso, que ordena que se deberá presentar copia de la información requerida en el formulario de calificación debidamente requisitado, con el objeto de que esa comisión otorgue su opinión favorable para que la Comisión Federal de Telecomunicaciones expida a favor de R.D., S.A. de C.V., la constancia de calificación; anexo al presente el formulario de calificación en cuatro carpetas numeradas del 1 al 4, asimismo, se adjunta un diskette de 3.5 pulgadas."


Según se desprende de lo narrado, en la Convocatoria para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, se estableció, como aspecto general, que los interesados en participar en la licitación respectiva debían obtener autorización previa de la Comisión Federal de Competencia, la que, de acuerdo con las bases de licitación, tenía que exhibirse como requisito para el otorgamiento de la constancia de participación.


A propósito de lo anterior, los interesados debían presentar ante la Cofeco la documentación precisada en el punto 6.1. de las referidas bases, motivo por el cual la empresa hoy recurrente, con fecha veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, compareció ante la Comisión Federal de Competencia a fin de solicitar su opinión favorable, acompañándole al efecto el formulario de calificación en el número de carpetas indicadas.


La conducta desplegada por la interesada en sujeción a la convocatoria y a las bases de licitación a fin de obtener la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia, revela únicamente su pretensión de participar en la subasta o concurso de las concesiones respectivas, lo que de ninguna manera puede tomarse como el ejercicio de un derecho que formara parte de su patrimonio o esfera jurídica. Por consiguiente, por estar en presencia de una expectativa de derecho pero no de un derecho adquirido resulta que para la emisión de la referida opinión favorable de la Cofeco no tuvo porqué observarse la garantía de previa audiencia, como hoy alega la recurrente, es decir, que a manera de juicio o procedimiento administrativo se le escuchara y se le venciera antes de que se expidiera la opinión solicitada.


Es de citarse por analogía a lo antes dicho la tesis del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:


"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 59, Primera Parte

"Página: 58


"RADIO Y TELEVISIÓN, LEY FEDERAL DE. NO ES RETROACTIVA, PORQUE DESCONOZCA UNA EXPECTATIVA DE DERECHO. Del texto de los artículos 1o., 2o., 3o., y 13 de la Ley Federal de Radio y Televisión, se debe concluir que en el caso de que se solicite concesión para explotar una estación comercial de radio, por esta simple petición no se adquiere derecho alguno para realizar tal explotación, el que puede adquirirse, en todo caso, sólo a virtud de la concesión legalmente expedida, pues se está en presencia de una simple expectativa de derecho; más no de un derecho adquirido, y el que una ley desconozca una expectativa de derecho, no la hace retroactiva ni viola el artículo 14 constitucional. Así lo ha resuelto la Segunda Sala de este Alto Tribunal, como puede verse en la página 301, de la Parte Común al Pleno y a las S., de la última compilación del Semanario Judicial de la Federación, que dice: ‘RETROACTIVIDAD, TEORÍA SOBRE LA. Sobre la materia de irretroactividad existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervienen en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio, en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte de Justicia, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: «Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial». «La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar o suprimir los derechos individuales adquiridos.». Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye.’."


Por otra parte, cabe señalar que si bien el requisito de opinión favorable de la Cofeco se prevé de manera general en la Ley Federal de Telecomunicaciones y en el Reglamento de la Ley Federal de Competencia, ello de ninguna manera deja indefenso al interesado en participar en la subasta, pues como quedó visto con antelación, tanto en la convocatoria como en las bases de licitación se dan indicaciones de los pasos a seguir y de la documentación a presentar ante el referido órgano administrativo, lo que además de manera expresa previene el artículo 51 del reglamento en cuestión, en tanto dice:


"Artículo 51. Cuando en las licitaciones públicas se requiera como requisito la opinión favorable de la comisión, ésta deberá resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisión."


Ello queda más de manifiesto si se toma en cuenta la solicitud de la empresa interesada, fechada el veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, en la que afirma que conforme a las bases de licitación y con el objeto de que la comisión otorgue su opinión favorable para que la Comisión Federal de Telecomunicaciones expida a su favor la constancia de calificación, anexa el formulario de calificación en cuatro carpetas numeradas y adjunta un diskette de 3.5 pulgadas, lo cual, evidentemente, revela conocimiento de los pasos a seguir antes de que se emita la opinión favorable de la Cofeco.


Debe sumarse a lo dicho que dentro de las constancias de autos aparecen copias del expediente RA. 36/98, aportadas al juicio por el delegado del Pleno de la Comisión Federal de Competencia, dentro de las cuales obran dos escritos presentados ante dicha dependencia por el representante legal de R.D., Sociedad Anónima de Capital Variable, uno fechado el veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho, y otro de veintiséis de esos mismos mes y año (fojas 255 y 259), que entre otras cosas expresan, respectivamente:


"L.. Rebeca Escobar Briones

"Directora General de Procesos de Privatización

"y L.itaciones.

"Comisión Federal de Competencia.


"En respuesta a su oficio No. DGPL-10-096-98-018, recibido en esta empresa el día 16 de octubre del presente, y en congruencia con la información presentada ante esa comisión, relacionada con nuestra participación en el concurso para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto, en la banda de frecuencia de 37.0 a 38.6 gigahertz, le informo lo siguiente ..."


"L.. Rebeca Escobar Briones

"Directora General de Procesos de Privatización

"y L.itaciones.

"Comisión Federal de Competencia.


"De acuerdo con nuestra comunicación del viernes 23 de octubre y adicional a la información que le enviamos en oficio recibido por esa comisión el 22 de los corrientes, en lista anexa le envío la información solicitada."


Entonces, es claro que la empresa interesada tuvo intervención en el trámite para obtener la opinión favorable de la Cofeco, pues fue ella misma quien inició la gestión administrativa, lo que sin duda alguna le dio la posibilidad de exponer las consideraciones que estimara pertinentes y de exhibir la información como los documentos que le requirió la autoridad, como en efecto lo hizo, de lo cual se sigue que es inexacto que "sin más" y sin escucharla, la Cofeco emitió su opinión.


En otro aspecto, la recurrente afirma que aunque se prevea la posibilidad del recurso de reconsideración en el artículo 39 de la Ley Federal de Competencia, la garantía de audiencia no se respeta porque dicho medio de defensa está previsto ante la propia Cofeco, de tal modo que se deja en manos de una autoridad distinta resolver quiénes pueden y quiénes no pueden participar en el proceso de licitación y se le niega también la oportunidad de defender sus intereses ante la Cofetel, pues ante la sola opinión de aquélla, esta última autoridad emite automáticamente la constancia de no participación en perjuicio de la licitante.


Tales argumentos son infundados, en primer lugar, porque contrario a lo que dice la recurrente, a través del recurso de reconsideración, tuvo la oportunidad, de lo que se duele constantemente, de alzarse contra la determinación tomada por la Cofeco en la resolución de fecha veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, dictada en el expediente CNT-LI-30-(02)98, en la que el referido órgano desconcentrado objetó la participación de R.D., Sociedad Anónima de Capital Variable, en la licitación respectiva.


No es obstáculo para estimar que el interesado tenga oportunidad de defenderse que el recurso administrativo tenga que presentarse ante la Comisión Federal de Competencia, ya que precisamente esa es una característica de tal clase de medios de defensa y que tiene como fin que los administrados defiendan sus intereses o pretensiones, como en el caso, ante la autoridad generadora del acto impugnado, o bien, ante su superior.


En otras palabras, el recurso administrativo es el mecanismo o medio legal de que dispone el particular afectado en sus intereses o expectativas por un acto administrativo determinado para obtener de la autoridad, en los términos legales, una revisión del propio acto, con la intención de que lo revoque, lo anule o lo reforme, en caso de encontrar comprobada la ilegalidad y la inoportunidad del mismo, posibilidad de defensa que hace efectiva respecto de una determinación de autoridad la garantía de audiencia que se concede a los particulares, lo que de ninguna forma puede estimarse que ocurra en la especie.


Así, como control de legalidad, el recurso administrativo de reconsideración juega un importante cometido, sobre todo si se toma en cuenta que por la naturaleza misma del requisito de opinión favorable de la Cofeco, según se precisó con anterioridad, no es factible satisfacer la audiencia previa de los interesados en participar en la licitación de concesiones sobre bandas del espectro radioeléctrico, y entonces el recurso de reconsideración sirve a este propósito antes que el interés discutido de obtener la opinión favorable salga de la esfera de la Cofeco, siendo de subrayarse que la autoridad a quien incumba conocer del recurso y resolverlo deberá cumplir con los requisitos que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, habida cuenta que la resolución deberá contener los elementos formales inherentes a todo acto de autoridad.


De este modo, lo dicho por la recurrente respecto a que la garantía de audiencia no se respeta porque el citado medio de defensa está previsto ante la propia Comisión Federal de Competencia resulta carente de eficacia alguna, máxime si se toma en cuenta que más beneficio le reporta al interesado la ley cuando le concede la oportunidad de contar con un recurso que al no tener la posibilidad de obtener un remedio ante la autoridad administrativa, de todo lo cual se sigue que lo sostenido por la J. de Distrito en torno del recurso de reconsideración que establece el artículo 39 de la Ley Federal de Competencia debe subsistir y continuar rigiendo el sentido del fallo recurrido.


Es igualmente infundado lo dicho respecto a que aun recurriendo la opinión de la Cofeco en términos del artículo 39 de la Ley Federal de Competencia, no está previsto que la Cofetel deba suspender la subasta antes de emitir la constancia de no participación y que deba esperar a que se resuelva el recurso de reconsideración, cuenta habida que el propio precepto, en su párrafo cuarto, dispone:


"La interposición del recurso suspenderá la ejecución de la resolución impugnada. ..."


Lo que de suyo revela que contrario a lo dicho en la presente vía, la interposición del recurso de reconsideración suspende la ejecución de la resolución combatida. Así sucedió en la especie, pues incluso la parte antes quejosa manifestó en el apartado 10 del capítulo de antecedentes de su demanda de garantías:


"10. En virtud de que la interposición del recurso de reconsideración suspende los efectos de la resolución impugnada, nuestra mandante solicitó a la Cofetel la prórroga del inicio del procedimiento de subasta y la Cofetel prorrogó el inicio de la subasta para el 23 de noviembre de 1998."


Luego, lo que ahora aduce la recurrente en el sentido de que aun interponiendo el recurso de reconsideración, ningún otro precepto contempla que la Cofetel deba suspender el procedimiento y esperar que se resuelva dicho medio de defensa es del todo infundado, lo cual queda más en claro si se toma en cuenta que habiendo solicitado la suspensión del procedimiento en el punto petitorio quinto de su recurso de reconsideración, el presidente de la Comisión Federal de Competencia, en providencia de diez de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, entre otras cosas, proveyó:


"Se admite a trámite el recurso de cuenta, suspendiéndose los efectos jurídicos del acto impugnado."


A lo hasta aquí expuesto cabe sumar que tampoco tiene razón la recurrente en cuanto afirma que se les niega a los interesados la oportunidad de defenderse ante la Cofetel, y para constatarlo es menester ahora transcribir el artículo 8o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que dice:


"Artículo 8o. A falta de disposición expresa en esta ley y en sus reglamentos o en los tratados internacionales, se aplicarán:


"I. La Ley de Vías Generales de Comunicación;


"II. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo;


"III. El Código de Comercio;


"IV. El Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal;


"V. El Código Federal de Procedimientos Civiles;


"VI. La Ley General de Bienes Nacionales, y


"VII. La Ley Federal de Radio y Televisión."


Como se ve, la referida disposición conlleva la intención del legislador ordinario de colmar el silencio o lagunas, entre otras cuestiones, respecto de las instituciones procesales necesarias para combatir las resoluciones de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, de lo cual se sigue que es inexacto lo que hoy alega la recurrente de que carece de oportunidad para defenderse ante la Cofetel, porque sí existen ordenamientos que por supletoriedad necesaria pueden ser aplicados al procedimiento de licitación regulado por la Ley Federal de Telecomunicaciones, no obstante el aparente silencio de este ordenamiento.


Como premisa inicial conviene tener en consideración lo que establece el artículo 1o. del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, que textualmente señala:


"Artículo 1o. Las disposiciones de este código regirán en el Distrito Federal en asuntos del orden común, y en toda la República en asuntos del orden federal."


Como complemento de lo anterior, el artículo 18 del mismo código dice:


"Artículo 18. El silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, no autorizan a los Jueces o tribunales para dejar de resolver una controversia."


Acorde con el texto de dicho numeral, se advierte la necesidad de que en cualquier tipo de controversia, cuando exista silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, ello no puede ser impedimento para que la autoridad del conocimiento deje de resolver el conflicto planteado a su decisión, de tal forma que debe colmar cualquier laguna, sobre todo cuando se trate de instituciones necesarias como son las procesales que constituyen la base fundamental en la que descansará la resolución definitiva de la controversia y que guarda relación con lo que debe ser entendido como el cumplimiento de formalidades esenciales de todo procedimiento, incluido el administrativo.


Luego, de la misma manera que el Código Civil para el Distrito Federal previene la aplicación supletoria en materia sustantiva federal, en aspectos procesales, para colmar lagunas relacionadas con instituciones necesarias en todo trámite, incluyendo los llevados a cabo en materia administrativa, la Ley Federal de Telecomunicaciones establece la supletoriedad de los ordenamientos a que se refiere el artículo 8o., entre otros, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tal como se desprende de los artículos 1o., 2o. y 83 a 86, que disponen:


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte.


"El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.


"Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.


"Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."


"Artículo 2o. Esta ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta ley, en lo conducente."


"Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.


"En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."


"Artículo 84. La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administrativo deberá alegarse por los interesados durante dicho procedimiento, para su consideración, en la resolución que ponga fin al mismo. La oposición a tales actos de trámite se hará valer en todo caso al impugnar la resolución definitiva."


"Artículo 85. El plazo para interponer el recurso de revisión será de quince días contado a partir del día siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra."


"Artículo 86. El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar:


"I. El órgano administrativo a quien se dirige;


"II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones;


"III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;


"IV. Los agravios que se le causan;


"V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y


"VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales."


En este orden de ideas, carece de razón la recurrente cuenta habida que aun cuando la Ley Federal de Telecomunicaciones no previene instituciones adjetivas para que los interesados controviertan las resoluciones que les sean contrarias, lo cierto es que la laguna o el silencio de la ley puede subsanarse con las reglas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de aplicación supletoria a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, como sucede con el procedimiento de licitación de concesiones sobre bandas del espectro radioeléctrico, en cuyo supuesto será la Comisión Federal de Telecomunicaciones quien resuelva el recurso de revisión correspondiente y no una autoridad distinta a la subasta pública.


En relación con lo anterior debe distinguirse entre el recurso de reconsideración que establece el artículo 39 de la Ley Federal de Competencia y el recurso administrativo previsto en la ley federal aludida, pues el primero se interpone ante la Comisión Federal de Competencia a fin de controvertir la opinión por ella emitida, mientras que el segundo se promueve ante la Comisión Federal de Telecomunicaciones para impugnar cualquiera de las determinaciones que tome dentro de la subasta, lo que de suyo es revelador de que los interesados y los participantes en ningún momento quedan indefensos, como hoy alega la impugnante, a todo lo cual debe sumarse que la parte afectada por la decisión que se tome en un recurso administrativo que le cause agravio no reparable mediante algún medio de defensa ordinario, tendrá siempre la posibilidad de acudir al juicio de amparo indirecto en términos de la disposición contenida en el artículo 107, fracción IV, de la Constitución Federal.


A mayor abundamiento, cabe mencionar que si bien todos los actos de autoridad son susceptibles de ser arbitrarios, lo cierto es que ello no puede tener como efecto que sean inconstitucionales los preceptos que se aplican. Para ello existen medios de defensa, ordinarios y extraordinarios, como quedó indicado con anterioridad.


