Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 1952/2004. CENTURY 21 MÉXICO, S.A. DE C.V.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIO: M.B.L..

CONSIDERANDO:

SEGUNDO. Según se sigue de la relación de antecedentes, la materia de la revisión competencia de esta Suprema Corte se constriñe al examen de los conceptos de violación hechos valer en contra de los artículos 73, segundo párrafo y 86 de la Ley Federal de Protección al Consumidor.

En síntesis, la quejosa aduce lo siguiente:

1. Los preceptos citados permiten la privación de derechos sin juicio previo, al impedir que surta efectos el contrato celebrado con un consumidor, que no contenga la cláusula en la que se designe a la procuraduría como competente para conocer en la vía administrativa de los conflictos sobre la interpretación o aplicación del contrato.

2. Hay vulneración al principio de igualdad, pues la prevención de que no surta efectos el contrato celebrado con un consumidor que no contenga la cláusula en la que se designe a la procuraduría como competente en la vía administrativa de los conflictos sobre la interpretación o aplicación del contrato, está dirigida a favorecer al consumidor y no al proveedor, lo cual constituye un fuero de los prohibidos en el artículo 13 constitucional.

3. Hay, también, violación al principio de justicia imparcial, pues los preceptos cuestionados están sesgados a favor del consumidor, en detrimento de los proveedores.

4. Además, el hecho de que al proveedor se le obligue a prestar sus servicios al consumidor como consecuencia de lo anterior, violenta la garantía contenida en el artículo 5o. constitucional, referida a que nadie puede ser obligado a prestar sus servicios sin su consentimiento y sin justa retribución.

5. Hay violación al 5o. y al 16 constitucionales, pues se permite a una autoridad no judicial, sino administrativa y, por ello, incompetente, que impida al proveedor ser retribuido.

6. En consecuencia, los artículos impugnados obligan a someterse a una autoridad administrativa, no judicial, lo cual viola el artículo 13 constitucional, que impide la existencia de tribunales especiales.

7. También en vía de consecuencia, se viola el principio de separación de poderes, al otorgar a un órgano administrativo la facultad de decidir controversias propias de ser resueltas por el Poder Judicial.

8. Igualmente se violan los artículos 17, 94 y 107 constitucionales, pues la impartición de justicia es propia de los tribunales a que se refieren tales dispositivos.

9. Por último, existe violación al 13 constitucional, pues los preceptos reclamados constituyen una ley privativa, al estar dirigidos a una clase social: la de los proveedores de servicios que intervienen en la venta al público de casa-habitación.

No asiste razón a la quejosa y para demostrarlo se hará un análisis conjunto de sus alegaciones, dada la estrecha vinculación que guardan entre sí.

Respecto del primer aserto de la quejosa cabe decir que parte de una premisa falsa, al decir que los artículos impugnados permiten despojarla de derechos sin juicio previo, al establecer la necesidad de insertar una cláusula específica en los contratos de adhesión referidos a inmuebles destinados a la vivienda.

En efecto, no se está frente a un caso de privación de derechos, sino frente a un requisito cuyo cumplimiento está en manos del proveedor, quien no podría alegar que se le priva de derechos.

En el alegato se parte de la idea de que dicha sanción es, en verdad, una causa de nulidad, pues el no surtimiento de efectos supone que el registro es una condición de validez del contrato.

Debe señalarse al respecto, que el artículo 73 de la ley reclamada establece en su primer párrafo que la Ley Federal de Protección al Consumidor es aplicable a la materia inmobiliaria cuando se trate de actos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación, por parte de proveedores.

En su segundo párrafo, el mismo precepto dispone que los contratos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación deben registrarse ante la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.

Es claro que si conforme al primer párrafo del artículo 73, las normas de la Ley Federal de Protección al Consumidor son aplicables a la materia inmobiliaria en el supuesto del fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación por parte de proveedores, y una de esas normas es la relativa a la obligación de inscribir ante la procuraduría los contratos referidos a dichas actividades, basta con que una persona que tenga la calidad de proveedor se dedique a ellas para que automáticamente esté obligada a inscribir los contratos relativos ante la procuraduría; de no cumplir con dicha obligación, el artículo 87, segundo párrafo, impide el surtimiento de efectos del mismo contra el consumidor.

Así, el segundo párrafo del artículo 87 dice a la letra:

"Artículo 87.

"...

"Los contratos que deban registrarse conforme a esta ley, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y no se registren, así como aquellos cuyo registro sea negado por la procuraduría, no producirán efectos contra el consumidor."

