Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezGuillermo I. Ortiz Mayagoitia,Mariano Azuela Güitrón,Salvador Aguirre Anguiano,Juan Díaz Romero,José Vicente Aguinaco Alemán
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XII, Agosto de 2000, 424
Fecha de publicación01 Agosto 2000
Fecha01 Agosto 2000
Número de resolución2a./J. 61/2000
Número de registro6603
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 10/2000-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.


MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: Y.R. PAREDES.


CONSIDERANDO:


TERCERO.-El criterio emitido por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, con fecha trece de mayo de mil novecientos noventa y nueve, al resolver la revisión fiscal RF. 5447/98, interpuesta por el secretario de Hacienda y Crédito Público, dice en lo conducente, lo siguiente:


"QUINTO.-El estudio de los conceptos de agravio expresados conduce a determinar lo siguiente: Aduce la parte recurrente, en esencia, que incorrectamente la S.F. funda su sentencia en la doctrina, pues ésta no tiene fuerza jurídica en nuestro sistema de derecho, además de que se interpreta erróneamente lo dispuesto por el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación en relación con el 16 constitucional, ya que es falso que la fecha de emisión sea un requisito indispensable para la validez de los actos administrativos; que en todo caso, dicha carencia no produce indefensión al administrado.-Lo esgrimido es fundado, ya que la S.F. yerra al considerar que la falta de señalamiento de la fecha de emisión del acto produce su nulidad, pues tal conclusión no tiene sustento ni en el artículo 16 constitucional, ni en los numerales 38 y 238 del Código Fiscal de la Federación invocados por la resolutora.-En efecto, ni el artículo 38 ni el 238, ambos del Código Fiscal de la Federación, invocados por la S.F. preceptúan que la falta de expresión de la fecha de emisión vicie un acto administrativo y traiga como consecuencia que deba considerársele nulo.-Contrario a la conclusión de la Sala del conocimiento, como lo argumenta la recurrente en su agravio, la omisión apuntada no produce indefensión al gobernado, pues en su caso el acto debe reputarse emitido en la fecha en que se da a conocer a su destinatario, ya que es el único dato objetivo de su inicio de existencia; lucubrar en contrario será conjeturar sin base legal o material.-No obsta a lo anterior, las consideraciones doctrinales referidas por la S.F., ya que no tienen fuerza vinculatoria en nuestro sistema de justicia, existiendo norma legal que regule el supuesto.-Además, tampoco debe enlazarse llanamente la fecha de emisión del acto, con la vigencia de las normas invocadas en él, porque en todo caso, debe analizarse cada fundamento en relación con la hipótesis que norma; así, las referidas a competencia y procedimiento deben entenderse las vigentes en el momento de su emisión, pero las sustantivas, si no existe anotación en diverso sentido, deben entenderse referidas a las existentes al momento del hecho regulado; todo ello una vez abordado cada tópico específico.-Concluyendo, la falta de señalamiento de la fecha de emisión de un acto administrativo no le produce nulidad y la indebida fundamentación que en torno a él se alegue debe analizarse particularmente y con independencia de la carencia anotada.-Así, debe declararse fundado el recurso intentado, para el efecto de que la S.F. deje insubsistente el fallo recurrido y en su lugar pronuncie otro en que desestimando el concepto de impugnación relativo a la falta de fecha de emisión del acto combatido, resuelva la controversia planteada en los términos legales que corresponda."


Tal criterio dio lugar a la tesis número I.7o.A.77 A publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 950, que a la letra dice:


"ACTOS ADMINISTRATIVOS, LA FECHA DE EMISIÓN NO ES UN REQUISITO INDISPENSABLE PARA LA VALIDEZ DE LOS.-La falta de señalamiento de la fecha de emisión de un acto administrativo no produce su nulidad y la indebida fundamentación que en torno a él se alegue, debe analizarse particularmente con independencia de la carencia anotada, toda vez que la omisión apuntada no produce indefensión al gobernado, pues en su caso debe reputarse emitido en la fecha en que se da a conocer a su destinatario, ya que es el único dato objetivo de su inicio de existencia; lucubrar en contrario será conjeturar sin base legal o material."