DÉCIMO TERCERO. En la segunda parte de su agravio segundo, la recurrente alega violación de los principios de legalidad, seguridad, jurisdicción y competencia.


En virtud de que dicho argumento está dirigido a combatir lo sostenido por la J. de Distrito respecto de la constitucionalidad de la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia, se considera necesario conocer la parte relativa del fallo en cuestión, que dice:


"Por otro lado, resulta igualmente infundado lo que manifiesta la peticionaria del juicio de garantías en los conceptos de violación primero y segundo, respecto de que es inconstitucional que se otorguen las facultades reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a la Comisión Federal de Competencia y a la Comisión Federal de Telecomunicaciones, para emitir opinión favorable en las licitaciones para el uso del espectro radioeléctrico, sin señalar la mecánica o pasos que deben seguirse para obtenerlo, el procedimiento que debe seguirse, las fechas en que se debe solicitar, en su caso, el plazo que se conceda a la autoridad para que lo otorgue y las razones por las que pudieran negar.


"En efecto, es infundado el concepto de violación que se analiza, en virtud de que como se señaló anteriormente en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, sí prevé que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes al emitir la convocatoria para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública para obtener concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, debe señalar en las bases correspondientes, como requisito que deben cumplir los interesados para participar en dicha licitación, el obtener la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia, la cual no está invadiendo las facultades reservadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


"La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por conducto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, en términos de lo dispuesto por el artículo 37-Bis del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, tiene facultades para dictar los actos correspondientes respecto de las licitaciones en lo que corresponde al ámbito de su competencia, sin embargo, en lo relativo a la prevención e investigación respecto de monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones, dicha secretaría no tiene competencia para tal efecto.


"Es por ello que respecto de dicha materia, el legislador ordinario al expedir la Ley Federal de Competencia Económica, en su artículo 23, creó la Comisión Federal de Competencia como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, con autonomía técnica y operativa para prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones y, por tanto, el Ejecutivo Federal al expedir el reglamento de dicha ley, únicamente pormenorizó dicha facultad en lo que corresponde a las licitaciones públicas, en relación con que en los casos en que la comisión deberá emitir su opinión favorable, debe hacerlo dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes, cumpliéndose con los requisitos establecidos en las leyes respectivas. Esto es, en dichas bases es en donde se debe establecer por parte de la entidad convocante los plazos y términos en que deberá emitirse la opinión favorable por parte de la Comisión Federal de Competencia, y los parámetros respecto de los que debe determinar si emite o no su opinión favorable contrariamente a lo que señala la empresa quejosa, se encuentran regulados en los artículos 2o., 8o., 9o. y 16 de la Ley Federal de Competencia Económica, al señalarse que quedan prohibidos los monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones, señalándose qué debe entenderse por cada concepto para efectos de dicha ley y salvaguardar así el proceso de competencia y libre concurrencia que impidan el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios.


"A mayor abundamiento, en la exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica, se señaló en lo conducente lo siguiente: (se transcribe) ..."


En contra de tales razones, la impugnante aduce lo siguiente:


a) "Estas consideraciones son equivocadas, pues no existen parámetros previstos en la Ley de Telecomunicaciones conforme a los cuales deba ceñirse la Cofeco para emitir la opinión favorable prevista en la propia ley. Al respecto es preciso señalar que el artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones se encuentra inmerso dentro del capítulo III, intitulado De las concesiones y permisos, en la sección II De las concesiones sobre el espectro radioeléctrico, lo que corrobora que la propia ley hace una distinción de concesiones en general y concesiones sobre el espectro radioeléctrico y es para estas últimas que el artículo 16 señala específicamente lo siguiente: ..." (no se transcribe por ser innecesario).


b) "De la simple lectura del artículo anterior se desprende que no existe en esta disposición ni en ninguna otra de la misma ley, los supuestos conforme a los cuales se debiera otorgar o negar la opinión favorable de la Cofeco a que se refiere el inciso D de dicho precepto. En efecto, no hay un solo matiz, parámetro, requisito o procedimiento que permita determinar en qué casos la Cofeco podría oponerse a otorgar la opinión favorable. No se trata sólo del hecho de otorgar una facultad discrecional a la autoridad sino de que ni siquiera se establece la mecánica que debía seguirse para obtener dicha opinión."


c) "Aquí conviene separar el argumento en dos partes, la primera relativa a la falta de procedimiento para obtener la opinión de la Cofeco, y la segunda que se refiere a la falta de parámetros o supuestos en los que la opinión pudiera negarse."


"La J. a quo sostiene que el procedimiento para obtener la opinión se señala en cada caso en las bases de licitación por la autoridad licitante (Cofetel) y dice que los parámetros los da la Ley de Competencia en diversos artículos.


"Lo anterior es incorrecto y no puede constituir fundamentación y motivación válidas para declarar la constitucionalidad del inciso D de la fracción I del artículo 16 que se impugnó, pues para ello sería necesario que en ese mismo apartado se dijese lo anterior y que, en todo supuesto, se señalasen los lineamientos básicos, tanto para que el particular solicite la opinión como para que la autoridad la niegue. En efecto, sólo la ley puede determinar preventivamente los casos y las modalidades a los que se puede sujetar a un particular para evitar fenómenos de concentración. Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que específicamente determine las situaciones y casos que deben protegerse. En tal virtud, no pueden imponerse condiciones aisladas, ni mucho menos particulares a un sujeto determinado. Las modalidades o condiciones habrán de ser generales, abstractas e impersonales y deberán contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto."


d) "Las normas que se impugnan son tan genéricas que otorgan facultades discrecionales a la autoridad para resolver en forma libre sin limitación de ninguna especie y sin consecuencias para su actuar. No sólo no encuentra límite respecto a su contenido, sino que no se señala su forma ni su temporalidad, no se dice si debe ceñirse a las bases o requisitos de la licitación o si puede abarcar cuestiones ajenas. Tampoco se menciona en qué sentido debe ser favorable, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en el caso de obtener la concesión. Tampoco se dice qué requisitos debe satisfacer el particular para obtenerla, ni si éstos serán siempre los mismos y mucho menos señala en qué casos podrá negarse y, en su caso, cómo puede impugnarse.


"Si fuese cierto lo que afirma la J. de Distrito en relación con que los parámetros para negar la opinión favorable estuviesen plasmados en algún precepto de la Ley de Competencia, habría bastado al legislador remitir en el texto de la Ley de Telecomunicaciones al precepto específico de la Ley de Competencia que los contuviera, pues la Ley de Telecomunicaciones es especial y posterior. Sin embargo, no existe tal remisión porque no hay ningún artículo en la Ley de Competencia que señale en qué supuesto se podrá otorgar o negar una opinión favorable a un particular para participar en una licitación. Más aún como se dijo en el amparo, ni siquiera existe la facultad de la Cofeco para emitir dicha opinión, y es por esta razón que después de que fueran promulgadas ambas leyes en el decreto por el que se expide el Reglamento de la Ley de Competencia, se incluye el artículo 51 por el que se pretende facultar expresamente a la Cofeco para emitir una opinión que no está prevista en la Ley de Competencia."


e) "De lo anterior se obtienen las siguientes conclusiones: Si la Cofeco tuviese la facultad de emitir opiniones como la referida en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley de Telecomunicaciones, no habría sido necesario el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Competencia con el que se pretende suplir la laguna que el Legislativo dejó tanto en la Ley de Competencia como en la de Telecomunicaciones. Tampoco habría sido necesario el mencionado artículo 51, si la Ley de Competencia contuviese un artículo en el que se hubiese fijado la forma en que la Cofeco pudiese otorgar o negar opiniones favorables, en virtud del principio de facultades expresas. Con la técnica legislativa utilizada en el presente caso, el Ejecutivo, en un acto materialmente legislativo, pretende que una disposición contenida en el reglamento de una ley específica reglamente otra distinta.


"La Ley de Competencia contiene disposiciones de carácter tanto adjetivo como sustantivo y regula un sinnúmero de situaciones que hacen imposible que con base en ella se pueda establecer un parámetro que enmarque los supuestos en los cuales se puede otorgar o negar la opinión favorable. La ‘opinión favorable’ no puede constituir una disposición general, abstracta e impersonal por cuanto que se dirige a una persona específica respecto de una situación particular y subjetiva."


f) "Con base en lo narrado, no cabe la menor duda de que el requisito previsto en el inciso D de la fracción I del artículo 16 de la Ley de Telecomunicaciones, es totalmente contrario al texto constitucional, dado que otorga una facultad discrecional omnímoda, sin bases y sin limitaciones, que vulnera las garantías de igualdad, libertad y seguridad, en general y en particular las que consagran los artículos 28 y 134 constitucionales, respecto de los principios de imparcialidad, certeza, igualdad y contradicción que deben prevalecer en un procedimiento de licitación.


"Con independencia de lo expresado, el solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita pueda resolver, sin proceso alguno, quién puede o no participar en un proceso de licitación determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastaría que se negara tal autorización o que no se concediera para impedir que un determinado agente económico participe en un proceso de licitación. El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitación conlleva la más flagrante violación de las garantías individuales, máxime que para que esto suceda ni siquiera es necesario analizar las bases de la licitación, pues la autoridad no se encuentra constreñida a ello y puede en consecuencia actuar ad libitum, sin limitación y sin sujeción a reglas o criterios previamente conocidos por el licitante. Con ello se permite el que la autoridad facilite la participación de determinadas personas en franco y directo perjuicio de otras. En esta virtud no se puede dejar al arbitrio de una autoridad el imponer condiciones especiales para un caso específico, ni mucho menos el permitir que mediante actos especiales, específicos y concretos se pretenda evitar un fenómeno de concentración para una situación eventual."


Como se advierte de lo narrado, el problema suscitado en torno de la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia se trata desde dos dimensiones: 1) el procedimiento para obtenerla; y, 2) los parámetros que la rigen.


Respecto al procedimiento, la J. de Distrito, medularmente, señaló que las normas reclamadas previenen que la opinión de que se trata debe emitirse dentro de los procedimientos en los que se cumplan los requisitos legales, es decir, en las bases respectivas; y en lo relativo a los parámetros, sostuvo que se encuentran regulados en los artículos 2o., 8o., 9o. y 16 de la Ley Federal de Competencia Económica.


La hoy recurrente dice que separa sus argumentos en esos mismos dos temas; sin embargo, no se advierte que los haya distinguido con toda la claridad necesaria, lo cual obliga a esta Segunda Sala a irlos precisando en la medida en que se van resolviendo.


En cuanto al primer tema, que de manera esencial se vierte en los incisos a), b), c) y d), primera parte de la transcripción anterior, afirma la impugnante que lo sostenido por la J. no puede constituir fundamento y motivación válidos, ya que para ello sería necesario que el procedimiento para obtener la opinión favorable se indicara en el inciso D, fracción I, del artículo 16, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, ya que:


• Sólo la ley puede determinar los casos y las modalidades a los que se puede sujetar un particular para evitar fenómenos de concentración.


• Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que determine las situaciones y casos que deben protegerse.


• No pueden imponerse condiciones aisladas ni particulares a un sujeto determinado, pues las modalidades o condiciones habrán de ser generales, abstractas e impersonales y deberán contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto.


A este respecto es conveniente tener en cuenta que ciertamente el referido numeral establece como un requisito a cumplir por los interesados en participar en un proceso de licitación de concesiones sobre bandas del espectro radioeléctrico, "obtener la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia", la que, conforme a lo que dispone el artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, deberá resolverse "... dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisión."


Entonces, desde esta óptica, es evidente que fue el legislador ordinario el que estableció como condición para intervenir en el procedimiento de licitación la citada opinión favorable de la Cofeco, de donde se sigue que en este aspecto se cumple con la exigencia a que se refiere la recurrente, esto es, que sea la ley la que prevenga de manera general, abstracta y permanente el requisito en mención, que tiene la finalidad, como expresamente lo reconoce la parte quejosa, de "evitar fenómenos de concentración", es decir, de evitar la práctica monopólica de los particulares, lo que ya de suyo revela que los interesados saben, como es el caso de la recurrente, cuál es la intención o finalidad que se busca con el requisito en mención.


A ello cabe sumar que la norma reglamentaria aludida es la que, con mayor precisión, establece cómo deberá resolverse la opinión favorable indicada, es decir, "en términos de los procedimientos y plazos que establezcan las bases de licitación correspondientes"; así como el marco jurídico de éstas, o sea, "las leyes respectivas y el acuerdo de la convocante con la comisión".


De lo anterior resulta, con claridad, que no es a partir de condiciones aisladas ni particulares que se emite la opinión favorable de la Cofeco, como vaga e imprecisamente alega la empresa impugnante, sino a través de un mandato legal y otro reglamentario en los que se consignan mediante normas generales, abstractas y permanentes tanto el "qué" al igual que el "cómo", sin que para estimar lo contrario sea relevante lo dicho en la presente vía acerca de que sólo la ley puede contemplar el procedimiento para que se emita la opinión favorable de la Cofeco y no en las bases de licitación, pues además de que la recurrente no demuestra cómo y porqué debe ser así, de las transcripciones efectuadas en el considerando precedente de algunos de los puntos que conforman las bases del concurso, se desprende que el procedimiento y los plazos que se establecen para que los interesados soliciten la opinión de que se trata, están dados en forma general, abstracta e impersonal, de lo cual resulta lo equivocado de la premisa que maneja la recurrente, ya que la circunstancia de que sean las bases las que prevengan los casos, las condiciones o las modalidades de la subasta, no implica que la opinión de la Cofeco imponga condiciones aisladas o particulares a sujetos determinados, sobre todo si se considera que las bases se expiden en términos de las leyes respectivas y del acuerdo de la convocante con la comisión, lo que evita que ésta acuda a reglas y procedimientos arbitrarios o discrecionales.


Así, no es verdad que las normas reclamadas violen las garantías de legalidad y seguridad de cuya infracción se duele la recurrente, en principio, porque la mencionada opinión favorable no da lugar a considerar que el procedimiento respectivo sea confuso o incierto, puesto que es un juicio de opinión que refleja la conducta asumida por los interesados en los campos de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, según lo precisa el artículo 1o. de la ley de la materia, y su emisión se encomienda a la Comisión Federal de Competencia con el propósito de conocer el punto de vista del órgano especializado y competente.


Así se advierte incluso de las mismas bases de licitación, que en la parte que interesa dicen:


"18. Restricciones a la acumulación de concesiones derivadas de la licitación.


"...


"18.2. La Comisión Federal de Competencia podrá establecer restricciones a la acumulación de empresas controladoras, filiales, subsidiarias o afiliadas de los interesados, por razones de concentración de poder de mercado, en el momento de rendir su opinión respecto de la participación de dichas empresas en el proceso de licitación."


Como se ve, dentro de este apartado se reitera con toda claridad la facultad de restricción de la Cofeco, así como las razones que deberá tener en cuenta al momento de rendir su opinión en relación con las empresas controladoras, filiales, subsidiarias o afiliadas de los interesados en participar en la subasta respectiva.


Lo anterior implica que el órgano desconcentrado tiene facultades para restringir la acumulación de empresas, así como razones para ello, es decir, evitar la concentración de poder de mercado. Luego, no hay duda de que las bases de licitación establecen el marco general dentro del cual se expedirá la opinión de la Comisión Federal de Competencia, y que tiene como apoyo el conjunto de disposiciones que la ley de la materia establece, entre otros preceptos, los citados por la J. de Distrito en la sentencia que se revisa y que dicen:


"Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.


"Para efectos de esta ley, se entenderá por secretaría, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y por comisión, la Comisión Federal de Competencia."


