Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 158/2003-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, SEGUNDO, SÉPTIMO Y DÉCIMO PRIMERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIA: MARÍA DE LA LUZ PINEDA PINEDA.

CONSIDERANDO:

TERCERO. A fin de estar en aptitud de resolver esta denuncia de contradicción de tesis, resulta necesario tener presente las consideraciones sustentadas por los órganos colegiados involucrados en las respectivas ejecutorias, siendo las que a continuación se transcriben:

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión fiscal RF. 109/2003, Plan Seguro, Sociedad Anónima de Capital Variable, en ejecutoria de seis de junio de dos mil tres, determinó declarar sin materia el recurso de revisión, en los siguientes términos:

"TERCERO. Resulta innecesario transcribir los agravios hechos valer, dado el sentido que rige el presente fallo. Tomando en consideración que en contra del fallo aquí recurrido el subprocurador Fiscal Federal de Amparos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, como unidad encargada de la defensa jurídica que representa al secretario de Hacienda y Crédito Público, interpuso ante este órgano colegiado el recurso de revisión fiscal que quedó registrado con el número RF. 110/2003; y que en sesión celebrada el día de hoy dicho recurso de revisión se resolvió en el sentido de declararlo fundado, es de concluir que el fallo aquí recurrido ha quedado insubsistente y, por ende, el presente recurso de revisión carece de materia, de acuerdo con el artículo 268 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: ÚNICO. Se declara sin materia el presente recurso de revisión."

Este mismo órgano colegiado resolvió en esa misma fecha, seis de junio de dos mil tres, el recurso de revisión fiscal RF. 110/2003, Plan Seguro, S.A. de C.V., declarando procedente y fundado el recurso, con base en las consideraciones siguientes:

"QUINTO. Es fundado el primer agravio propuesto por la autoridad recurrente en el que medularmente aduce que es incorrecta la determinación de la Sala Fiscal de declarar infundada la causal de improcedencia hecha valer pues, contrario a los sostenido por ésta, en el caso no es aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues se está en presencia de resoluciones dictadas en materia financiera y, por tanto, debió haberse sobreseído en el juicio atento a que no se agotó previamente el recurso de revocación previsto en el artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, en atención a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Continúa argumentando que la Sala pasó por alto que de conformidad con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con la materia financiera, únicamente será aplicable el título tercero A de dicho ordenamiento, el cual abarca a los artículos del 69-A al 69-Q, dentro de los cuales no se encuentra el artículo 83 de la ley en comento, con base en el que la Sala funda su determinación de que sí procede el juicio de nulidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 203, fracción II, en relación con el 202, fracción VI, ambos del Código Fiscal de la Federación, en virtud de no tratarse de resoluciones definitivas al no haberse agotado el recurso de revocación previsto en el artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros. En efecto, el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece: ‘Artículo 1o.’ (se transcribe). De la lectura del anterior precepto se observa que efectivamente, tal como lo manifiesta la recurrente, en tratándose de materia financiera únicamente es aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su título tercero A, relativo a la mejora regulatoria, que comprende los artículos 69-A al 69-Q, por lo que no resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 83 de ese mismo ordenamiento conforme al cual resolvió la Sala que sí era procedente el juicio de nulidad que nos ocupa, al ser optativo para el gobernado el agotar el recurso de revisión o acudir a la vía jurisdiccional que corresponde. Ahora bien, para resolver si en el presente caso estamos ante resoluciones en materia financiera a la cual no le resulta aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, resulta necesario definir qué se entiende por institución financiera para determinar si la actora en el juicio de nulidad es o no una institución financiera, para ello es necesario acudir a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicio Financieros, la cual, en su artículo 2o., fracción IV, establece: ‘Artículo 2o.’ (se transcribe). Ahora, la resolución contenida en el oficio No. 06-367-IV-2/16168, que constituye una de las impugnadas en el juicio de nulidad, es del tenor literal siguiente: (se transcribe). De la lectura de la resolución impugnada se advierte que la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas impone una sanción a Plan Seguro, S.A. de C.V., Compañía de Seguros, consiste en una multa de $36,478.75 (treinta y seis mil cuatrocientos setenta y ocho pesos 75/100 M.N.), por haber incumplido con lo dispuesto por el artículo 107 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros. En este orden de ideas, si como se infiere tanto del artículo transcrito como del examen de la resolución contenida en el oficio No. 06-367-IV-2/16168, que constituye una de las impugnadas en el juicio de nulidad, la actora en el juicio es una institución financiera y la sanción se impuso por haber infringido una disposición de una ley eminentemente financiera, es evidente que en el caso se está en presencia de una resolución dictada en esa materia y, por tanto, tal como lo señala la recurrente, resulta ilegal la determinación de la Sala de estimar procedente el juicio de nulidad, pues de conformidad con lo establecido por el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dicho órgano será competente para conocer de los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, razón por la cual, si, como ya quedó apuntado, no resulta aplicable al caso la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 1o. del mencionado ordenamiento, por tratarse de resoluciones dictadas en materia financiera, es claro que contrario a lo estimado por la Sala, el juicio de nulidad es improcedente, en tanto que el actor debió agotar previamente el recurso de revocación a que se refiere el artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y Fianzas. Ciertamente, el actor en el juicio de nulidad, Plan Seguro, S.A. de C.V., en contra de las resoluciones de once de diciembre de dos mil, emitidas por el director general de Informática de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, mediante las cuales se imponen dos multas por falta de presentación de los informes y documentación a que se refiere el artículo 107 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y Fianzas, debió haber agotado el recurso de revocación previsto en el multirreferido artículo 108, que dispone, en la parte que interesa: (lo transcribe)."

El Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo DA. 63/2003 (DA. 802/03-II), Plan Seguro, Sociedad Anónima de Capital Variable, en ejecutoria de fecha treinta y uno de marzo de dos mil tres, determinó:

"En cambio, es fundado el argumento en el que la quejosa aduce que la resolución reclamada es violatoria de los artículos 14 y 16 constitucionales, al haber decretado el sobreseimiento en el juicio de nulidad, por no haberse agotado el recurso de revocación previamente a ese juicio; que esto es así, porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en un caso similar, que debe prevalecer la ley especial o Código Fiscal de la Federación sobre la ley general, que es la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; agrega que éste es un ordenamiento propio de la materia que establece que los particulares deberán agotar el recurso de revocación antes de acudir a cualquier otro medio de impugnación, a diferencia, aduce, de lo previsto en el Código Fiscal de la Federación, que es el ordenamiento especial del juicio de nulidad, que relacionado con el artículo 11, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, faculta al interesado para atacar a través del juicio de nulidad las resoluciones que como la impugnada imponen multas; de ahí que, reitera, es aplicable el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro dice: ‘REVOCACIÓN. ES OPTATIVO AGOTAR ESE RECURSO ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE NULIDAD (LEGISLACIÓN ADUANERA).’. Sobre el particular, el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, en la parte que interesa, establece: ‘Artículo 108. ... En contra de las sanciones procederá el recurso de revocación, mismo que deberá interponerse por escrito dentro de los quince días hábiles siguientes al de su notificación y deberá agotarse antes de proceder al ejercicio de cualquier otro medio de impugnación ...’. Por otra parte, los artículos 116 y 120 del Código Fiscal de la Federación establecen lo siguiente: ‘Artículo 116. Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación.’. ‘Artículo 120. La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ...’. Con base en lo transcrito debe decirse que asiste la razón a la quejosa, toda vez que si bien la interposición del recurso de revocación previsto en la fracción III del artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros es obligatoria para los particulares, que en su caso sean sancionados por infracciones a esa ley, también lo es que en la legislación que rige al juicio de nulidad, esto es, en el Código Fiscal de la Federación, la interposición del recurso aludido es optativa, pues se da al particular la opción de interponerlo o acudir directamente al juicio de nulidad; en consecuencia, como es ésta la legislación especial que rige la procedencia del juicio de nulidad, es ésta la que debe observarse para determinar si el desahogo de dicho recurso debe entenderse como optativo o no, por lo que al establecerse en los artículos 116 y 120 de ese código que dicha interposición es optativa, debe decirse que la actora, hoy quejosa, no estaba obligada a agotar el recurso previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, antes de acudir al juicio de nulidad. Al respecto, resulta aplicable, por analogía, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se identifica como la tesis 2a./J. 9/94, publicada en la página diecinueve, tomo setenta y nueve, julio de mil novecientos noventa y cuatro, Octava Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice: ‘REVOCACIÓN. ES OPTATIVO AGOTAR ESE RECURSO ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE NULIDAD (LEGISLACIÓN ADUANERA).’ ..."