CUARTO.-La resolución dictada por el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito el treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve, en la revisión fiscal 876/98, interpuesta por el administrador local jurídico de Ingresos de Torreón, Coahuila, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y de la autoridad demandada, en la parte que interesa dice:


"TERCERO.-Las inconformidades que expresa el administrador local jurídico de Ingresos Número 15, en Torreón, Coahuila, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y de las autoridades demandadas, resultan infundadas a juicio de este tribunal federal.-Consta de autos que A.G.M., acudió ante la Sala Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, a demandar la nulidad de la resolución contenida en el oficio número 325-SAT-R2-L16, folio 1426, expediente GAMA 561030 RV2, revocación RL número 659/97, de fecha dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y siete, emitida por el Servicio de Administración Tributaria, Administración Local Jurídica de Ingresos Número 16, de Durango, en la que se le determina un crédito fiscal por la cantidad de catorce mil doscientos noventa y tres pesos, por impuestos omitidos en relación a la posesión de vehículos de procedencia extranjera. La autoridad demandada contestó la instancia sosteniendo la legalidad de la resolución emitida. La Sala Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, dictó resolución de veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en la que consideró fundado el primer motivo de inconformidad propuesto y declaró la nulidad de la resolución controvertida.-Esta resolución constituye la materia del presente recurso de revisión fiscal.-En síntesis sostiene el inconforme, que la autoridad recurrida viola lo dispuesto por los artículos 38, fracción III, 237, primer párrafo, 238, fracción IV y 239, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, por indebida aplicación, pues en la sentencia se resuelve sobre un aspecto que no fue hecho valer por el promovente del juicio. Señala la inconforme, que en el juicio de anulación el promovente sostuvo que la orden de verificación violaba lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución General de la República, porque no tenía fecha de expedición, lo que le dejaba indefenso al no poder conocer el término para interponer los medios de impugnación procedentes; al contestar la demanda, la autoridad sostuvo que no se producía la indefensión del accionante, puesto que al momento en que se le notificó la orden de verificación, le empieza a correr el término para la interposición de los medios de defensa; que no es la emisión de la orden la que determina el plazo para interponer recursos, sino su notificación. Que habiendo quedado determinada la litis de esta forma, la Sala, al dictar sentencia, se apartó de lo propuesto y oficiosamente sostuvo planteamientos que el enjuiciante no expuso, supliendo la queja deficiente en una materia que no está permitido, sin tomar en cuenta que la interpretación de las normas fiscales es estricta.-Resultan infundados los agravios propuestos en atención a que no es verdad que la Sala hubiera incurrido en suplencia de la queja a favor del actor, sino que resolvió sobre lo propuesto, en efecto, para que se proceda al análisis de un argumento dentro de un procedimiento de anulación; el actor debe precisar cuál es la conducta de acción u omisión que atribuye a la autoridad administrativa y el precepto que resulta vulnerado con ésta, luego, si en la especie el actor sostuvo que la orden de verificación adolecía de los requisitos formales que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no contiene la fecha en que fue emitida, este argumento que señala la omisión de la autoridad y el artículo que resulta violado con tal conducta, es suficiente para considerar operante el argumento y proceder al estudio del mismo, pues no puede exigirse al accionante que enumere todas y cada una de las consecuencias que pudieran darse con la conducta indebida observada por la autoridad, sino que basta el señalamiento preciso de la omisión en la observancia de una obligación que le impone la ley y cuál es el precepto que lo establece, para determinar la procedencia del agravio.-No obsta a lo anterior, que el actor hubiera señalado como violado un precepto constitucional y no un artículo del Código Fiscal de la Federación, pues ello no implica que la autoridad recurrida hubiera procedido al análisis de la constitucionalidad del acto, ya que lo que dispone el artículo 16 antes referido, en cuanto a las garantías de seguridad jurídica, se encuentra también establecido en el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, el cual se invoca en la sentencia recurrida y la Sala acertadamente consideró violentado.-Asimismo, debe señalarse que cuando el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el acto de molestia debe constar por escrito, y debe fundarse y motivarse la causa legal del procedimiento, determina la garantía de seguridad jurídica, según la cual, la autoridad emisora de un acto privativo o de molestia, debe observar determinados requisitos para cumplir con las formalidades esenciales que le den eficacia jurídica al acto emitido, lo que significa que todo acto de autoridad, no sólo debe contener la fundamentación y motivación que sirven para sustentar la resolución que afecta al particular, sino que además, necesariamente debe contener la fecha y el lugar en que se emite, expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter de quien suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorga competencia, lo que se traduce en que el particular al momento de conocer el acto que le afecta, pueda comprobar si al momento de dictarse el acto, la autoridad tenía o no facultades para hacerlo, lo que implica la legitimación de la autoridad, o bien si se encontraba dentro de su circunscripción territorial, pues de no considerarse así, se dejaría al afectado en estado de indefensión, pues al no conocer la fecha en que se dictó el acto, tampoco podría comprobar el apoyo que faculte a la autoridad para emitirlo, ni el carácter con el que lo emita, por lo cual, es evidente que al carecer de fecha la actuación impugnada, no se otorga al gobernado la oportunidad de examinar si tal actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y por ende si es conforme o no a la Constitución o a la ley.-Es de aplicación en el caso por las razones que informan su contenido, la jurisprudencia consultable en la página 338 del Tomo II, noviembre de 1995, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece textualmente: "COMPETENCIA. FUNDAMENTACIÓN DE LA.-Haciendo una interpretación conjunta y armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación requieren, para ser legales, entre otros requisitos, e imprescindiblemente, que sean emitidos por autoridad competente y cumpliéndose las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica; lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello está legitimado, expresándose como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que la autoridad respectiva lo suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue tal legitimación, pues de lo contrario se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si la actuación de ésta se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y si éste es o no conforme a la ley, para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo en el carácter con que lo haga, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley secundaria o con la Ley Fundamental."