"Artículo 8o. Quedan prohibidos los monopolios y estancos, así como las prácticas que, en términos de esta ley, disminuyan, dañen o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios."


"Artículo 9o. Son prácticas monopólicas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los siguientes:


"I.F., elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados, o intercambiar información con el mismo objeto o efecto;


"II. Establecer la obligación de no producir, procesar, distribuir o comercializar sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestación de un número, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;


"III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual o potencial de bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios determinados o determinables; o


"IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.


"Los actos a que se refiere este artículo no producirán efectos jurídicos y los agentes económicos que incurran en ellos se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera resultar."


"Artículo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto en virtud del cual se concentren sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos. La comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia o la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."


Dichos numerales ciertamente constituyen, como mínimo, el parámetro o límite legal dentro del cual la Cofeco podrá emitir su opinión, pues deberá tener en cuenta para ello la protección del proceso de competencia económica y libre concurrencia, que se eviten los monopolios, estancos y las prácticas monopólicas, así como impedir que se den fenómenos de concentración en sus diversas modalidades.


Así, es claro que la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia que regulan los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, no da lugar a incertidumbre respecto a lo que se le pide a la Cofeco ni en cuanto al procedimiento que habrá de seguir para que emita su opinión favorable, o bien, su objeción de no proceder aquélla, como sucedió en la especie, puesto que no se deja a su arbitrio resolver quiénes pueden y quiénes no pueden participar en la subasta pública, ni establecer las condiciones o requisitos para intervenir en la licitación, como ya se explicó con anterioridad.


Además, las condiciones para tramitar la opinión favorable de la Cofeco se encuentran al alcance de todos los interesados a través de las bases de licitación, en las que se establecen tanto el procedimiento y los plazos para que se resuelva la opinión como la finalidad que se persigue, lo que permite su conocimiento por todos los interesados y su consecuente aplicación al caso en particular, de todo lo cual se sigue que no es verdad que se violenten los principios de legalidad y seguridad, pues la condición de "opinión favorable" de la Comisión Federal de Competencia está prevista en la ley y desarrollada en el reglamento respectivo y en las bases de licitación, lo cual garantiza la certidumbre jurídica de los interesados y erradica la posible arbitrariedad en que pudiera incurrir la autoridad mencionada.


A lo dicho cabe agregar que no existe ningún impedimento constitucional para que el legislador determine como condición para los interesados el obtener la "opinión favorable" de la Cofeco, y que en el Reglamento de la Ley Federal de Competencia se instituya que los procedimientos y plazos que deberán observarse para que se emita la referida opinión se establecerán en las bases de licitación, porque al hacerse de esta manera, tanto la ley como el reglamento adoptan o integran esos elementos de la opinión favorable, sin que por ello se demerite la certeza y seguridad jurídica de la misma, que es el fin perseguido por los principios de legalidad y seguridad.


Entonces, si la Ley Federal de Telecomunicaciones establece el requisito de "opinión favorable" de la Cofeco y el Reglamento de la Ley Federal de Competencia desarrolla dicha condición remitiendo a las bases de licitación, no se infringen los principios aludidos, ya que con los elementos relativos que se acogen en las normas hoy reclamadas queda precisado el "qué", el "cómo" y el "para qué" de la opinión de que se trata, condición en la cual lo dicho por la recurrente de que es incorrecto lo sostenido por la J. respecto al procedimiento y a los parámetros de la opinión favorable y de que no puede "constituir fundamentación y motivación válidas" para declarar constitucional el artículo 16, fracción I, inciso D, de la ley antes indicada, porque para ello sería necesario que en dicho precepto estuviera señalado lo que dijo la juzgadora, ninguna consecuencia favorable puede tener para la impugnante.


En este orden de ideas carece también de eficacia lo alegado en el sentido de que las normas reclamadas son tan genéricas que otorgan facultades discrecionales a la Cofeco para resolver sin limitación y sin consecuencias, ya que como quedó antes visto el referido órgano desconcentrado debe emitir su opinión conforme a los lineamientos establecidos por la convocante en las bases de licitación, lo que de suyo impide arbitrariedad o discrecionalidad ilimitada. Luego, es de concluirse que las facultades de que goza la autoridad mencionada se ejercen conforme a las medidas que le marcan la ley, el reglamento y las bases de la subasta, de tal modo que es inexacto que no tenga límite respecto a su contenido, que no se señale su forma ni su temporalidad, y que no se diga si debe ceñirse a las bases o requisitos de la licitación o si pueda abarcar cuestiones ajenas, como de manera infundada alega la parte recurrente.


En cuanto a los parámetros o límites conforme a los cuales debe emitirse la opinión de la Comisión Federal de Competencia, es importante precisar, antes que otra cosa, que la impugnante no endereza ningún agravio específico para controvertir lo dicho por la J. Federal respecto al tema en cuestión, a saber, "... y los parámetros respecto de los que debe determinar si emite o no su opinión favorable, contrariamente a lo que señala la empresa quejosa, se encuentran regulados en los artículos 2o., 8o., 9o. y 16 de la Ley Federal de Competencia Económica, al señalarse que quedan prohibidos los monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones, señalándose qué debe entenderse por cada concepto para efectos de dicha ley y salvaguardar así el proceso de competencia y libre concurrencia que impidan el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios."


En efecto, como se constata de la lectura de los argumentos precisados en los incisos de párrafos precedentes, lo más cercano a las consideraciones indicadas que llega a expresar la recurrente es una aseveración que en realidad soslaya el asunto, pues se concreta a esgrimir "si fuese cierto lo que afirma la J. de Distrito en relación con que los parámetros para negar la opinión favorable estuviesen plasmados en algún precepto de la Ley de Competencia, habría bastado al legislador", ya que a continuación desarrolla argumentos relativos a lo que el legislador debió hacer para estimar verdadero lo sostenido en la sentencia que se revisa, condición en la cual debe subsistir esta parte del fallo recurrido, pues la impugnante olvida que en esta clase de asuntos pesa sobre ella la carga de combatir todas y cada una de las consideraciones que sustentan la sentencia, de tal modo que si no lo hace o si bien sólo controvierte algunas de ellas, como sucede en la especie, lo resuelto por el tribunal de amparo acerca de los parámetros que regulan la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia siguen en pie, rigiendo el sentido del fallo sujeto a revisión.


Sin perjuicio de lo antes dicho y con fines de mera ilustración, es pertinente ahora transcribir los artículos 1o., 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, que disponen:


"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"II. Establecer los mecanismos de coordinación para el combate y prevención de monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;


"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y políticas de la administración pública federal, cuando de éstos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;


".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes o reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;


"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión;


"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisión, los manuales de organización y procedimientos;


"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte; y


"IX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos."


Tales preceptos, vistos junto con los artículos 2o., 8o., 9o. y 16 de la misma ley, reproducidos con anterioridad, previenen expresamente la materia que están reglamentando; el objeto del mandato legal; las prohibiciones respecto de monopolios, estancos y prácticas monopólicas; definen en qué consisten las prácticas monopólicas y su objeto o efectos; precisan lo que debe entenderse por concentración; establecen la naturaleza de la Cofeco; y por último, previenen cuáles son las atribuciones de dicho órgano administrativo.


Dicho en otros términos, la normatividad sustantiva de que se trata constituye el parámetro o la medida de la actuación de la Comisión Federal de Competencia en las diversas dimensiones anotadas: naturaleza, competencia, materia y objeto, entre otras cuestiones más que regula la Ley Federal de Competencia Económica. Por tanto, todo acto que provenga del referido órgano desconcentrado tiene los límites que le impone la ley en cuestión, de tal modo que si rebasa o excede los parámetros legales la actuación correspondiente estará afectada de ilegalidad.


Ahora bien, aplicado lo expuesto a la opinión favorable que la Cofetel pide de la Cofeco respecto de los particulares interesados en participar en una subasta de concesiones de bandas del espectro radioeléctrico, es lógico y jurídico considerar que tendrá los límites o dimensiones que le marca la ley de la materia, esto es, su opinión o juicio deberá ajustarse al carácter que le da la norma a la materia de su competencia y al objeto que subraya el mandato legal.


De este modo, la opinión de que se trata estará referida a la competencia económica, monopolios y libre concurrencia, por ser ésta la materia del artículo 28 constitucional que la ley reglamenta, teniendo presente, al emitirse, la protección del proceso de competencia y libre concurrencia de los agentes que participan en la vida económica del país.


Al efecto, como se estableció en el punto 18.2. de las bases de licitación, transcrito con anterioridad, y en términos de lo dispuesto por los artículos 8o., 9o. y 16, a través de su opinión, la Cofeco podrá emitir un juicio favorable al interesado, o bien, limitar o restringir todo fenómeno de acumulación de los agentes económicos y de concentración de mercado que advierta durante el procedimiento que conduzca a la emisión de su opinión, máxime si se considera que la licitación de una concesión de bandas del espectro radioeléctrico pudiera dar motivo a la creación de monopolios o de prácticas monopólicas. Entonces, previa investigación que se inicia, como en el caso, a partir de la solicitud del interesado en participar en la subasta y a la luz de la documentación que éste le aporta, la Comisión Federal de Competencia emitirá su opinión, bien sea en su beneficio, o bien, objetando su participación, lo que en todo caso deberá ser conforme a los límites o parámetros consignados en la Ley Federal de Competencia, y de manera fundada y motivada como lo exige el artículo 16 constitucional.


Así lo hizo, y a guisa de ejemplo conviene conocer la parte relativa de la resolución de fecha veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, emitida por el Pleno de la Comisión Federal de Competencia, que aparece a fojas 187 a 194, tomo I, del expediente de amparo, que expresa:


"Pleno de la Comisión Federal de Competencia

"Radio Móvil Dipsa, S.A. de C.V.

"Expediente CNT-LI-30-(02)98


"México, Distrito Federal, a veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho. Visto el expediente administrativo al rubro citado, el Pleno de la Comisión Federal de Competencia, reunido en sesión ordinaria, procede a emitir resolución con fundamento en los artículos 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o., 2o., 3o., 8o., 12, 13, 23, 24, fracciones I y II de la Ley Federal de Competencia Económica, 1o., 9o., 10, 11, 12 y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, así como 1o., 3o., 8o., fracción I, 13 y 14, fracciones I y XII del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, al tenor de los siguientes:


"Resultando


"...


"Considerandos


"Primero. La comisión es autoridad facultada para resolver los casos de su competencia, así como para sancionar administrativamente la violación a la Ley Federal de Competencia Económica.


"Segundo. En términos de los artículos 2o. y 23 de la LFCE, esta comisión tiene a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y demás actos que disminuyan, dañen o impidan el proceso de competencia y libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios de la República mexicana.


"Dichas atribuciones confieren la posibilidad de emitir opinión respecto de la participación de determinado agente económico en procesos de venta mediante licitación, cuyo objeto o efecto sea o pueda ser disminuir, dañar o impedir los procesos de competencia y libre concurrencia, respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados.


"De conformidad con el artículo 51 del RLFCE, esta comisión cuenta con facultades para participar en las licitaciones públicas que expresamente señalen como requisito la opinión favorable de esta comisión, dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las propias bases y que se fijen previo acuerdo de la convocante con la comisión.


"Tercero. El presente proceso implica emitir opinión por parte de esta comisión respecto de la participación de Radio Móvil, en la licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto.


"Cuarto. Para efectos del particular, se debe definir el mercado relevante en términos del artículo 12 de la LFCE y del artículo 9o. del Reglamento de la LFCE. En este caso, el mercado relevante considerado es el de establecimiento de enlaces de microondas punto a punto. De acuerdo con las bases de licitación, los concesionarios ganadores deberán proveer capacidad en las bandas objeto de la concesión a cualquier persona que lo solicite de manera no discriminatoria, por un tiempo determinado y, en este sentido, se dice que son proveedores de capacidad. Asimismo, el concesionario puede instalar y operar enlaces como medio de transmisión de su propia red pública o privada de telecomunicaciones.


"a) La fracción I del artículo 12 de la LFCE establece que para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución.


"En este supuesto es de considerarse que el mercado relevante considerado es de establecimiento de enlaces punto a punto. En términos generales, hay sustituibilidad entre los enlaces inalámbricos y los enlaces físicos, que pueden ser de cobre o fibra óptica, ya que a través de ellos se pueden transmitir voz, datos y todo tipo de señales.


"Entre bandas, los enlaces punto a punto se han establecido en los 15 ghz y los 23 ghz. Los enlaces que se ubican en las bandas de 15, 23 y 38 ghz, así como cualquier otro que pueda prestarse en ese rango del espectro radioeléctrico, se usan principalmente para la transmisión de señales en una misma ciudad o localidad. Los enlaces en estas bandas tienen una alta demanda por parte de grandes usuarios comerciales, así como de los propios operadores de redes públicas de telecomunicaciones.


"b) La fracción II del citado artículo 12 dispone que igualmente deben tomarse en cuenta los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementarios y de sus sustitutos desde otras regiones y desde el extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus (sic) y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones.


"En relación con este punto, se destaca que de acuerdo con las bases de licitación para la prestación del servicio de enlaces punto a punto, se otorgarán tres concesiones con un ancho de banda de 112 megahertz (mhz) en nueve regiones geográficas preestablecidas. Por tanto, el mercado relevante tiene una dimensión regional.


"c) En la fracción III del artículo 12 de la LFCE se establecen los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados.


"En cuanto a la situación actual del mercado se deba anotar que, de acuerdo a los resultados finales del concurso de licitación de bandas de frecuencia para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto y punto a multipunto, cuyo proceso concluyó el 30 de septiembre de 1997, existen 14 empresas que operan el servicio de provisión de capacidad con cobertura nacional de enlaces punto a punto en las bandas de 15 y 23 ghz. Estos concesionarios actúan como administradores del espectro radioeléctrico ofreciendo los enlaces a los distintos usuarios que soliciten el servicio en cuestión. Radio Móvil es uno de estos concesionarios con 212 mhz acumulados directamente en ambas bandas de frecuencia.


"Por último, la fracción IV dispone las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos.


"Por lo que se refiere a este supuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la LFT, para el uso, aprovechamiento o explotación de bandas de frecuencias en el territorio nacional, salvo que se trate de espectro de uso libre o de uso oficial, se requiere de concesión otorgada por la SCT. Además, de conformidad con lo estipulado en el artículo 7o., fracción III, inciso x), de la Ley de Inversión Extranjera, así como el artículo 12 de la LFT, las concesiones únicamente podrán ser otorgadas a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. La inversión extranjera permitida es hasta un 49% en la tenencia accionaria del grupo ganador.


"Quinto. Definido el mercado relevante, procede determinar si en caso de ganar los concursos de la subasta, Radio Móvil tendría poder sustancial de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 de la LFCE. Para ello deben considerarse los siguientes supuestos:


"a) La fracción I del artículo 13 de la LFCE señala que debe contemplarse su participación en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan actual o potencialmente contrarrestar dicho poder.


"Radio Móvil es una subsidiaria de Teléfonos de México, S.A. de C.V. (T.). Esta última empresa ha sido señalada por parte de esta comisión como agente con poder sustancial en los mercados relevantes de telefonía básica local, acceso o interconexión, telefonía de larga distancia nacional, transporte interurbano de señales telefónicas y telefonía de larga distancia internacional. T. tiene por ella misma o a través de sus subsidiarias y filiales concesiones para prestar los siguientes servicios inalámbricos: telefonía inalámbrica fija y móvil, radiocomunicación especializada de flotillas, radiolocalización de personas, así como capacidad para proveer enlaces de microondas punto a punto y punto a multipunto.


