Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 579/2005. BCB IMPULSE ADMINISTRACIÓN INMOBILIARIA, S.A. DE C.V. Y OTRAS.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR.

CONSIDERANDO:

CUARTO. La recurrente en síntesis adujo lo siguiente:

a) Contrario a lo señalado por el J. de Distrito existen operaciones en materia de compraventa de bienes inmuebles para casa habitación, iguales a los que construyen las quejosas, por lo que también ambos deberían ser sujetos de inquisición administrativa.

b) No puede señalarse que la ley tutele la seguridad jurídica de los gobernados involucrados en este tipo de relaciones de compra y venta de bienes inmuebles, si las disposiciones reclamadas conceden la atribución para que la Procuraduría Federal del Consumidor, en un momento dado y de manera espontánea, revoque autorizaciones concedidas por su parte con relación a dichos contratos, aun para el caso de que éstos hubieran sido íntegramente cumplidos.

c) Existe un trato inequitativo en la ley, ya que la obligación establecida en el sentido de registrar contratos de compraventa, opera solamente con relación a bienes inmuebles destinados a la vivienda, además de que en caso de no registrarlos en términos del artículo 87, no surten sus efectos, sólo respecto de la clase compradora y no respecto de la clase vendedora.

d) La discriminación establecida en la ley, mediante la cual el perfeccionamiento del contrato de compraventa de inmuebles se sujeta a la condición de ser aprobado por la Procuraduría Federal del Consumidor, sólo tratándose de aquellas operaciones en que intervienen fraccionadores o constructores, sin establecerse la misma condición para los contratos de ventas entre particulares, deviene en un trato inequitativo del legislador que coloca injustificadamente a los primeros en una situación de desventaja respecto del mercado de casas usadas, siendo que a la postre, el perjuicio económico-social que se pretende evitar, no se ve salvaguardado.

e) La discriminación establecida, sin justificación aparente que la legitime, debe llevar a concluir que la ley reclamada es violatoria del artículo 5o. constitucional, circunstancia que debió ser advertida en el fallo recurrido y que, al no haberla sido, debe dar lugar a la revocación de la resolución y en su lugar a la emisión de una nueva, mediante la cual se conceda a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal.

f) El establecimiento de la obligación legalmente constituida, de tener que someter los contratos de las quejosas a autorización previa de la Procuraduría Federal del Consumidor, sólo puede ser constitucionalmente válido, si dicho trámite y, por ende, condicionamiento de su libertad, está sustentado en una ley que prevenga cualquier afectación a los derechos e intereses de la sociedad; lo cual en el caso no ocurre, por lo que es evidente que los artículos combatidos violan lo dispuesto en los artículos constitucionales.

g) Contrario a lo señalado por el a quo el concepto de violación planteado, en el que se sustenta en la incompetencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de protección al consumidor, mediante el establecimiento de figuras e instituciones jurídicas cuyo alcance implica la posibilidad de una autoridad federal para intervenir e impedir la celebración de un contrato de compraventa de bienes inmuebles, es fundado. Aunado a lo anterior el J. de Distrito no realizó el estudio y calificación, ya que de la lectura de su texto íntegro no se aprecia apartado alguno en el que se hubiera contradicho el argumento elaborado, en sus aspectos sustantivos.

h) El Congreso no tiene la facultad para intervenir y sujetar la operatividad de toda la legislación común a la voluntad de un organismo descentralizado del Gobierno Federal, para supuestamente proteger a los consumidores. La intromisión de la Federación en el ámbito de competencia de los Estados y en la decisión sobre la validez de la voluntad expresada por las partes en un contrato para la adquisición de un inmueble, bien que por su naturaleza y disposición constitucional se rige por las leyes del lugar en el que se encuentran.

i) De la lectura de la sentencia se denota que el J. no estudió correctamente los conceptos de violación, ya que no sólo se reclamó el artículo 87 por cuanto a las consecuencias que prevé por sí mismo y hasta que esa situación dada llegue a presentarse, sino que también se reclamó porque de él deviene la naturaleza y alcance del registro, y de él se vician los demás numerales reclamados en el amparo, ya que prevé la posibilidad de que un contrato no registrado no surta sus efectos, por lo que el registro y la autorización del contrato por parte de la Procuraduría Federal del Consumidor, devengan en un acto del Estado del que dependerá el perfeccionamiento del contrato de compraventa.

j) Contrario a lo que estima el a quo, la intervención de la Federación sí incide en el perfeccionamiento de una operación típica del derecho común, por causas que además son reguladas por el derecho común y que, por tal motivo, no le corresponden a la Federación, como bien lo son los elementos esenciales del contrato de compraventa, por lo que es evidente que las disposiciones reclamadas sí son inconstitucionales.

QUINTO. Los agravios esgrimidos por la recurrente son infundados en atención a lo siguiente:

a) Respecto al argumento de la quejosa consistente en que los preceptos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor violan la garantía de igualdad consagrada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque a su juicio, limitan la posibilidad de negociar la celebración de contratos con los particulares, es menester señalar lo siguiente:

El artículo 1o. constitucional es una declaración de carácter general que aun cuando consagra una garantía de igualdad no establece ésta de manera específica, por lo que su violación debe relacionarse con la de otra garantía individual, es decir, los conceptos de violación que se hagan valer respecto a la garantía prevista en dicho artículo, no pueden entenderse si no es en relación directa con las libertades que la Constitución consagra, la violación que se produciría, en su caso, al artículo 1o., sólo puede advertirse de un estudio conjunto de dicho ordinal con la correlativa libertad que se arguye violada.

En ese sentido se ha pronunciado este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis identificada con el número P. CXXXIII/2000, visible en la página 27 del Tomo XII, correspondiente al mes de septiembre de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a continuación se inserta.

"IGUALDAD. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN QUE SE HAGAN VALER RESPECTO A LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, NO PUEDEN ENTENDERSE SI NO ES EN RELACIÓN DIRECTA CON LAS LIBERTADES QUE ÉSTA CONSAGRA. Si bien es cierto que las garantías que otorga la Constitución Federal sólo pueden restringirse por disposición de la propia Ley Fundamental o por otra ley a la que la misma remita, también lo es que los conceptos de violación que haga valer el quejoso en el juicio de amparo, respecto al artículo 1o. de la Carta Magna que prevé la garantía de igualdad, sólo pueden entenderse en relación directa con las libertades que la propia Constitución consagra. Esto es, la violación que se produciría, en su caso, al artículo 1o. sólo puede advertirse de un estudio conjunto de dicho ordinal con la correlativa libertad que se arguye violada."

Asimismo resulta ilustrativa la tesis aislada de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada con el número 1a. C/2001, a fojas 192, del Tomo XIV, correspondiente al mes de diciembre de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que es del tenor literal siguiente:

"IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, de manera que los poderes públicos han de tener en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Así, el principio de igualdad se configura como uno de los valores superiores del orden jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación, y si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo, ya que si la propia Constitución protege la propiedad privada, la libertad económica y otros derechos patrimoniales, está aceptando implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas; es decir, el principio de igualdad no implica que todos los sujetos de la norma se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio (o privarse de un beneficio) desigual e injustificado. En estas condiciones, el valor superior que persigue este principio consiste en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propicien efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica."

Pues bien, resulta infundado el argumento relativo a que los dispositivos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor infringen la garantía de libertad de comercio que consagra el artículo 5o. constitucional, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos.

El artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice, en lo que interesa:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ..."

De lo transcrito se deduce lo siguiente:

1. Que la libertad contenida en el precepto constitucional es permisiva; esto es, que la actividad esté permitida por la ley.

2. Que el ejercicio de esta libertad permisiva sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se afecten los derechos de tercero.

3. Que dicha libertad también podrá vedarse por resolución gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

En ese orden de ideas, es inconcuso que los preceptos reclamados no vulneran en forma alguna la garantía que consagra el artículo 5o. constitucional, en virtud de que este dispositivo garantiza la libertad de comercio al señalar que a nadie podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode y que el ejercicio concreto de esta libertad sólo puede limitarse por las tres razones antes precisadas, por tanto, teniendo en cuenta que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la obligación de los gobernados de cumplir con las leyes, reglamentos y normas generales que si bien pueden representar una carga administrativa, ello no coarta la libertad de comercio, ya que no les impide que se dediquen a la profesión, industria, comercio o trabajo que les acomode, aun en el caso de que una actividad no sea lo suficientemente productiva a juicio del gobernado.

En razón de lo anterior, se concluye que la circunstancia de que los artículos reclamados establezcan que las empresas que tengan el carácter de proveedores cuyo objeto social sea la compraventa de bienes inmuebles destinados a casa habitación, tendrán la obligación de insertar determinadas cláusulas en sus contratos de adhesión y que éstos deben ser registrados ante la Procuraduría Federal del Consumidor so pena de que el incumplimiento de esto conllevará a que no surta efectos el contrato contra el consumidor, no quebranta la garantía constitucional citada, pues el establecimiento de dichas obligaciones administrativas no implica un obstáculo para la realización de las actividades en él comprendidas; por lo contrario, conlleva implícita una certeza jurídica y un provecho al regular en favor de proveedores y consumidores una forma de evitar problemas de interpretación o conflicto por la celebración y efectos de tales contratos, pues no debe perderse de vista que el artículo 5o. constitucional establece, en primer término, una garantía de igualdad que se traduce en que todos los gobernados puedan elegir la profesión, comercio o trabajo que deseen.

Cabe destacar que si bien es cierto que conforme a la ley reclamada se imponen a los proveedores que se dedican a la compraventa de inmuebles destinados a casa habitación una serie de obligaciones que no se exigen en general a los que, sin resultar proveedores, venden inmuebles, también es verdad que con este trato diferente no se viola la garantía de igualdad puesto que como se pone de manifiesto en otros considerandos, los proveedores no se hallan en plan de identidad en cuanto a sus actividades, a un vendedor esporádico de inmuebles.

