Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Vicente Aguinaco Alemán,Juan Díaz Romero
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVII, Mayo de 2003, 260
Fecha de publicación01 Mayo 2003
Fecha01 Mayo 2003
Número de resolución2a./J. 38/2003
Número de registro17593
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 26/2003-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, SEGUNDO Y TERCERO, TODOS DEL OCTAVO CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


TERCERO. A fin de verificar la existencia de la contradicción denunciada, se hacen las siguientes transcripciones:


El Tercer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, en la resolución del amparo directo en materia administrativa 672/2002, resuelto el día cinco de diciembre del año dos mil dos, determinó:


"QUINTO. Las consideraciones de la resolución reclamada y los conceptos de violación expuestos en su contra, se transcriben para una mejor ilustración; sin embargo, no serán objeto de análisis, porque en el caso se advierte que este Tercer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, carece de competencia para decidir la cuestión planteada en ellos. En efecto, este tribunal estima carecer de competencia para conocer del presente negocio, toda vez que para los efectos de este juicio de amparo directo, el acto reclamado no proviene de un tribunal judicial, administrativo o del trabajo, sino que se trata más bien de un acto que emana de un procedimiento seguido en forma de juicio ante una autoridad denominada Juzgado Colegiado Municipal, que aunque desde el punto de vista material realiza actos jurisdiccionales, formalmente no es un órgano de esa naturaleza, porque no fue creado por la ley sino por un reglamento, y por ende, no puede ser catalogado como tribunal judicial, administrativo o del trabajo; por consiguiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, es a un J. de Distrito a quien corresponde conocer del presente juicio de garantías. Para arribar a la conclusión anterior, resulta pertinente analizar la reglamentación que rige al juicio de amparo, tanto en la vía directa, como en la indirecta, para lo cual es necesario transcribir los preceptos relativos de la Constitución Federal y de la Ley de Amparo. Así, tenemos que, en cuanto al amparo uniinstancial, el artículo 107, fracción V, de la Carta Magna, y los numerales 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo, establecen lo siguiente: (se transcriben). Por su parte, en cuanto al juicio de garantías biinstancial, en materia administrativa, los artículos 107, fracción VII, de la Constitución Federal, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, rezan: (se transcriben). De los preceptos transcritos se desprende que una de las diferencias fundamentales entre el amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la autoridad responsable sea o no ‘tribunal’. Así se desprende de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo primero, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referencia a tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de procedencia para la vía directa; y, el segundo, en concordancia con aquél, reserva la vía indirecta para la impugnación de los actos que ‘no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo’. Por tanto, debe abordarse el estudio del término ‘tribunal’ a que se hace referencia tanto en la Constitución General de la República, como en la Ley de Amparo, al referirse al amparo uniinstancial. Para conceptualizar la acepción ‘tribunal’, se estima necesario hacer notar que la Constitución Federal no contiene alguna definición sobre el particular, lo que conduce a considerar que tradicionalmente el término ‘tribunal’ se ha identificado como un órgano perteneciente al Poder Judicial; sin embargo, la propia Carta Magna autoriza a los órganos de gobierno, con facultades para legislar, para que puedan crear tribunales administrativos. Sobre ese punto, los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Federal, dispone: (se transcriben). Pues bien, de conformidad con esas disposiciones supremas, un tribunal administrativo requiere para su existencia: a) Que sea creado, estructurado y organizado por las Constituciones Locales o mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar, y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. Tales son los requisitos constitucionales indispensables para que se reconozca la existencia de un tribunal administrativo; la concurrencia de ellos, como mínimo, basta para ese objeto, sin embargo, la tradición jurídica ha determinado la necesidad de que, complementariamente, en el ámbito de su actuación, se garantice su independencia e imparcialidad; se constituya en forma permanente para el fin que fue creado; que tenga una sede o lugar específico de funcionamiento; que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada; y, que esas resoluciones puedan ser ejecutadas, sea por el propio órgano, o por autoridades designadas por la ley respectiva. Una vez que ha quedado definida la acepción de ‘tribunal’, para efectos del amparo directo, debe concluirse que procede determinar si el Juzgado Colegiado de justicia municipal es o no un ‘tribunal’; para ello, es menester aludir a los artículos 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 102, inciso B), fracción II, 378, 379 y 389 del Código Municipal para el Estado de Coahuila, 1o., 2o., 3o., fracción III; 5o., 6o., 7o., 10 a 13, 19, 25, 26, 28 a 33, 94 a 99 y 114 del Reglamento de Justicia Municipal, que disponen: (se transcriben). Del análisis de los preceptos transcritos, resulta inconcuso que el Tribunal de Justicia Municipal reviste las características de una verdadera autoridad para efectos del amparo, porque sus decisiones gozan de unilateralidad, imperatividad y coercitividad; sin embargo, no debe considerarse ‘tribunal’ para efectos del amparo directo, por lo siguiente: Porque si bien su función es la de dirimir conflictos entre la administración pública municipal y particulares, así como funcionarios que pertenezcan a la administración municipal, lo cierto es que su creación deriva de un reglamento expedido por el Ayuntamiento de la ciudad de Torreón, Coahuila, y no de la Constitución y de una ley, como lo establece el artículo 116, fracción V, constitucional; por consiguiente, no fue aprobado por el Congreso Local, y por ende, la creación, estructura y organización, no emanan de una ley expedida por la Legislatura del Estado de Coahuila, sino de un reglamento municipal. Asimismo, no se garantiza la plena autonomía de dicho órgano, dado que el Tribunal Colegiado de justicia municipal está integrado por miembros que forman parte de la administración del Ayuntamiento, al establecer en sus artículos 19 y 20, que dicho cuerpo se integrará por el presidente del Tribunal de Justicia Municipal, el síndico del Ayuntamiento, un regidor designado por el presidente municipal, el director jurídico y el contralor municipales, quienes funcionarán como Jueces municipales solamente en la integración y conocimiento de los asuntos del Juzgado Municipal. Además, el numeral 22, indica que cuando alguno de los integrantes de dicho órgano sea señalado como probable infractor en el desempeño de sus funciones dentro de la administración municipal o del Tribunal de Justicia, el órgano competente para resolver será el Pleno del Ayuntamiento, en el cual actuará como instructor su secretario. Asimismo, el numeral 17, fracción VII, establece que el Tribunal de Justicia Municipal, tendrá que rendir al presidente municipal los informes estadísticos sobre los asuntos del tribunal, mientras que el precepto 95 señala que las ausencias del presidente del Tribunal de Justicia Municipal y de los Jueces del Juzgado Colegiado, serán cubiertas por el funcionario que designe el presidente municipal. Lo anterior impide, por razones de seguridad jurídica, considerar a ésta como un verdadero tribunal, pues la integración de la misma no debe autorizar a cuatro servidores públicos que forman parte de la administración del Ayuntamiento, como juzgadores, pues se insiste, la integración de un ‘tribunal’ debe derivar de la propia ley, lo que en la especie no sucede, ya que deriva del Reglamento de Justicia Municipal. El aspecto de autonomía e independencia que debe garantizar para el funcionamiento de un tribunal, en el caso no se colma, habida cuenta que desde el momento mismo en que el cargo de integrante del Tribunal Colegiado, por cuanto hace a los designados por el Ayuntamiento de Torreón, lo ocupan servidores que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro de la estructura del propio Ayuntamiento, pero que, además, no son retribuidos por el cargo de integrantes del Juzgado Colegiado, sino que su remuneración deriva precisamente del nombramiento que tienen asignado; ello significa que de cualquier forma tienen un nexo y dependencia con dicho Ayuntamiento, máxime si se toma en cuenta que su estabilidad en el cargo de integrante del juzgado, depende de su estancia en el cargo como funcionario en la administración pública municipal. La autonomía e independencia deben considerarse atributos que garanticen la seguridad jurídica que persigue la división de poderes y el sistema jurídico que rige la vida de la nación mexicana, de modo que, si el Juzgado Colegiado, señalado como responsable, no los reúne, entonces ha de ubicarse a dicho órgano como una autoridad administrativa y no como tribunal para efectos del amparo. Aunado a lo antes expuesto, en lo referente al elemento permanencia, se estima que tampoco puede afirmarse que indefectiblemente los Juzgados Colegiados y Unitarios del Tribunal de Justicia Municipal mantengan ese atributo pues, en tratándose del nombramiento de los integrantes designados por el Ayuntamiento, éstos no fueron designados exclusivamente para ocupar ese cargo, sino que, precisamente en su calidad de servidores con un puesto específico, lo que les incorpora la posibilidad de ser miembros del Juzgado Colegiado, de modo que es fácil considerar que primordialmente deben atender sus tareas en el cargo que tienen, y en un segundo plano quedarán sus actividades como miembros del juzgado. De igual forma, por lo que respecta al presidente del Tribunal de Justicia Municipal y a los Jueces unitarios, de conformidad con los preceptos 17 y 29 del citado reglamento, éstos duran en su encargo el mismo periodo constitucional que el Ayuntamiento que los nombró, lo que no les permite tener plena autonomía en el ejercicio de su encargo. Las razones expresadas permiten deducir, entonces, que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, jurisdiccionalmente no debe ser considerado como un ‘tribunal’, para efectos del amparo directo. Es aplicable la jurisprudencia por contradicción P./J. 26/98, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada a página 20, T.V., abril de 1998, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO.’ (se transcribe). Sobre este particular, por similitud jurídica, resulta conveniente citar para mayor ilustración la jurisprudencia por reiteración 385, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 648, Segunda Parte, del A. al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1988, que dice: ‘COMISIONES AGRARIAS MIXTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe). Por el contrario, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a dichos órganos el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y el procedimiento que observa en los conflictos que dirime por disposición legal, se puede reconocer como el ‘procedimiento seguido en forma de juicio’ a que alude el precitado numeral. Se afirma que el procedimiento que se ventila ante el Juzgado Colegiado Municipal se tramita en forma de juicio, porque los artículos 186 a 195 del referido reglamento, establecen: (se transcriben). Es decir, los preceptos transcritos prevén la concurrencia de la presentación de una demanda, la contestación a ésta, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, el dictado de un fallo; elementos similares a los de un verdadero juicio, reducidos a lo elemental. En las relatadas circunstancias, al quedar establecido que los Tribunales de Justicia Municipal no pueden considerarse como ‘tribunal’ para los efectos del presente juicio de amparo directo, entonces, conforme a los artículos 48 y 52, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dicen: (se transcriben); se llega a la conclusión de que el amparo que se promueva en contra de la resolución emitida por el Juzgado Colegiado de justicia municipal, debe ser tramitado en la vía indirecta ante un J. de Distrito. Consecuentemente y en razón de lo anterior, con apoyo en lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 47 de la Ley de Amparo, este tribunal se declara legalmente incompetente para seguir conociendo de la demanda de amparo presentada, ordenando la remisión de ésta y de sus anexos al J. de Distrito, en La Laguna, en turno, con residencia en esta ciudad, para que se aboque al conocimiento del negocio y resuelva lo conducente. Por último, no es óbice que la demanda de garantías se hubiera admitido por auto de presidencia, ya que éste es un auto de trámite que no causa estado, tal como lo determinó el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, en el criterio jurisprudencial que se comparte y aparece publicado con el número de tesis 669, a página 449, T.V., Materia Común, Parte TCC, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que establece: ‘AUTOS DE PRESIDENCIA. NO CAUSAN ESTADO LOS.’ (se transcribe)."


El Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, sostiene en el amparo directo (administrativa) 766/2002, resuelto el día veintitrés de enero del año dos mil tres, lo siguiente:


"TERCERO. A juicio de este órgano de control constitucional, y en atención al sentido del presente fallo, resulta innecesario estudiar tanto las consideraciones de la sentencia reclamada, como los conceptos de violación formulados por la quejosa, en razón de que, este Tribunal Colegiado carece de competencia legal para conocer del presente asunto, estimando que la competencia radica en un Juzgado de Distrito en La Laguna, como más adelante se precisará, sin que sea óbice para concluir en la forma en que se hace, el hecho de que, con anterioridad, se hayan resuelto diversos amparos en vía directa contra sentencias del Juzgado Colegiado del Tribunal de Justicia Municipal de esta ciudad, pues ante una nueva reflexión sobre el tema a tratar, lleva a la diáfana conclusión de que la competencia radica en un Juzgado de Distrito. En efecto, del estudio de las constancias que informan el sumario, se advierte que la quejosa M.L.R.H., por escrito de treinta y uno de octubre de dos mil dos, formuló demanda de amparo directo en contra de actos del Juzgado Colegiado del Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, que hizo consistir en la sentencia de apelación de veinticinco de septiembre del año próximo pasado, dictada en los autos del toca 52/2002, con motivo del recurso de apelación que en su oportunidad interpuso el aquí tercero perjudicado P.L.B., en contra de la sentencia de doce de agosto de dos mil dos, dictada en los autos del expediente 241/2002, radicado en el Juzgado Cuarto Unitario Municipal, por medio de la cual se revocó la recurrida. Ahora bien, no se surte la competencia legal de este órgano de control constitucional para conocer y resolver del presente asunto, en razón de que, la autoridad responsable Juzgado Colegiado Municipal del Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, no constituye, en realidad, un tribunal judicial, administrativo o del trabajo, sino que, se trata de una autoridad que aunque desde el punto de vista material realiza actos jurisdiccionales, no obstante, para los efectos del juicio de amparo directo, formalmente no es un tribunal, en razón de que, no fue creado por la ley emanada del Congreso del Estado de Coahuila, sino por un reglamento emitido por el republicano Ayuntamiento de Torreón, y por ende, para los efectos del juicio de amparo directo no puede ser catalogado como un verdadero tribunal judicial, administrativo o del trabajo; de ahí que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, la competencia radica en un J. de Distrito, a quien corresponde conocer del presente juicio de garantías. Por tanto, con fundamento en lo dispuesto por el numeral 47, párrafo tercero de la ley de la materia, este Tribunal Colegiado declina la competencia a favor del J. de Distrito, en La Laguna, en turno, a quien deberá enviarse el original de la demanda y los autos recibidos. Lo anterior, con apoyo en la jurisprudencia P./J. 26/98 sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que más adelante se transcribirá, cuyas razones y fundamentos que dieron lugar al criterio jurisprudencial de mérito, orientan, en lo conducente, lo que aquí se considerará. En efecto, para clarificar lo anterior, se estima pertinente transcribir los preceptos relativos tanto de la Constitución Federal como de la Ley de Amparo, que reglamentan la procedencia del juicio de amparo tanto en la vía directa, como en la indirecta, así, tenemos que, en cuanto al amparo uniinstancial, el artículo 107, fracción V, de la Carta Magna, y los numerales 44 , 46 y 158 de la Ley de Amparo, establecen lo siguiente: (se transcriben). Por su parte, en cuanto al juicio de garantías biinstancial, en materia administrativa, los artículos 107, fracción VII, de la Constitución Federal, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, rezan: (se transcriben). De los preceptos transcritos se desprende que una de las diferencias fundamentales entre el amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la autoridad responsable sea o no ‘tribunal’. Así se desprende de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo primero, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referencia a tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de procedencia para la vía directa; y, el segundo, en concordancia con aquél, reserva la vía indirecta para la impugnación de los actos que ‘no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo’. Por tanto, debe abordarse el estudio del término ‘tribunal’ a que se hace referencia tanto en la Constitución General de la República, como en la Ley de Amparo, al referirse al amparo uniinstancial. Para conceptualizar la acepción ‘tribunal’, se estima necesario hacer notar que la Constitución Federal no contiene alguna definición sobre el particular, lo que conduce a considerar que tradicionalmente el término ‘tribunal’ se ha identificado como un órgano perteneciente al Poder Judicial; sin embargo, la propia Carta Magna autoriza a los órganos de gobierno, con facultades para legislar, para que puedan crear tribunales administrativos. Sobre ese punto, los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Federal, disponen: (se transcriben). También es de transcribir y considerar lo dispuesto por el artículo 67, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, contenido en el capítulo IV, facultades del Poder Legislativo, del tenor siguiente: (se transcribe). Pues bien, de conformidad con esas disposiciones supremas, un tribunal administrativo requiere para su existencia: a) Que sea creado, estructurado y organizado por las Constituciones Locales o mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar, y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. Tales son los requisitos constitucionales indispensables para que se reconozca la existencia de un tribunal administrativo; la concurrencia de ellos, como mínimo, basta para ese objeto, sin embargo, la tradición jurídica ha determinado la necesidad de que, complementariamente, en el ámbito de su actuación, se garantice su independencia e imparcialidad; se constituya en forma permanente para el fin que fue creado; que tenga una sede o lugar específico de funcionamiento; que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada; y, que esas resoluciones puedan ser ejecutadas, sea por el propio órgano, o por autoridades designadas por la ley respectiva. Una vez que ha quedado definida la acepción de ‘tribunal’, para efectos del amparo directo, debe concluirse que procede determinar si el Juzgado Colegiado de justicia municipal es o no un ‘tribunal’; para ello, es menester aludir a los artículos 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 102, inciso B), fracción II, 378, 379 y 389 del Código Municipal para el Estado de Coahuila; 1o., 2o., 3o., fracción III, 5o., 6o., 7o., 10 a 13, 19, 25, 26, 28 a 33, 94 a 99 y 114 del Reglamento de Justicia Municipal, que disponen: (se transcriben). Del análisis de los preceptos transcritos, resulta inconcuso que el Juzgado Colegiado del Tribunal de Justicia Municipal reviste las características de una verdadera autoridad para efectos del amparo, porque sus decisiones gozan de unilateralidad, imperatividad y coercitividad; sin embargo, no debe considerarse ‘tribunal’ para efectos del amparo directo, por lo siguiente: En primer término porque su creación deriva de un reglamento expedido por el republicano Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, y no por una ley emanada por el Congreso del Estado de Coahuila, lo cual es suficiente para estimar que la autoridad responsable no se trata de un tribunal administrativo, conforme a las consideraciones formuladas con anterioridad; además de que, aunque ciertamente su función es en términos genéricos la de dirimir