El criterio anterior originó la tesis número VIII.2o.56 A que se puede consultar en la página 960 del Tomo IX, junio de 1999 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del siguiente tenor:


"ORDEN DE VERIFICACIÓN. CUANDO NO CONTIENE FECHA DE EMISIÓN.-Cuando el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el acto de molestia debe constar por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, determina la garantía de seguridad jurídica, según la cual, la autoridad emisora de un acto privativo o de molestia, debe observar determinados requisitos para cumplir las formalidades esenciales que le den eficacia jurídica al acto emitido; esto significa que todo acto de autoridad no sólo debe contener la fundamentación y motivación que sirve para sustentar la resolución que afecta al particular, sino que necesariamente debe precisarse la fecha y el lugar en que se emite, expresándose como parte de las formalidades esenciales, el carácter de quien lo suscribe, así como el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorga competencia, lo cual permite al particular que al conocer el acto que le afecta, pueda comprobar si al momento de dictarse, la autoridad tenía o no facultades para hacerlo, o bien si se encontraba dentro de su circunscripción territorial, pues de no considerarse así, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer la fecha en que se dictó el acto de molestia, tampoco puede comprobar si el apoyo en que sustenta sus facultades para emitirlo, así como el carácter con que lo emite es aplicable al caso concreto o bien si la autoridad tenía o no competencia para llevarlo a cabo; por tanto, es evidente que si carece de fecha la orden de verificación impugnada, no se otorga al gobernado la oportunidad de examinar si se encuentra o no dentro del ámbito competencial previsto por la ley de la materia, resultando en consecuencia contrario a la Constitución Federal."


QUINTO.-A fin de dilucidar si existe o no la contradicción de tesis que se denuncia, es necesario sintetizar los criterios que sostuvieron los Tribunales Colegiados antes mencionados.


1. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la revisión fiscal número 5447/98, determinó que la omisión en el señalamiento de la fecha de emisión de un acto administrativo, no produce indefensión al gobernado, porque, en su caso, debe reputarse emitido en la fecha en que se da a conocer a su destinatario.


2. Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, en la revisión fiscal número 876/98, estimó que todo acto de autoridad debe precisar la fecha y el lugar en que se emite, lo que permite al particular comprobar si al momento de dictarse, la autoridad tenía o no facultades para hacerlo, o bien, si se encontraba dentro de su circunscripción territorial.


Previamente a examinar las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados en cuestión, debe decirse que al interpretar los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha considerado que dichos preceptos regulan la contradicción de tesis sobre una misma situación jurídica como forma o sistema de interpretación de jurisprudencia y que por "tesis" debe entenderse la posición manifestada por una serie de proposiciones que se expresaron y que con el carácter de propias, adopta el juzgador en la resolución de un negocio jurídico.


De igual modo este Alto Tribunal ha estimado que para que exista materia sobre la cual pronunciarse, esto es, para que se pueda dilucidar cuál tesis debe prevalecer en un caso determinado de contradicción, debe existir la contradicción implícita u oposición de criterios jurídicos respecto de una misma situación jurídica controvertida. Asimismo, para que se surta la procedencia de la contradicción, la oposición debe suscitarse entre las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, pues precisamente esas consideraciones constituyen las tesis sustentadas por los órganos jurisdiccionales.