Resulta aplicable en la especie, la tesis sostenida por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible con el número P. XC/2000, página 26, del Tomo XI, correspondiente al mes de junio de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, que establece:

"GARANTÍA DE IGUALDAD. ESTÁ CONTENIDA IMPLÍCITAMENTE EN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. El análisis del primer párrafo del artículo 5o. constitucional, que establece: ‘A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. ...’, permite constatar, en principio, que este precepto garantiza a todos los gobernados, entre otras cosas, el ejercicio de las libertades de comercio y de industria que sean lícitas y, en segundo término, que esa facultad se otorga a todas las personas sin distinción alguna, es decir, sin hacer diferencias de nacionalidad, raza, religión o sexo, ya que su contenido no establece salvedad alguna al respecto; circunstancia que constituye un fundamento importante de la garantía de libertad de comercio, ya que el artículo 5o. constitucional, al permitir a todas las personas ejercer el comercio o la industria que les acomode, siempre y cuando sean lícitos y no opere alguna de las limitantes a que alude el mismo numeral, excluye implícitamente de tal prerrogativa todo trato desigual que no pueda ser justificado constitucionalmente o apoyado en el interés público, puesto que no debe soslayarse que el disfrute pleno de la garantía otorgada por la Carta Magna en el imperativo de cuenta exige necesariamente la actualización del principio de igualdad material o real entre los titulares de esa garantía, dado que jurídicamente la igualdad se traduce en que varias personas, cuyo número es indeterminado, que participen de la misma situación, tengan la posibilidad y la capacidad de ser titulares cualitativamente de los mismos derechos y obligaciones que emanen de la ley aplicable frente al Estado, lo cual estará en función de sus circunstancias particulares. En este sentido, el numeral 5o. constitucional prevé sustancialmente ese principio fundamental de igualdad, en virtud de que tiene como finalidad colocar a todos los gobernados, cualquiera que sea su categoría o condición social, en igualdad de condiciones frente a la necesidad de vida de escoger el comercio, el oficio, el trabajo o la industria que les acomode, con las únicas salvedades de que éstos sean lícitos y de que no ataquen los derechos de terceros ni ofendan los intereses de la sociedad."

De lo hasta aquí expuesto se colige que no puede considerarse que con la implantación de obligaciones administrativas las empresas quejosas se vean privadas del producto de su actividad comercial, por lo que no transgreden las garantías individuales de la recurrente consagradas en el artículo 5o. constitucional, máxime si se considera que el legislador en los preceptos reclamados no estableció limitantes para el lícito ejercicio de la actividad de los sujetos de la norma, sino sólo normas de orden público que en concordancia con el artículo 28 constitucional, protegen a los consumidores.

Resulta ilustrativa al respecto, la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su anterior integración, publicada con el número P./J. 26/92, en la Octava Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 57, correspondiente al mes de septiembre de 1992, página 12, cuyo contenido es el siguiente:

"FRACCIONAMIENTOS. EL ARTÍCULO 77, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE PUEBLA QUE, EN DETERMINADOS CASOS, PROHÍBE LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS DE COMPRAVENTA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. La limitación que establece el precepto referido a los fraccionadores autorizados por el Gobierno del Estado de Puebla, de no rescindir los contratos de compraventa a plazos de terrenos o de casas habitación, por falta de pago o de incumplimiento de las obligaciones a cargo del comprador, no vulnera su libertad contractual, por lo que no contraviene el artículo 5o. constitucional. No vulnera su libertad contractual, puesto que el precepto en cuestión solamente regula los efectos del contrato de compraventa a plazos de terrenos o casas, pero el fraccionador conserva su plena libertad para celebrar o no tales contratos y para darles el contenido que convenga con sus co-contratantes, convenios que, de ser celebrados, tienen el alcance y efectos obligatorios que la ley señala, sin que el citado artículo 5o. constitucional establezca limitación alguna al legislador para precisar tales efectos y alcances como mejor corresponda a las circunstancias socioeconómicas que prevalezcan. La garantía de libertad de contratación contenida en el artículo 5o. constitucional no se viola cuando el legislador precisa el alcance y efectos obligatorios de un contrato, pues con ello no se afecta la libertad de contratación de los fraccionadores que se sitúan dentro del supuesto legal, pues mantienen la posibilidad de dedicarse al comercio o contratación que deseen, siendo lícitos."

b) Por otra parte, la quejosa plantea que las normas reclamadas otorgan a la Procuraduría Federal del Consumidor, atribuciones que no son acordes con su naturaleza jurídica, para dar respuesta a ello se señala lo siguiente:

De conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se rige por lo dispuesto en la ley de la materia, los reglamentos de ésta y su estatuto.

Los derechos tutelados por esta ley son de carácter eminentemente social. El sentido de dicha tutela es evitar que la inferioridad económica de grandes grupos de consumidores les lleve a aceptar relaciones de consumo injustas.

Se trata de una legislación intervencionista y asistencialista de las clases más desprotegidas, bajo la premisa de garantizar la intervención del poder público en la protección de los grupos económicamente más débiles y evitar que se cometan injusticias al aplicar en las relaciones de consumo algunos preceptos de derecho privado que tienen como presupuesto la igualdad de los contratantes, principio que no existe entre proveedores y consumidores, ya que éstos constituyen el sector necesitado de protección.

En sus inicios, la Procuraduría Federal del Consumidor adoptó una política de protección al consumidor que justificaba cierto grado de paternalismo estatal bajo el argumento de que algunos consumidores no eran capaces de tomar decisiones de consumo que resultaran benéficas para sus finanzas personales o familiares.

Con el paso del tiempo, los cambios legislativos que ha sufrido esta legislación originaron una importante evolución de la Procuraduría Federal del Consumidor, para situarla no sólo como un organismo de carácter eminentemente social, sino también económico.

La globalización de la economía, causada por la apertura en el comercio exterior y la modernización de la planta productiva, influyó de manera determinante en las relaciones comerciales, modificando inevitablemente los patrones de consumo.

Esta complejidad de la economía global de mercado ha modificado también la actitud del legislador respecto a la política de la procuraduría, en el sentido de determinar cómo se pueden obtener mejores resultados en cuanto a la protección efectiva del consumidor. De este modo, se ha transformado el entorno de la protección legal al consumidor.

El fenómeno de la globalización generó la necesidad insoslayable de información por la parte que se considera vulnerable en las relaciones de consumo: el consumidor, quien en la actualidad, gracias al desarrollo de la ciencia y la tecnología, así como a la participación activa del Estado, está en posibilidades de conocer e informarse respecto de los mercados, productos, distribuidores y servicios.

Conviene señalar que el consumidor es un componente esencial del funcionamiento de la economía nacional, por lo que su protección y asesoría por parte del Estado se justifica también por esas razones y no sólo por considerar que se trata de un grupo vulnerable.

Se considera, pues, que una política de protección al consumidor permite elevar la calidad de los productos que se adquieren y mejorar el consumo basándose en prácticas justas, lo cual apoya al crecimiento económico y al bienestar de la población.

Así, el enfoque de la Procuraduría Federal del Consumidor sin dejar de ser asistencialista y tutelar, privilegia también una política preventiva para mejorar la economía nacional.

La actual política de protección al consumidor se puede definir como un instrumento económico y social que permite mejorar el funcionamiento de los mercados, con una visión preventiva, basada en la distribución de información y la educación para el consumo.

En suma, con la actual legislación, puede decirse que la Procuraduría Federal del Consumidor orienta su política a procurar equidad y seguridad en las relaciones de consumo para favorecer el mejor funcionamiento de los mercados y garantizar los derechos e intereses de los consumidores, mediante acciones de carácter preventivo y correctivo.

Ahora bien, para poder hacer efectivos los fines antes descritos, la Procuraduría Federal del Consumidor está dotada de ciertas facultades legales que, como autoridad administrativa, puede ejercer.

Del articulado de la ley de la materia, pueden encontrarse diferentes tipos de facultades, las que pueden agruparse bajo la siguiente clasificación:

a) Facultades de carácter preventivo.

b) Facultades de carácter educativo.

c) Facultades de representación y procuración.

d) Facultades de resolución de conflictos.

Las facultades de resolución de conflictos todavía pueden dividirse en:

d.1) Facultades de carácter administrativo-sancionador.

d.2) Facultades de carácter conciliatorio.

d.3) Facultades de carácter arbitral.

Las facultades preventivas le permiten requerir a los proveedores o a las autoridades competentes a que tomen medidas adecuadas para combatir, detener, modificar o evitar todo género de prácticas que lesionen los intereses de los consumidores, y cuando lo considere pertinente publicar dicho requerimiento (artículo 24, fracción XX). Asimismo, ordenar se informe a los consumidores sobre las acciones u omisiones de los proveedores que afecten sus intereses o derechos, así como la forma en que los proveedores los retribuirán o compensarán (artículo 24, fracción XXI). Por último, dentro de las facultades preventivas también se encuentra la obligación de los proveedores de inscribir los contratos de adhesión ante la Procuraduría Federal del Consumidor cuando así lo establezca la ley de la materia o la Secretaría de Economía mediante normas oficiales mexicanas (artículo 86, primer párrafo).

Como ejemplos de facultades educativas, pueden mencionarse la de la elaboración de material informativo, de orientación y de educación a los consumidores, así como su divulgación en los lugares o establecimientos respectivos; y la creación de módulos o sistemas de atención y orientación a los consumidores (artículo 8o. bis). Asimismo, la de promover y realizar directamente, en su caso, programas educativos y de capacitación en las materias a que se refiere esta ley y prestar asesoría a consumidores y proveedores (artículo 24, fracción VIII).

En cuanto a las facultades de procuración y representación, puede decirse que se trata de prerrogativas propias del carácter social de la Procuraduría Federal del Consumidor (tratadas en párrafos precedentes). Ese carácter, permite que el Estado pueda intervenir como parte en una relación procesal, tomando en cuenta que se representa a los consumidores que se encuentran en desventaja frente a los proveedores. Con esta procuración y representación se busca en todo momento un equilibrio entre las fuerzas económicas del Estado con miras a un desarrollo económico equitativo y sustentable.

Ejemplos de este tipo de facultades son: procurar y representar los intereses de los consumidores, mediante el ejercicio de las acciones, recursos, trámites o gestiones que procedan (artículo 24, fracción II); representar individualmente o en grupo a los consumidores ante autoridades jurisdiccionales y administrativas, y ante los proveedores (artículo 24, fracción III); y aquella que señala que la procuraduría tendrá legitimación procesal activa para ejercer ante los tribunales competentes acciones de grupo en representación de consumidores (artículo 26).

Respecto de las facultades de resolución de conflictos, concretamente las de carácter administrativo-sancionador, conviene precisar lo siguiente.