"En particular, en la banda de los 15 y 23 ghz, Radio Móvil y T. tienen en conjunto seis concesiones que acumulan un total de 424 mhz, para la provisión de capacidad de enlaces punto a punto con cobertura nacional otorgadas por autoridad en la materia mediante licitación que se inició con la convocatoria que para tal efecto se publicó el 30 de abril de 1997 en el DOF, y cuyo proceso concluyó el 30 de septiembre de 1997.


"Radio Móvil afirma poseer 47 permisos para la provisión de enlaces punto a punto, los cuales fueron otorgados con anterioridad a la publicación de la LFT en las regiones 5 (5 enlaces) y 9 (42 enlaces) 2 del país, pero se desconoce la vigencia de los permisos de estos enlaces por ser de carácter indefinido. El hecho que no se cuente con información completa sobre el calendario de devolución de los mismos, imposibilita un análisis exhaustivo sobre la concentración de enlaces punto a punto por esta empresa, controladoras, socios o filiales. Asimismo, la falta de información impide medir con precisión la concentración en el mercado.


"Si Radio Móvil participa en la licitación de referencia y se atribuye los concursos correspondientes, de manera conjunta Radio Móvil y T. concentrarían 536 mhz, sin agregar los que fueron obtenidos por T. a través de permisos antes de la publicación de la LFT, y sin tomar en cuenta la capacidad alámbrica del grupo, la cual ofrece servicios comparables.


"La sustituibilidad entre los enlaces alámbricos y los de punto a punto de microondas señalada anteriormente, le permite a T. en su calidad de agente con poder sustancial en los mercados relevantes mencionados, adquirir una mayor ventaja con respecto a otros operadores, por cuanto puede operar indistintamente uno u otro medio de transmisión para concluir llamadas en el denominado último tramo o milla.


"Siendo T. la empresa que tiene la más extensa red alámbrica a nivel nacional, como también el agente con poder sustancial en los mencionados mercados de telefonía, y dada la sustitución que puede darse entre este tipo de red y los enlaces de microondas, esta empresa puede contar con este medio de sustitución ampliamente para cubrir sus necesidades de terminar llamadas.


"Esto último se facilita aún más considerando que la empresa Radio Móvil posee en la actualidad, ya sea en calidad de concesionaria o subsidiaria de T., una concentración importante de los enlaces punto a punto en distintas bandas del espectro radioeléctrico.


"Además, el hecho de que no se precise un lapso de tiempo para la devolución de los permisos para establecer enlaces punto a punto por parte de T., sugiere que directa o indirectamente el grupo contaría con capacidad productiva de enlaces muy superior a sus competidores y que se incremente la concentración en el mercado relevante definido, afectando no solamente la provisión de enlaces, sino otros servicios de telecomunicación en los que empresa Radio Móvil y T. operan.


"En contraste con lo anterior, otros operadores de redes públicas de telecomunicaciones, como los nuevos concesionarios de telefonía de larga distancia y los operadores locales de telefonía inalámbrica móvil y fija, no pueden sustituir con facilidad y en la amplitud que lo requieren sus respectivas necesidades de servicios, dado que no poseen una red alámbrica como la del grupo mencionado, ni cuentan con una gama de permisos y concesiones para la provisión de enlaces punto a punto tan amplia como la de T..


"b) La fracción II del citado artículo 13 se establece la existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores.


"Por lo que se refiere a este supuesto, Radio Móvil de resultar ganador estaría fortaleciendo su posición en el mercado relevante a acumular cantidades adicionales de anchos de banda de frecuencia de los concursos en los cuales participaría. Además, la relación que se establece con T. y la posición dominante de éste en los mercados ya mencionados, no permiten que nuevos competidores ingresen con capacidades cercanas a las que podría alcanzar Radio Móvil.


"c) La fracción III del artículo 13 de la LFCE dispone la existencia y poder de sus competidores.


"En el mercado relevante no existe un agente económico con las capacidades y relaciones como Radio Móvil y la empresa relacionada a ésta, T.. Al respecto, aunque existe en el mercado relevante otro agente (Amaritel) distinto de T., el cual obtuvo en la última licitación de enlaces punto a punto una cantidad superior de mhz en las bandas de 15 y 23m éste no cuenta con poder sustancial en los mercados señalados en los cuales se utilizan los enlaces ofrecidos como insumos, los mismos que son ofrecidos por T.. Tampoco cuenta dicha empresa ni ningún otro concesionario con tantos permisos para la provisión de enlaces, ni con una red alámbrica con cobertura como la de T..


"c) La fracción IV del artículo 13 de la LFCE establece las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos.


"Para la provisión del servicio de telefonía, como se señaló, los enlaces de microondas punto a punto operan como un sustituto de la red alámbrica. Así, estos enlaces se convierten en un insumo más para llevar a cabo una llamada telefónica, y en general para la transmisión de señales. El mayor proveedor de este tipo de servicios es T., por lo cual ningún competidor del mercado relevante del concurso de referencia podría competir con las capacidades de que dispone Radio Móvil


"c) Por lo que se refiere a las fracciones V y VI del citado artículo 13, no son aplicables para el caso concreto.


"Sexto. El artículo 17 de la Ley Federal de Competencia Económica establece que esta comisión en la investigación de concentraciones, habrá de considerar como indicios de la existencia de concentraciones prohibida, que el acto o tentativa de éstas actualice algunos supuestos contenidos en el citado precepto legal.


"a) La fracción I del artículo 17 de la LFCE establece que confiera o pueda conferir al fusionante, al adquiriente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder.


"De acuerdo con este supuesto, tal como ha quedado fundado y motivado en el cuerpo de esta resolución, de resultar ganador Radio Móvil se le estaría confiriendo la posibilidad de concentrar directa e indirectamente de manera importante los recursos indispensables para la provisión del servicio relevante. Lo anterior podría facilitar a este agente tanto el fijar precios unilateralmente como restringir los servicios en el mercado relevante, sin que otros agentes competidores puedan contrarrestar dicho poder en el corto plazo.


"b) La fracción II del citado artículo 17 dispone que tenga o pueda tener por objeto independientemente desplazar a otros agentes económicos o impedirles el acceso al mercado relevante.


"En la especie, en caso de que Radio Móvil se adjudique a los objetos del concurso en comento, estaría acumulando un mayor número de bandas de frecuencia para provisión de enlaces de microondas punto a punto, con la consecuencia de impedir el acceso de nuevos competidores en el mercado relevante.


"c) La fracción III del artículo 17 de la LFCE establece que tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiere el capítulo II de la ley.


"Como ha quedado debidamente acreditado, la adjudicación del concurso en comento a Radio Móvil tendría el efecto de facilitarle sustancialmente el ejercicio de las prácticas monopólicas a que hace referencia la Ley Federal de Competencia Económica.


"Por lo antes expuesto, se resuelve:


"Primero. Se objeta la participación de Radio Móvil Dipsa, S.A. de C.V., en la licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, para la prestación del servicio de provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto.


"Segundo. N. personalmente."


En este orden de ideas, lo alegado acerca de que las normas reclamadas no mencionan en qué sentido debe ser favorable la opinión de la Cofeco, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en caso de obtener la concesión, es insuficiente para estimar inconstitucionales las normas reclamadas, ya que por sentido lógico y jurídico el juicio que se emita al respecto tiene que ver con la previa existencia de monopolios o de prácticas monopólicas en relación con el interesado, sin que en el caso pueda haber motivo para pensar lo contrario, ya que incluso la documentación que la interesada, hoy recurrente, presentó ante la Cofeco relativa a su capacidad financiera, técnica, jurídica y administrativa, corresponde a ejercicios fiscales anteriores, como se desprende, por ejemplo, de los estados financieros al treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y seis, que obran tanto en el tomo I como en el cuaderno de pruebas del expediente de amparo, lo cual pone de manifiesto que la impugnante no sólo sabía cuál era la conducta que se examinaría por el órgano desconcentrado, sino también los requisitos que debía reunir para obtener la opinión favorable.


No es obstáculo para estimar correcta la consideración de la J. Federal en el sentido de que los parámetros de la opinión favorable de la Cofeco están contenidos en la Ley Federal de Competencia, lo que hoy aduce la recurrente en cuanto a que habría bastado que la Ley Federal de Telecomunicaciones remitiera al texto de la Ley Federal de Competencia, sobre todo si aquélla es especial y posterior, toda vez que pasa por alto que ha sido el propio legislador ordinario el que en el artículo 24, fracción IX, de la última ley mencionada, transcrito párrafos atrás, estableció que la Comisión Federal de Competencia tiene como atribuciones "las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos", lo cual revela su voluntad general, abstracta y permanente, de extender la competencia de la comisión referida a la que le otorguen la propia ley de la materia, otras leyes, o bien, otros reglamentos, lo cual da la pauta para que el mismo legislador ordinario o el Ejecutivo Federal, en ejercicio de sus facultades reglamentarias, le concedan a la Comisión Federal de Competencia mayores atribuciones en materia de competencia y libre concurrencia.


De este modo, es evidente que por voluntad del legislador, la Cofeco puede contar con atribuciones asignadas en otros ordenamientos diferentes a la Ley Federal de Competencia, pero también en reglamentos. Por tanto, al estar expresamente plasmado en la Ley Federal de Telecomunicaciones y en el Reglamento de la Ley Federal de Competencia la facultad de la Cofeco de emitir opinión respecto de los interesados en participar en una licitación de concesiones de bandas del espectro radioeléctrico, no hubo porqué establecer en aquélla la remisión a que se refiere la recurrente, por más que fuera ley especial y posterior, pues el conflicto, de haberlo, sería en todo caso un asunto de técnica legislativa pero no de inconstitucionalidad de leyes.


Entonces, si el legislador ordinario estableció en la fracción IX del artículo 24 de la Ley Federal de Competencia que la Cofeco tiene las atribuciones que la propia ley, otras leyes, o bien, los reglamentos le confieren, es claro que lo previsto por los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, en relación con la atribución de la Comisión Federal de Competencia para emitir opinión respecto de los interesados en participar en una licitación de concesiones del espectro radioeléctrico, en nada violenta los principios que la impugnante denomina de jurisdicción y competencia.


En este orden de ideas, carece de eficacia lo dicho en la presente revisión en cuanto a que "no existe tal remisión porque no hay ningún artículo en la Ley de Competencia que señale en qué supuesto se podrá otorgar o negar una opinión favorable a un particular para participar en una licitación", cuenta habida que, como ya se indicó, las disposiciones a que se hizo antes referencia constituyen, entre otras, el parámetro o medida de la opinión de que se trata, bien se emita en forma favorable o desfavorable al interesado; sin que tampoco pueda prosperar lo alegado respecto a que "ni siquiera existe la facultad de la Cofeco para emitir dicha opinión", pues contrariamente a tal afirmación sin base, quedó visto que sí cuenta con la atribución que se le cuestiona, sin que para estimar otra cosa sea relevante que en el Reglamento de la Ley Federal de Competencia se haya incluido el artículo 51 por el que se faculta a la Cofeco a emitir una opinión que no está prevista en la Ley de Competencia, toda vez que fue el propio legislador el que determinó en la fracción IX del artículo 24 de este último ordenamiento, que por cierto no está a discusión en la presente vía, que la Cofeco puede tener las atribuciones que otras leyes y otros reglamentos le otorguen, lo que evidentemente sucede con las normas reclamadas por la parte quejosa.


Así pues, no existe, en la especie, problema alguno de inconstitucionalidad de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, en virtud de que la opinión favorable que se pide de la Comisión Federal de Competencia en licitaciones de concesiones del espectro radioeléctrico:


• Se encuentra establecida como requisito dentro de las referidas subastas en el primero de los preceptos indicados.


• Se resolverá conforme a los procedimientos y plazos que se establezcan en las bases de licitación, mismas que deberán ajustarse a las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la Cofeco, tal como lo señala el segundo numeral citado.


• Es una facultad que le confiere el artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia por así haberlo dispuesto el legislador ordinario en el artículo 24, fracción IX, de la ley de la materia.


• Es impugnable en términos del artículo 39 de la Ley Federal de Competencia.


Luego, no es verdad que la referida opinión favorable de la Cofeco esté infringiendo los principios de legalidad, seguridad, jurisdicción y competencia de que se duele la impugnante en la presente vía, motivo por el cual deben desestimarse por ineficaces los argumentos relativos a la carencia de facultades del referido órgano; a que a través del reglamento se suplió la laguna que dejó el legislativo; a lo innecesario del artículo 51 si la ley hubiese fijado la forma de otorgar o negar opiniones favorables; a la pretensión del Ejecutivo de reglamentar una disposición de otra ley distinta; a que es imposible que la Ley de Competencia establezca el parámetro para emitir la opinión favorable; a las facultades omnímodas y discrecionales de la Cofeco; a que ad libitum puede actuar privando sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitación, lo que permite que la autoridad facilite la participación de determinadas personas en perjuicio de otras; y a que no se puede dejar al arbitrio de la autoridad imponer condiciones especiales para un caso específico ni que mediante actos especiales, específicos y concretos pretenda evitar un fenómeno de concentración para una situación eventual.


DÉCIMO CUARTO. Violación de la libertad de trabajo que consagra el artículo 5o. constitucional (cuarto agravio, páginas 204 a 211 de esta resolución).


El agravio en cuestión está enfocado a combatir lo sostenido por la J. de Distrito respecto a la infracción del mencionado precepto constitucional, lo cual vuelve necesario conocer, en primer término, la parte conducente del fallo que se revisa, que dice:


"En el cuarto concepto de violación, la empresa quejosa señala que el requisito de obtener la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia regulada en los preceptos legales que impugna, viola en su perjuicio la garantía de libertad de industria, comercio y trabajo, regulada en el artículo 5o. constitucional.


"Igualmente, resulta infundado el anterior concepto de violación, en atención a las siguientes consideraciones:


"El artículo 5o. constitucional establece expresamente lo siguiente:


"‘Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de terceros, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial. ...’


"De la lectura de dicho dispositivo, se advierte que la garantía tutelada por el mismo consiste en que el particular tiene la libertad de elegir la ocupación que más le convenga, sin embargo, dicho derecho no es irrestricto, pues tiene limitaciones y éstas son las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales."


A la luz de lo anterior, los argumentos del agravio a estudio son por una parte, fundados pero inoperantes, y por otra, inexactos.


Es fundado lo dicho porque las razones dadas por la J. para declarar infundado el cuarto concepto de violación de la quejosa son insuficientes, pues se limitó a transcribir y a parafrasear el párrafo primero del artículo 5o. constitucional sin exponer al efecto mayores consideraciones respecto al caso en particular, de lo cual resulta que, como bien dice la recurrente, esta única motivación de la J. no aporta ni alude a ningún razonamiento que demuestre cómo es que en el caso las normas reclamadas se circunscriben a las regulaciones que las leyes establecen a las actividades de telecomunicaciones.


Luego, en este aspecto el pronunciamiento adolece de indebida motivación, empero, por los motivos que más adelante se expresan, los argumentos del agravio devienen inoperantes, en virtud de que si bien las razones expuestas por la J. Federal además de ser insuficientes no son del todo claras, también es verdad que la postura fundamental asumida en la sentencia recurrida relativa a que en el caso no se infringe la garantía que tutela el artículo 5o. constitucional, es correcta.


Para tal efecto, conviene hacer algunas reflexiones en torno del artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:


"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial."


El precepto en cuestión estatuye y protege la libertad de trabajo que, en su sentido más general, se concibe como la facultad que tienen las personas de elegir la ocupación que más les convenga para conseguir sus fines vitales, y que tiene una connotación que abarca la libertad de industria, profesión, comercio y trabajo, con la expresa exigencia de que sean lícitos. Tal derecho fundamental se garantiza conforme a los siguientes lineamientos:


• A ninguna persona podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos.


• El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se ataquen derechos de terceros.


• También podrá vedarse por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.