Finalmente, la determinación que se adopta al resolver la contradicción, debe precisar el criterio que en lo futuro deberá prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, sin afectar las situaciones concretas resultantes de las sentencias opuestas. Una vez precisado lo anterior, es pertinente señalar que al respecto la anterior Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentó la tesis jurisprudencial número 22/92, publicada en las páginas 22 y 23 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de octubre de 1992, que a la letra dice:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.-De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."


Ahora bien, de las ejecutorias transcritas y de las síntesis expresadas, se sigue que sí existe la contradicción de tesis denunciada, porque mientras el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostiene que no es necesario que un acto administrativo cuente con la fecha y lugar de su emisión, el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito considera que los actos de autoridad deben contener la fecha de su emisión, a fin de que el particular esté en posibilidad de saber si en ese momento, la autoridad que lo signa tiene o no facultades para ello y si lo hizo dentro de su circunscripción territorial.


Consecuentemente, la materia de contradicción de tesis denunciada consiste en determinar si es necesario o no, que un acto administrativo contenga la fecha y lugar de su emisión.


SEXTO.-Debe prevalecer el criterio de esta Segunda Sala, que en lo esencial coincide con el criterio que sostiene el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, por lo que a continuación se indica:


Respecto del acto administrativo, la doctrina lo define como: "Un acto jurídico, una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento y de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad administrativa que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general." (Derecho Administrativo, A.S.R., E.. P., S.A., pág. 230).


Los actos administrativos se clasifican como:


a) Actos de autoridad, que son aquellos en los que el Estado procede autoritariamente por medio de los mandatos que son expresión de su voluntad y se fundan en razones de orden público, y


b) Actos de gestión, son aquellos en los que el Estado no siempre manda, ni es necesario que haga valer su autoridad, pues en ocasiones se equipara a los particulares para hacer más frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos casos se coloca en el mismo plano y prescinde de sus privilegios y prerrogativas de soberano y su voluntad surte efecto con el concurso de la voluntad contraria.


Por su finalidad se clasifican en:


1. Actos instrumentales. Son los medios para realizar las actividades administrativas y comprenden actos preliminares, de trámite o preparación o, en general, de procedimiento (antecedentes del acto).


La mayor parte de estos actos requiere la colaboración voluntaria o forzada de los particulares, los cuales deben aportar a la administración los datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos.


2. Actos definitivos. Éstos implican propiamente el espacio de la función administrativa. Tales como una concesión de servicio público o, una declaración de expropiación por causa de utilidad pública.


3. Actos de ejecución. Son los que tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal.


También se clasifican de acuerdo a las voluntades que intervienen en su formación en:


I. Acto simple o unilateral. Es aquel en el que interviene una sola voluntad, de un ente administrativo sea individual o colectivo.


II. Acto complejo, puede ser plurilateral. Es el que se forma de dos o más voluntades públicas o privadas, varios órganos y personas que se unen en una sola voluntad.


III. Acto colectivo. Es el que resulta de la concurrencia de varias voluntades, con igual contenido y finalidad que se reúnen exclusivamente para la manifestación común, permaneciendo jurídicamente autónoma.


Según el efecto que producen, se clasifican en:


A) Actos que favorecen, aumentan o amplían facultades, posibilidades o los poderes de los particulares.


B) Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la esfera de los particulares.


C) Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un órgano.


D) Actos de ejecución forzada.


Por razón de su contenido se clasifican en:


a) Actos de trámite, que están formados por una serie de actos que no tienen el carácter de resolutivos, pues simplemente se concretan a preparar una resolución administrativa o un propósito administrativo sin afectar ningún derecho.


b) Actos definitivos son aquellos con los cuales se da fin a un procedimiento, realizando la finalidad última o mediata de la ley.


El acto administrativo cuenta con diversos elementos que se pueden clasificar en subjetivos, objetivos y formales.


Los elementos objetivos son:


-Administración. Solamente la autoridad administrativa puede establecer o crear el acto administrativo, puede establecer o crear el acto administrativo en los límites de su competencia.


-Órganos. Es un órgano de la administración pública, que obra en la esfera de su capacidad y competencia.


Como elementos subjetivos destacan el objeto, motivo y finalidad.


a) El objeto o contenido determinado por el efecto práctico producido de inmediato o directamente por el acto.


b) El motivo, es el antecedente o presupuesto que precede al acto y lo provoca, es decir, su razón de ser o razones que mueven a realizar el acto.


c) La finalidad es el propósito de interés público contenido en la ley.


Los elementos formales (expresión externa del acto), se integra con el procedimiento, la forma de la declaración y la notificación.