En relación con la naturaleza de la figura jurídica prevista en el segundo párrafo del artículo 87, se entiende que es, por una parte, una causa de nulidad relativa del contrato y, por otra, el facultamiento al consumidor de oponer una excepción ante la eventual exigencia de pago por parte del proveedor. Su propósito es garantizar que los contratos se registren.

Se trata de una nulidad relativa, en tanto constituye una sanción instituida en ley que produce la ineficacia de los actos realizados en contra de las formas legales, pero que puede ser convalidada.

Este dispositivo debe ser visto en armonía con los artículos 78 y 79, fracción I, del Código de Comercio, que aunque establecen la regla general de que en materia contractual mercantil cada uno se obliga en los términos en que aparece que quiso obligarse sin necesidad de agotar formalidades determinadas, introduce la excepción de que ello opera salvo que exista alguna forma o solemnidad prevista en el propio código o cualesquiera otra ley que condicionen la eficacia del acuerdo de voluntades.

Así, el artículo 2228 del Código Civil Federal (al cual cabe remitirse en supletoriedad) previene que la falta de forma establecida por la ley produce la nulidad relativa del acto. Si se concede que el registro del contrato al que se refiere el artículo 87, segundo párrafo, es una formalidad, debe aceptarse que su falta ocasiona la nulidad relativa. En ese tenor, es dable la convalidación, al tenor de los numerales 2233 y 2234 del propio ordenamiento sustantivo.

Por otra parte, es una causa de nulidad que perjudica al proveedor y no al consumidor, quien puede aprovecharse de todos los efectos del contrato; ello se infiere de la propia redacción del precepto, que dispone que el contrato no registrado no surtirá efectos contra el consumidor, pero no prohíbe el surtimiento de efectos en lo que le aprovechen.

Y sería ilógico que el no surtimiento de efectos alcanzara también al proveedor, porque es a éste, y no al consumidor, a quien corresponde la carga de registrar el contrato, so pena, precisamente, de que no pueda aprovecharse de él. El proveedor no podría aprovecharse de su propio dolo, alegando que, como el contrato no está registrado, no puede dar cumplimiento al contrato celebrado con un consumidor, pues la obligación de inscribirlo corre a su cargo. La circunstancia de que el consumidor pueda aprovecharse del contrato en lo que le beneficie, por lo demás, es acorde con el principio constitucional de protección a la clase de los consumidores.

En ese orden, es claro que la prevención contenida en el segundo párrafo del artículo 87 de la ley reclamada es una causa de nulidad relativa que puede ser convalidada, que el consumidor puede aprovecharse de los efectos del contrato en lo que le beneficien, y que puede oponer una excepción en contra del proveedor si eventualmente éste lo demandara, y por lo mismo, que no se trata de un acto de privación de derechos sin juicio previo, como equivocadamente lo entiende la quejosa.

Por otro lado, en un grupo de argumentos la peticionaria de amparo señala que los artículos reclamados violan la garantía de igualdad ante la ley al tratarse de normas de carácter privativo, en tanto tienden a favorecer a los consumidores en detrimento de los proveedores, lo que va en contra de la generalidad y abstracción de las leyes, y porque establece un tribunal especial como la Procuraduría Federal del Consumidor para el caso de las controversias derivadas de la interpretación de los contratos sujetos a registro ante ella.

El artículo 13 de la Constitución Federal establece:

"Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda."

Esto es, el artículo 13 constitucional citado, prohíbe a las autoridades juzgar a los justiciables bajo leyes privativas y tribunales especiales; asimismo, prohíbe a las personas o corporaciones tener fuero o gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley, subsistiendo el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar, el que no puede extenderse sobre personas que no pertenezcan al Ejército.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P.C., de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 204 del Tomo VI, correspondiente al mes de septiembre de 1997 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, cuyo contenido es:

"IGUALDAD. LAS GARANTÍAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN, EN EL ASPECTO JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO LAS LEYES PRIVATIVAS, LOS TRIBUNALES ESPECIALES Y LOS FUEROS. De la interpretación histórica del artículo 13 constitucional, y particularmente del debate que suscitó el mismo precepto de la Constitución de 1857, se desprende que la teleología de tal norma es la de consagrar la plena igualdad ante la ley, eliminando las manifestaciones más evidentes que atentan contra ella, como son las leyes privativas, los tribunales especiales y los fueros; de lo que se sigue que la igualdad que consagra el citado precepto se refiere a un aspecto específico: el de la jurisdicción. Así, el artículo 13 constitucional proscribe la aplicación de ‘leyes’ que no sean generales, abstractas y permanentes; de tribunales distintos a los ordinarios creados por la ley con competencia genérica y jurisdicción diferente para las personas, en función de su situación social."