conflictos entre la administración pública y los particulares o, entre éstos; sin embargo, su autonomía e independencia que debe garantizarse para el funcionamiento de un tribunal, en el caso no se colma, habida cuenta que desde el momento mismo que el cargo de integrantes del Juzgado Colegiado, por cuanto hace a los designados por el Ayuntamiento, léase síndico, regidor, director jurídico y el contralor municipales, lo ocupan servidores que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro de la estructura del propio gobierno, pero que, además, no son retribuidos por el cargo de integrantes del Juzgado Colegiado, sino que su remuneración deriva precisamente del nombramiento que tienen asignado; ello significa que de cualquier forma tienen un nexo y dependencia con dicho Ayuntamiento, máxime si se toma en cuenta que su estabilidad en el cargo de integrantes, depende de su estancia en el cargo como funcionario en la administración pública municipal. La autonomía e independencia deben considerarse atributos que garanticen la seguridad jurídica que persigue la división de poderes y el sistema jurídico que rige la vida de la nación mexicana, de modo que, si el Juzgado Colegiado, señalado como responsable, no los reúne, entonces ha de ubicarse a dicho órgano como una autoridad administrativa y no como tribunal para efectos del amparo. Sobre este particular, por similitud jurídica, tiene aplicación, en lo conducente, la jurisprudencia 385, visible en la página 648, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes del A. al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1988, que dice: ‘COMISIONES AGRARIAS MIXTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe). Aunado a lo antes expuesto, en lo referente al elemento permanencia, se estima que tampoco puede afirmarse que indefectiblemente la autoridad responsable mantenga ese atributo pues, en tratándose del nombramiento de los integrantes designados por el Ayuntamiento anteriormente mencionados, éstos no lo fueron exclusivamente para ocupar ese cargo, sino que, precisamente en su calidad de servidores con un puesto específico, lo que les incorpora la posibilidad de ser miembros del Juzgado Colegiado, de modo que es fácil considerar que primordialmente deben atender sus tareas en el cargo que tienen, y en un segundo plano quedarán sus actividades como miembros del indicado juzgado, motivo por el cual, no debe ser considerado como un ‘tribunal’ para efectos del amparo directo. Por el contrario, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a dichos órganos el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y el procedimiento que observa en los conflictos que dirime por disposición legal, se puede reconocer como el ‘procedimiento seguido en forma de juicio’ a que alude el precitado numeral. Se afirma que el procedimiento que se ventila ante el multicitado Juzgado Colegiado se tramita en forma de juicio, porque los artículos 76, 77 y 78, en relación con el procedimiento de denuncia para sancionar a habitantes y personas morales por violaciones a los ordenamientos municipales que, en la especie, es el que se sustanció, y el artículo 173, todos del Reglamento de Justicia Municipal de esta ciudad, sobre el particular disponen: (se transcriben). Es decir, los preceptos transcritos prevén la concurrencia de la presentación de una demanda, la contestación a ésta, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, el dictado de un fallo; elementos similares a los de un verdadero juicio, reducidos a lo elemental. No obsta para arribar a la conclusión precedente, lo dispuesto por el artículo 102, inciso B), fracciones I y II, del Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza y lo previsto por los artículos 378 a 388 del mismo ordenamiento legal, tocante a que los Ayuntamientos-administración pública municipal puedan crear las dependencias de la administración pública municipal centralizada, desconcentrada y paramunicipal; constituir y organizar en el reglamento correspondiente los Juzgados Municipales como facultad discrecional a efecto de impartir la justicia municipal consistente en vigilar la observancia de la legislación para asegurar la convivencia social; en función de las consideraciones lógico-jurídicas que han quedado plasmadas con antelación y la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que el artículo 67, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, se estima debe ser interpretado en forma amplia y flexible en el sentido de que el establecimiento de las normas para la organización y funcionamiento de los Tribunales Contenciosos Administrativos, conlleva la institución y creación de los mismos y además, al prever que es facultad del Poder Legislativo definir los procedimientos para dirimir las controversias que surjan entre la administración pública estatal o municipal y los particulares, resulta incontrovertible que lo dispuesto en el Código Municipal y el reglamento municipal, técnicamente no puede contrariar la N.F. federal y legal. En las relatadas circunstancias, al quedar establecido que el Juzgado Colegiado de justicia municipal de esta ciudad, no puede considerarse como ‘tribunal’ para efectos del amparo directo, entonces, conforme a lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que dice: (se transcribe); se llega a la conclusión de que el amparo que se promueva en contra de las resoluciones de dicho juzgado, debe ser tramitado en la vía indirecta ante J. de Distrito. Así sobre el particular, cobra aplicación la jurisprudencia P./J. 26/98, derivada de la contradicción de tesis 18/97, invocada al principio del presente considerando, emitida por el Pleno de la Suprema de Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 20 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, Pleno, S. y Tribunales Colegiados de Circuito, que a la letra dice: ‘TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO.’ (se transcribe). C. de todo lo expuesto, se sigue que la autoridad responsable fue creada, más que para dirimir los conflictos que surjan entre la administración municipal y los particulares, para salvaguardar la legislación atinente a su competencia y atribuciones de buen gobierno y bando de policía y que al carecer de la calidad de tribunal administrativo, es que las resoluciones emitidas no tengan la característica de sentencia definitiva o de resoluciones que pongan fin al juicio, en los términos previstos por los citados artículos 107, fracción V, inciso b), constitucional, 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo; sin dejar de advertir que el procedimiento administrativo haya asumido la forma de un procedimiento jurisdiccional, pero que de manera alguna la resolución tiene las cualidades antes señaladas para que un Tribunal Colegiado asuma competencia jurisdiccional. Lo anterior sin dejar de advertir que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular en su parte dogmática, prevé las garantías individuales de que gozará todo gobernado-individuo y que, en sus artículos 13, 14, 16 y 17, hacen alusión a la existencia de tribunales, al prever que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales; que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento y, finalmente que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. De esto se sigue que constitucionalmente está protegido el ejercicio de los derechos que todo individuo, persona física o moral, nacional o extranjera, goza en el territorio nacional. Que igual garantiza el acceso a la administración de justicia y por consiguiente, existen elementos para definir formalmente a un tribunal, cuyas características destacadas para obtener dicha calidad, con las consultables en el cuaderno de investigación del Instituto de la Judicatura Federal, denominado ‘J.’, volumen I, número 1, otoño de dos mil dos, que contiene el estudio o reflexión de M.B.L., página 136, y que son los siguientes: (se transcriben)."