El acto administrativo cuenta con dos modalidades, a saber:


Motivo. Es el conjunto de circunstancias de hecho y derecho que preceden el acto administrativo y que deben existir objetivamente (antecedentes), y


Finalidad. Es la meta que se pretende alcanzar con una actividad o con una conducta (debe perseguir el interés general o el bien común), de acuerdo con las finalidades que a su vez tenga el Estado.


Por otro lado, el acto administrativo, cuando se dirige a los particulares, limitando su esfera jurídica, debe reunir los siguientes requisitos:


1. Ser emitido por autoridad competente.


2. Adoptar la forma escrita.


3. Contener fundamentación legal.


4. Encontrarse motivado.


El artículo 16 constitucional, en su primer párrafo establece:


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


Esta parte del precepto constitucional, consagra a favor de los gobernados la garantía de legalidad y su eficacia reside en el hecho de que se protege todo el sistema de derecho objetivo desde la propia Carta Magna hasta el reglamento administrativo más minucioso.


La garantía de legalidad implícita en el párrafo transcrito del artículo 16 constitucional, condiciona a todo acto de molestia a la reunión de los requisitos de fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento, por la que se entiende el acto o la serie de actos que provocan la molestia en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones de un gobernado realizados por la autoridad competente, y deben no sólo tener una causa o elemento determinante, sino que éste sea legal, es decir, fundado y motivado en una ley en su aspecto material, esto es, una disposición normativa general e impersonal, creadora y reguladora de situaciones abstractas.


La fundamentación legal de la causa del procedimiento autoritario, consiste en que los actos que originen la molestia de que habla el artículo 16 constitucional deben basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad, que exista una ley que lo autorice. La fundamentación legal de todo acto autoritario que cause al gobernado una molestia en los bienes a que se refiere el artículo 16 constitucional, no es sino una consecuencia directa del principio de legalidad que consiste en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.


La exigencia de fundar legalmente todo acto de molestia impone a las autoridades diversas obligaciones, que se traducen en las siguientes condiciones:


1. Que el órgano del Estado del que provenga el acto esté investido con facultades expresamente consignadas en la norma jurídica (ley o reglamento) para emitirlo.


2. Que el propio acto se prevea en dicha norma.


3. Que su sentido y alcance se ajusten a las disposiciones normativas que lo rijan.


4. Que el acto derive de un mandamiento escrito, en cuyo texto se expresen los preceptos específicos que lo apoyen.


La motivación de la causa legal del procedimiento implica que, existiendo una norma jurídica, el caso o situación concretos respecto de los que se pretende cometer el acto autoritario de molestia, sean aquellos a que alude la disposición legal que lo funde, lo que significa que las circunstancias y modalidades del caso particular encuadren dentro del marco general correspondiente establecido por la ley.


Esto es, para adecuar una norma jurídica legal o reglamentaria al caso concreto donde vaya a operar el acto de molestia, la autoridad respectiva debe aducir los motivos que justifiquen la aplicación correspondiente, motivos que deben manifestarse en los hechos, circunstancias y modalidades objetivas del caso para que éste se encuadre dentro de los supuestos abstractos previstos normativamente. La mención de esos motivos debe formularse precisamente en el mandamiento escrito, con el objeto de que el afectado por el acto de molestia pueda conocerlos y estar en condiciones de producir su defensa.


Así lo sostuvo la Segunda Sala de la anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia consultable en la página 52, Tomo III, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que dice:


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.-De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas."


El referido precepto constitucional, en la parte que se comenta, también contiene la garantía formal del mandamiento escrito, conforme a la cual, toda autoridad debe actuar con base en una orden escrita, sin que sea suficiente que ésta se emita para realizar algún acto de molestia en los bienes que menciona el artículo 16 constitucional, sino que es menester que se le comunique o se dé a conocer al particular afectado. Esta comunicación o conocimiento, pueden ser anteriores o simultáneos a la ejecución del acto de molestia, pues la exigencia de que éste conste en un mandamiento escrito, sólo tiene como finalidad que el gobernado se entere de la fundamentación y motivación legales del hecho autoritario que lo afecte, así como de la autoridad de quien provenga.