Estos lineamientos regulan la llamada libertad de trabajo, en términos del primer párrafo del artículo 5o. de la Carta Magna, y se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garantía constitucional, lo cual se explica en virtud de que la garantía individual de que se trata se conforma por una regla general y por casos de excepción. Es decir, la regla general tiene sus limitaciones, ya que nadie puede trabajar en lo que le plazca o acomode irrestricta e ilimitadamente.


Los aludidos presupuestos fundamentales o limitaciones que condicionan la libertad de trabajo son:


a) Que no se trate de una actividad ilícita;


b) Que no se afecten derechos de terceros; y,


c) Que no se afecten derechos de la sociedad en general.


En lo referente al presupuesto del inciso a), conviene recordar que "la Constitución de 1857 condicionó el ejercicio de profesión, industria y trabajo; éstos debían ser ‘útiles y honestos’. D.V.C. sustituyó los conceptos anteriores por el de ... siendo lícito la comisión en su dictamen utilizó el plural ... siendo lícitos, y justificó el abandono de los vocablos usados por la Constitución de 1857, porque era más preciso que aquellos".


Si bien como expresa el M.J.V.C. y Castro: "no existiendo una definición o explicación de lo que constitucionalmente se entiende por trabajo lícito", puede acudirse a lo dispuesto por el artículo 1830 del Código Civil para el Distrito Federal, que establece: "Es ilícito el hecho que es contrario a las leyes de orden público o a las buenas costumbres."


Luego, la licitud a que se hace mención está relacionada con "la calidad de las conductas que cumplen los deberes prescritos en las normas jurídicas. Por tanto, una ocupación o trabajo son ilícitos cuando contravienen a una disposición jurídica que así lo establece", a juicio de una autoridad con facultades para determinar y sancionar dichas conductas (Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, tomo II, página 15).


De este modo, la garantía constitucional cobra real vigencia en la medida que el trabajo se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley; dicho de otra manera la garantía no podrá exigirse cuando sea ilícita, es decir, que esté prohibida por la ley o que, aun cuando no esté prohibida expresamente, de alguna manera pueda significar transgresión al derecho positivo mexicano.


El presupuesto del inciso b) implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación a derechos de terceros, esto es, que estando permitida por la ley exista un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro u otros que se ubiquen en una situación jurídica determinada, que pueda verse afectado por el desarrollo de la actividad de aquél. Al respecto, es aplicable la tesis aislada de la Primera Sala de este Alto Tribunal en su anterior estructura, que dice:


"Quinta Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XXXIV

"Página: 2746


"LIBERTAD DE COMERCIO. Si bien es verdad que conforme al artículo 4o., de la Constitución, a ninguna persona se le puede impedir que se dedique a la profesión, industrial comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos, debe tenerse en cuenta, también, que dicho precepto constitucional limita la libertad que garantiza, exceptuando aquellos casos en que se atacan derechos de terceros."


Finalmente, el presupuesto normativo del inciso c) significa que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho de la sociedad en general.


Esto último se entiende merced al valor existente que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos; por ello, se protege el interés de la sociedad por encima del interés particular, por lo que cuando este último puede lesionar el del primero afectando dichos valores, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquel en una proporción mayor del beneficio que en lo individual obtendría un solo individuo.


Son de citarse en este aspecto los criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que expresan:


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LIV

"Página: 1162


"LIBERTAD DE TRABAJO. La garantía consagrada por el artículo 4o. constitucional sobre la libertad de trabajo, industria o comercio, no es absoluta, y puede ser restringida legítimamente, cuando así lo exija el bienestar de la colectividad. Por tanto, aunque unos decretos contengan disposiciones que no tengan otro resultado que el de entorpecer el libre ejercicio en el comercio a que se dedique una persona, este entorpecimiento no basta para juzgar que son anticonstitucionales, si se demuestra que sus disposiciones persiguen el fin de mejorar el bienestar colectivo."


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Informe 1946

"Página: 145


"LIBERTAD DE COMERCIO Y DE TRABAJO. No es verdad que cualquiera determinación administrativa que restrinja la libertad de una persona para dedicarse al trabajo o a la ocupación que le acomoden, siendo lícitos, sea contraria al artículo 4o., constitucional, pues este precepto autoriza las restricciones a aquella libertad, si la determinación gubernativa está fundada en la ley, y las limitaciones impuestas por ésta tienden a proteger los derechos de la sociedad."


En estas condiciones, es claro que la garantía individual que consagra el artículo 5o., primer párrafo, constitucional, no es absoluta, en tanto que pondera a su vez la licitud de la actividad de que se trate, así como los derechos de terceros y de la sociedad en general, consignando de esta manera limitaciones a dicha garantía basadas en principios fundamentales a los que debe atenderse para su exigibilidad y tutela.


Las limitaciones, pues, las impone la propia Constitución Federal, de lo cual resulta que la libertad de trabajo puede vedarse o restringirse por la autoridad administrativa en los términos que marque la ley ordinaria si ésta a su vez se sustenta en la Ley Suprema. Luego, si las limitaciones emanan de la propia Constitución, entonces la ley que reproduce la restricción será constitucional por ir de acuerdo con el espíritu del Constituyente.


Así se deriva de los preceptuado por el artículo 5o. constitucional en tanto dice que "... El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se ataquen derechos de terceros, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ...", lo que se actualiza por determinación o sentencia judicial que dicten los Jueces o tribunales, o bien, a través de una resolución emitida por una autoridad administrativa competente siempre que se sujete a una disposición legal en su sentido formal y material en la que exponga motivos legítimos que sustenten el interés de la sociedad y que tiendan a proteger sus derechos.


Lo hasta aquí expuesto se corrobora con las tesis y jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en su actual integración funcionando en Pleno ha establecido lo siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, junio de 2000

"Tesis: P. LXXXVIII/2000

"Página: 28


"LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido sobre el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, por un lado, la garantía de libre comercio no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que requiere que la actividad que realice el gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley; y, por el otro, que el propio precepto establece que su ejercicio sólo puede limitarse en dos supuestos: por determinación judicial, cuando se lesionen los derechos de tercero, o bien, por resolución gubernativa en los casos específicos que marque la ley, siempre y cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Lo anterior implica que la garantía en cuestión será exigible en aquellos casos en que la actividad, aunque lícita, no afecte el interés público, entendido éste como el imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual que se traduce en la convivencia y bienestar social. En ese sentido, cuando a través de una resolución gubernativa se limite el ejercicio de la citada garantía, se requiere, necesariamente, que el ordenamiento que la restringe contenga un principio de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y que tienda a proteger sus derechos."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: P./J. 28/99

"Página: 260


"LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquel en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado."


A fin de explicitar un poco más el punto, cabe señalar que del análisis cuidadoso del artículo 5o. de la Constitución se desprende que el Poder Legislativo, en su función de emitir leyes, puede vedar o restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que una actividad es ilícita, o bien, que siendo lícita se requiere cubrir determinadas condiciones para ejercerla, aun cuando de ninguna manera puede establecer restricciones a esa garantía en relación con los gobernados en particular, aunque éstos se mencionen de modo implícito, de modo tal que una vez aplicada a ellos la disposición ésta perderá su eficacia. Así lo ha sostenido el Tribunal Pleno en la siguiente jurisprudencia:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: P./J. 29/99

"Página: 258


"LIBERTAD DE TRABAJO. EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE RESTRINGIR ESA GARANTÍA A GOBERNADOS EN PARTICULAR. Del análisis cuidadoso del artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Poder Legislativo puede, al emitir una ley, restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que una actividad es ilícita, pero de ninguna manera puede establecer restricciones a esa garantía en relación con gobernados en particular, aunque éstos se mencionen de modo implícito, de modo tal que una vez aplicada a ellos la disposición, ésta pierda su eficacia. La razón radica en que la ley debe tener los atributos señalados y, además, en que el propio precepto constitucional reserva a la función judicial y a la administrativa ese tipo de restricciones personales al determinar que la libertad ocupacional puede vedarse por resolución judicial, cuando se afecten derechos de terceros, y por resolución gubernativa, en los términos que señale la ley, cuando se afecten derechos de la sociedad."


En efecto, es verdad que, en uso de sus atribuciones, el Poder Legislativo puede legislar a efecto de vedar el ejercicio de ciertas actividades o para restringir algunas otras sujetándolas al cumplimiento de ciertos requisitos por ser de aquellas áreas o actividades en las que no pueden intervenir todos los interesados; sin embargo, esto debe hacerlo fundada y motivadamente, es decir, en el ámbito de su competencia y en circunstancias de modo, tiempo y lugar que así lo requieran. Al efecto, la tesis jurisprudencial número 68, consultable a fojas 131, Primera Parte, Tribunal Pleno del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, dice:


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."


De acuerdo con lo anterior, el Congreso respectivo debe fundar y motivar el acto legislativo específico, a fin de evitar una actuación arbitraria o injustificada que eventualmente pueda resultar inconstitucional.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada visible a fojas 4026, Tomo LXI, Segunda Sala, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:


"LIBERTAD DE TRABAJO. Del análisis del artículo 4o. constitucional, se advierte que el Constituyente no consagra una libertad absoluta, sino limitada a las actividades lícitas, debiendo entenderse por éstas las permitidas por la ley; pero si bien el legislador puede vedar el ejercicio de ciertas actividades, debe hacerlo en una forma racional y legítima, obligado por exigencias sociales de carácter urgente e inaplazable, o para reprimir actividades contrarias a la moral, o a las buenas costumbres."


La razón radica en que la ley debe tener los atributos señalados y, además, en que el propio precepto constitucional reserva a la función judicial y a la administrativa ese tipo de restricciones personales al determinar que la libertad ocupacional puede vedarse por resolución judicial cuando se afecten derechos de tercero, y por resolución gubernativa, en los términos que señale la ley, cuando se afecten derechos de la sociedad.


En otras palabras, la limitación constitucional relativa a que la libertad de trabajo sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se ataquen los derechos de terceros, se actualiza por determinación o sentencia judicial recaída en un proceso previo en que se cumplan los requisitos contenidos en el artículo 14 constitucional a favor de aquel a quien se pretende privar de ese derecho libertario, y tiene el alcance de facultar al J. para prohibir a una persona que continúe ejerciendo una actividad perjudicial para los derechos de terceros. Propiamente, la Constitución no contiene en este aspecto una limitación general y abstracta a la libertad de trabajo, sino una facultad otorgada al juzgador para prohibir a una persona que se dedique a una determinada labor cuando el ejercicio de ésta implique una vulneración a los derechos de otra persona cualquiera, lo cual no obsta para que el sentenciado conserve la potestad de elegir cualquier otra ocupación lícita.


La otra limitación a la libertad de trabajo consiste en que el ejercicio de la misma sólo podrá vedarse o restringirse por resolución gubernativa dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. En este caso, la autoridad administrativa está facultada para restringir el ejercicio de dicha libertad, siempre y cuando dicte una resolución conforme a una ley limitativa y la cual tenga en cuenta el perjuicio que la sociedad pudiese resentir con el desempeño de tal derecho.


Luego, aun cuando por regla general la autoridad administrativa no tiene facultad por sí misma para restringir a una persona el ejercicio de la libertad de trabajo, sí puede hacerlo en la medida que su resolución se sujete a una disposición legal en el sentido material y formal, esto es, creadora, extintiva, modificativa o reguladora de situaciones jurídicas, abstractas e impersonales. Toda autoridad gubernativa, pues, para limitar la libertad de trabajo en sus connotaciones de industria, comercio, profesión y trabajo en perjuicio de una o más personas, debe apoyarse indefectiblemente en una norma jurídica que autorice dicha limitación en los casos por ella previstos, en vista siempre de una vulneración a los derechos de la sociedad.


En este orden de ideas, si bien la autoridad administrativa está impedida para decretar, de propia iniciativa, restricciones a la libertad de trabajo, no lo está cuando en aras de proteger los derechos de la sociedad y en términos de lo que marque la ley respectiva, aplica la restricción legal. Así no podrá afirmarse que su actuación sea violatoria del artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política.


A fin de respaldar lo antes dicho, son de citarse por analogía los siguientes criterios sustentados por el Pleno de este Supremo Tribunal Federal, que dicen:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, marzo de 1997

"Tesis: P. LIV/97

"Página: 262


"TIEMPO COMPARTIDO. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE REGULACIÓN Y FOMENTO DE ESTE SISTEMA, DEL ESTADO DE GUERRERO, NO VIOLA EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. El artículo 9o. de la Ley de Regulación y Fomento del Sistema de Tiempo Compartido del Estado de Guerrero, que prohíbe efectuar cualquier clase de promoción o campaña publicitaria que tenga una policitación de ventas de tiempo compartido, así como celebrar cualquier clase de actos jurídicos, incluyendo contratos tendientes a la creación o transmisión de derechos de tiempo compartido, tales como contratos preparatorios, de promesa de venta, de preventa, de reservación, de ofertas de venta o de compra o cualquier otro similar, sin que previamente se haya constituido el sistema de tiempo compartido con sujeción a esa ley y, en su caso, otorgar las garantías que la propia ley establece, no viola el artículo 5o. constitucional, ya que no prohíbe a los particulares dedicarse a las referidas actividades, pues lo único que dispone es que previamente deben cumplirse los requisitos que la ley establece, y la garantía de libertad de trabajo no debe entenderse en el sentido de que el legislador común está impedido para establecer requisitos para el desempeño de la actividad, pues lo que prohíbe es que se limite a las personas, en forma absoluta, el ejercicio de la profesión, industria, comercio o trabajo que les acomode, siendo lícitos; imperativo que no se viola cuando la ley prevé requisitos que, lejos de ser un obstáculo, sólo tienden a regular la actividad en beneficio de la colectividad de acuerdo con las particularidades de lugar y tiempo y con las exigencias impuestas por la necesidad de conciliarla con otros principios de derecho, regulación que es necesaria, pues las garantías no pueden ejercerse en forma irrestricta y sin ningún control."


"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 217-228, Primera Parte

"Página: 31


"PESAS Y MEDIDAS, LEY GENERAL DE NORMAS Y DE. SUS ARTÍCULOS 14 Y 42 NO VIOLAN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. El artículo 14 de la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas no contiene, respecto de la libertad de comercio, más limitaciones de las permitidas por el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues dicho precepto legal solamente establece una medida encaminada a salvaguardar el interés de la sociedad en que el correcto funcionamiento de los instrumentos de pesar y medir sea verificado periódicamente por las autoridades administrativas competentes, las cuales tienen, además, la facultad que les otorga el artículo 42 de la ley invocada, para imponer las sanciones, también de carácter administrativo, que prevé el propio precepto para asegurar el eficaz cumplimiento de la ley. En consecuencia, las disposiciones que se analizan no deben considerarse como limitaciones inconstitucionales a la libertad de trabajo o de comercio, pues sólo constituyen, por una parte, un requisito indispensable, permitido por la Carta Magna, para dar seguridad y eficacia a las operaciones comerciales en beneficio de la sociedad, y por otra, la facultad de emplear medios de apremio para el cumplimiento de la propia ley."