En ese sentido, es infundado lo considerado por la quejosa al estimar que la ley en estudio es un ordenamiento privativo que establece un fuero especial en favor de los consumidores.

Lo anterior es así, pues de la lectura de los artículos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor a que hace mención la peticionaria en sus argumentos, no se advierte que sean disposiciones que formen un sistema privativo en detrimento de la promovente, pues no se dirigen a ella en forma específica, esto es, no regulan sólo los actos de la empresa quejosa, sino que sus dispositivos se dirigen a un sector indeterminado de proveedores, siendo esa indeterminación lo que le da el carácter de ley general y abstracta.

Es aplicable al caso, la jurisprudencia de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable con el número P./J. 18/98, en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en la página 7, que a la letra dice:

"LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."

Aunado a que no constituyen ningún fuero o privilegio en favor de los consumidores, ya que no pueden considerarse como prerrogativas prohibidas por la Constitución las protecciones que ella misma ordena en su artículo 28 y que pormenoriza la Ley Federal de Protección al Consumidor, la que, además, no erige a la Procuraduría Federal del Consumidor como un tribunal especial, pues no es creado ex profeso y con posterioridad a determinados hechos para juzgarlos, ni desaparece una vez dictado el fallo correspondiente; por el contrario, dicha institución se define como un organismo del Poder Ejecutivo Federal con facultades para dirimir en la vía administrativa, las controversias relativas a esta materia suscitadas con posterioridad a la vigencia de la ley, sea como conciliador o como árbitro, y esto último, siempre que las partes así lo convengan.

En ese contexto, contrariamente a lo señalado por la quejosa, la Ley Federal de Protección al Consumidor, en particular los numerales impugnados no establecen privilegios ni fuero especial en favor de los consumidores, ni constituyen un tribunal especial, de donde resulta infundado el argumento de la recurrente.

Respecto del argumento de la quejosa consistente en que los preceptos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor violan los artículos 1o. y 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque a su juicio, limitan la posibilidad de negociar la celebración de contratos con los particulares, es menester señalar lo siguiente:

El artículo 1o. constitucional es una declaración de carácter general que aun cuando consagra una garantía de igualdad no establece ésta de manera específica, por lo que su violación debe relacionarse con la de otra garantía individual, es decir, los conceptos de violación que se hagan valer respecto a la garantía prevista en dicho artículo, no pueden entenderse si no es en relación directa con las libertades que la Constitución consagra, la violación que se produciría, en su caso, al artículo 1o. sólo puede advertirse de un estudio conjunto de dicho ordinal con la correlativa libertad que se arguye violada.

En ese sentido se ha pronunciado este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis identificada con el número P. CXXXIII/2000, en la página 27 del Tomo XII, correspondiente al mes de septiembre de 2000 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, que a continuación se inserta.

"IGUALDAD. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN QUE SE HAGAN VALER RESPECTO A LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, NO PUEDEN ENTENDERSE SI NO ES EN RELACIÓN DIRECTA CON LAS LIBERTADES QUE ÉSTA CONSAGRA. Si bien es cierto que las garantías que otorga la Constitución Federal sólo pueden restringirse por disposición de la propia Ley Fundamental o por otra ley a la que la misma remita, también lo es que los conceptos de violación que haga valer el quejoso en el juicio de amparo, respecto al artículo 1o. de la Carta Magna que prevé la garantía de igualdad, sólo pueden entenderse en relación directa con las libertades que la propia Constitución consagra. Esto es, la violación que se produciría, en su caso, al artículo 1o. sólo puede advertirse de un estudio conjunto de dicho ordinal con la correlativa libertad que se arguye violada."

Asimismo, resulta ilustrativa la tesis aislada de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada con el número 1a. C/2001, a fojas 192 del Tomo XIV, correspondiente al mes de diciembre de 2001 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, que es del tenor literal siguiente:

"IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, de manera que los poderes públicos han de tener en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Así, el principio de igualdad se configura como uno de los valores superiores del orden jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación, y si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo, ya que si la propia Constitución protege la propiedad privada, la libertad económica y otros derechos patrimoniales, está aceptando implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas; es decir, el principio de igualdad no implica que todos los sujetos de la norma se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio (o privarse de un beneficio) desigual e injustificado. En estas condiciones, el valor superior que persigue este principio consiste en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propicien efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica."

Pues bien, resulta infundado el argumento relativo a que los dispositivos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor infringen la garantía de libertad de comercio que consagra el artículo 5o. constitucional, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos.

El artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice, en lo que interesa:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad."