Similares consideraciones adoptó ese Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, al resolver en esa misma sesión de veintitrés de enero de dos mil tres el amparo directo 812/2002, por lo que, por economía procesal, se omite su transcripción, a excepción de la parte de antecedentes, la cual dice:


"En efecto, de las constancias remitidas por la autoridad responsable en su informe justificado se advierte que en contra del aquí quejoso C.M.V.M., se instauró un procedimiento administrativo con motivo de un acta levantada por un inspector municipal adscrito a la Dirección de Inspección y Verificación Municipal de Torreón, Coahuila, verificación que adquirió el rango de denuncia; se formó el expediente 246/2002-III y en el procedimiento administrativo se señaló fecha para la audiencia de pruebas a la que fue citado el aquí peticionario de amparo. Seguido el procedimiento administrativo mencionado, se dictó resolución por el J. Tercero Unitario Municipal, por la que fue condenado al pago de una sanción económica y otras obligaciones de hacer. Inconforme con la sentencia citada, interpuso el aquí quejoso recurso de apelación el cual fue tramitado y sustanciado por el Juzgado Colegiado del Tribunal de Justicia Municipal, bajo el toca número 35/2002-JC, dentro del que se dictó resolución el doce de junio de dos mil dos y confirmó la de primer grado ..."


Ese mismo órgano colegiado resolvió el trece de febrero de dos mil tres, el amparo directo administrativo 815/2002, declarando su incompetencia legal, en los mismos términos ya relatados.


El Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, al resolver el amparo directo (administrativa) 150/2002, el treinta y uno de mayo del año dos mil dos, por unanimidad de votos, señaló:


"RESULTANDO: PRIMERO. Por escrito presentado el dieciséis de marzo de dos mil dos, A.L.A., ocurrió ante este Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, por conducto de la autoridad responsable, promoviendo juicio de amparo contra los actos del Juzgado Colegiado del Tribunal de Justicia Municipal, actos que estimó violatorios de los artículos 14, 15 y 16 constitucionales y que hizo consistir en: ‘IV. Sentencia definitiva dictada por el Tribunal de Justicia Municipal, dentro del toca 35/2001-JC, formado con motivo del recurso de apelación interpuesto dentro del expediente No. 345/2001-IV ...’. CONSIDERANDO: PRIMERO. Este tribunal tiene competencia legal para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 158 de la Ley de Amparo y 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el contenido del acuerdo emitido por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal número 23/2002 en vigor a partir del dieciséis de abril de dos mil uno, sobre división de circuitos y fijación de competencia territorial, por tratarse de una sentencia definitiva dictada en un juicio contencioso administrativo, por una autoridad residente en este circuito."


El mismo Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, al resolver el amparo directo (administrativa) 345/2002, el diez de diciembre de dos mil dos, por mayoría de votos, consideró que:


"RESULTANDO: PRIMERO. Por escrito presentado el cinco de junio de dos mil dos, ante la autoridad responsable, J. Cuarto Unitario Municipal, con residencia en Torreón, Coahuila, P.E.C.R., por su propio derecho, promovió juicio de amparo directo, en el que señaló: ‘Autoridades responsables: Tienen el carácter de autoridad responsable ordenadora, al (sic) C. J. Cuarto Unitario Municipal, con domicilio ubicado en Prolongación Colón y avenida Delicias de esta ciudad. Tienen el carácter de autoridad responsable ejecutora, el C. Notificador del Tribunal de Justicia Municipal, adscrito al Juzgado Cuarto Unitario Municipal ... Acto reclamado: La resolución de fecha 25 de mayo del año en curso, emitida por el J. Cuarto Unitario Municipal, en la que desecha el recurso de inconformidad planteado por la suscrita, en contra del acta de inspección número 8006 de fecha 13 de mayo del año en curso, practicada en un domicilio de mi propiedad y en contra de mi persona ...’. CONSIDERANDO: PRIMERO. Este tribunal es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46 y 158 de la Ley de Amparo; 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y en el Acuerdo General 23/2001 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, de dieciséis de abril de dos mil uno, sobre división y fijación territorial, por reclamarse un auto definitivo que pone fin a un juicio contencioso administrativo, por una autoridad jurisdiccional residente en este circuito."


CUARTO. Una vez asentado lo anterior, debe precisarse si existe la contradicción de tesis señalada.


Al respecto, el artículo 197-A de la Ley de Amparo establece:


"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."


Para determinar cuándo existe contradicción de tesis, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 26/2001

"Página: 76


"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."


"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, junio de 2000

"Tesis: 1a./J. 5/2000

"Página: 49


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza, sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente con carácter de tesis de jurisprudencia."


Tomando en cuenta las transcripciones realizadas y lo expresado en este considerando, debe precisarse que existe la contradicción de criterios denunciada.


En efecto, el Segundo y Tercer Tribunales Colegiados del Octavo Circuito consideran que los actos reclamados no son de su competencia en amparo directo, ya que las resoluciones del Juzgado Colegiado del Municipio de Torreón, Coahuila, no provienen de un "tribunal" administrativo, como lo refiere el artículo 158 de la Ley de Amparo, puesto que su creación deriva de un reglamento y no de una ley, carece de autonomía, independencia e imparcialidad, además de que sus integrantes no son permanentes. En consecuencia, concluyen que se trata de una autoridad administrativa (órgano con funciones jurisdiccionales en sede administrativa), por lo que los procedimientos desarrollados ante ella, se siguen en forma de juicio; por ello, en contra de sus determinaciones corresponde conocer del amparo respectivo a un J. de Distrito.


Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito concluye que en contra de los actos del Juzgado Colegiado Municipal (AD. 150/2002) y del Juzgado Unitario Municipal (AD. 345/2002), respectivamente, sí tiene competencia legal para conocer en amparo directo, por provenir de sentencia o auto definitivo, dictados en juicios contenciosos administrativos por autoridad jurisdiccional, es decir, de tribunales administrativos.


Con base en ello, puede concluirse que existe la contradicción de tesis aquí precisada, ya que en las ejecutorias transcritas se examinaron cuestiones esencialmente iguales y se adoptaron criterios discrepantes partiendo del examen de los mismos elementos, sin que se pase por alto que el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito se refiera no solamente al Juzgado Colegiado Municipal de Torreón, Coahuila, sino también a un Juzgado Unitario Municipal, pues ambas autoridades, además de estar reguladas por el mismo ordenamiento, conforman en su conjunto el Tribunal de Justicia Municipal.


QUINTO. Debe regir con carácter de jurisprudencia el criterio adoptado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, coincidente con la conclusión de los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero del Octavo Circuito.


Dichos tribunales, para declarar su incompetencia legal, se apoyaron fundamentalmente en la siguiente tesis jurisprudencial:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, abril de 1998

"Tesis: P./J. 26/98

"Página: 20


"TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares."


En atención a dicho criterio, para el presente asunto, se seguirá básicamente la estructura y el desarrollo de la sentencia que el Pleno de este Alto Tribunal aprobó el cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete en la contradicción de tesis 18/97, ajustándola al caso en estudio de la siguiente manera:


En torno a la reglamentación que rige al juicio de amparo, tanto en la vía directa como en la indirecta, se estima pertinente transcribir los preceptos relativos de la Constitución Federal y de la Ley de Amparo. Así, en cuanto al amparo directo, el artículo 107, fracción V, de la Carta Magna y los numerales 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo establecen lo siguiente:


"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:


"...


"V. El amparo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, conforme a la distribución de competencias que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en los casos siguientes:


"a) En materia penal, contra resoluciones definitivas dictadas por tribunales judiciales, sean éstos federales, del orden común o militares.


"b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal.


"c) En materia civil, cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas en juicios del orden federal o en juicios mercantiles, sea federal o local la autoridad que dicte el fallo, o en juicios del orden común.


"En los juicios civiles del orden federal las sentencias podrán ser reclamadas en amparo por cualquiera de las partes, incluso por la Federación, en defensa de sus intereses patrimoniales, y


"d) En materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por las Juntas Locales o la Federal de Conciliación y Arbitraje, o por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado. ..."


"Artículo 44. El amparo contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, o contra resoluciones que pongan fin al juicio, se promoverá por conducto de la autoridad responsable, la que procederá en los términos señalados en los artículos 167, 168 y 169 de esta ley."


"Artículo 46. Para los efectos del artículo 44, se entenderán por sentencias definitivas las que decidan el juicio en lo principal, y respecto de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas.


"También se considerarán como sentencias definitivas las dictadas en primera instancia en asuntos judiciales del orden civil, cuando los interesados hubieren renunciado expresamente la interposición de los recursos ordinarios que procedan, si las leyes comunes permiten la renuncia de referencia.


"Para los efectos del artículo 44, se entenderán por resoluciones que ponen fin al juicio, aquellas que sin decidir el juicio en lo principal, lo dan por concluido, y respecto de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas."


"Artículo 158. El juicio de amparo directo es competencia del Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, en los términos establecidos por las fracciones V y VI del artículo 107 constitucional, y procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo, y por violaciones de garantías cometidas en las propias sentencias, laudos o resoluciones indicados.


"Para los efectos de este artículo, sólo será procedente el juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales civiles, administrativos o del trabajo, cuando sean contrarios a la letra de la ley aplicable al caso, a su interpretación jurídica o a los principios generales de derecho a falta de ley aplicable, cuando comprendan acciones, excepciones o cosas que no hayan sido objeto del juicio, o cuando no las comprendan todas, por omisión o negación expresa.


"Cuando dentro del juicio surjan cuestiones, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda en contra de la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio."


Por su parte, en cuanto al juicio de amparo indirecto, específicamente en materia administrativa, los artículos 107, fracción VII, de la Constitución Federal y 114, fracción II, de la Ley de Amparo establecen:


"Artículo 107. ... VII. El amparo contra actos en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra leyes o contra actos de autoridad administrativa, se interpondrá ante el J. de Distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe de la autoridad, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las pruebas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia."


"Artículo 114. El amparo se pedirá ante J. de Distrito:


"...


"II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.


"En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia."


De los preceptos transcritos se desprende que una de las diferencias fundamentales entre el amparo directo y el indirecto obedece al hecho de que la autoridad responsable sea o no "tribunal".


Así se desprende de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo primero y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referencia a tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de procedencia para la vía directa; y, el segundo, en concordancia con aquél, reserva la vía indirecta para la impugnación de los actos que "no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo".


Para los efectos de la contradicción que se examina, cabe advertir que la Carta Magna autoriza a los órganos legislativos a crear tribunales administrativos. Sobre ese punto, los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, apartado C, base quinta, de la Constitución Federal disponen:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones."


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.


"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:


"...


"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones."


"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.


"Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.


"...


"La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:


"...


"C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:


"...


"Base quinta. Existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la administración pública local del Distrito Federal.


"Se determinarán las normas para su integración y atribuciones, mismas que serán desarrolladas por su ley orgánica."


Aquí, es importante transcribir la parte medular de la ejecutoria que informa la tesis jurisprudencial citada al inicio de este considerando (foja 39).


"Pues bien, de conformidad con esas disposiciones supremas, un tribunal administrativo requiere para su existencia: a) Que sea creado, estructurado y organizado por las Constituciones Locales o mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar; y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares.


"Tales son los requisitos constitucionales indispensables para que se reconozca la existencia de un tribunal administrativo; la concurrencia de ellos, como mínimo, basta para ese objeto; sin embargo, la tradición jurídica ha determinado la necesidad de que, complementariamente, en el ámbito de su actuación, se garantice su independencia e imparcialidad; se constituya en forma permanente para el fin que fue creado; que tenga una sede o lugar específico de funcionamiento; que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada; y, que esas resoluciones puedan ser ejecutadas, sea por el propio órgano, o por autoridades designadas por la ley respectiva."


Una vez que ha quedado definida la acepción de "tribunal", para efectos del amparo directo procede determinar si el Juzgado Colegiado Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales de Torreón, Coahuila (que integran en su conjunto el Tribunal de Justicia Municipal), son o no un "tribunal" para esos efectos; por tanto, es menester aludir a diversos ordenamientos jurídicos de esa entidad federativa.


El artículo 67 de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, contenido en el capítulo IV, facultades del Poder Legislativo, es del tenor siguiente:


"Artículo 67. Son facultades del Poder Legislativo. ... XXX. Establecer las normas para la organización y funcionamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotándolo de plena autonomía para dictar sus fallos; así como definir los procedimientos para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o municipal y los particulares."


El Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza prevé:


"Título décimo

"De la justicia municipal y los recursos administrativos


"Capítulo I

"Disposiciones generales


"Artículo 378. La impartición de la justicia municipal es una función de los Ayuntamientos y consiste en vigilar la observancia de la legislación para asegurar la convivencia social, en sancionar las infracciones a los instrumentos jurídicos del Municipio y amonestar a los infractores en asuntos civiles, obligando, en su caso, a la reparación del daño y turnando los casos que ameriten consignación al agente del Ministerio Público."