Las facultades de una autoridad administrativa con potestad sancionadora, como lo es la Procuraduría Federal del Consumidor, derivan del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se lee:

"Artículo 21. ... Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas. ..."

Así, la Procuraduría Federal del Consumidor cuenta con facultades de aplicar sanciones administrativas, igual que otras autoridades administrativas, como el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Dirección General de Aeronáutica Civil, entre otras.

La Procuraduría Federal del Consumidor está facultada en la propia ley de la materia para imponer sanciones de carácter administrativo. En efecto, el artículo 24 señala:

"Artículo 24. La procuraduría tiene las siguientes atribuciones:

"...

"XIX. Aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y N.lización y demás ordenamientos aplicables."

Por lo demás, este Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la Procuraduría Federal del Consumidor está en aptitud de aplicar sanciones por infracciones directas a la ley de la materia, sin que ello implique violación alguna a las garantías de legalidad y seguridad jurídica.

El criterio aludido se plasmó en la tesis consultable con el número P. LXX/96, en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., correspondiente al mes de mayo de 1996, página 116, que a la letra dice:

"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 131 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA OBSERVA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. El artículo 131 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, respeta las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, pues en el mismo se establecen los diversos medios que permiten a la autoridad pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones por infracciones a la propia ley; además, la resolución sancionadora sobrevendrá como culminación del procedimiento previsto en los artículos 123 de la ley en cita y 16 de su reglamento, que señala ante qué autoridad ha de substanciarse, y se da oportunidad al afectado de hacerse oír y aportar las pruebas que a su interés convenga, mismas que, desde luego, deberá tomar en consideración la autoridad para emitir su resolución. Por tanto, se concluye que el referido dispositivo legal contiene las condiciones de legalidad y seguridad jurídica que permiten al gobernado una eficaz defensa dentro de una situación jurídica cierta y definida."

Como ejemplos de estas facultades administrativo-sancionadoras, cabe mencionar las siguientes: aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y N.lización y demás ordenamientos aplicables (artículo 24, fracción XIX); aplicar medidas de apremio (artículo 25); sancionar a los especialistas o auditores externos que no cumplan con las obligaciones que les fije el reglamento, conforme a lo dispuesto en el artículo 128 de la ley, sin perjuicio de las demás acciones legales que correspondan (artículo 63 quintus); o bien, sancionar con la prohibición de comercialización de bienes o productos, cuando habiendo sido suspendida ésta, se determine que no es posible su acondicionamiento, reproceso, reparación o sustitución, o bien cuando su comercialización no pueda realizarse conforme a las disposiciones de esta ley. La procuraduría podrá ordenar la destrucción de los bienes o productos que correspondan. Tratándose de servicios, la prohibición de comercialización procederá cuando habiendo sido suspendida, no se garantice que su prestación pueda realizarse conforme a las disposiciones de ley (artículo 128 quater).

Por otra parte, la facultad conciliatoria de la Procuraduría Federal del Consumidor, además de estar contenida en una ley general (concretamente, en el capítulo XIII, sección segunda, procedimiento conciliatorio), responde a la propia naturaleza del organismo, pues su finalidad esencial es promover relaciones de consumo justas, siendo la "amigable composición" y la conciliación, medios preferentes a la contienda efectiva para lograr dichas relaciones.

Dentro de este tipo de facultades, puede mencionarse que el artículo 113 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, establece que el conciliador expondrá a las partes un resumen de la reclamación y del informe presentado, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, y las exhortará para llegar a un arreglo; que les presentará una o varias opciones de solución, salvaguardando los derechos del consumidor.

Asimismo, el artículo 115 de la ley en mención dispone que los acuerdos de trámite que emita el conciliador no admitirán recurso alguno; y que los convenios celebrados por las partes serán aprobados por la procuraduría cuando no vayan en contra de la ley, y el acuerdo que los apruebe no admitirá recurso alguno.

Finalmente, en cuanto a la facultad arbitral, puede decirse que la ley faculta a la Procuraduría Federal del Consumidor a intervenir en la resolución de conflictos como autoridad arbitral cuando no se llegue a un arreglo mediante el procedimiento conciliatorio (artículo 116). Se trata de una posibilidad más que la ley prevé para lograr su objetivo genérico de promoción y protección de los derechos del consumidor.

Al respecto la ley señala, en su artículo 117, que la procuraduría podrá actuar como árbitro entre consumidores y proveedores cuando los interesados así la designen y sin necesidad de reclamación o procedimiento conciliatorio previos, observando los principios de legalidad, equidad y de igualdad entre las partes. Asimismo, en el artículo 121 se prevé que el laudo arbitral emitido por la procuraduría o por el árbitro designado por las partes deberá cumplimentarse o, en su caso, iniciar su cumplimentación dentro de los quince días siguientes a la fecha de su notificación, salvo pacto en contrario.

El procedimiento arbitral es la actividad desarrollada por las partes y por los árbitros en virtud de la función jurisdiccional asumida por éstos. Se trata, pues, del conjunto de actividades realizadas por las partes y los órganos arbitrales cuyo fin es la declaración de las relaciones jurídicas concretas y la resolución de las controversias relativas, sometidas al examen del juicio de árbitros. Es un procedimiento ágil, en el que se busca un ambiente de cordialidad entre las partes, ya que ellas, de común acuerdo, fijan el procedimiento y el árbitro no sólo juzga el conflicto, sino que busca mantener la relación contractual o comercial a través de los diferentes medios que tiene a su alcance, concluyendo el conflicto por un laudo.

Finalmente, es conveniente mencionar que para que la Procuraduría Federal del Consumidor pueda cumplir cabalmente sus funciones de garante de la equidad y seguridad en las relaciones de consumo, se hace necesario el uso de una importante herramienta jurídica: la publicidad de sus actuaciones.

En efecto, para promover adecuadamente la cultura del consumo, resulta indispensable que la autoridad pueda difundir públicamente sus políticas, así como sus actuaciones concretas, con lo que puede alcanzar el objetivo de formar una conciencia del consumo basado en principios equitativos.

Como puede verificarse de todo lo antes relacionado, no resulta fundada la argumentación de la quejosa que se analiza, pues si de los artículos 25, 73, fracciones X y XXIX-E, en relación con el 28, todos de la Constitución Federal, se infiere que la Procuraduría Federal del Consumidor es el órgano que fundado en tales normas, tiene por objeto proteger a los consumidores y sanear la economía de consumo, resulta lógico concluir que todas las facultades pormenorizadas que la ley le concede son perfectamente acordes con lo establecido en la Constitución.

c) La recurrente manifiesta que el Congreso de la Unión carece de facultades para legislar en materia de protección al consumidor.

A efecto de abordar el análisis de este tópico es menester precisar el fundamento constitucional de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en cuanto implica verificar si el Congreso de la Unión tiene facultades para legislar en materia de ventas que los proveedores hacen al público en general (consumidores), de bienes inmuebles destinados a casa habitación o de tiempo compartido.

Al respecto, se estima conveniente destacar, en primer término, los principios fundamentales que rigen la división de competencias legislativas entre la Federación y los Estados de la República y, en segundo lugar, la distribución competencial que la Constitución Federal establece entre la Federación y el Distrito Federal, también en materia legislativa.

En cuanto a los principios mencionados inicialmente, cabe señalar que de modo muy general, las facultades atribuidas a la Federación, se encuentran precisadas en el artículo 73 constitucional de dos maneras:

En forma expresa, esto es, de manera concreta y específica sobre algunas materias; y en forma implícita, que son aquellas facultades que constituyen el medio necesario para ejercer las expresas o explícitas.

Como ya se indicó, la Constitución Federal, en su artículo 73, establece en sus primeras veintinueve fracciones aquellas atribuciones legislativas con que expresamente cuenta, mientras que las facultades implícitas se encuentran previstas en la fracción XXX del precepto constitucional en cita. Cabe precisar que en esta fracción no se autoriza la creación de facultades nuevas, sino las que hagan efectivas las atribuciones establecidas en las veintinueve primeras fracciones del artículo en comento.

Por otra parte, las facultades atribuidas a los Estados de la República se encuentran previstas en el artículo 124 de la Carta Magna, en cuanto establece que todas aquellas facultades que no están concedidas expresamente a la Federación, corresponden a los Estados.

Es importante resaltar la diferencia que existe entre las facultades implícitas y las facultades reservadas a las Legislaturas Locales, pues en tanto las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionalmente expresas y en cuya normación importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeño en materias que la Constitución Federal no reserva al Congreso de la Unión, en observancia del principio contenido en el citado artículo 124 constitucional que literalmente establece:

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

Del precepto transcrito se advierte que los Estados cuentan con las facultades que, por exclusión, no se encuentren concedidas expresamente a los funcionarios federales.

En cuanto al ámbito de atribuciones que señala la Constitución Federal a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, debe tenerse presente que este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya definió tal aspecto en el criterio que sustenta la tesis de jurisprudencia número 49/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, correspondiente al mes de agosto de 1999, página 546, de rubro: "DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

En la acción de inconstitucionalidad 5/99, fallada el once de marzo de mil novecientos noventa y nueve, que dio origen a la tesis antes referida, el Tribunal Pleno precisó que conforme al sistema federal que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Distrito Federal no sólo no tiene calidad de Estado Federal sino que las reglas aplicables a la competencia de su Asamblea Legislativa son exactamente opuestas al sistema establecido para las demás entidades federativas antes expuesto, conforme al cual a los Estados toca todo lo que no está reservado expresamente a la Federación. En efecto, tratándose del Distrito Federal a su Asamblea Legislativa sólo corresponde lo que expresamente le señala la Constitución Federal; lo demás, o sea todo lo que no se le reserva, corresponderá al Congreso de la Unión en su carácter de Legislatura Local.

Así se corrobora de los artículos 44 y 122 de la Constitución Federal, de cuya lectura destaca, para efectos del presente estudio, que el ejercicio de la función legislativa en el Distrito Federal está encomendado al Congreso de la Unión y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, conforme al siguiente sistema de distribución de competencias:

a) Un régimen expreso y cerrado de facultades para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V, del artículo 122 de la Constitución Federal, además de las que expresamente le otorgue la propia Constitución.

b) La reserva a favor del Congreso de la Unión respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como lo relativo al Estatuto de Gobierno y a la deuda pública de esa entidad, a las normas que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión y las demás atribuciones que le señale la Ley Suprema, como lo estatuye su artículo 122, apartado A, fracciones I a V.