De lo transcrito se deduce lo siguiente:

1. Que la libertad contenida en el precepto constitucional es permisiva; esto es, que la actividad esté permitida por la ley.

2. Que el ejercicio de esta libertad permisiva sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se afecten los derechos de tercero.

3. Que dicha libertad también podrá vedarse por resolución gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

En ese orden de ideas, es inconcuso que los preceptos reclamados no vulneran en forma alguna la garantía que consagra el artículo 5o. constitucional, en virtud de que este dispositivo garantiza la libertad de comercio al señalar que a nadie podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode y que el ejercicio concreto de esta libertad sólo puede limitarse por las tres razones antes precisadas, por tanto, teniendo en cuenta que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la obligación de los gobernados de cumplir con las leyes, reglamentos y normas generales que si bien pueden representar una carga administrativa, ello no coarta la libertad de comercio, ya que no les impide que se dediquen a la profesión, industria, comercio o trabajo que les acomode, aun en el caso de que una actividad no sea lo suficientemente productiva a juicio del gobernado.

En razón de lo anterior, se concluye que la circunstancia de que los artículos reclamados establezcan que las empresas que tengan el carácter de proveedores cuyo objeto social sea la compraventa de bienes inmuebles destinados a casa-habitación, tendrán la obligación de insertar determinadas cláusulas en sus contratos de adhesión y que éstos deben ser registrados ante la Procuraduría Federal del Consumidor so pena de que el incumplimiento de esto conllevará a que no surta efectos el contrato contra el consumidor, no quebranta la garantía constitucional citada, pues el establecimiento de dichas obligaciones administrativas no implica un obstáculo para la realización de las actividades en él comprendidas; por lo contrario, conlleva implícita una certeza jurídica y un provecho al regular en favor de proveedores y consumidores una forma de evitar problemas de interpretación o conflicto por la celebración y efectos de tales contratos, pues no debe perderse de vista que el artículo 5o. constitucional establece, en primer término, una garantía de igualdad que se traduce en que todos los gobernados puedan elegir la profesión, comercio o trabajo que deseen.

Cabe destacar que si bien es cierto que conforme a la ley reclamada se imponen a los proveedores que se dedican a la compraventa de inmuebles destinados a casa-habitación una serie de obligaciones que no se exigen, en general, a los que, sin resultar proveedores, venden inmuebles, también es verdad que con este trato diferente no se viola la garantía de igualdad, puesto que como se pone de manifiesto en otros considerandos, los proveedores no se hallan en plan de identidad en cuanto a sus actividades, que un vendedor esporádico de inmuebles.

Resulta aplicable en la especie, la tesis sostenida por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible con el número P. XC/2000, a página 26 del Tomo XI, correspondiente al mes de junio de 2000 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, que establece:

"GARANTÍA DE IGUALDAD. ESTÁ CONTENIDA IMPLÍCITAMENTE EN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. El análisis del primer párrafo del artículo 5o. constitucional, que establece: ‘A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. ...’, permite constatar, en principio, que este precepto garantiza a todos los gobernados, entre otras cosas, el ejercicio de las libertades de comercio y de industria que sean lícitas y, en segundo término, que esa facultad se otorga a todas las personas sin distinción alguna, es decir, sin hacer diferencias de nacionalidad, raza, religión o sexo, ya que su contenido no establece salvedad alguna al respecto; circunstancia que constituye un fundamento importante de la garantía de libertad de comercio, ya que el artículo 5o. constitucional, al permitir a todas las personas ejercer el comercio o la industria que les acomode, siempre y cuando sean lícitos y no opere alguna de las limitantes a que alude el mismo numeral, excluye implícitamente de tal prerrogativa todo trato desigual que no pueda ser justificado constitucionalmente o apoyado en el interés público, puesto que no debe soslayarse que el disfrute pleno de la garantía otorgada por la Carta Magna en el imperativo de cuenta exige necesariamente la actualización del principio de igualdad material o real entre los titulares de esa garantía, dado que jurídicamente la igualdad se traduce en que varias personas, cuyo número es indeterminado, que participen de la misma situación, tengan la posibilidad y la capacidad de ser titulares cualitativamente de los mismos derechos y obligaciones que emanen de la ley aplicable frente al Estado, lo cual estará en función de sus circunstancias particulares. En este sentido, el numeral 5o. constitucional prevé sustancialmente ese principio fundamental de igualdad, en virtud de que tiene como finalidad colocar a todos los gobernados, cualquiera que sea su categoría o condición social, en igualdad de condiciones frente a la necesidad de vida de escoger el comercio, el oficio, el trabajo o la industria que les acomode, con las únicas salvedades de que éstos sean lícitos y de que no ataquen los derechos de terceros ni ofendan los intereses de la sociedad."