"Artículo 379. La justicia municipal será ejercida por los Ayuntamientos a través de Juzgados Municipales, los cuales actuarán como órganos de control de la legalidad en el funcionamiento del Municipio."


"Artículo 380. En las cabeceras de los Municipios urbanos y metropolitanos del Estado de Coahuila, deberán constituirse Juzgados Municipales, los cuales se organizarán y funcionarán de conformidad con lo que dispone este título."


"Artículo 381. La creación de los Juzgados Municipales en los Municipios semiurbanos o rurales, constituye una facultad discrecional de los Ayuntamientos, la cual ejercerán tomando en consideración las condiciones demográficas, económicas y culturales de los centros de población ubicados en sus respectivos territorios."


"Capítulo II

"De la organización, competencia y funcionamiento de los Juzgados Municipales


"Artículo 382. Los Juzgados Municipales tendrán competencia en el territorio del Municipio; con una estructura ya sea unitaria o colegiada y la organización y los recursos que determine el reglamento que para este efecto expida el Ayuntamiento, de conformidad con este código."


"Artículo 383. Es competencia de los Juzgados Municipales calificar las conductas previstas en los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general de los Municipios."


"Artículo 384. Los Juzgados Municipales son competentes también para conocer y resolver el recurso de inconformidad que, de acuerdo con este código, sea promovido ante ellos por los particulares."


"Artículo 385. Se exceptúa de lo establecido en los artículos anteriores, lo relativo a la materia tributaria municipal. Sin embargo, las leyes que regulan la hacienda municipal podrán otorgarle a los Juzgados Municipales la competencia que se estime pertinente."


"Artículo 386. Los Jueces municipales serán nombrados por los Ayuntamientos, seleccionándolos de una terna que deberá presentar el presidente municipal y únicamente podrán ser removidos por causa grave, a juicio de una mayoría calificada de los integrantes del Ayuntamiento, de conformidad con el reglamento respectivo."


"Artículo 387. Los Jueces municipales, deberán satisfacer los siguientes requisitos:


"I. Ser ciudadanos coahuilenses en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos.


"II. Ser mayores de veinticinco años de edad.


"III. Contar con título de licenciado en derecho y un mínimo de tres años de ejercicio profesional.


"IV. Gozar de buena reputación y no haber sido condenados por delito intencional que amerite pena de prisión."


"Artículo 388. Los Ayuntamientos acordarán lo conducente para que los Juzgados Municipales cuenten con el personal profesional y los recursos financieros y técnicos necesarios para el cumplimiento de su función."


"Capítulo III

"Del recurso de inconformidad


"Artículo 389. Los actos y resoluciones dictados por el Ayuntamiento, por el presidente municipal y por las dependencias y entidades de la administración pública municipal, podrán ser impugnados mediante el recurso de inconformidad, cuando afecten intereses jurídicos de los particulares.


"Será optativo para el particular afectado, impugnar los actos y resoluciones a que se refiere el párrafo anterior, mediante el recurso de inconformidad que aquí se regula, o bien acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo."


"Artículo 390. El recurso de inconformidad contra actos y resoluciones del Ayuntamiento, se interpondrá ante el propio cuerpo colegiado. En este caso el secretario del Ayuntamiento fungirá como instructor del procedimiento de este recurso."


"Artículo 391. Tratándose de actos y resoluciones que emitan el presidente municipal y las dependencias y entidades de la administración pública municipal, el recurso de inconformidad se interpondrá ante los Juzgados Municipales."


Los numerales 1o., 2o., 3o., 6o., 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 22, 76, 77, 78, 79, 107, 109 y 110 del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, emitido por el republicano Ayuntamiento el veintidós de noviembre de dos mil, por el que se creó el Tribunal de Justicia Municipal, que lo integran el Juzgado Colegiado y los Juzgados Unitarios, disponen:


"Artículo 1o. El presente reglamento establece las disposiciones relativas a la organización y administración de la justicia municipal en Torreón, Coah., y crea el Tribunal de Justicia Municipal ..."


"Artículo 2o. La justicia municipal es una función de orden público a cargo del Ayuntamiento, que consiste en aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Coahuila y la legislación municipal; en sancionar las infracciones al bando de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otros ordenamientos de observancia general del Municipio; amonestar a los infractores en asuntos civiles, obligando en su caso, a la reparación del daño; y en turnar los casos que correspondan al Ministerio Público."


"Artículo 3o. La administración de la justicia municipal, conocerá de:


"I. Las quejas en contra de los servidores públicos municipales.


"II. Las denuncias en contra de habitantes y personas morales con domicilio o instalaciones en el Municipio.


"III. Los recursos de apelación e inconformidad.


"IV. Los procedimientos especiales.


"V. La separación de Jueces unitarios por causa grave.


"VI. Las excusas y las recusaciones."


"Artículo 6o. Todas las autoridades administrativas municipales serán auxiliares de la justicia municipal, en consecuencia en el área de sus respectivas competencias, los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública municipal, deberán cumplir y hacer cumplir las determinaciones de los Jueces municipales en el plazo que éstos señalen."


"Artículo 10. Los Juzgados Municipales integrarán la dependencia denominada Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, el cual se citará en este reglamento sencillamente como Tribunal de Justicia Municipal."


"Artículo 11. La justicia municipal será ejercida por el Ayuntamiento a través de los Juzgados Municipales, los cuales actuarán como órganos de control de la legalidad en el funcionamiento del Municipio y conocerán de los asuntos que les señalen el Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Coahuila, este reglamento y las demás disposiciones legislativas aplicables."


"Artículo 12. El Tribunal de Justicia Municipal estará formado por un Juzgado Colegiado y por los Juzgados Unitarios, con las competencias que señale este reglamento."


"Artículo 13. El Tribunal del Justicia Municipal y los juzgados que lo forman gozan de autonomía en el ejercicio de sus funciones y serán independientes en sus resoluciones; dependiendo exclusivamente de forma administrativa del presidente municipal del republicano Ayuntamiento."


"Artículo 14. El Tribunal de Justicia Municipal contará para el desempeño de sus funciones con el personal y los recursos materiales que permita el presupuesto de egresos del Ayuntamiento."


"Artículo 16. El síndico del R. Ayuntamiento, el regidor designado, el director jurídico y el contralor, no percibirán emolumentos ni compensaciones por integrar el Juzgado Colegiado, tampoco quienes los suplan en sus ausencias temporales."


"Artículo 17. El Tribunal de Justicia Municipal, estará a cargo de un presidente, quien tendrá el carácter de J. municipal, durará en el cargo el mismo periodo constitucional que el Ayuntamiento que lo designó, pero podrá ser ratificado. ..."


"Artículo 19. El Juzgado Colegiado se integra por el presidente del Tribunal de Justicia Municipal, el síndico del Ayuntamiento, un regidor designado por el presidente municipal, el director jurídico y el contralor municipales, y por los suplentes en su caso."


"Artículo 22. En los casos en que el presidente del tribunal, el síndico del R. Ayuntamiento, el regidor designado, el director jurídico o el contralor sean señalados como probables infractores en el desempeño de sus funciones dentro de la administración municipal o del tribunal de justicia, el órgano competente para conocer y resolver es el Pleno del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila; debiendo de actuar como instructor del trámite el secretario del R. Ayuntamiento."


"Artículo 25. Los Juzgados Unitarios estarán a cargo de un J., contarán con los secretarios abogados y el personal administrativo que permita el presupuesto."