Expuesto a grandes rasgos el sistema general de división de competencias que establece la Constitución General, y a efecto de determinar a qué órgano compete legislar en materia de protección al consumidor, es necesario tener en consideración que el Congreso de la Unión es, por antonomasia, el poder encargado de crear los instrumentos legales que deriven de la Constitución y que considere necesarios para el desarrollo económico, político y social dentro del marco diseñado por otros preceptos constitucionales, regido por los principios de justicia, democracia, independencia e identidad nacional.

Así, es comprensible que por regla general, los temas o materias sobre los cuales el Congreso de la Unión está autorizado para legislar sean más amplios que los de las Legislaturas Locales, en cuanto se refieren a cuestiones que pueden interesar a toda la República y a los mexicanos en general, conforme a los principios del federalismo, tales como la justa y equilibrada distribución de la riqueza nacional, el fortalecimiento económico, político y social de los Estados y la promoción del desarrollo regional, sin desconocer que las leyes que de tal órgano provienen, también pueden orientar la coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios para cumplir de forma integral sus funciones, con respeto a sus espacios de competencia.

Bajo tal perspectiva se advierte, inicialmente, que conforme al artículo 73, fracciones X y XXIX-E, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad:

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;

"...

"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios. ... "

También de manera preliminar, debe tomarse en consideración que el artículo 25 de la Constitución Federal, establece:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"...

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

Pero los principios que resultan fundamentales para decidir la cuestión planteada, se hallan en las normas de tutela social que forman el artículo 28 constitucional que a continuación se transcribe en su integridad, resaltando las partes más relevantes para el tema planteado.

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la industria.

"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia (sic). Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.

"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

Del examen integral, armónico y sistemático de estas normas constitucionales, deriva que al Congreso de la Unión compete legislar en materia de comercio; asimismo, que corresponde al Estado -aquí entendido como Federación- la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, fundamentalmente las de abasto y las que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, tutelando la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, alentando la producción y concediendo subsidios, estimular la exportación de productos y facilitar la importación de materias primas, entre otras acciones.

Lo anterior es la cobertura necesaria para considerar que, conforme al artículo 28 constitucional, la legislación que al efecto se emita debe cumplir con una serie de principios rectores de política económica y social, que reflejan, en la materia que se viene analizando, la intención del Constituyente de proteger o tutelar al sector de consumidores que en la vida contemporánea ha adquirido tan gran relevancia que, inclusive, a la colectividad actual se le identifica como sociedad de consumo.

En esta parte es importante señalar que la expresión "Estado" utilizado por el multicitado artículo 28 se refiere a la Federación, pues cuando ha querido aludir a las entidades federativas las menciona específicamente como "Estados", como acontece con el párrafo octavo que en la parte conducente, que se reitera, dice:

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso."

El mismo tratamiento distintivo se observa en la fracción VI del artículo 27 de dicha N. Superior, que es del tenor literal siguiente:

"VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. ..."

Por tanto, la protección de los consumidores se erige en una de las prioridades del Constituyente cuyo desarrollo se encomienda a la Federación con el propósito de que garantice la adecuada protección de los derechos de dichos consumidores, en cuanto constituyen la parte débil en las relaciones de mercado; así, la intervención de los poderes públicos, en la medida de sus respectivas competencias, es necesaria para corregir aquellas disparidades que el mercado, por sí solo, es incapaz de subsanar. De esta manera, la Constitución Federal establece un principio general a favor de los consumidores y predica el deber de los poderes públicos de ejercer una serie de actuaciones encaminadas a su protección, dentro de las cuales cabe la regulación y vigilancia de los contratos de compraventa de casas habitación celebrados por aquellos que hacen de dicha actividad su ocupación habitual.

Dicha protección de los consumidores queda enmarcada como uno de los principios rectores de la política social y económica que enuncia la Constitución Federal con las importantes consecuencias que derivan de ello, partiendo del reconocimiento de que existe una gran mayoría de personas que al realizar operaciones que van más allá de las que le son conocidas y ordinarias, como las que tienen por objeto la adquisición de bienes inmuebles para casa habitación con motivo de las ofertas que hacen empresarios (proveedores) al público en general, carecen de la asesoría profesional para verificar si los contratos o condiciones bajo las que se pactan son equitativas y apegadas a derecho, o son totalmente ventajosas para el empresario. Por ello, el Constituyente estimó necesario que la Federación intervenga, los proteja y establezca las condiciones indispensables para que puedan, efectivamente, ejercer los derechos que la ley les concede.

La Federación, conforme a la Constitución Federal, tratándose de este tipo de relaciones, tutela a los económicamente más desprotegidos, precisando las directrices normativas que impidan o mitiguen las desigualdades.

Lo anterior permite precisar que la institucionalización de la protección al consumidor en donde el Estado es un ente activo en su defensa y ayuda, se inserta como facultad del Congreso de la Unión en el tema del desarrollo económico nacional, cuyo fin es lograr una distribución más equitativa del producto nacional y, al mismo tiempo, hacer más eficiente el aparato productivo corrigiendo los vicios y deformaciones de los sistemas de comercialización que puedan afectar el desarrollo económico en donde el consumidor está ubicado.

Tales argumentos se confirman con el texto de los trabajos legislativos que dieron origen tanto a la fracción XXIX-E del artículo 73, como a la modificación del artículo 28 de la Constitución Federal en mención, que a continuación se detallan.

En la exposición de motivos de la iniciativa, enviada a la Cámara de Diputados que fungió como Cámara de Origen, el siete de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en la parte que interesa, se dijo:

"La Constitución estableció las bases para forjar la unidad cultural y política de la nación y de una democracia que contara con instituciones sólidas para conducir la transformación social y garantizar, en la libertad, el constante mejoramiento de las condiciones materiales y culturales del pueblo.

"A partir de este orden normativo, México ha podido construir sus instituciones de fomento del desarrollo económico, las instituciones políticas que le darían vialidad al proyecto nacional y crear los instrumentos de intervención del Estado en la economía para promover un desarrollo más acelerado y equilibrado de las fuerzas productivas, hacer frente a los impactos de las crisis económicas internacionales manteniendo la soberanía de la nación y dar sustento a un proceso de industrialización mediante la orientación, regulación y fomento de las actividades económicas.

"La Constitución de 1917 aportó una nueva concepción de los fines del Estado. Es una norma integradora y programática que da al Estado la responsabilidad fundamental en la promoción del desarrollo integral de la colectividad. Por la naturaleza y las exigencias de la lucha revolucionaria, la preocupación central de los constituyentes de 1917 fue establecer el esquema normativo de la organización y ejercicio del poder, y los principios que dieran sustento al nacionalismo, la democracia y la justicia social. Para ello, establecieron las directrices para lograr la integración territorial y cultural de la nación, así como las bases para la ruptura de la economía de enclave que había fomentado el porfiriato. En respuesta a la bandera inicial del sufragio efectivo y la no reelección, instituyeron los derechos políticos del régimen democrático. Para la realización de los propósitos sociales del pueblo definieron los derechos a la tierra y a mejores condiciones de trabajo.

"Las condiciones de aquella época, de exigencias sociales, de defensa de la nación y participación social y política, llevaron al Constituyente a adoptar las decisiones políticas fundamentales sobre el régimen de propiedad y los derechos de las mayorías a participar en la vida política y social, con lo que definió visionariamente las orientaciones políticas y sociales del desarrollo económico.

"...

"La sociedad también ha cambiado. Las clases sociales y los diversos agrupamientos se han ampliado y fortalecido. El tejido social es hoy más rico y complejo. Existe ya un amplio y fuerte movimiento obrero, organizaciones campesinas, de clases medias, empresariales, de técnicos y profesionistas, cada vez más participantes e interconectados en un sistema de comunicación nacional y con posibilidades crecientes para expresar sus puntos de vista.

"...

"Se ha dado en México una acelerada modernización. Sin embargo, ésta no ha podido resolver con la celeridad necesaria los graves problemas de desigualdad social, de ineficiencia y baja productividad, de escasa competitividad de nuestros productos en el exterior y la generación de suficiente ahorro interno para financiar el desarrollo.

"...

"Ante esta situación el país requiere asumir el problema de la definición del rumbo de la estrategia de desarrollo a partir de principios constitucionales del desarrollo económico nacional que actualicen y ordenen las atribuciones existentes, establezcan la seguridad jurídica y permitan romper con los principales obstáculos que en mayor medida limitan el cumplimiento de los fines de la nación.

"Es necesario, para fortalecer la estructura constitucional del sistema económico de la nación, que está, de nuevo, se reencuentre en sus orígenes, reafirme sus valores y recupere la esencia de la Constitución para que, sobre esas bases, lleguemos a la síntesis de la orientación que nos dan nuestros valores con las necesidades de instrumentación. Sólo así podremos arribar a una nueva etapa de desarrollo en todos los órdenes de la vida nacional, sobre bases de seguridad jurídica, solidez, dinamismo, permanencia, eficiencia y mayor igualdad social.

"En nuestro país, y en la época actual, no es posible separar el ámbito de la economía del de la participación política y de los valores de la sociedad. La legitimidad que en nuestro régimen deriva de su origen revolucionario y del proceso de renovación democrática de los poderes, está cada vez más relacionada con las apreciaciones de la sociedad sobre la capacidad del sector público para conducir con justicia y eficiencia el desarrollo integral.

"...

"Los principios constitucionales del desarrollo económico nacional, que esta reforma propone, están referidos a la naturaleza y funcionamiento de nuestro sistema político que establece la Constitución. Estos son correspondientes con el régimen de propiedad y las formas de relación del Estado y la sociedad que ella determina, así como con nuevos mecanismos de participación social que lleven a fortalecer y perfeccionar nuestro régimen democrático.

"...

"Estas reformas y adiciones, junto con las principales atribuciones del Estado en materia económica, que se encuentran también consignadas en los artículos 3o., 5o, 31, 73, 74, 89, 115, 117, 118, 123, 131 y demás relativos de nuestra Ley Suprema, dotan al Estado mexicano de las bases constitucionales -en los casos que proceda- para la modernización de la legislación de fomento industrial, agrícola, minero, de aprovechamiento de los energéticos, ciencia y tecnología, pecuario, pesquero, forestal y de turismo; de los estatutos reguladores del comercio exterior y la política cambiaria, antimonopolios, de la inversión extranjera, la empresa transnacional, la adquisición de tecnología, así como la legislación sobre regulación del abasto y los precios, y la organización y defensa de los consumidores; también para el derecho penal económico y la legislación reglamentaria de la participación y gestión del Estado en la economía nacional.