De lo hasta aquí expuesto se colige que no puede considerarse que con la implantación de obligaciones administrativas la empresa quejosa se vea privada del producto de su actividad comercial, por lo que no transgreden las garantías individuales de la recurrente consagradas en el artículo 5o. constitucional, máxime si se considera que el legislador en los preceptos reclamados no estableció limitantes para el lícito ejercicio de la actividad de los sujetos de la norma, sino sólo normas de orden público que en concordancia con el artículo 28 constitucional, protegen a los consumidores.

Resulta ilustrativa al respecto, la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su anterior integración, publicada con el número P./J. 26/92, en la Octava Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 57, correspondiente al mes de septiembre de 1992, página 12, cuyo contenido es el siguiente:

"FRACCIONAMIENTOS. EL ARTÍCULO 77, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE PUEBLA QUE, EN DETERMINADOS CASOS, PROHÍBE LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS DE COMPRAVENTA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. La limitación que establece el precepto referido a los fraccionadores autorizados por el Gobierno del Estado de Puebla, de no rescindir los contratos de compraventa a plazos de terrenos o de casas habitación, por falta de pago o de incumplimiento de las obligaciones a cargo del comprador, no vulnera su libertad contractual, por lo que no contraviene el artículo 5o. constitucional. No vulnera su libertad contractual, puesto que el precepto en cuestión solamente regula los efectos del contrato de compraventa a plazos de terrenos o casas, pero el fraccionador conserva su plena libertad para celebrar o no tales contratos y para darles el contenido que convenga con sus co-contratantes, convenios que, de ser celebrados, tienen el alcance y efectos obligatorios que la ley señala, sin que el citado artículo 5o. constitucional establezca limitación alguna al legislador para precisar tales efectos y alcances como mejor corresponda a las circunstancias socioeconómicas que prevalezcan. La garantía de libertad de contratación contenida en el artículo 5o. constitucional no se viola cuando el legislador precisa el alcance y efectos obligatorios de un contrato, pues con ello no se afecta la libertad de contratación de los fraccionadores que se sitúan dentro del supuesto legal, pues mantienen la posibilidad de dedicarse al comercio o contratación que deseen, siendo lícitos."

Por otra parte, la quejosa plantea que las normas reclamadas otorgan a la Procuraduría Federal del Consumidor, atribuciones que no son acordes con su naturaleza jurídica, para dar respuesta a ello se señala lo siguiente:

De conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se rige por lo dispuesto en la ley de la materia, los reglamentos de ésta y su estatuto.

Los derechos tutelados por esta ley son de carácter eminentemente social. El sentido de dicha tutela es evitar que la inferioridad económica de grandes grupos de consumidores les lleve aceptar relaciones de consumo injustas.

Se trata de una legislación intervencionista y asistencialista de las clases más desprotegidas, bajo la premisa de garantizar la intervención del poder público en la protección de los grupos económicamente más débiles y evitar que se cometan injusticias al aplicar en las relaciones de consumo algunos preceptos de derecho privado que tienen como presupuesto la igualdad de los contratantes, principio que no existe entre proveedores y consumidores, ya que éstos constituyen el sector necesitado de protección.

En sus inicios, la Procuraduría Federal del Consumidor adoptó una política de protección al consumidor que justificaba cierto grado de paternalismo estatal bajo el argumento de que algunos consumidores no eran capaces de tomar decisiones de consumo que resultaran benéficas para sus finanzas personales o familiares.

Con el paso del tiempo, los cambios legislativos que ha sufrido esta legislación originaron una importante evolución de la Procuraduría Federal del Consumidor, para situarla no sólo como un organismo de carácter eminentemente social, sino también económico.

La globalización de la economía, causada por la apertura en el comercio exterior y la modernización de la planta productiva, influyó de manera determinante en las relaciones comerciales, modificando inevitablemente los patrones de consumo.

Esta complejidad de la economía global de mercado ha modificado también la actitud del legislador respecto a la política de la procuraduría, en el sentido de determinar cómo se pueden obtener mejores resultados en cuanto a la protección efectiva del consumidor. De este modo, se ha transformado el entorno de la protección legal al consumidor.

El fenómeno de la globalización generó la necesidad insoslayable de información por la parte que se considera vulnerable en las relaciones de consumo: el consumidor, quien en la actualidad, gracias al desarrollo de la ciencia y la tecnología, así como a la participación activa del Estado, está en posibilidades de conocer e informarse respecto de los mercados, productos, distribuidores y servicios.