"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 205-216, Primera Parte

"Página: 12


"AGENTES ADUANALES, DERECHOS PARA ACTUAR DE LOS, A TRAVÉS DE SOCIEDADES. LOS ARTÍCULOS 146, FRACCIÓN III, 148, FRACCIÓN I, Y 149 DE LA LEY ADUANERA NO VIOLAN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. Los artículos 146, fracción III, 148, fracción I, y 149 de la Ley Aduanera no violan la garantía de libertad de trabajo que tutela el artículo 5o. constitucional, habida cuenta de que no prohíben a los particulares dedicarse a una actividad lícita, como es la explotación de una patente aduanal, pues lo único que disponen aquellos preceptos es que dicha explotación debe realizarse bajo determinadas condiciones, entre las cuales se encuentra el requisito de constituir sociedades o asociaciones de personas cuando el ejercicio de la patente se pretenda llevar a cabo a través de una persona moral. Lo anterior significa, entonces, que las disposiciones legales reclamadas no están impidiendo a los interesados desplegar la actividad que hasta ahora hayan venido realizando, toda vez que pueden seguir operando como agencias aduanales una vez que cumplan con el requisito de modificar su régimen corporativo. Además, la garantía de libertad de trabajo no debe entenderse en el sentido de que el legislador común está impedido para establecer nuevos requisitos que la ley anterior no contemplaba como condición para la práctica de cierta actividad, pues lo que prohíbe aquella garantía es que se limite a las personas, en forma absoluta, el ejercicio de la profesión, industria, comercio o trabajo que les acomode, siendo lícitos; imperativo que no se viola cuando las leyes prevén requisitos razonablemente superables, que lejos de ser un obstáculo, sólo tienden a regular en beneficio de la colectividad la libertad de trabajo, la cual tampoco puede ejercerse en forma irrestricta y sin ningún control."


Ahora bien, en el caso concreto los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia establecen, respectivamente lo siguiente:


"Artículo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se refiere el artículo 14 de esta ley, la secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de la concesión, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.


"Las bases de licitación pública incluirán como mínimo:


"I. Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar en la licitación, entre los que se incluirán:


"A. Los programas y compromisos de inversión, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;


"B. El plan de negocios;


"C. Las especificaciones técnicas de los proyectos, y


"D. Opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia.


"II. Las bandas de frecuencias objeto de la concesión, sus modalidades de uso y zonas geográficas en que pueden ser utilizadas;


"III. El periodo de vigencia de la concesión, y


"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."


"Artículo 51. Cuando en las licitaciones públicas se requiera como requisito la opinión favorable de la comisión, ésta deberá resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisión."


Dichos numerales tienen relación con los diversos artículos 14 y 15 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que expresan:


"Artículo 14. Las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados se otorgarán mediante licitación pública. El Gobierno Federal tendrá derecho a recibir una contraprestación económica por el otorgamiento de la concesión correspondiente."


"Artículo 15. La secretaría establecerá, y publicará periódicamente, un programa sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas, que serán materia de licitación pública.


"Los interesados podrán solicitar que se liciten bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geográficas distintas de las contempladas en el programa mencionado en el párrafo anterior. En estos casos, la secretaría resolverá lo conducente en un plazo que no excederá de 60 días naturales."


La lectura e interpretación conjunta de los preceptos en cuestión pone de relieve que el procedimiento de subasta pública para otorgar concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico deberá ajustarse a las bases de licitación correspondientes a que se refiera la convocatoria respectiva, en las que se incluirán como mínimo los requisitos señalados en la fracción I del artículo 16 de la ley en comento, a saber, los programas y compromisos de inversión; de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar; el plan de negocios; las especificaciones técnicas de los proyectos; y la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia.


Son, pues, por lo menos cuatro requisitos o condiciones legales que deberán cumplir los interesados en participar en el referido concurso, de lo cual resulta, lógica y jurídicamente, que si no cubren ninguno, o bien, alguno de ellos, la Comisión Federal de Telecomunicaciones no les otorgará la constancia de participación, quedando aquéllos, desde luego, sin la posibilidad de entrar a la licitación respectiva.


Las normas reclamadas, empero, al establecer como requisito legal la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia, no están violando la libertad de trabajo que consagra el artículo 5o. constitucional en su primer párrafo, cuenta habida que la exigencia tiene que ver con áreas o actividades restringidas por el Estado a las que sólo se puede acceder mediante la concesión que se obtenga en una licitación, en la que lógicamente no pueden participar todos los interesados sino únicamente los que reúnan los requisitos exigidos por el legislador ordinario.


Así se desprende de los siguientes artículos de la Ley Federal de Telecomunicaciones:


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones, y de la comunicación vía satélite."


"Artículo 2o. Corresponde al Estado la rectoría en materia de telecomunicaciones, a cuyo efecto protegerá la seguridad y la soberanía de la nación.


"En todo momento el Estado mantendrá el dominio sobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales asignadas al país."


"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:


"I. Banda de frecuencias: porción del espectro radioeléctrico que contiene un conjunto de frecuencias determinadas;


"II. Espectro radioeléctrico: el espacio que permite la propagación sin guía artificial de ondas electromagnéticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3,000 gigahertz;


"...


"IV. Frecuencia: número de ciclos que por segundo efectúa una onda del espectro radioeléctrico. ..."


"Artículo 4o. Para los efectos de esta ley, son vías generales de comunicación el espectro radioeléctrico, las redes de telecomunicaciones y los sistemas de comunicación vía satélite."


"Artículo 5o. Las vías generales de comunicación materia de esta ley y los servicios que en ellas se presten son de jurisdicción federal. ..."


"Artículo 10. El uso de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico se clasificará de acuerdo con lo siguiente:


"...


"II. Espectro para usos determinados: son aquellas bandas de frecuencias otorgadas mediante concesión y que pueden ser utilizadas para los servicios que autorice la secretaría en el título correspondiente ..."


Dichos preceptos son claros en cuanto al carácter de orden público que tiene la ley y a su objeto de regulación, entre otros, el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, cuya rectoría corresponde al Estado el que, en todo momento, mantendrá su dominio.


El legislador ordinario definió las bandas de frecuencia como porción del espectro radioeléctrico que contiene un conjunto de frecuencias determinadas y al espectro como "el espacio" que permite la propagación natural de ondas electromagnéticas de las bandas de frecuencia que se fijan de manera convencional por debajo de los 3000 gigahertz.


La ley de la materia también precisa que el espectro radioeléctrico es una vía general de comunicación que junto con los servicios que en él se presten, es de jurisdicción federal. Por tanto, señala el artículo 10 en su fracción II, que el espectro radioeléctrico para usos determinados se otorga mediante concesión, pudiendo así ser utilizadas las bandas de frecuencia respectivas para los servicios que autorice la Secretaría de Comunicaciones en el título correspondiente.


No hay duda entonces, de que las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico motivo de la licitación en el presente asunto, por constituir una vía general de comunicación de jurisdicción federal, dominio del Estado, no puedan ser usadas, aprovechadas y explotadas por todos los interesados, sino sólo por aquellos que cumplan con las exigencias impuestas por el legislador. En otras palabras, teniendo el Estado el deber de proteger la seguridad y la soberanía de la nación, es lógico y jurídico que se exija por la ley que la porción del espectro radioeléctrico disponible sólo pueda otorgarse mediante concesión del Estado a fin de que las bandas de frecuencias puedan ser utilizadas para los servicios que autorice la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


De este modo, es claro que al restringir en la ley la participación en la subasta pública de aquellos que no cumplan con el requisito legal consistente en la opinión favorable de la Cofeco no implica violación a la libertad de trabajo, pues no debe olvidarse que si bien por regla general toda persona tiene libertad de trabajo, también lo es que por propia disposición del artículo 5o. constitucional esa libertad no es absoluta y bien puede limitarse para proteger no sólo el interés de la sociedad, sino más aún la seguridad y la soberanía de la nación, como sucede en el caso, en que la Ley Federal de Telecomunicaciones en su artículo 16, fracción I, inciso D, establece como condición la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia cuando se pretende licitar una vía general de comunicación, dominio del Estado, intervención que se justifica además porque corresponde al ámbito de sus atribuciones evitar la formación de monopolios, estancos y prácticas monopólicas, como se precisa en las bases de licitación, tal como fue del conocimiento de la hoy quejosa desde que obtuvo esos documentos, como de manera expresa lo reconoce en la presente vía.


En este orden de ideas, los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia no infringen el derecho fundamental protegido en el párrafo primero del artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer como exigencia la opinión favorable de la Cofeco, lo cual, incluso, se autoriza por la propia Ley Fundamental en tanto señala que "el ejercicio de la libertad de trabajo puede vedarse por resolución gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad", como ocurre en la especie.


Entonces, por estar impuesta la limitación por la misma Constitución Federal, es claro que la opinión favorable de la Cofeco no es violatoria de la libertad de trabajo porque, según se dijo párrafos atrás, en el caso se está en presencia de una vía general de comunicación que por ser del dominio de la nación amerita su restricción para que sólo puedan participar en la licitación respectiva quién o quiénes reúnan las exigencias legales, entre otras, la opinión favorable de la Cofeco, pues está de por medio la seguridad y la soberanía de la nación así como el interés de la sociedad en general.


A lo antes dicho cabe agregar que el requisito legal de obtener la opinión de que se trata no es un impedimento, como dice la recurrente, pues éste, por naturaleza, es un obstáculo que no permite continuar, a diferencia del requisito que, de suyo, es condición que se establece para allanar, como en la especie, el concurso público, siendo también de destacarse que la licitación es un procedimiento de subasta no un trabajo en sí, de lo cual se sigue que el requisito legal de la referida opinión en modo alguno podría tomarse como un impedimento para ejercer una actividad que aún no se desarrolla porque todavía no se ha obtenido la concesión que se licita.


Luego, el requisito legal de contar con la opinión favorable no viola el imperativo de la libertad de trabajo, ya que, como se ha indicado, las normas especificadas prevén la opinión favorable de la Cofeco como un requisito razonablemente superable, establecido por el legislador común en aras de proteger la seguridad y la soberanía de la nación, así como el interés de la sociedad de evitar monopolios, estancos y prácticas monopólicas de los agentes económicos interesados en obtener concesiones sobre el espectro radioeléctrico.


Lo antes expuesto permite desestimar por infundado lo dicho por la recurrente en el agravio a estudio respecto a la inconstitucionalidad de la legislación secundaria y reglamentaria a que se hizo antes referencia, sin que para arribar a diversa convicción sea de tomarse en cuenta lo que alega acerca de que la opinión favorable de la Cofeco no se encuentra apegada a las disposiciones legales aplicables en materia de telecomunicaciones y competencia económica, cuenta habida que el problema nada tiene que ver con la constitucionalidad de las normas reclamadas, sino con la legalidad del acto emitido por el referido órgano administrativo, lo que no es materia de la segunda instancia federal.


Por otra parte, es ineficaz lo alegado acerca de que los derechos de la sociedad de que se eviten monopolios y concentraciones no se vulnera por la petición de que la opinión favorable de la Cofeco no debe ser un requisito indispensable ni obligatorio, cuenta habida que aun cuando así lo fuera, la petición en sí es irrelevante para demostrar la infracción de la libertad de trabajo, en virtud de que el interés de la colectividad está en evitar los referidos fenómenos económicos y no en la argumentación "constitucional", como dice la impugnante, relativa al carácter que en su opinión debe tener la opinión favorable mencionada, pues ello para nada incide en el problema a dilucidar en este aspecto, es decir, la inconstitucionalidad de las normas reclamadas por violentar la libertad de trabajo, lo cual, según se expresó con anterioridad, no ocurre en la especie.


Entonces, habiendo quedado establecido que las normas reclamadas no infringen el párrafo primero del artículo 5o. constitucional, carece de efecto lo aducido en la presente instancia federal respecto a que no existe base constitucional alguna que impida a la recurrente dedicarse a la industria, comercio o trabajo que son parte de su objeto social; a que no dejarla participar en la licitación significa excluirla de la nueva tecnología del futuro y menguar sus posibilidades de crecimiento y mejor prestación de los servicios de telecomunicaciones; y a que establecer un requisito adicional a su cargo para desarrollar servicios de telecomunicaciones conforme a sus planes de expansión, aun cuando requiera participar en licitaciones para obtener nuevas concesiones resulta contrario a las garantías que contemplan los artículos 5o., 14, 16, 90 y 134; toda vez que como ya quedó subrayado párrafos atrás, las normas reclamadas no constituyen ningún obstáculo para que la empresa continúe desplegando las actividades propias de su giro social, ni tampoco le impiden el acceso a la tecnología a que se refiere ni el desarrollo de sus planes de expansión, eventos que, cabe subrayar, están fuera de las consecuencias que pudiera tener la referida opinión favorable de la Cofeco, pues ésta es tan sólo un requisito legal que restringe la participación de los interesados en el procedimiento de licitación de bandas sobre el espectro radioeléctrico, pero de ninguna forma impide el ejercicio de sus actividades de industria, comercio, profesión o trabajo.


Los restantes argumentos, que conciernen al carácter que debiera tener la opinión favorable de la Cofeco; a la influencia que ésta tiene sobre el ánimo de la Cofetel; a la falta de respeto de la garantía de audiencia; a que la opinión se emite por una autoridad que carece de jurisdicción y competencia; a que por razones de carácter subjetivo se impide a la empresa participar en un proceso público; y a la violación de los artículos 14, 16, 90 y 134 constitucionales, por no estar referidos a la libertad de trabajo, consagrada en el artículo 5o., primer párrafo, de la Ley Fundamental, se desestiman por inoperantes.


DÉCIMO QUINTO. En la parte final del considerando sexto de esta resolución se reservó el examen del tema relativo a que la "opinión favorable" de la Cofeco representa un régimen especial prohibido por el artículo 13 constitucional, que fue omitido por la J. de Distrito en la sentencia que se revisa. Es momento de abordarlo.


Con independencia de que en su primer concepto de violación la quejosa no construye un marco apropiado del problema de constitucionalidad que plantea, pues se limita a verter aseveraciones en torno de la opinión favorable de la Cofeco y a concluir en genérica afirmación que se violenta el citado precepto constitucional, este Supremo Tribunal estima conveniente estudiar el tema, a propósito de lo cual debe transcribirse el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:


"Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda."


Dicho numeral ha sido motivo de abundante estudio por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, razón por la cual se hará referencia a ciertos criterios a fin de dejar en claro el espíritu de la norma, qué son los tribunales especiales y en qué consisten las leyes privativas. Son de citarse al efecto las siguientes tesis, que dicen:


"Quinta Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XXVII

"Página: 1140


"TRIBUNALES ESPECIALES. Por tribunales especiales se entiende aquellos que se crean exclusivamente para conocer, en un tiempo dado, de ciertos delitos o respecto de determinados delincuentes; por tanto, no puede considerarse tribunal especial, al J. que se nombre para auxiliar a otro en el despacho de todos los negocios de su competencia."