"...

"Se introducen las bases para regular el abasto y los precios, así como para imponer aquellas limitaciones que eviten intermediaciones innecesarias o excesivas que provocan el alza de los precios. Se sientan las bases jurídicas para la vital modernización del comercio interno.

"Se introduce la protección de los consumidores propiciando su organización.

"...

"El artículo 73 es adicionado con fracciones que hacen explícitas las facultades del Congreso para expedir leyes sobre las nuevas materias objeto de la reforma, así como aquellas tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, sobre transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

"...

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"...

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará al sector social y al sector privado de la economía, sujetándolos, junto con las actividades económicas que realiza el Estado, a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. ..."

En el dictamen de origen del veintitrés de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se expuso en la parte que informa la litis, lo siguiente:

"El Constituyente de 1917 estableció que la propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Instituyó, asimismo, que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

"...

"La gestión directa del Estado se ha diversificado, asimismo, con diversas instituciones, organismos y empresas para atender el desarrollo económico independiente de la nación. La acción económica y social del Estado tiene en este campo un carácter dinámico. Alienta y regula las energías productivas para establecer un sano equilibrio de las relaciones entre los factores de la producción que contribuyan al fortalecimiento de la economía y la realización de la justicia social. Frente a las tendencias de las fuerzas del mercado y de los intereses meramente privatistas, ha realizado una acción deliberada y ha trascendido de manera irreversible la concepción decimonónica de un soterrado Estado guardián.

"...

"Asimismo, del mandato constitucional se desprenden normas precisas que prohíben los monopolios, formas inconvenientes de concentración en la industria y los servicios, permitiendo además la regulación del comercio interno y del intercambio con el exterior. Por tanto, el nuestro no es un régimen de libre concurrencia, según la concepción del individualismo posesivo, sino un sistema que entraña un profundo sentido de justicia y solidaridad, que protege los intereses populares, tutela y promueve los derechos de los trabajadores y establece las instituciones de seguridad social.

"En este contexto histórico y jurídico surge la iniciativa de reformas del presidente M. de la Madrid. La comisión considera que este proyecto del Ejecutivo implica la configuración de un derecho constitucional económico que recoge la tendencia del derecho público moderno de establecer en la Ley Fundamental los principios, medios y técnicas que deben regir la actuación del Estado en materia económica.

"...

"El papel que se asigna al sector social como integrante de la economía mixta responde a las demandas mayoritarias y fortalece la alianza histórica popular en que se funda nuestro proyecto social, en lo fundamental, el de lograr una distribución cada vez más equitativa de los beneficios que genera el quehacer económico del país.

"...

"Esta modificación a la iniciativa es consecuente con la doctrina constitucional mexicana, con el concepto del Estado como rector de la economía y con la responsabilidad política y social que la historia y las demandas populares han otorgado al Estado nacional.

"...

"Las modificaciones propuestas al artículo 28 constituyen un paso trascendente en la doctrina constitucional mexicana. Al superar explícitamente el principio nunca acreditado históricamente de la libre competencia, se da curso legal a una concepción propia del juego de los factores productivos y, en función de ella, se fijan las normas operativas a seguir. Introducir el concepto de prácticas monopólicas, regular la concentración de poder económico y enfrentar los nuevos fenómenos del oligopolio y el consumismo son importantes avances en los derechos fundamentales que el pueblo de México se otorga por su soberana voluntad y que en el nuevo texto propuesto para el artículo 28 encuentran su definición.

"Se amplía así una interpretación estrecha del monopolio, y las nuevas manifestaciones de concentración en la industria, el comercio y los servicios, podrán enfrentarse con mejores instrumentos, dentro de un empeño que avanza desde los mismos orígenes de nuestro constitucionalismo y que aspira a que las actividades económicas del Estado, los grupos y los particulares, se desenvuelvan con un sentido de progreso social.

"...

"De especial interés resulta la reforma propuesta al artículo 28, tendiente a proteger a los consumidores, propiciando su organización y especificando las actividades que el Estado ha de realizar en forma exclusiva, sin sujetarlas a concepción de los particulares. Con base en estos criterios se fortalece la tesis del derecho constitucional mexicano que justifica y fundamenta la existencia de las instituciones, organismos y empresas que requiera el Estado para realizar con eficacia las actividades estratégicas que demanda la soberanía nacional y el interés público. ..."

Al pasar a la Cámara Revisora que en la especie fue la de Senadores, el texto de los preceptos constitucionales de que se trata no sufrieron modificación alguna.

Con base en lo antes expuesto es dable afirmar que en términos de las consideraciones anteriores, así como en las normas invocadas de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad expresa para legislar sobre las relaciones derivadas de los actos en los que el proveedor dedicado al fraccionamiento, construcción, promoción o asesoría de inmuebles realiza ventas al público en general (consumidores), con la finalidad de proteger a éstos y al mismo tiempo, lograr el mejoramiento de sus condiciones de vida mediante el fortalecimiento de su poder de compra a través de la adquisición en el mercado de productos de buena calidad, en condiciones jurídicamente correctas y precios justos.

No es obstáculo para la conclusión anterior, el hecho de que el objeto de los convenios entre proveedor y consumidores sean, en este supuesto específico, contratos de compraventa de inmuebles que, por regla general, son de naturaleza civil y, por tanto, regidos por las leyes locales, en virtud de que en el supuesto de la Ley Federal de Protección al Consumidor, el proveedor es un comerciante, dado que la fracción II de su artículo 2o. lo define como tal, cuando lo identifica como "... la persona física o moral que habitual o periódicamente ofrece, distribuye, vende, arrienda o concede el uso o disfrute de bienes, productos y servicios"; se trata, pues, de un comerciante, en los términos del artículo 3o. del Código de Comercio; y como por otra parte, de los artículos 75, fracción II, y 371 de este mismo ordenamiento, son mercantiles las compraventas de bienes inmuebles cuando se hagan con propósito de especulación comercial, que es precisamente lo que sucede en la materia que se analiza, ha de concluirse que los aspectos tutelares de los consumidores que regulan los preceptos reclamados, son propios del Congreso Federal.

Se invoca en apoyo de estas consideraciones la tesis sustentada por la Tercera Sala de la anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 187-192, Cuarta Parte, página 171, que a la letra dice:

"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, LEY FEDERAL DE. NO ES APLICABLE A LA COMPRAVENTA DE INMUEBLES CELEBRADA EVENTUALMENTE POR PARTICULARES. El artículo 2o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor dice: ‘Quedan obligados al cumplimiento de esta ley los comerciantes, industriales, prestadores de servicios, así como las empresas de participación estatal, organismos descentralizados y los órganos del Estado, en cuanto desarrollen actividades de producción, distribución de bienes o prestaciones de servicios a consumidores’; y el artículo 3o. del mismo ordenamiento, preceptúa: ‘Para los efectos de esta ley, por consumidor se entiende a quien contrata, para su utilización la adquisición, uso o disfrute de bienes o la prestación de un servicio. Por proveedores, a las personas físicas o morales a que se refiere el artículo 2o., y por comerciantes, a quienes hagan del comercio su ocupación habitual o realicen, aunque fuere accidentalmente, un acto de comercio y su objeto sea la compraventa o arrendamiento de bienes muebles o la prestación de servicios’. Como se ve, la ley federal en cuestión sólo sería aplicable, tratándose de contratos de compraventa de inmuebles, cuando el vendedor haya sido una persona física o moral cuyo trabajo ordinario es la realización de operaciones de compraventa sobre inmuebles, pues en este supuesto se trataría de personas que hacen ‘del comercio su ocupación habitual’; pero el mencionado ordenamiento es inaplicable cuando dos personas físicas celebran accidentalmente un contrato de compraventa que tenga por objeto un bien inmueble, pues este caso está fuera de los supuestos previstos en los artículos antes transcritos."

Es corolario de lo anterior, que la expedición y aprobación de la Ley Federal de Protección al Consumidor por parte del Congreso de la Unión, resulta acorde con la facultad que en favor de este cuerpo legislativo consagran los artículos 73, fracciones X y XXIX-E, 25 y 28 de la Constitución Federal, pues en defensa de los consumidores los preceptos impugnados establecen modalidades, condiciones y requisitos para la celebración de contratos relacionados con proveedores dedicados al fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría y venta al público en general de viviendas destinadas a casa habitación.

Debe, sin embargo, hacerse la precisión fundamental de que las facultades tutelares o protectoras de los consumidores, que corresponden al Congreso de la Unión, en las relaciones de ventas de viviendas de casa habitación o de tiempo compartido que ofertan los proveedores, no invaden las esferas de competencia que constitucionalmente corresponden a los Estados de la República y al Distrito Federal; antes bien, se armonizan y complementan, porque mientras a los órganos federales compete normar y vigilar que las relaciones jurídicas entre proveedores y consumidores se establezcan dentro de un marco de seguridad y legalidad, y conforme a un tratamiento equilibrado y exento de abusos, a los Estados y al Distrito Federal toca dictar leyes que con fundamento en los artículos 121, fracciones I y II; 122, base primera, fracción V, inciso h) y 124 constitucionales, establezcan las formalidades de los contratos de compraventa, sus elementos y sus requisitos de existencia y validez.

d) Dado que el Congreso de la Unión tiene facultades expresas para legislar en materia de comercio y de protección al consumidor, es claro que puede emitir leyes regulatorias de la actividad de los proveedores que se dedican, entre otras, a la venta de casa-habitación al público en general, pues por un lado, ellos tienen la calidad de comerciantes y, por otra, sus contrapartes son consumidores.

Ahora bien, como se advierte, las obligaciones que establecen los dispositivos combatidos a cargo de los proveedores atañen, más que a las formalidades de los contratos, a las convenciones que aquellos pactan con los consumidores en actos mercantiles, característica esta última que deriva de los artículos 75, fracción II y 371 del Código de Comercio, y que conllevan ciertas protecciones, tales como la de registrar sus modelos de contratos ante la Procuraduría Federal del Consumidor, la de incluir en dichos modelos ciertas cláusulas e información sobre diversos aspectos de los inmuebles que ofrecen al público, etcétera, y que en conjunto desarrollan una facultad específicamente encomendada al Congreso de la Unión y, en general, a la Federación por el artículo 28 constitucional, que consiste en brindar protección al sector de los consumidores frente a los empresarios proveedores, tratándose de los actos mercantiles que celebran, independientemente de que al formalizarse en definitiva las ventas, deban acatarse las normas locales.