"Artículo 29. Los Jueces unitarios municipales durarán en su encargo el mismo periodo constitucional que el Ayuntamiento que los nombró y durante ese tiempo sólo podrán ser separados por causa grave, así declarada por sentencia del Juzgado Colegiado Municipal, y ratificada por el Ayuntamiento."


"Artículo 76. Los procedimientos deberán de ser predominantemente orales."


"Artículo 77. Las actuaciones escritas serán breves y precisas, y en su caso una síntesis de lo hablado."


"Artículo 78. En las resoluciones no es necesario transcribir lo actuado, basta con referirse a las diligencias o documentos."


"Artículo 79. En ningún procedimiento se admitirá la prueba confesional."


"Artículo 107. Son resoluciones, las decisiones que resuelvan el fondo y de manera definitiva las controversias que se tramiten en primer grado, en única instancia o en los recursos; pueden ser:


"I. Condenatorias


"II. Absolutorias; y


"III. De improcedencia."


"Artículo 109. El presidente del Tribunal de Justicia Municipal, el Juzgado Colegiado y los Jueces unitarios, en los asuntos de su competencia, deberán al dictar resoluciones, además de ordenar la ejecución de las medidas que correspondan, resolver, en los procedimientos de denuncia lo relativo a la reparación del daño material ocasionado."


"Artículo 110. El presidente del Tribunal de Justicia Municipal, el Juzgado Colegiado y los Jueces unitarios, en los asuntos de su competencia, deberán de proveer al eficaz e inmediato cumplimiento de sus resoluciones."


Del análisis de los preceptos legales transcritos, resulta claro que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado y los Juzgados Unitarios), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo (órgano con funciones jurisdiccionales en sede administrativa), porque sus decisiones gozan de unilateralidad, por los que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado; sin embargo, conforme a los lineamientos establecidos en la ejecutoria que aquí se ha seguido, no debe considerarse como tribunal administrativo para efectos del amparo directo.


Dicha conclusión deriva del análisis de cada uno de los elementos que jurisprudencialmente se han señalado, a saber:


a) Que sea creado, estructurado y organizado por ley.


A fin de analizar dicho requisito, es importante tener presente el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, que dice:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad."


De conformidad con este artículo, los Municipios pueden emitir reglamentos que, entre otras cosas, organicen la administración pública y regulen sus procedimientos de conformidad con las leyes que expida la Legislatura Local, las cuales serán emitidas con el objeto de establecer las bases generales del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración y los particulares, con sujeción sólo a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.


Aquí es importante señalar que a diferencia de los ya transcritos artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, apartado C, base quinta, de la Constitución Federal, que autorizan expresamente a instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, tanto a nivel federal como estatal y del Distrito Federal; el artículo 115, fracción II, del mismo M.O., simplemente encomienda a las Legislaturas Estatales dar las bases generales del procedimiento administrativo municipal, incluyendo medios de impugnación y órganos para dirimir controversias entre la administración y los particulares pero, se insiste, no se refiere a tribunales municipales de lo contencioso administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos.


Pues bien, como ha quedado transcrito párrafos arriba, dentro del Código Municipal del Estado de Coahuila, título décimo, se establecen bases sobre la justicia municipal, y aunque en el capítulo II se señala su competencia, el artículo 382 claramente remite lo referente a la estructura, organización y recursos a lo que "determine el reglamento que para ese efecto expida el Ayuntamiento". Atento lo anterior, si bien podría pensarse que dicho órgano está previsto (creado) por ley (Código Municipal), su estructura y organización, como lo exige el criterio del Pleno que se viene siguiendo, no están contemplados ahí, sino que para ello se remite al reglamento respectivo; en consecuencia, los tres elementos que se exigen: creación, estructura y organización, no se prevén en ley, sino en normas reglamentarias.


b) Autonomía plena, independencia e imparcialidad.


Dichos requisitos no se colman.


En efecto, como ya se adelantó, con motivo de la transcripción realizada del artículo 115 constitucional en el inciso anterior, se desprende que la justicia municipal sólo está sujeta a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, mas nunca se señala, como sí lo hacen los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, apartado C, base quinta, de la Carta Magna, tratándose de los Tribunales Contencioso Administrativos, el requisito de autonomía plena.


Incluso, en el ámbito local, en correlación con el artículo 116 de la Carta Magna, la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, en la fracción XXX del artículo 67 (transcrito a foja 50), también se prevé un Tribunal de lo Contencioso Administrativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos.


Al respecto, la Ley Orgánica de la Administración Pública de ese Estado estatuye:


"Artículo 6o. Los tribunales administrativos forman parte de la administración pública estatal y gozarán de plena autonomía jurisdiccional en la emisión de sus resoluciones; su dependencia del Ejecutivo se considera solamente de orden administrativo. Su organización, estructura y funciones se rigen por la legislación correspondiente."


"Capítulo quinto

"De los tribunales administrativos


"Artículo 42. Para el trámite y solución de los conflictos que se presenten entre el Estado y sus trabajadores, existe el Tribunal de Conciliación y Arbitraje para los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y de los Municipios. Para las controversias entre patrones y trabajadores, funcionarán las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje necesarias, y para la resolución de problemas y conflictos entre la administración pública y los particulares, existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los cuales tendrán plena autonomía e independencia del Ejecutivo del Estado."


"Artículo 43. Los tribunales administrativos tendrán la organización y competencia que les señale la legislación correspondiente."


"Artículo 44. Los tribunales administrativos contarán con los recursos necesarios de índole económico, material y personal que les proporcione el Gobierno del Estado, para lograr el debido cumplimiento de sus funciones y objetivos."


"Artículo 45. Los tribunales administrativos tendrán autonomía para dictar sus resoluciones."


Pero, como ya ha quedado explicado, ese requisito de autonomía no es exigido constitucionalmente para la justicia municipal, ya que se debe partir de la idea de la limitación presupuestal que tienen los Municipios (por regla general), lo que materialmente les impide poder contar con órganos jurisdiccionales autónomos.


Por ello, el reglamento en cuestión señala que la justicia municipal en Torreón, será ejercida por el Ayuntamiento a través de los Juzgados Municipales (Colegiado y Unitarios), que integran el Tribunal de Justicia Municipal, el cual depende administrativamente del presidente municipal (artículos 11 al 13), lo que no permite gozar de autonomía.


Por otra parte, debe advertirse que el Juzgado Colegiado Municipal -que hace las veces de revisor de los Juzgados Unitarios-, está integrado además del presidente del tribunal, por el síndico y regidor designado por el presidente municipal, del director jurídico y el contralor municipales, por lo que no existe verdaderamente independencia e imparcialidad, ya que estos últimos cuatro funcionarios forman parte del Ayuntamiento, que es autoridad o superior jerárquico de las dependencias demandadas en la mayoría de los procedimientos que ante él se siguen, lo que se refuerza si se toma en cuenta que el artículo 22 del reglamento señala que si alguno de ellos es señalado como posible infractor será el Pleno del Ayuntamiento quien resuelva, siendo instructor de trámite el secretario del mismo, lo que pone de relieve su falta de autonomía.


Aunado a lo anterior, el presidente del tribunal y los Jueces unitarios, serán nombrados por el propio Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal (artículos 18 y 28).


En este sentido, es claro que dicho órgano (colegiado o unitario) no goza de las características esenciales de autonomía, imparcialidad e independencia para ser considerado como un tribunal para los efectos del amparo directo.


c) Permanencia.