"Quinta Época

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XXVI

"Página: 802


"LEYES PRIVATIVAS. Para interpretar el espíritu del artículo 13 constitucional, que previene que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales, debe atenderse a que la facultad de juzgar, en materia civil, se refiere al derecho de la persona, y en materia penal, al derecho de la sociedad; y al establecer la Constitución, la garantía enunciada, se refiere tanto a la materia civil como a la penal. De entenderse que el artículo 13 de la Constitución, sólo se refiere a materias penales, se llegaría al error de que el Poder Legislativo invadiera las facultades constitucionales del Judicial, puesto que el artículo 21 de la Carta Federal, manda que la imposición de las penas es propia y exclusiva de las autoridades judiciales; y la circunstancia de que una ley, que debe dimanar, como todas las leyes, del Poder Legislativo, impusiera penas, constituiría, a no dudarlo, esa invasión, que resultaría contraria a lo dispuesto por el artículo 13, que, dada su colocación entre los textos constitucionales, indudablemente entraña una prohibición de carácter general, de expedir leyes privativas y de que las autoridades judiciales las puedan aplicar. Además, el artículo 12 constitucional se refiere a la igualdad natural de los hombres, y el 13 a la igualdad ante la ley, que existe tanto en materia civil como en materia penal, y nuestros códigos civiles comienzan, en general, consignando este principio, que dimana del tan repetido artículo 13: ‘la ley civil es igual para todos’, añadiendo después: ‘ninguna persona o corporación puede gozar de fueros’, y fuero, según el diccionario, significa: ‘privilegio, exención concedida a alguna provincia, sociedad o persona’. El artículo 13 garantiza la igualdad ante la ley; no se refiere, en manera alguna, a las garantías relativas a la seguridad personal, a las que deben tener los individuos sujetos a proceso, porque esas garantías están expresamente señaladas en los artículos subsecuentes de la Constitución. Las funciones jurídicas del Estado son de tres órdenes: legislativa, administrativa y jurisdiccional; mediante la primera, formula el derecho objetivo, indica la forma como ha de realizarse; mediante la segunda, crea una situación de derecho subjetivo o condiciona, por un acto individual, el nacimiento de una condición legal; mediante la tercera, hace constar la existencia y la extensión de una regla de derecho, o de una situación de hecho, en caso de violación o contienda, y dispone las medidas necesarias para asegurar el respeto debido a su decisión. La primera función, se lleva a cabo por el Poder Legislativo, que establece reglas u organiza situaciones destinadas a asegurar el cumplimiento de una regla de derecho; pero en el sentido material, sólo es ley la que tiene el carácter general y tiende a la realización del derecho; además, la ley debe tener otros dos caracteres esenciales: los de fijeza y de abstracción; significando, este último, que debe tener en cuenta únicamente su calidad social, su objeto de realización de derecho, con exclusión completa del individuo o persona, sujeto de ese derecho, que aun cuando es el fin de la ley, no debe considerarse de una manera particular, dentro de la misma, y seguramente a los caracteres de generalidad y abstracción, son a los que se refiere el artículo 13 constitucional, al decir que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales y al prohibir los fueros, privilegios o exenciones; derecho individual correlativo de la prohibición para el Estado, de expedir leyes materiales, en la acepción que se le ha dado, de que no reúnan los requisitos de generalidad y abstracción."


"Séptima Época

"Instancia: Sala Auxiliar

"Informe 1969

"Página: 58


"LEYES PRIVATIVAS, CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE. El artículo 13 de la actual Constitución General de la República establece que ‘nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales’. Este artículo 13 es idéntico al del mismo número de la Constitución de 1857 que prohibió, en iguales términos ser juzgado por leyes privativas y por tribunales especiales. La génesis de esta disposición constitucional mexicana puede encontrarse en el artículo 3o. de la declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, que instituyó, por vez primera, como garantía de la persona humana, que la ley ‘debe ser la misma para todos’. Está fuera de toda discusión que la Constitución de los Estados Unidos de América, del 17 de septiembre de 1787, no incluyó, entre sus cláusulas más importantes, el capítulo relativo a los derechos del hombre. No es sino hasta las enmiendas que sufre posteriormente, cuando se establece como derecho individual público, la igualdad ante la ley, llegando a consignar en su enmienda 14, que ‘ningún Estado podrá negar, a persona alguna bajo su jurisdicción, la igual protección de las leyes’. La Constitución de Apatzingán del 22 de octubre del año de 1814, recoge estos principios de las Constituciones de Francia y de los Estados Unidos de América, y lo dispuso, así, en su artículo 19, que la ley debe ser igual para todos, principios respetados y conservados, después, tanto en el primer proyecto de Constitución Política de la República mexicana, del 25 de agosto de 1842, como en el voto particular de la minoría de la Comisión Constituyente y en el segundo proyecto de Constitución, del 2 de noviembre de aquel año de 1842, al través de las prescripciones contenidas, respectivamente, en sus artículos 7o., fracción II, 5o., fracción XV y 13 fracciones I y III, que mantienen el derecho fundamental del individuo a la protección concretada en la generalidad de la ley. Sembrada la idea de que todos deben ser iguales ante la ley, o bien, proscrita la aplicación de las leyes privativas, su aceptación en documentos internacionales se imponía. Por ello, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, del 10 de diciembre de 1948, con obligatoriedad para todos los países que han suscrito, determinó en su artículo 7o. que ‘todos son iguales ante la ley y tienen derecho, sin distinción, a igual protección de la ley’. La coincidencia no sólo conceptual, sino también terminológica de los artículos 13 de las mexicanas Constituciones de 1857 y 1917, justifica conocer la interpretación, sentido y alcances que se dio a la expresión ley privativa en la primera de esas Leyes Fundamentales, para después orientar la noción de la ley privativa en la doctrina y en la Constitución mencionada en segundo lugar. V., en sus ‘votos’, tomo III, páginas 67 a 72, fijó con toda nitidez el concepto de la ley privativa, en estos términos: ‘... no puede tenerse como privativas aquellas leyes que se refieren sólo a determinada clase de personas, en razón de las circunstancias especiales en que se encuentran, y por esto nadie califica de privativas a las leyes sobre los menores, los incapacitados, los comerciantes, los quebrados, los militares, etc., y todas las razones que no necesito exponer, que se oponen a que se haga esta calificación de tales leyes, existen para que tampoco se llame privativo al impuesto sobre fabricantes, propietarios, agricultores, mineros, exportadores, etc. Después de esas ejecutorias no es ya lícito venir ante los tribunales a negar la constitucionalidad de un impuesto, únicamente porque él no pesa sobre todos los contribuyentes, sino sólo sobre determinada industria, giro, propiedad, etc.; por la sola razón de que no siendo general la ley que lo establece, es privativa y en consecuencia contraria al artículo 13 de la Constitución’. La doctrina de V. es tan convincente, que basta para ello fijar la atención en que expresamente consideró que no puede llamarse ley privativa a las que decretan impuestos sobre fabricantes, propietarios, agricultores, mineros, como tampoco tienen ese carácter las leyes impositivas que estatuyen impuestos, no sobre todos los contribuyentes, sino sólo sobre determinada industria, giro, propiedad. De otra parte C., en su obra Derecho Constitucional Mexicano, página 31, 1887, también hace una interpretación doctrinaria del artículo 13 de la Constitución de 1857, sosteniendo que ‘La ley, pues, tiene carácter de generalidad; y aun cuando se refiera a persona determinada, como las que habilitan de edad a un menor o declaran electo a un funcionario, no hacen más que reconocer una condición que se relaciona con el orden social pero entrañan un precepto común, obligatorio para todos. Así también, las leyes que otorgan ciertos beneficios a las mujeres, a los menores, etc., por razones de clara justicia, no quitan a la solemne declaración legislativa su sello de generalidad’. Doce años antes de la promulgación de la Constitución de 1917, esto es, en 1905, G.E. publicó sus principios de Derecho Constitucional, tomo I, página 299 y 302, y sus comentarios al artículo 13 fueron de esta índole: ‘... de este texto tan claro de la declaración, se pretende concluir que esta proclama la igualdad material o económica o aun intelectual de los hombres, y así, sujetarlos a una especie de nivelación general establecida por la fuerza, que sería la negación misma de todos los derechos. Para que se comprenda nuestra idea, haremos presente que las condiciones de todos los seres en la sociedad no son las mismas bastando para comprobar este hecho que no todos están dotados igualmente de inteligencia y voluntad, ni tampoco su desarrollo moral es el mismo; de esto resulta que, para obtener, en lo posible, la igualdad ante la ley, el derecho haya introducido distintas reglas, que sería largo enumerar, ya en lo relativo a la capacidad de las personas para obligarse, ya supliendo el discernimiento, la inexperiencia, la debilidad del sexo o la edad; con la intervención de terceras personas que de algún modo hagan el que se obtenga la igualdad ante la ley.’. Espinosa, también, da un sentido de ley privativa que se aleja del concepto de lo universal, acercándose a las desigualdades materiales y económicas que exigen tratamientos distintos en las normaciones jurídicas o legales. En la compilación jurisprudencial anterior (1917 a 1954), la actual (1917-1965), la Suprema Corte de Justicia de la Nación expuso su criterio sobre lo que debe entenderse por ley privativa, consignándose en la tesis número 643, visible a páginas 1147 y 1148, lo siguiente: ‘Es carácter constante de las leyes, que sean de aplicación general y abstracta (es decir, que deben contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación, y se apliquen sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos al que previenen en tanto, que no sean abrogadas). Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad garantizado por el artículo 13 constitucional, y aún deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad, se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de las leyes privativas, protege el ya expresado artículo 13 constitucional’. Y la misma Suprema Corte, es precedente la tesis jurisprudencial que aparece en la página 897 del Tomo XXXVI del Semanario Judicial de la Federación, ha estimado que: ‘La circunstancia de que un decreto comprenda a un determinado número de individuos, no implica que se le considere privativo, pues para ello se requiere que la disposición se dicte para una o varias personas a las que se mencione individualmente, pues las leyes relativas a cierta clase de personas, como los mineros, los fabricantes, los salteadores, los propietarios de alguna clase de bienes, etc., no son disposiciones privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentra o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida’. El análisis doctrinario de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conduce necesariamente a estas conclusiones: a) La ley es privativa, si la materia de que se trata desaparece después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano; b) La ley es también privativa cuando menciona individualmente (nominalmente) a las personas a las que se va aplicar; c) La ley no es privativa cuando se aplica sin consideración de especie o de personas a todos los casos que previene; d) La ley no es privativa cuando comprende a un determinado número de individuos; y e) Las leyes relativas a cierta clase de personas como los mineros, los fabricantes, los salteadores, los propietarios de alguna clase de bienes no son disposiciones privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida."


En su nueva integración, este Supremo Tribunal Constitucional ha subrayado la teleología del precepto en cuestión y también ha distinguido entre las leyes privativas y las especiales, como se advierte de los siguientes criterios:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, septiembre de 1997

"Tesis: P. CXXXV/97

"Página: 204


"IGUALDAD. LAS GARANTÍAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN, EN EL ASPECTO JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO LAS LEYES PRIVATIVAS, LOS TRIBUNALES ESPECIALES Y LOS FUEROS. De la interpretación histórica del artículo 13 constitucional, y particularmente del debate que suscitó el mismo precepto de la Constitución de 1857, se desprende que la teleología de tal norma es la de consagrar la plena igualdad ante la ley, eliminando las manifestaciones más evidentes que atentan contra ella, como son las leyes privativas, los tribunales especiales y los fueros; de lo que se sigue que la igualdad que consagra el citado precepto se refiere a un aspecto específico: el de la jurisdicción. Así, el artículo 13 constitucional proscribe la aplicación de ‘leyes’ que no sean generales, abstractas y permanentes; de tribunales distintos a los ordinarios creados por la ley con competencia genérica y jurisdicción diferente para las personas, en función de su situación social."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, marzo de 1998

"Tesis: P./J. 18/98

"Página: 7


"LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."


A la luz de la histórica interpretación del artículo 13 constitucional efectuada por esta Corte Suprema en diferentes épocas, es posible arribar a las siguientes conclusiones:


1. La ley es para todos; todos son iguales ante la ley y, por ende, todos los gobernados tienen el mismo derecho de ser protegidos por la ley general y abstracta.


2. La ley es privativa si la materia de que se trata desaparece después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, y cuando menciona individualmente a las personas. No lo es cuando se aplica sin consideración de especie o de personas a los casos que previene ni cuando comprende a un determinado número de individuos que se encuentren en la clasificación abstracta.


3. Los tribunales especiales son aquellos que se crean exclusivamente para conocer, en un tiempo dado, de ciertas conductas o respecto de determinados individuos.


4. Las leyes privativas son las que se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y que después de aplicarse al caso concreto previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, mientras que las leyes especiales comprenden a una o varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, y están investidas de generalidad, abstracción y permanencia, pues se aplican a todas las personas que se colocan en las hipótesis que prevén y su vigencia jurídica pervive después de aplicarse al caso concreto para regular los casos posteriores que se presenten.


5. La teleología de la norma en comento es consagrar la plena igualdad ante la ley, es decir, la igualdad en la jurisdicción.


En este orden de ideas, una norma será contraria al artículo 13 de la Ley Suprema cuando no consagre la igualdad ante la ley, es decir, cuando impida a los gobernados igualdad en la jurisdicción, estableciendo al efecto leyes que no sean generales, abstractas y permanentes, o tribunales creados con competencia específica y jurisdicción a modo de juzgar casos especiales y a determinadas personas.


Sentado lo anterior, debe ahora abordarse el problema de inconstitucionalidad de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, cuyo texto dice lo siguiente:


"Artículo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se refiere el artículo 14 de esta ley, la secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesión, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.


"Las bases de licitación pública incluirán como mínimo:


"I. Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar en la licitación, entre los que se incluirán:


"A. Los programas y compromisos de inversión, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;


"B. El plan de negocios;


"C. Las especificaciones técnicas de los proyectos, y


"D. Opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia.


"II. Las bandas de frecuencias objeto de la concesión, sus modalidades de uso y zonas geográficas en que pueden ser utilizadas;


"III. El periodo de vigencia de la concesión, y


"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."


"Artículo 51. Cuando en las licitaciones públicas se requiera como requisito la opinión favorable de la comisión, ésta deberá resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisión."


El primero de los numerales reproducidos establece que para llevar a cabo el procedimiento de licitación, será imprescindible la publicación de la convocatoria respectiva por parte de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a fin de que los interesados puedan obtener las bases correspondientes. También previene los elementos mínimos que deberán contener las bases de licitación pública, y que son los requisitos para participar en la licitación (uno de ellos es la opinión favorable de la Cofeco); las bandas de frecuencias que se van a concesionar; el periodo de vigencia de la concesión; y los criterios para seleccionar al ganador.


El segundo de los preceptos reproducidos expresa que cuando en una licitación pública se exija como requisito la opinión favorable de la Cofeco, ésta deberá resolverse de acuerdo con los procedimientos y plazos que establezcan las bases de licitación pública que se fijen conforme a las leyes respectivas y previo acuerdo de la autoridad que convoca y de la que opina.


De cómo están redactadas las referidas normas no se aprecia la prevención de un régimen especial prohibido por el artículo 13 constitucional, toda vez que, contrariamente a la aseveración de la quejosa, contemplan la igualdad de jurisdicción, es decir, están dirigidas a todos los interesados en participar en la licitación de una concesión; y además son de carácter general, abstracto y permanente, ya que no se orientan a ciertas y específicas personas por su nombre ni desaparecen después de aplicarse al caso concreto, cuenta habida que aun cuando se aplican en el procedimiento de licitación de la concesión respectiva, lo cierto es que permanecen una vez seleccionado el ganador, continuándose su aplicación en todos los procedimientos que se lleguen a realizar.


Además, tampoco previenen el establecimiento de un tribunal especial erigido sólo en función de ciertas personas y casos. Iguales consideraciones cabe hacer respecto de la opinión favorable que se establece como requisito de la licitación pública, pues es una más de las exigencias que deben cumplirse y que es, también, de carácter general, abstracto y permanente, y a ella deben sujetarse todos los que pretendan la concesión.


En lo que atañe al requisito de opinión favorable de la Cofeco, es preciso distinguir entre su generalidad, abstracción y permanencia, y su referencia concreta y nominativa a los interesados en participar en la licitación pública de la concesión.


Lo primero, como ha quedado visto, son características de la ley, en tanto están referidas a toda persona que se interese en participar en la licitación, de tal modo que cualquier interesado, o sea, todos los que pretendan intervenir en el procedimiento de licitación, deberán cubrir, sin excepción, las condiciones que imponen las bases respectivas. Cuestión diferente es cuando el interesado, ya en lo particular, manifiesta su deseo de participar en la licitación, y a propósito de ello solicita la opinión favorable de la Cofeco. Así, es lógico y jurídico concluir que la opinión que vierta dicha dependencia será en relación directa con el interesado, es decir, será nominativa, lo cual es explicable pues la petición o solicitud vino de persona específica; lo incongruente y absurdo sería que la opinión se emitiera en forma general, abstracta y permanente.