Por tanto, la Ley Federal de Protección al Consumidor no pugna con la facultad de los Estados y del Distrito Federal para legislar en las materias contractual y de bienes inmuebles.

La facultad constitucional de los Estados y del Distrito Federal para regular el derecho contractual deriva de un principio jurídico que recoge expresamente el artículo 13, fracción IV, del Código Civil Federal, pero que es de jerarquía mayor, ya que proviene de la interpretación armónica de los artículos 121, fracciones I, II y III; 122, base primera, fracción V, inciso h, y 124 constitucionales, principalmente.

El principio general de derecho que de tales dispositivos deriva, postula que es la ley del lugar en donde el contrato se otorga, la que lo rige (locus regit actum).

El artículo 124 prevé la facultad residual a favor de los Estados, para legislar en cualquier ámbito que no esté reservado expresamente a la Federación, mientras que el artículo 122, base primera, fracción V, inciso h, faculta expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia civil (en la que, indudablemente, se ubica la regulación de los contratos):

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

"Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:

"I. Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él.

"II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

"III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes.

"Las sentencias sobre derechos personales sólo serán ejecutadas en otro Estado, cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razón de domicilio, a la justicia que las pronunció, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio."

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

"...

"Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:

"...

"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del estatuto de gobierno, tendrá las siguientes facultades:

"...

"h). Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y Registro Público de la Propiedad y de Comercio."

Así, mientras que los artículos 28 y 73, fracción X, constitucionales sirven de apoyo al Congreso Federal para emitir leyes protectoras de los consumidores, el fundamento constitucional de que los Estados y el Distrito Federal tienen competencia para legislar en materia contractual civil en cuanto a los actos que se celebran en su territorio, resulta de la conjugación del principio general de derecho descrito y de la concatenación de diversos dispositivos de la propia Carta Magna.

Sirven de apoyo, en lo conducente, las siguientes tesis consultables en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXXI, página 2121, y la publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, correspondiente al mes de octubre de 1995, bajo el número P. LXXVII/95, página 77, respectivamente, que a la letra dicen:

"LEGISLATURAS LOCALES, FACULTADES DE LAS, EN MATERIA CIVIL (DECRETO DE 10 DE ABRIL DE 1916 DEL CÓDIGO DEL GOBIERNO DE PUEBLA). Las autoridades legislativas de los Estados tienen competencia constitucional para legislar en materia civil, y en las leyes relativas siempre se establecen restricciones a la autonomía contractual, por razones de forma o de capacidad, por motivos referentes a la ilicitud del fin, del objeto o de la causa del acto jurídico, o con la idea de garantizar una verdadera libertad de consentimiento en los particulares y de mantener la igualdad entre los contratantes; por lo que estando los Estados autorizados para legislar sobre la propiedad privada en todo aquello que no esté expresamente reservado a la Federación, tal facultad lleva implícita la obligación que tienen las mismas entidades, de velar por los intereses de la colectividad. Aunque en las legislaciones hay normas liberales, de carácter individualista, que consagran el respeto a la libertad de los particulares, y la protección más amplia a la autonomía contractual, también hay otras que limitan justificadamente los derechos privados. Una de ellas es precisamente el decreto de 10 de abril de 1916, que establece que ‘la acción de rescisión a que se refiere el artículo 1509 del Código Civil no es renunciable, y su renuncia no producirá efecto jurídico alguno’. Ya la Suprema Corte, a través de la Sala Auxiliar, expresó el criterio de que es justificada la disposición por la que se prohibe y priva de todo efecto jurídico la renuncia a la acción rescisoria por causa de lesión, dado que ésta última, además de viciar el libre consentimiento y el pleno conocimiento que deben inspirar la celebración de los contratos, es fuente de actos que la moral reprueba y que vulneran en forma directa los intereses colectivos. La facultad de prohibir la renuncia a la acción rescisoria por causa de lesión no se halla otorgada al Congreso Federal de modo expreso por los artículos 27 y 73 a 77 de la Constitución de la República y tampoco de una manera tácita, puesto que no se comprende dentro de las llamadas ‘facultades implícitas’ (artículo 73, fracción XXX), ni se incluye tampoco en las diversas prohibiciones o limitaciones que la Carta Magna impone a las entidades federativas (artículos 116 a 119 y 121). Por tanto, de acuerdo con el artículo 124 de la Ley Suprema, se concluye que las mencionadas facultades se entienden concedidas a los Estados."

"CÓDIGO CIVIL Y CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, AMBOS PARA EL DISTRITO FEDERAL. EL CONGRESO DE LA UNIÓN TENÍA LA FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. (SITUACIÓN ANTERIOR A LA REFORMA DEL PRECEPTO 122, FRACCIÓN IV, INCISO G), CONSTITUCIONAL, DE FECHA VEINTICINCO DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES). Aun cuando es verdad que en ningún artículo de la Constitución se establecía de modo expreso la facultad del Congreso de la Unión para expedir el Código Civil y el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, dichas atribuciones se encontraban asentadas de manera implícita en diversos artículos constitucionales, entre ellos, el 14, 16 y 17 de la Ley Fundamental. En efecto, el artículo 14 establece que nadie puede ser privado de sus derechos, sino mediante juicio seguido ante tribunales previamente establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; que en los juicios del orden civil, la sentencia deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley y, a falta de ésta, se fundará en los principios generales del derecho; asimismo, el artículo 16 previene que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito que funde y motive la causa legal del procedimiento; el artículo 17 prohíbe a las personas hacerse justicia por sí mismas o ejercer violencia para reclamar su derecho, estableciendo la obligación correlativa, a cargo del Estado, de instituir tribunales que administren justicia a las personas en los términos y plazos que fijen las leyes. Por tanto, de las disposiciones legales en comento, se advierte la necesidad de que la comunidad cuente con ordenamientos de orden civil y procesal; de ahí que la facultad legislativa se concedía al Congreso de la Unión, en la materia de las bases antes mencionadas. Además, el artículo 73, fracción VI, constitucional, como aparecía en 1917, ya establecía las reglas para el nombramiento de Magistrados y Jueces del Distrito Federal, prevenía la expedición de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la responsabilidad de los titulares. De lo anterior se infiere, lógicamente y de manera congruente, que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir los ordenamientos necesarios en materia civil y procesal, de lo contrario, la existencia de los tribunales a que se refiere la mencionada base 4a., sería completamente estéril, pues sería incongruente tener la facultad de integrar los tribunales si éstos carecen de leyes conforme a las cuales han de dictar sus resoluciones."

Debe admitirse, por tanto, que si de acuerdo con los artículos 25, 28 y 73, fracción X, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 75, fracción II, y 371 del Código de Comercio, toca a la Federación la tutela de los consumidores en el acto mercantil que celebran con los proveedores con motivo de la venta de casa-habitación y de tiempo compartido, mientras que conforme a lo establecido en los artículos 121, fracciones I, II y III; 122, base primera, fracción V, inciso h), y 124 constitucionales, corresponde a los Estados y al Distrito Federal legislar sobre las formalidades, elementos y requisitos de los contratos civiles con que, en su caso, habrán de culminar aquellas convenciones mercantiles, deberá concluirse que los preceptos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor no invaden la esfera de competencia local, sino que por el contrario, se complementan y armonizan entre sí.

También son infundadas las alegaciones en que se invoca violación al régimen federativo por parte del artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en cuanto establece que no surten efectos en perjuicio del consumidor los contratos sobre casa-habitación si los proveedores no cumplen con la obligación de registrarlos ante la Procuraduría Federal del Consumidor.

Cabe observar que el numeral cuestionado no obliga al consumidor, sino en todo caso al proveedor, quien tiene la calidad de comerciante y, por ello, está sujeto a las normas federales tanto en materia de comercio como de protección al consumidor.

En el alegato se parte de la base de que dicha sanción es, en verdad, una causa de nulidad, pues el no surtimiento de efectos supone que el registro es una condición de validez del contrato.

Debe señalarse al respecto que el artículo 73 de la ley reclamada establece en su primer párrafo que la Ley Federal de Protección al Consumidor es aplicable a la materia inmobiliaria cuando se trate de actos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación, por parte de proveedores.

En su segundo párrafo, el mismo precepto dispone que los contratos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación deben registrarse ante la Procuraduría Federal del Consumidor.

Es claro que si conforme al primer párrafo del artículo 73, las normas de la Ley Federal de Protección al Consumidor son aplicables a la materia inmobiliaria en el supuesto del fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación por parte de proveedores, y una de esas normas es la relativa a la obligación de inscribir ante la procuraduría los contratos referidos a dichas actividades, basta con que una persona que tenga la calidad de proveedor se dedique a ellas para que automáticamente esté obligada a inscribir los contratos relativos ante la procuraduría; de no cumplir con dicha obligación, el artículo 87, segundo párrafo, impide el surtimiento de efectos del mismo contra el consumidor.

Así, el segundo párrafo del artículo 87 dice a la letra:

"Artículo 87. ...

"...

"Los contratos que deban registrarse conforme a esta ley, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y no se registren, así como aquéllos cuyo registro sea negado por la procuraduría, no producirán efectos contra el consumidor."

Con relación a la naturaleza de la figura jurídica prevista en el segundo párrafo del artículo 87, se entiende que es, por una parte, una causa de nulidad relativa del contrato y, por otra, el facultamiento al consumidor de oponer una excepción ante la eventual exigencia de pago por parte del proveedor. Su propósito es garantizar que los contratos se registren.

Se trata de una nulidad relativa, en tanto constituye una sanción instituida en ley que produce la ineficacia de los actos realizados en contra de las formas legales, pero que puede ser convalidada.

Este dispositivo debe ser visto en armonía con los artículos 78 y 79, fracción I, del Código de Comercio que aunque establecen la regla general de que en materia contractual mercantil cada uno se obliga en los términos en que aparece que quiso obligarse sin necesidad de agotar formalidades determinadas, introduce la excepción de que ello opera salvo que exista alguna forma o solemnidad prevista en el propio código o cualesquiera otra ley que condicionen la eficacia del acuerdo de voluntades.