Conviene señalar que el consumidor es un componente esencial del funcionamiento de la economía nacional, por lo que su protección y asesoría por parte del Estado se justifica también por esas razones y no sólo por considerar que se trata de un grupo vulnerable.

Se considera, pues, que una política de protección al consumidor permite elevar la calidad de los productos que se adquieren y mejorar el consumo basándose en prácticas justas, lo cual apoya el crecimiento económico y el bienestar de la población.

Así, el enfoque de la Procuraduría Federal del Consumidor sin dejar de ser asistencialista y tutelar, privilegia también una política preventiva para mejorar la economía nacional.

La actual política de protección al consumidor se puede definir como un instrumento económico y social que permite mejorar el funcionamiento de los mercados, con una visión preventiva, basada en la distribución de información y la educación para el consumo.

En suma, con la actual legislación, puede decirse que la Procuraduría Federal del Consumidor orienta su política a procurar equidad y seguridad en las relaciones de consumo para favorecer el mejor funcionamiento de los mercados y garantizar los derechos e intereses de los consumidores, mediante acciones de carácter preventivo y correctivo.

Ahora bien, para poder hacer efectivos los fines antes descritos, la Procuraduría Federal del Consumidor está dotada de ciertas facultades legales que, como autoridad administrativa, puede ejercer.

Del articulado de la ley de la materia, pueden encontrarse diferentes tipos de facultades, las que pueden agruparse bajo la siguiente clasificación:

a) Facultades de carácter preventivo.

b) Facultades de carácter educativo.

c) Facultades de representación y procuración.

d) Facultades de resolución de conflictos.

Las facultades de resolución de conflictos todavía pueden dividirse en:

d.1) Facultades de carácter administrativo-sancionador.

d.2) Facultades de carácter conciliatorio.

d.3) Facultades de carácter arbitral.

Las facultades preventivas le permiten requerir a los proveedores o a las autoridades competentes a que tomen medidas adecuadas para combatir, detener, modificar o evitar todo género de prácticas que lesionen los intereses de los consumidores, y cuando lo considere pertinente publicar dicho requerimiento (artículo 24, fracción XX). Asimismo, ordenar se informe a los consumidores sobre las acciones u omisiones de los proveedores que afecten sus intereses o derechos, así como la forma en que los proveedores los retribuirán o compensarán (artículo 24, fracción XXI). Por último, dentro de las facultades preventivas también se encuentra la obligación de los proveedores de inscribir los contratos de adhesión ante la Procuraduría Federal del Consumidor cuando así lo establezca la ley de la materia o la Secretaría de Economía mediante normas oficiales mexicanas (artículo 86, primer párrafo).

Como ejemplos de facultades educativas, pueden mencionarse las de la elaboración de material informativo, de orientación y de educación a los consumidores, así como su divulgación en los lugares o establecimientos respectivos; y la creación de módulos o sistemas de atención y orientación a los consumidores (artículo 8o. bis). Asimismo, la de promover y realizar directamente, en su caso, programas educativos y de capacitación en las materias a que se refiere esta ley y prestar asesoría a consumidores y proveedores (artículo 24, fracción VIII).

En cuanto a las facultades de procuración y representación, puede decirse que se trata de prerrogativas propias del carácter social de la Procuraduría Federal del Consumidor (tratadas en párrafos precedentes). Ese carácter, permite que el Estado pueda intervenir como parte en una relación procesal, tomando en cuenta que se representa a los consumidores que se encuentran en desventaja frente a los proveedores. Con esta procuración y representación se busca en todo momento un equilibrio entre las fuerzas económicas del Estado con miras a un desarrollo económico equitativo y sustentable.

Ejemplos de este tipo de facultades son: procurar y representar los intereses de los consumidores, mediante el ejercicio de las acciones, recursos, trámites o gestiones que procedan (artículo 24, fracción II); representar individualmente o en grupo a los consumidores ante autoridades jurisdiccionales y administrativas, y ante los proveedores (artículo 24, fracción III); y aquella que señala que la procuraduría tendrá legitimación procesal activa para ejercer ante los tribunales competentes acciones de grupo en representación de consumidores (artículo 26).

Respecto de las facultades de resolución de conflictos, concretamente las de carácter administrativo-sancionador, conviene precisar lo siguiente.

Las facultades de una autoridad administrativa con potestad sancionadora, como lo es la Procuraduría Federal del Consumidor, derivan del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se lee:

"Artículo 21.

"...

"Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas ..."

Así, la Procuraduría Federal del Consumidor cuenta con facultades de aplicar sanciones administrativas, igual que otras autoridades administrativas, como el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Dirección General de Aeronáutica Civil, entre otras.