Dicho requisito tampoco se satisface, ya que como consecuencia del nombramiento, durarán en el cargo tanto el presidente del tribunal, como los Jueces unitarios, únicamente el periodo constitucional que dure el Ayuntamiento que los nombró (artículos 17 y 29), sin que sea suficiente que el primero sí pueda ser ratificado, ya que no existe ninguna garantía objetiva de ello.


Así, tampoco se reúne la característica de permanencia de esos servidores públicos.


d) Con función de dirimir conflictos entre la administración pública y los particulares.


Esta función sí está acreditada, ya que además de lo que respecto de competencia estatuye el Código Municipal, los artículos 134, 136 y 138 del reglamento, detallan la competencia de cada uno de los órganos que integran al Tribunal de Justicia Municipal (presidente, Juzgados Colegiados y Unitarios), cuyos procedimientos se sintetizan, como lo hace el propio artículo 9o. de este ordenamiento, de la siguiente forma:


"Artículo 9o. ...


"...


"XI. Queja: Procedimiento de una autoridad o de un habitante en contra de un servidor público municipal por violaciones a los reglamentos municipales y bando de policía y buen gobierno que constituyan faltas administrativas a las obligaciones impuestas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Su objeto es sancionar administrativamente al servidor público infractor.


"XII. Denuncia: Procedimiento que promueve un habitante, o una autoridad municipal en contra de otro habitante o de una persona moral. Su objeto es sancionar administrativamente a quien infrinja reglamentos municipales y el bando de policía y buen gobierno, y obligar a la reparación del daño, en su caso, y turnar al Ministerio Público los casos procedentes.


"XIII. Recursos de apelación: Procede para impugnar las resoluciones que se dicten en la queja o en la denuncia.


"XIV. Recurso de inconformidad: Procede contra actos o resoluciones del R. Ayuntamiento, del presidente municipal y las dependencias y entidades de la administración pública municipal, centralizadas, desconcentradas y descentralizadas. Tiene por objeto la nulidad total o parcial del acto reclamado. ..."


Conforme a ello, es claro que en la queja, la apelación, la inconformidad y en los procedimientos especiales, el Tribunal de Justicia Municipal realiza funciones donde se dirimen conflictos entre la administración pública y los particulares.


e) Resoluciones con fuerza de cosa juzgada y que puedan ser ejecutadas.


Al respecto, debe decirse que el Reglamento de Justicia Municipal señala:


1. Respecto de la queja, su resolución debe ser notificada inmediatamente al titular de la dependencia para que se cumpla en un plazo improrrogable de tres días (artículo 161).


2. Por lo que hace a la denuncia, se dictará resolución en la misma audiencia (artículo 185).


3. La resolución del recurso de inconformidad, los procedimientos especiales, excusas y recusaciones son inapelables (artículos 220, 223 y 230).


Además, como ya se ha transcrito, existen reglas específicas para la ejecución de las determinaciones de ese órgano (artículos 109 y 110).


En este aspecto, es de señalarse que algunas de las determinaciones del Tribunal de Justicia Municipal, gozan de autoridad de cosa juzgada y son ejecutables.


En suma, el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (actuando como Juzgado Colegiado o Juzgados Unitarios), al no estar previsto en ley, carecer de autonomía, así como de independencia, imparcialidad y permanencia, no puede considerarse como un tribunal para efectos del amparo directo.


Así, su naturaleza se asemeja más a la de un órgano de la administración pública municipal (con funciones jurisdiccionales), cuyos Jueces dependen jerárquicamente del presidente municipal y del Ayuntamiento, sin que sea obstáculo para esta conclusión, el hecho de que sustancie procedimientos para los que debe atender a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, que implican actos materialmente jurisdiccionales, pues aun en tales extremos no puede, válidamente, tener la naturaleza de un tribunal jurisdiccional y ni siquiera puede equiparársele a éste, ya que sigue siendo un órgano administrativo subordinado jerárquicamente al Municipio, esto es, sin autonomía para dictar sus resoluciones y sin el objeto preponderante de decir el derecho imparcialmente entre las partes sujetos a sus procedimientos.


No es obstáculo para esta conclusión la circunstancia de que esos procedimientos se desarrollen en forma de juicio ya que, incluso, pueden llegar a dirimir controversias entre partes; y no es obstáculo, en virtud de que tal actuación la ejercen en sede administrativa pero no como tribunales, por lo que sus resoluciones definitivas son impugnables en amparo indirecto.


Lo anterior se desprende del contenido de la siguiente tesis 2a./J. 22/2003, de esta Segunda Sala, derivada de la contradicción de tesis 39/2000-PL, resuelta el catorce de marzo de dos mil tres, que dice:


"PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR.-La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha Ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión ‘procedimiento en forma de juicio’, comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo."


Consecuentemente, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a dichos órganos (Juzgados Colegiado o Unitarios que conforman el Tribunal de Justicia Municipal), el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observa en los conflictos que dirime por disposición legal (queja, denuncia, apelación, inconformidad, especiales, excusa y recusación) -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el precitado numeral, pues los preceptos que los regulan prevén la concurrencia de la presentación de una demanda, la contestación a ésta, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, el dictado de un fallo; elementos similares a los de un juicio.


En las relatadas circunstancias, al quedar establecido que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por Juzgados Colegiado y Unitarios), no puede considerarse como "tribunal" para efectos del amparo, entonces, conforme a los artículos 48 y 52, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dicen: "Artículo 48. Los Jueces de Distrito que no tengan jurisdicción especial conocerán de todos los asuntos a que se refieren los artículos del presente capítulo."; y "Artículo 52. Los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán ... IV. de los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial ..."; se llega a la conclusión de que el amparo que se promueva en contra de las resoluciones definitivas de dicho tribunal de manera colegiada o unitaria, debe ser tramitado en la vía indirecta ante J. de Distrito.


En consecuencia, el criterio que debe prevalecer es el que se precisa a continuación, que coincide en la conclusión con el sustentado por el Segundo y Tercer Tribunales Colegiados del Octavo Circuito, del tenor siguiente:


-El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, página 20, determinó que de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. En congruencia con lo antes expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, se concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo, en virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el carácter de "tribunal administrativo" para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien es cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el Municipio o sus funcionarios y los particulares, también lo es que aun cuando su creación deriva del Código Municipal, su estructura y organización no están previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución Local y el Código Municipal aludido; en su integración y funcionamiento no es autónomo, pues el Juzgado Colegiado, que hace las veces de segunda instancia, está integrado por funcionarios del Ayuntamiento, que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia con aquél, además de que el Presidente del Tribunal y los Jueces Unitarios son designados por el Ayuntamiento, a propuesta del Presidente Municipal; tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró, aunque el Presidente del Tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe garantía objetiva de ello. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a los Juzgados Colegiados o Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observan en los conflictos que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el dispositivo citado, pues los preceptos que los regulan prevén la presentación de una demanda, su contestación, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales constituyen elementos similares a los de un juicio; por tanto, sea que las violaciones se hayan cometido en el procedimiento o en la propia resolución, el amparo promovido contra los fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de manera colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía indirecta ante el J. de Distrito.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis precisada en el considerando cuarto de esta resolución.


SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala que se menciona en la parte final del considerando quinto de esta sentencia.


N.; remítase la tesis jurisprudencial referida en el punto resolutivo segundo de esta ejecutoria al Pleno, a la Primera Sala y a los Tribunales Colegiados que no intervinieron en la contradicción, así como al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados de los que derivó la contradicción y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente en funciones J.D.R.. Ausente el M.J.V.A.A., por estar haciendo uso de sus vacaciones. Fue ponente el M.J.D.R..


Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 22/2003 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2003, página 196.

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