Así, el artículo 2228 del Código Civil Federal (al cual cabe remitirse, en supletoriedad) previene que la falta de forma establecida por la ley produce la nulidad relativa del acto. Si se concede que el registro del contrato al que se refiere el artículo 87, segundo párrafo, es una formalidad, debe aceptarse que su falta ocasiona la nulidad relativa. En ese tenor, es dable la convalidación, al tenor de los numerales 2233 y 2234 del propio ordenamiento sustantivo.

Por otra parte, es una causa de nulidad que perjudica al proveedor y no al consumidor, quien puede aprovecharse de todos los efectos del contrato; ello se infiere de la propia redacción del precepto, que dispone que el contrato no registrado no surtirá efectos contra el consumidor, pero no prohíbe el surtimiento de efectos en lo que le aprovechen.

Y sería ilógico que el no surtimiento de efectos alcanzara también al proveedor, porque es a éste, y no al consumidor, a quien corresponde la carga de registrar el contrato, so pena, precisamente, de que no pueda aprovecharse de él. El proveedor no podría aprovecharse de su propio dolo, alegando que, como el contrato no está registrado, no puede dar cumplimiento al contrato celebrado con un consumidor, pues la obligación de inscribirlo corre a su cargo. La circunstancia de que el consumidor pueda aprovecharse del contrato en lo que le beneficie, por lo demás, es acorde con el principio constitucional de protección a la clase de los consumidores.

En ese orden, es claro que la prevención contenida en el segundo párrafo del artículo 87 de la ley reclamada es una causa de nulidad relativa que puede ser convalidada, que el consumidor puede aprovecharse de los efectos del contrato en lo que le beneficien, y que puede oponer una excepción en contra del proveedor, si eventualmente éste lo demandara.

Se reitera el argumento de que existe vulneración al régimen federal, en tanto que el artículo 121, fracción II, constitucional dispone que los bienes muebles e inmuebles se rigen por la ley del lugar en que se ubican, esto es, la ley local de la entidad federativa donde se encuentre ubicado el bien inmueble objeto de compraventa, de manera que una norma federal, como el artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, al imponer ese requisito, lo contraviene.

El artículo referido, en la parte que interesa, es del tenor siguiente:

"Artículo 121. ...

"...

"II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

"III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes. ..."

La fracción II del artículo preinserto, dispone que la regulación de los bienes es materia local, propia del derecho civil interno de cada entidad federativa; en concatenación con el primer párrafo del mismo artículo, y con las fracciones I y III, primer párrafo, se desprende que, además, la regulación de los procedimientos judiciales que versen sobre derechos reales es propia de cada entidad federativa.

Así, por virtud de dicho dispositivo cada Estado de la República (y el Distrito Federal, se entiende) cuenta con un Código Civil que, para efectos de su propio territorio -y respetando el conjunto de dispositivos constitucionales que regulan la propiedad, como el artículo 27-, regula aspectos tales como la forma de clasificar los bienes (inmuebles, muebles, mostrencos, vacantes, etcétera) y los derechos reales que se ejercen sobre ellos (propiedad, usufructo, uso, las servidumbres o la posesión), y cuenta con leyes procesales que consignan procedimientos para resolver las controversias que deriven de derechos reales.

Como se aprecia, el alegato resulta infundado, al partir de una base falsa: que el dispositivo impugnado (artículo 87, segundo párrafo) regula la materia contractual civil propia respecto de bienes inmuebles, esto es, que se trata de una norma sustantiva referida al contrato de compraventa de esa clase de bienes.

Y ello no es así, pues la norma cuestionada contiene sin género de duda, una regulación específica de la materia mercantil y de protección al consumidor, referida a los acuerdos de voluntades celebrados entre proveedores y consumidores sobre el fraccionamiento, construcción, promoción o venta de inmuebles destinados a casa-habitación o de tiempo compartido.

En ese orden, no existe la posibilidad de contrastar el artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor con el 121, fracción II, de la Constitución, en tanto ambos se refieren a cuestiones diversas: por un lado, la norma federal sobre la materia de protección al consumidor y que establece una obligación a cargo de comerciantes y, por otro, una norma local sobre la materia de bienes.

En apoyo de las consideraciones precedentes, resulta oportuno citar algunos criterios, tanto del Pleno como de Sala, que permiten ver cuál ha sido la interpretación que esta Suprema Corte ha hecho del artículo 121, fracción II, de la Carta Magna.

Tesis sustentadas por el Pleno de este Alto Tribunal, en su anterior integración, visibles en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XX, página 1004, y la consultable en la Séptima Época, Volúmenes 217-228, Primera Parte, página 13, respectivamente, que dicen:

"BIENES INMUEBLES. El hecho de que los bienes inmuebles estén sujetos a la ley de su ubicación, no pueden traer la consecuencia forzosa de que los tribunales de esa ubicación, sean los competentes para conocer de las controversias que se susciten sobre aquéllos, porque son cosas distintas las leyes relativas al régimen de la propiedad, y las concernientes a la jurisdicción de los tribunales. Las leyes territoriales versan, fundamentalmente, sobre la organización de la propiedad y por eso se dice que los inmuebles están siempre sujetos a la ley local de su ubicación; estas leyes son inseparables de las ideas que han precedido a la constitución de la propiedad individual en cada Estado, son territoriales, porque el soberano local es el más interesado en su aplicación. No existe inconveniente alguno para que tribunales de distinto Estado apliquen la ley territorial a una cuestión sometida a su jurisdicción, aun cuando el inmueble se encuentre dentro de otra entidad. Lo que no sería posible es que el juzgador aplicara su ley territorial sobre constitución de la propiedad inmobiliaria, tratándose de un inmueble ubicado en otra entidad, teoría que se conforma con lo que manda el artículo 121 constitucional, cuando dispone que las sentencias pronunciadas por tribunales de un Estado, sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro, tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes. En otros términos, el juicio puede sustanciarse aun cuando verse sobre bienes inmuebles ubicados fuera de la jurisdicción del J.; pero la ejecución forzada del fallo queda sujeta a lo que dispongan las leyes del Estado en donde tal ejecución ha de realizarse. En resumen: las leyes de un Estado sólo tienen efecto en su propio territorio y no son obligatorias fuera de él; pero esto no impide que se pueda aplicar la ley de un Estado fuera de su territorio y por tribunales ajenos a la misma, cuando así se haya estipulado, o cuando corresponda legalmente hacerlo, por la naturaleza de los bienes en litigio; los bienes muebles e inmuebles se rigen por la ley de su ubicación en lo que se refiere al régimen de la organización de la propiedad, pero por lo que toca a la capacidad de los contratantes, a la existencia del acto y a su prueba, se aplica el principio locus regit actum."

"ARTÍCULO 121 CONSTITUCIONAL. NO ESTABLECE BASES PARA LA DIVISIÓN DE PODERES TRIBUTARIOS ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. El artículo 121 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es el cimiento establecido por el federalismo para que pueda aplicarse de manera ordenada y armónica el derecho de un Estado de la Federación en otro y constituye también el ligamento de los diversos ordenamientos jurídicos estatales. Sin los principios que sienta, los Estados no tendrían la obligación de reconocer como válidas las leyes de los otros miembros de la Federación. Específicamente, la fracción II de dicho precepto, al asentar que ‘los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación’, establece la base de que en todos los Estados miembros se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales que referidos a dichos bienes provengan del Estado donde se hallan, teniendo plenos efectos si están conformes con el ordenamiento jurídico de dicho Estado. Consecuentemente, el artículo 121, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es ajeno a la formulación de reglas de división de poderes en materia tributaria, y sólo establece bases o principios para prevenir posibles diferencias entre los Estados, mas no entre la Federación y uno de sus miembros."

Asimismo, es ilustrativa la tesis de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consultable con el número 1a. XLII/2000, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, correspondiente al mes de diciembre de 2000, página 256:

"PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO ES EL ÚNICO FACULTADO PARA IMPONERLAS, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Si bien es cierto que el Congreso de la Unión está facultado legalmente para imponer las modalidades a la propiedad privada, a través de las leyes que expida, también lo es que dicha facultad legislativa no opera en todos los casos, pues es menester para ello que el interés público que legitime constitucionalmente la imposición de la modalidad, incida en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial del citado Congreso; de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos de los Estados por virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de éstos, lo que encuentra apoyo en lo previsto en la fracción II del artículo 121 de la Ley Fundamental que consagra el principio lex rei sitae, al disponer que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación. Así, al ser evidente que la propiedad es un derecho real que se ejerce sobre un bien mobiliario o inmobiliario, sin el cual tal derecho sería inconcebible, la imposición de modalidades a la propiedad repercute necesariamente en su objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la manera o forma de usarlos, disfrutarlos y disponer de ellos. De ahí que respecto de los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro de su territorio, las Legislaturas Locales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce y disponibilidad, siempre que el interés público que funde dicha regulación no concierna a ninguno de los ramos o materias que sean de la competencia constitucional del Congreso de la Unión, integrada por las facultades expresas e implícitas de dicho órgano legislativo federal, pues considerar lo contrario, es decir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el único facultado para imponer modalidades a la propiedad privada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitucional, implicaría un impedimento para aquéllas de establecer las modalidades necesarias en función del interés público."

Por último, debe atenderse al criterio de la Sala Auxiliar de este Alto Tribunal, en su anterior integración, publicada en el Informe de 1969, Séptima Época, página 96, que es del tenor literal siguiente:

"IMPUESTOS, EL ARTÍCULO 121 CONSTITUCIONAL, FRACCIÓN II, NO IMPIDE LA CREACIÓN DE, RESPECTO A BIENES MUEBLES O INMUEBLES O SUS PRODUCTOS, POR RAZÓN DEL LUGAR DE SU UBICACIÓN.-Es inexacto que a virtud de ‘que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación’, según los términos de la fracción II del artículo 121 de la Constitución Política de la República; no puedan decretarse impuestos con respecto a ellos o al producto que se obtiene de los mismos, mediante la concertación de un contrato de arrendamiento o de cualquiera otro contrato de diversa naturaleza. En rigor la disposición constitucional invocada es de aplicación a leyes no impositivas, generalmente civiles, máxime que la facultad del Congreso de la Unión, para decretar impuestos y gravar los ingresos provenientes de la celebración de determinados contratos de arrendamiento o de cualquier otro acto relacionado con el capital o el trabajo, o en función de estos, está consignada en la fracción VII del artículo 73 de la mencionada Constitución, lo que funda la imposición de cargos fiscales en esas materias."