Ahora bien, lo antes reseñado permite concluir que el artículo 16 constitucional, impone a las autoridades la obligación de respetar a favor de los particulares la garantía de seguridad jurídica, es decir, que todo acto de molestia debe provenir de autoridad competente y cumplir con las formalidades esenciales que le den eficacia jurídica, lo que significa que los actos de esta naturaleza necesariamente deben emitirse por quien para ello esté facultado expresamente, precisando la fundamentación y motivación de dicho acto, lo cual implica que la autoridad no sólo está obligada a mencionar los motivos y preceptos legales que sustenten el acto autoritario, pues además, tiene que indicar el lugar y la fecha en que se emite, ello como parte de las formalidades esenciales que exige el artículo 16 de la Carta Magna.


Ciertamente, se estima que a efecto de satisfacer la garantía de legalidad que se contiene en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, el acto administrativo deberá citar el lugar y la fecha de su emisión, con la finalidad de que el gobernado tenga la posibilidad de conocer el carácter de la autoridad que lo dictó, su legitimación, es decir, si al momento en que lo firmó tenía facultades para ello, o bien, si estaba dentro de su circunscripción territorial; los motivos que originan el acto; los fundamentos que señala en el acto autoritario y si existe adecuación entre éstos; la aplicación y la vigencia de los preceptos que en todo caso se indiquen, porque se considera que la falta de estos elementos produce estado de indefensión al gobernado, en tanto que si no conoce la fecha exacta en la que se dictó el acto administrativo, no puede tener certeza de todos y cada uno de los elementos precisados, todo lo cual le imposibilita determinar si el acto lesivo de sus intereses se dictó o no conforme a la Constitución Federal o a las leyes secundarias que pudieran constar en éste.


A mayor abundamiento, resulta ilustrativo señalar que por lo que corresponde a la materia federal la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Fiscal de la Federación, recogen los anteriores argumentos al establecer expresamente en sus artículos 3o. y 38 respectivamente que:


Ley Federal de Procedimiento Administrativo:


"Artículo 3o. Son elementos y requisitos del acto administrativo:


"I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;


"II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;


"III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;


"IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición;


"V. Estar fundado y motivado;


"VI. (Derogada)


"VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta ley;


"VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;


"IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia para su emisión;


"X. Mencionar el órgano del cual emana;


"XI. (Derogada)


"XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;


"XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;


"XIV. Tratándose de actos administrativos deban (sic) notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;


"XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y


"XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley."


Código Fiscal de la Federación:


"Artículo 38. Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener por lo menos los siguientes requisitos:


"I. Constar por escrito.


"II. Señalar la autoridad que lo emite.


"III. Estar fundado y motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.


"IV. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación.


"Si se trata de resoluciones administrativas que determinen la responsabilidad solidaria se señalará, además, la causa legal de la responsabilidad."


En tales condiciones, cabe concluir que un acto administrativo no cumple con los requisitos de fundamentación y motivación exigidos por el artículo 16 constitucional, si carece de la fecha y lugar en que se emitió y, en tal circunstancia, el criterio que como jurisprudencia debe prevalecer, es el sustentado por esta Segunda Sala, que en lo esencial coincide con el del Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, al tenor de la tesis que se redacta a continuación:


-De conformidad con lo establecido por el primer párrafo del artículo 16 constitucional, todo acto de molestia debe ser emitido por autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, entendiéndose por ello que han de expresarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tomado en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. En tal virtud, a efecto de satisfacer estos requisitos, es menester que la autoridad señale con exactitud el lugar y la fecha de la expedición del acto administrativo, a fin de que el particular esté en posibilidad de conocer el carácter de la autoridad que lo emitió, si actuó dentro de su circunscripción territorial y en condiciones de conocer los motivos que originaron el acto, los fundamentos legales que se citen y si existe adecuación entre estos elementos, así como la aplicación y vigencia de los preceptos que en todo caso se contengan en el acto administrativo para preparar adecuadamente su defensa, pues la falta de tales elementos en un acto autoritario implica dejar al gobernado en estado de indefensión, ante el desconocimiento de los elementos destacados.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Existe contradicción entre los criterios sustentados por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito.


SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia la tesis sustentada por esta Segunda Sala, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.


N.; remítase la tesis de jurisprudencia al Pleno, a las S. y a los Tribunales Colegiados que no intervinieron en la contradicción, así como al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, para su publicación; remítase copia de esta ejecutoria a los tribunales que se indican en el primer punto resolutivo que antecede y, en su oportunidad, archívese el toca.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: M.A.G., S.S.A.A., J.V.A.A. y presidente G.I.O.M.. Ausente el M.J.D.R., previo aviso dado a la presidencia. Fue ponente el M.S.S.A.A..


Nota: El rubro al que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponde a la tesis 2a./J. 61/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, julio de 2000, página 5.



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