En otras palabras, no debe confundirse la norma general, abstracta y permanente, con su actualización al caso concreto, este último que, definitiva y claramente, siempre tendrá, como en el caso de la opinión favorable, el nombre de la persona interesada, lo que de ninguna forma puede dar pie a que se afirme, lógica y jurídicamente, que el acto de aplicación de la norma constituye un régimen especial de los que prohíbe el artículo 13 constitucional por provenir de una autoridad distinta a la licitadora que, para tal efecto, se apoya en la ley y en las bases de la licitación correspondiente.


Luego, es infundado lo alegado por la empresa quejosa, pues no es verdad que los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia establezcan un régimen especial, pues son parte de disposiciones generales, abstractas y permanentes que regulan el procedimiento de licitación de concesiones sobre el espectro radioeléctrico, siendo de subrayarse, finalmente, que lo alegado respecto a que la Cofeco emite su opinión favorable con bases subjetivas, nada tiene que ver con el artículo 13 de la Constitución Federal que garantiza la igualdad ante la ley, de tal modo que por inoperante ningún efecto pueden generar en el tema a estudio. Además, de la transcripción de los preceptos que se reclaman no aparece ninguna expresión que pudiera sustentar lo pretendido en el agravio de que la opinión favorable que se previene obedece a bases subjetivas, de lo que se sigue que tal argumentación debe considerarse infundada.


DÉCIMO SEXTO. En el agravio quinto se alega violación de la facultad reglamentaria prevista en la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal.


Es pertinente ante todo hacer algunas precisiones en torno de dicha disposición constitucional, que establece lo siguiente:


"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:


"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."


Lo primero que resalta de tal disposición, es que la facultad reglamentaria es una atribución normal del presidente de la República que emana directamente de la Constitución Federal y que puede ejercer espontáneamente, es decir, en el momento que lo considere conveniente, siempre y cuando el contexto del reglamento, que una ley prevea necesario, no exceda el marco de dicha ley, como lo ha destacado este Alto Tribunal en la siguiente tesis aislada, que dice:


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LXXIV

"Página: 3895


"REGLAMENTOS, FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. La facultad reglamentaria constituye una facultad normal del Poder Ejecutivo, que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino que la tiene directamente, porque se la otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal."


Como se ve del numeral en cuestión, la facultad del presidente de la República se concreta en la expedición del reglamento, que al decir de los tratadistas, es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontáneamente por el Ejecutivo Federal en virtud de las atribuciones que le confiere el artículo constitucional en mención, con la finalidad de proveer, es decir, poner los medios adecuados para facilitar la ejecución de las leyes.


Las disposiciones reglamentarias así expedidas, en tanto detallan los elementos que la ley consigna, deben tener el mismo carácter de ésta, pues la fracción constitucional se refiere no únicamente a un solo caso de observancia, sino a todos los que puedan presentarse, a diferencia de la ejecución misma, que siempre significa la aplicación concreta de la ley al caso especial.


En este orden de ideas, es claro que el artículo 89, fracción I, constitucional otorga la facultad de expedir disposiciones generales que sean el medio práctico adecuado para dar observancia a la ley, a lo que cabe sumar que al utilizar el Constituyente la palabra "exacta" quiso limitar la facultad del presidente de la República al marco preciso de la ley, o sea, conformar el reglamento que de aquélla se origine.


Lo hasta aquí dicho, en relación con la facultad del titular del Ejecutivo Federal para expedir reglamentos, ha sido desarrollada por este Supremo Tribunal Federal en las tesis y jurisprudencia que enseguida se transcriben:


"Quinta Época

"Instancia: Cuarta Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: CXXII

"Página: 34


"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. La jurisprudencia y doctrina mexicanas han reconocido que el artículo 89, fracción I, de la Constitución establece en favor del presidente de la República la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, y al ejercitar tal función, el Ejecutivo realiza materialmente una actividad legislativa, aunque formalmente deba considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Sin embargo, la facultad reglamentaria está limitada, pues por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar a éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas."


"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 60, Tercera Parte

"Página: 49


"REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, confiere al presidente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepáranse por la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos."


Como se aprecia, los criterios aludidos establecen diversos aspectos en relación con la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, siendo de destacarse lo que concierne a:


• La naturaleza de los reglamentos como actos formalmente administrativos y materialmente legislativos.


• La limitación de dicha facultad, ya que al tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley, el reglamento no puede contrariarlas, aun cuando sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas.


• Su función consistente en que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión.


• La distinta finalidad que existe entre la ley y el reglamento, pues éste determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.


La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación también se ha ocupado de este tema tan relevante, y en las siguientes tesis jurisprudenciales -que este Tribunal Pleno comparte- ha sentado que la facultad de expedir reglamentos que el artículo 89, fracción I, constitucional otorga al presidente de la República incluye crear autoridades y determinar su competencia, tiene como límite no rebasar ni contravenir las disposiciones que reglamenten, y se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma.


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, enero de 1998

"Tesis: 2a./J. 68/97

"Página: 390


"REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la República tiene la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar las dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se deben ejercer las facultades concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada. Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta."


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: 2a./J. 84/98

"Página: 393


"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN. La facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal otorga al Ejecutivo de la Unión para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, puede ser ejercida mediante distintos actos y en diversos momentos, según lo ameriten las circunstancias, sin más límite que el de no rebasar ni contravenir las disposiciones que se reglamenten. Por tanto, no es forzoso que se ejerza tal facultad en un solo acto, porque ello implicaría una restricción no consignada en el precepto constitucional."


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: II, septiembre de 1995

"Tesis: 2a./J. 47/95

"Página: 293


"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación."


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: 2a./J. 29/99

"Página: 70


"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida."


Luego, conforme a los criterios reproducidos, no hay duda de que la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal comprende la creación de aquellas autoridades que deban ejercer las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo administrativo y determinar las dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se ejerzan las facultades concedidas por la ley a fin de hacer posible el cumplimiento de ésta, sin que tal facultad tenga más límite que: a) no rebasar, y b) no contravenir las disposiciones que reglamenten.


A lo indicado cabe sumar que la facultad de que se trata está regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica. El primero prohíbe al reglamento ocuparse de materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, y el otro exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.


El Pleno de este Alto Tribunal ha venido a corroborar lo antes precisado mediante tesis aislada, al sostener lo siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, noviembre de 1997

"Tesis: P. CLII/97

"Página: 76


"FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY. De conformidad con los artículos 14, 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Estado, para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo; igualmente se establece que para la eficaz atención y eficiente despacho, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán subordinados y que en el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas. Luego, si en el artículo 111 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se señala que las Administraciones Generales de Recaudación, de A.F. y la Jurídica de Ingresos, contarán con administraciones locales, la creación de esta autoridad no contraría a la Constitución, en tanto que de acuerdo con su artículo 89, fracción I, el presidente de la República ejerció debidamente la facultad reglamentaria. Esto es, a través del reglamento creó la mencionada autoridad y determinó sus atribuciones, a fin de que las dependencias que integran la administración pública federal puedan realizar las funciones previstas en la ley, lo que significa precisamente proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley reglamentada."


Según se ve, con palabras claras y precisas el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que cuando la ley consigna que será el reglamento el que establezca las autoridades y sus atribuciones, entonces si el reglamento respectivo crea a las autoridades y determina sus facultades, no se contraría la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución.


A la luz de este marco doctrinal y jurisprudencial, se abordará la materia del presente agravio en la que de manera esencial la recurrente afirma que el artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica infringe el artículo 89, fracción I, de la Ley Fundamental, por violación al principio de subordinación jerárquica, porque tal como alegó en el quinto concepto de violación de su demanda de garantías:


1. Si en ningún precepto de la Ley de Competencia se asigna facultad a la Cofeco para emitir una opinión favorable en los procedimientos de licitación, el precepto en cuestión no puede otorgársela.


2. Suponiendo que el Ejecutivo a través de un reglamento pudiera conferir facultades a un órgano, se requeriría al menos que en la ley correspondiente estuviera previsto que el Ejecutivo tiene tal atribución, siendo que en la Ley de Competencia no se prevé tal cuestión.


3. La Cofeco, por tanto, carece de facultad para emitir la resolución que se reclamó en el juicio de garantías.


4. Aun considerando que el Ejecutivo pueda conferir facultades expresas a través de reglamentos, el caso es que el artículo reclamado es inconstitucional porque con el Reglamento de Competencia no se puede reglamentar la Ley de Telecomunicaciones.


Son infundados tales planteamientos y para apreciarlo es pertinente transcribir de nueva cuenta los artículos 1o., 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, y 1o. y 51 del reglamento de la ley de la materia, que previenen:


"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"II. Establecer los mecanismos de coordinación para el combate y prevención de monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;


"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y políticas de la administración pública federal, cuando de éstos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;


".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;


"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión;


"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisión, los manuales de organización y de procedimientos;


"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte; y


"IX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos."


"Artículo 1o. Para efectos de este reglamento, se aplican las definiciones contenidas en la Ley Federal de Competencia Económica, que en lo sucesivo se denominará la ley. ..."


"Artículo 51. Cuando en las licitaciones públicas se requiera como requisito la opinión favorable de la comisión, ésta deberá resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisión."


Las disposiciones de mérito revelan, en primer lugar, que la Ley Federal de Competencia Económica es la ley reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, mismo ordenamiento en el que el legislador ordinario creó a la Comisión Federal de Competencia Económica como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, con las características y responsabilidades indicadas.


Por otra parte, se advierte que fue el propio legislador común el que otorgó a la referida comisión las facultades previstas en el artículo 24, destacándose entre ellas la de la fracción IX, no XVIII, como equívocamente señaló la J. Federal en la sentencia recurrida, relativas a "las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos".


Como se desprende de lo expuesto, el artículo antes citado establece las facultades de la Cofeco, y su fracción IX remite expresamente a otras leyes. Por su parte, el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones dispone que debe pedirse la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica. Luego, si ambas leyes, una de modo genérico y otra específicamente, establecen la referida opinión, es claro que el presidente de la República pudo, válidamente, en ejercicio de la facultad reglamentaria, señalar en el artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica que la Cofeco puede emitir la opinión de que se trata.


Así las cosas, ningún efecto puede producir la circunstancia de que la Ley Federal de Competencia Económica no haya conferido a la Comisión Federal de Competencia la facultad de emitir opinión favorable cuando se establezca como requisito en un procedimiento de licitación de concesiones de bandas sobre el espectro radioeléctrico, toda vez que el presidente de la República en manera alguna estuvo impedido para establecer esa atribución, en ejercicio de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política.


En efecto, ha de recordarse que de acuerdo con dicho precepto fundamental, el titular del Ejecutivo Federal tiene tres facultades, que son: a) la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) la de ejecutar las leyes; y, c) la de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, es decir, la facultad reglamentaria.


De lo anterior se sigue que, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, si la facultad reglamentaria del presidente de la República tiene como finalidad explicitar el desarrollo de las normas jurídicas contenidas en la ley para el exacto cumplimiento, observancia y aplicación de ésta, dentro de dicha facultad está la de determinar atribuciones de los órganos administrativos creados en la ley, como sucede con la Comisión Federal de Competencia creada por el legislador ordinario como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, pues eso significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada.


Entonces, es claro que la facultad reglamentaria directamente otorgada al presidente de la República en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se ejerció debidamente en la especie, cuenta habida que el artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia está proveyendo a la exacta observancia de la ley de la materia, al prevenir como atribución de la Comisión Federal de Competencia Económica la emisión de su opinión favorable cuando ésta se exija en los procedimientos de licitación.


En efecto, además de que no existe contravención alguna en el precepto reglamentario, tampoco puede decirse válidamente que rebasa a la ley, pues en ésta, clara y expresamente, el Poder Legislativo amplió los límites de las atribuciones conferidas a la Cofeco, que no quedaron sólo en las específicamente otorgadas en el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y en las fracciones I a VIII del artículo 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, sino también en las genéricamente indicadas en la fracción IX de este último precepto, de todo lo cual se sigue que si fue el propio legislador ordinario el que dispuso que la comisión tendrá las atribuciones que le confieran la ley de la materia, otras leyes y reglamentos, forzoso es concluir que el otorgamiento de facultades a la Cofeco en el Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica quedó dentro del ámbito de facultades del Poder Ejecutivo Federal, máxime si se tiene en cuenta que, según quedó visto con anterioridad, la facultad reglamentaria del presidente de la República incluye tanto la creación de autoridades como la determinación de sus atribuciones, como ocurre en la especie, sin que para tal efecto haya sido necesario que la ley le concediera al Ejecutivo Federal la facultad de conferir atribuciones, como infundadamente alega la impugnante, ya que previniendo el artículo 89, fracción I, constitucional, la facultad reglamentaria, es de suyo innecesario que también la contemple la norma secundaria.


Entonces, no existe la infracción al principio de subordinación jerárquica, como alega la parte recurrente, en virtud de que el artículo 51 reclamado no sólo está precedido por la Ley Federal de Competencia Económica, sino además está desarrollando, complementando y pormenorizando su artículo 24, fracción IX, en el que encuentra su justificación y medida, pues ha sido precisamente en atención a dicha normatividad que está confiriendo a la Cofeco la facultad de emitir opinión favorable cuando ésta se requiera como condición en una licitación de concesiones de bandas sobre el espectro radioeléctrico.


Consecuencia forzosa y necesaria de lo hasta aquí dicho es desestimar los argumentos de la recurrente enderezados a demostrar la inconstitucionalidad del artículo 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia, sin que tampoco sea de tomarse en consideración lo alegado en el sentido de que el referido precepto es contrario a la Constitución, en virtud de que no puede estar reglamentando una ley diversa como es la Ley Federal de Telecomunicaciones, pues además de que, como se vio con anterioridad, la ley que está desarrollando el referido reglamento es la Ley Federal de Competencia, en tanto así lo establece de manera expresa en su artículo 1o., la circunstancia de que el artículo 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones prevenga la opinión favorable de la Cofeco como requisito indispensable para participar en la licitación de concesiones de bandas del espectro radioeléctrico, sólo significa el establecimiento de una condición que es propia del objeto que regula la ley, esto es, "el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones, y de la comunicación vía satélite", según lo expresa el artículo 1o. de este último ordenamiento.


De acuerdo con todo lo señalado, en lo que hace a la materia de la revisión competencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, procede confirmar la sentencia recurrida, tener firme el sobreseimiento decretado en su primer resolutivo, negar el amparo solicitado en contra de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, y reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito respecto de las cuestiones de legalidad que se precisaron en el considerando octavo de esta resolución.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-En la materia competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.


SEGUNDO.-Se declara firme el sobreseimiento decretado en el primer punto resolutivo de la sentencia recurrida, en los términos precisados en el considerando cuarto de este fallo.


TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a R.D., Sociedad Anónima de Capital Variable, en lo que atañe a la inconstitucionalidad de los artículos 16, fracción I, inciso D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.


CUARTO.-Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al que por turno corresponda el conocimiento del asunto, para que resuelva las cuestiones de legalidad que son de su competencia.


N.; envíese copia de la presente resolución a la J. Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal; remítase testimonio de la misma así como el expediente del juicio de amparo y el escrito de expresión de agravios de la recurrente al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución, previo desglose que de dicho escrito se haga del toca de revisión; déjese copia certificada en el toca de revisión del escrito referido; y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros G.P., C.D., D.R., G.P., O.M., A.A., S.C., S.M. y presidente A.G.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P.. Estuvo ausente el M.H.R.P., previo aviso.


Nota: Las tesis de rubros: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO." y "AUDIENCIA, GARANTÍA DE, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPETO A LA.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, y en el Semanario Judicial de la Federación, Octava y Séptima Épocas, Número 53 y Volúmenes 115-120, mayo 1992 y julio-diciembre de 1978, páginas 34 y 15, respectivamente.


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