Otro tanto cabe decir de la supuesta vulneración al artículo 124 en relación con el 73 constitucionales.

Conforme al citado 124, según se vio, "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."; el 73 establece la competencia para legislar por materia del Congreso de la Unión. Como en este precepto no se confiere al Congreso la facultad de regular la materia de bienes inmuebles, ésta se entiende reservada a los Estados.

Y ello es correcto, pero de allí no se desprende la inconstitucionalidad por violación al régimen federativo, del artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, pues éste, como se ha visto, regula un aspecto referido a la actuación de los proveedores (comerciantes) en beneficio de los consumidores, muy diverso de la regulación en materia de bienes que, en efecto, es propia de las leyes locales de cada entidad federativa.

Por lo demás, como se ha visto, el Congreso sí tiene facultades para legislar en materia contractual mercantil y de protección a los consumidores, según se desprende, primordialmente, de los artículos 28 y 73 constitucionales.

e) En el concepto de violación se aduce que los preceptos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en su conjunto, violentan la garantía de supremacía constitucional consagrada en el artículo 133 de la Constitución Federal; al efecto es menester puntualizar lo siguiente:

El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala textualmente:

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

En términos generales este numeral establece expresamente la supremacía constitucional y un orden jerárquico de los ordenamientos legales en nuestro sistema legal. Además, en su parte final consigna la obligación para los Jueces de los Estados, de respetar la Constitución Federal, leyes federales y tratados internacionales, con preferencia a las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones y leyes locales.

No pocas discusiones doctrinales y judiciales ha suscitado la disposición de mérito en torno a dos cuestiones básicas: una, el conflicto de leyes en el espacio, por cuanto a la validez del derecho federal y del derecho local cuando rigen de manera diversa una misma materia; y otra, el ejercicio del llamado control difuso de la Constitución por parte de las autoridades, fuera del procedimiento constitucional previsto por los artículos 103 y 107 constitucionales.

En la especie, se controvierte el primer aspecto, específicamente en cuanto a la posibilidad de que, con fundamento en el artículo constitucional en cita, el legislador ordinario dote de facultades a la Procuraduría Federal del Consumidor para establecer e imponer estipulaciones en los contratos de compra venta de inmuebles celebrados entre los proveedores que se dediquen a tal actividad y los consumidores, siempre que sean destinados a casa habitación; y tener que registrarlos, so pena de que no surtan efectos contra el consumidor, sin tener en cuenta la voluntad de las partes al celebrar el contrato, ni las disposiciones de los Códigos Civiles Federal o Locales y del Código de Comercio.

Al respecto debe señalarse que no existe conflicto alguno de leyes, pues si la quejosa reconoce que le es aplicable el Código de Comercio, que es de naturaleza federal, como también lo es la Ley Federal de Protección al Consumidor, es inconcuso que no existe conflicto de leyes alguno, pues el primero de los ordenamientos citados rige el aspecto mercantil del contrato y la ley reclamada establece disposiciones tendentes a evitar que tal contrato afecte los derechos de los consumidores que son la parte desprotegida en la relación que tienen con el proveedor, mientras que los Códigos Civiles rigen, en su caso, la etapa conclusiva de la convención, de acuerdo con el régimen local aplicable, que incluye las normas notariales.

Siguiendo esa tesitura, resulta inadmisible que exista violación a lo dispuesto por el mencionado artículo 133 de la Constitución Federal, pues los preceptos reclamados no facultan en modo alguno a que la Procuraduría Federal del Consumidor se convierta en autoridad fiscalizadora de los contratos que celebren los gobernados o del registro de los mismos hasta el punto de que pueda desconocer y abstenerse de aplicar las leyes locales, aduciendo que por encima de todo se haya la protección al consumidor. Lo inadmisible de este argumento radica en que los artículos reclamados sólo son aplicables en la etapa mercantil de la convención entre proveedor y consumidores con el propósito de cumplir con el mandato protector del artículo 28 constitucional, pero ello no implica desconocer los preceptos locales aplicables a los contratos.

Resulta ilustrativa la tesis de jurisprudencia de la Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su anterior integración, consultable con el número 3a./J. 10/91, en la Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, correspondiente al mes de marzo de 1991, en la página 56, que es del tenor literal siguiente:

"LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN.-El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas; ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la N.F. establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional."

El artículo 133 constitucional consagra la supremacía constitucional en conflicto de leyes en el espacio y resalta que tal precepto no es fuente de facultades de control constitucional para los Jueces del orden común, sino del Poder Judicial de la Federación, pues dicho dispositivo debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto, que se traduce en juicios específicos cuya procedencia se encuentra sujeta a diversos requisitos con la finalidad de evitar la anarquía en la organización y distribución de competencias de las autoridades estatales.

Ahora bien, en cuanto a que los preceptos reclamados al otorgar facultades registrales violentan el artículo 133 constitucional, porque ya existe tal obligación de registro de los contratos de compra venta de inmuebles en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio que corresponda, debe puntualizarse lo siguiente.

Mediante la publicidad de los contratos se lleva a cabo también la de los derechos, pues aquéllos son el título de la adquisición y constitución de éstos. Los ordenamientos jurídicos exigen, en ocasiones, que los terceros tengan conocimiento de esa adquisición o constitución a través de su publicidad, pues ésta, además de la forma, sirve para dar certeza a las partes celebrantes de un contrato.

La publicidad cumple una función de seguridad al impedir que los contratos y las relaciones jurídicas permanezcan ocultos y representa una forma de expresión del negocio, que puede definirse como el acto que realiza un funcionario público con fines de certeza, seguridad y de notificación a terceros.

Los registros públicos son institutos jurídicos encargados de inscribir, anotar, poner de manifiesto y dar fe pública de los negocios jurídicos y de las consecuencias relativas de tal manera que puedan ser consultados por cualquier interesado, quien podrá obtener copia, certificado, extractos, etcétera, de los asientos. Así, tanto los terceros como el público en general, pueden conocer el contenido de ciertos negocios jurídicos, pues la publicidad opera únicamente para ciertos tipos de contratos civiles, como para algunos mercantiles (publicidad constitutiva y la de hecho), pues en materia de contratos de adhesión, existe otro sistema de registro previsto en la Ley Federal de Protección al Consumidor, mediante el cual la propia ley o la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía), a través de normas oficiales, determina que deben inscribirse ante la Procuraduría Federal del Consumidor, dependencia que en este aspecto no se constituye en un registro público, ni tiene la misma finalidad de aquellos a los que se ha hecho mención en párrafos precedentes.

Así, con respecto al registro de los contratos de adhesión señalados en la ley reclamada, debe precisarse que no es público ni tiene por objeto dar certeza y seguridad a terceros, sino que únicamente funge como medio de control y complemento de la actividad protectora de la Procuraduría Federal del Consumidor.

La función de este registro es que un contrato de adhesión aprobado y registrado no pueda ser objetado, en principio, alegando desconocimiento o que contiene cláusulas desproporcionadas o abusivas, lo que en sí, no puede violar la garantía de supremacía constitucional consagrada en el artículo 133 de la Carta Magna, de donde resulta ineficaz el argumento de la quejosa, ya que la inscripción de este tipo de contratos en la multicitada procuraduría es acorde con la función tutelar que le encomienda la Constitución Federal, además de que no interfiere con las instituciones registrales locales.

Además, el registro de los contratos de compra-venta de inmuebles destinados a casa habitación ante la Procuraduría Federal del Consumidor es un requisito de índole meramente administrativo tendiente a evitar cláusulas abusivas en contra del consumidor y no evita o exime del registro del contrato relativo en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio que corresponda, que tienen efectos distintos como ha quedado puntualizado en párrafos precedentes.

Conviene reiterar que lo anterior se concatena con lo analizado en considerandos precedentes, pudiendo resumirse que la obligación establecida en los artículos 86 y 87 de la Ley Federal de Protección al Consumidor de registrar los contratos de adhesión en materia de compra-venta de inmuebles destinados a casa-habitación en el registro que al efecto tiene la propia procuraduría, y la sanción de que ante la omisión de tal registro, el contrato no cause efectos contra el consumidor, no violenta garantía constitucional alguna, pues el Congreso de la Unión se encuentra facultado para emitir leyes que protejan los intereses de los consumidores en términos de las fracciones X y XXIX-E, en relación con los diversos 25 y 28 de la propia Constitución Federal; y dentro de dicha atribución queda comprendida la relativa al establecimiento de normas, como las reclamadas, que con el registro aludido coadyuvan a la protección de los consumidores, pues el acto registral confiere a éstos certeza jurídica en cuanto al contenido del acto jurídico, que no podrá ser modificado o alterado en forma arbitraria por el proveedor.

Por tanto, los preceptos impugnados no vulneran lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Federal pues como ha quedado evidenciado, las facultades de la Procuraduría Federal del Consumidor son acordes con los principios constitucionales que en términos del referido artículo de la Carta Magna, constituye la Ley Suprema del Estado mexicano.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a BCB Impulse Administración Inmobiliaria, Sociedad Anónima de Capital Variable; Promotora Deportivo El Roble, Sociedad Anónima de Capital Variable; Valladolid Tres Once, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable; Durango 81, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable; y Real 8, Sociedad Anónima de Capital Variable, respecto de los artículos 73, 73 ter, 75, 86, último párrafo, y 87, segundo párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicados en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro.

N.; con testimonio de este fallo, vuelvan los autos al Juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el lunes veintisiete de junio de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos, excepto por lo que hace a la negativa del amparo en contra del artículo 86 de la Ley Federal de Protección al Consumidor publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro, propuesta en el resolutivo segundo, respecto de la cual hubo seis votos de los señores M.C.D., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente en funciones D.R.; votaron en contra los señores M.A.A., L.R., G.P. y O.M. y reservaron su derecho de formular voto de minoría. El señor M.M.A.G., por estar cumpliendo con otras funciones inherentes a su cargo no asistió. Fue ponente el M.J.R.C.D..

El señor Ministro Presidente en funciones J.D.R. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.