La Procuraduría Federal del Consumidor, está facultada en la propia ley de la materia para imponer sanciones de carácter administrativo. En efecto, el artículo 24 señala:

"Artículo 24. La procuraduría tiene las siguientes atribuciones:

"...

"XIX. Aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y demás ordenamientos aplicables. ..."

Por lo demás, este Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la Procuraduría Federal del Consumidor está en aptitud de aplicar sanciones por infracciones directas a la ley de la materia, sin que ello implique violación alguna a las garantías de legalidad y seguridad jurídica.

El criterio aludido se plasmó en la tesis consultable con el número P. LXX/96, en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., correspondiente al mes de mayo de 1996, página 116, que a la letra dice:

"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 131 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA OBSERVA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. El artículo 131 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, respeta las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, pues en el mismo se establecen los diversos medios que permiten a la autoridad pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones por infracciones a la propia ley; además, la resolución sancionadora sobrevendrá como culminación del procedimiento previsto en los artículos 123 de la ley en cita y 16 de su reglamento, que señala ante qué autoridad ha de substanciarse, y se da oportunidad al afectado de hacerse oír y aportar las pruebas que a su interés convenga, mismas que, desde luego, deberá tomar en consideración la autoridad para emitir su resolución. Por tanto, se concluye que el referido dispositivo legal contiene las condiciones de legalidad y seguridad jurídica que permiten al gobernado una eficaz defensa dentro de una situación jurídica cierta y definida."

Como ejemplos de estas facultades administrativo-sancionadoras, cabe mencionar las siguientes: aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y demás ordenamientos aplicables (artículo 24, fracción XIX); aplicar medidas de apremio (artículo 25); sancionar a los especialistas o auditores externos que no cumplan con las obligaciones que les fije el reglamento, conforme a lo dispuesto en el artículo 128 de la ley, sin perjuicio de las demás acciones legales que correspondan (artículo 63 quintus); o bien, sancionar con la prohibición de comercialización de bienes o productos, cuando habiendo sido suspendida ésta, se determine que no es posible su acondicionamiento, reproceso, reparación o sustitución, o bien, cuando su comercialización no pueda realizarse conforme a las disposiciones de esta ley. La procuraduría podrá ordenar la destrucción de los bienes o productos que correspondan. T. de servicios, la prohibición de comercialización procederá cuando habiendo sido suspendida, no se garantice que su prestación pueda realizarse conforme a las disposiciones de ley (artículo 128 quater).

Por otra parte, la facultad conciliatoria de la Procuraduría Federal del Consumidor, además de estar contenida en una ley general (concretamente, en el capítulo XIII, sección segunda, procedimiento conciliatorio), responde a la propia naturaleza del organismo, pues su finalidad esencial es promover relaciones de consumo justas, siendo la "amigable composición" y la conciliación, medios preferentes a la contienda efectiva para lograr dichas relaciones.

Dentro de este tipo de facultades, puede mencionarse que el artículo 113 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, establece que el conciliador expondrá a las partes un resumen de la reclamación y del informe presentado, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, y las exhortará para llegar a un arreglo, que les presentará una o varias opciones de solución, salvaguardando los derechos del consumidor.

Asimismo, el artículo 115 de la ley en mención dispone que los acuerdos de trámite que emita el conciliador no admitirán recurso alguno; y que los convenios celebrados por las partes serán aprobados por la procuraduría cuando no vayan en contra de la ley, y el acuerdo que los apruebe no admitirá recurso alguno.

Finalmente, en cuanto a la facultad arbitral, puede decirse que la ley faculta a la Procuraduría Federal del Consumidor a intervenir en la resolución de conflictos como autoridad arbitral cuando no se llegue a un arreglo mediante el procedimiento conciliatorio (artículo 116). Se trata de una posibilidad más que la ley prevé para lograr su objetivo genérico de promoción y protección de los derechos del consumidor.

Al respecto la ley señala, en su artículo 117, que la procuraduría podrá actuar como árbitro entre consumidores y proveedores cuando los interesados así la designen y sin necesidad de reclamación o procedimiento conciliatorio previos, observando los principios de legalidad, equidad y de igualdad entre las partes. Asimismo, en el artículo 121, se prevé que el laudo arbitral emitido por la procuraduría o por el árbitro designado por las partes deberá cumplimentarse o, en su caso, iniciar su cumplimentación dentro de los quince días siguientes a la fecha de su notificación, salvo pacto en contrario.

El procedimiento arbitral es la actividad desarrollada por las partes y por los árbitros en virtud de la función jurisdiccional asumida por éstos. Se trata, pues, del conjunto de actividades realizadas por las partes y los órganos arbitrales cuyo fin es la declaración de las relaciones jurídicas concretas y la resolución de las controversias relativas, sometidas al examen del juicio de árbitros. Es un procedimiento ágil, en el que se busca un ambiente de cordialidad entre las partes, ya que ellas, de común acuerdo, fijan el procedimiento y el árbitro no sólo juzga el conflicto, sino que busca mantener la relación contractual o comercial a través de los diferentes medios que tiene a su alcance, concluyendo el conflicto por un laudo.

Finalmente, es conveniente mencionar que para que la Procuraduría Federal del Consumidor pueda cumplir cabalmente sus funciones de garante de la equidad y seguridad en las relaciones de consumo, se hace necesario el uso de una importante herramienta jurídica: la publicidad de sus actuaciones.

En efecto, para promover adecuadamente la cultura del consumo, resulta indispensable que la autoridad pueda difundir públicamente sus políticas, así como sus actuaciones concretas, con lo que puede alcanzar el objetivo de formar una conciencia del consumo basado en principios equitativos.

Como puede verificarse de todo lo antes relacionado, no resulta fundada la argumentación de la quejosa que se analiza, pues si de los artículos 25, 73, fracciones X y XXIX-E, en relación con el 28, todos de la Constitución Federal, se infiere que la Procuraduría Federal del Consumidor es el órgano que fundado en tales normas tiene por objeto proteger a los consumidores y sanear la economía de consumo, resulta lógico concluir que todas las facultades pormenorizadas que la ley le concede son perfectamente acordes con lo establecido en la Constitución.

Por lo que hace a la presunta violación del artículo 49 constitucional, la quejosa alega esencialmente que se violenta el principio de división de poderes, porque la Procuraduría Federal del Consumidor forma parte del Poder Ejecutivo, pero la ley impugnada le otorga facultades propias de los tribunales al determinar que dicho organismo es el competente para resolver controversias en materia de interpretación y aplicación de los contratos de adhesión.

El artículo referido señala:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

No asiste la razón a la quejosa, porque el artículo 86, último párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor impugnada, establece que los proveedores deberán admitir expresamente en los contratos de adhesión que la Procuraduría Federal del Consumidor será competente para resolver controversias sobre la interpretación o cumplimiento de los contratos referidos, pero estrictamente en sus funciones de autoridad administrativa, ya sea estableciendo el procedimiento conciliatorio o arbitral, o ya sea aplicando las sanciones administrativas correspondientes. De tal suerte que las atribuciones dadas al organismo por las reformas que suscitaron la solicitud del amparo son propias de la administración pública, por lo que no existe en modo alguno invasión de esferas competenciales y, por ende, violación al principio de división de poderes, puesto que su desempeño como árbitro, siendo opcional para las partes, no impide a éstos acudir a los tribunales para dirimir sus controversias.

Conviene apuntar que existen razones que justifican que la Procuraduría Federal del Consumidor sea el organismo facultado para resolver las controversias (mediante la conciliación, el arbitraje o la aplicación de sanciones administrativas) que se puedan suscitar entre las empresas promotoras, asesoras y vendedoras, y de viviendas destinadas a casa habitación y los consumidores de las mismas.

Una de ellas es que se trata de un organismo público que cuenta con la cualificación técnica indispensable para determinar si se presenta una relación abusiva de consumo.

Otra razón es que la Procuraduría Federal del Consumidor, es un organismo de carácter social que busca proteger a personas que en general, constituyen un conglomerado desprotegido, para lo cual la ley le otorga facultades que le permiten paliar el desequilibrio que de hecho existe entre los proveedores y los consumidores.

Una razón adicional es que la Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo capacitado técnicamente para resolver controversias en materia de compra-venta de viviendas destinadas a casa-habitación. En efecto, como autoridad administrativa, la procuraduría cuenta con personal capacitado jurídicamente en materia de interpretación de contratos de compraventa de bienes inmuebles, con la posibilidad de revisar una a una las cláusulas de los mismos a fin de garantizar que las operaciones están apegadas a las disposiciones aplicables en materia mercantil y, por supuesto, de consumo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-En la materia competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a Century 21 México, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los artículos 73, segundo párrafo y 86 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en términos del último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos al lugar de origen y, en su oportunidad, archívese este toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos, excepto por lo que hace a la negativa del amparo en contra del artículo 86, último párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro, respecto de la cual hubo siete votos de los señores M.C.D., D.R., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G.; votaron en contra los señores M.A.A., L.R., G.P. y O.M., y reservaron su derecho de formular voto de minoría. El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Fue ponente el señor M.J. de J.G.P..