El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo directo 439/2002-5725, Plan Seguro, Sociedad Anónima de Capital Variable, en ejecutoria de fecha veinticinco de noviembre de dos mil dos, determinó respecto del tema lo siguiente:

"Es esencialmente fundado el concepto de violación que quedó sintetizado anteriormente y suficiente para conceder el amparo solicitado, por lo siguiente: Como se observa de la resolución reclamada, la Sala determinó decretar el sobreseimiento en el juicio de nulidad con fundamento en las causales de improcedencia previstas en las fracciones II y VI del artículo 202 del Código Fiscal de la Federación, por estimar que no le corresponde conocer de la demanda de nulidad interpuesta contra la resolución administrativa impugnada, porque en contra de la sanciones impuestas por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, por violaciones a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, deberá interponerse previamente a cualquier otro medio de defensa el recurso de revocación previsto en el artículo 108 de la citada ley, circunstancia que pasó por alto la actora, ya que interpuso en forma directa demanda de nulidad, sin haber agotado previamente el referido recurso de revocación. La anterior determinación de la Sala no se encuentra apegada a derecho, porque pasó por alto que en virtud del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se derogaron los recursos administrativos previstos en las diversas leyes especiales (como es el recurso de revocación previsto en el artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros), con la finalidad de eliminar situaciones procesales confusas que pudieran entorpecer la defensa de los derechos de los gobernados, y se instituyó en su artículo 83 el recurso de revisión como único medio de impugnación de los actos administrativos regidos por dicha ley. Por tanto, la actora no tenía la obligación de agotar un recurso ya derogado, porque, como quedó mencionado, se instituyó en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo el recurso de revisión como único medio de impugnación de los actos regidos por dicha ley, como son los actos y resoluciones de la administración pública federal centralizada y de las entidades paraestatales y, en el caso, el acto administrativo combatido proviene de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en términos de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y, por ende, sus actos y resoluciones se rigen por la referida Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Precisado lo anterior, veamos a continuación si la actora tenía la obligación de agotar previamente el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo antes de promover el juicio de nulidad del que emana la resolución reclamada, el cual dispone lo siguiente: ‘Artículo 83.’ (se transcribe). De conformidad con el precepto transcrito, los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que se rijan por ese ordenamiento, que ponga fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, tienen la opción de impugnarlos a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es decir, podrán interponer el recurso de revocación o impugnarlos directamente ante el citado tribunal, pues la opción estriba en la alternativa de impugnar los actos o resoluciones administrativos vía recurso de revocación o directamente ante el citado tribunal. El término que utiliza dicho precepto al señalar: ‘podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda’, es una disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas; de ahí que los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que se rijan por ese ordenamiento, que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, tienen la opción de impugnarlos a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La jurisprudencia 2a./J. 139/99, cuyo rubro es ‘REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE RIGEN POR TAL ORDENAMIENTO A TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.’, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció que los gobernados tienen la posibilidad de agotar el recurso de revisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o bien, acudir directamente al juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación (ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa). Ahora bien, de acuerdo con la tesis transcrita, la reforma al citado artículo 83, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de mayo de dos mil, no alteró la esencia de la interpretación a la expresión ‘vías judiciales correspondientes’, que utilizó el legislador en el texto original, llegando a la conclusión de que por dicha vía no se podía entender el juicio de amparo, en atención al principio de definitividad y que, realizando una interpretación de la ley que nos ocupa, así como de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se llegó a la conclusión de que la expresión ‘vías judiciales correspondientes’ debía entenderse referida al Tribunal Fiscal de la Federación (ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa); por su parte, el nuevo artículo utiliza la expresión ‘o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda’, lo que no modifica la interpretación realizada en la tesis pues, en atención al principio de definitividad, la ‘vía jurisdiccional que corresponda’ no puede entenderse jamás como el juicio de amparo. En el anterior orden de ideas es procedente concluir que en el presente caso no se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 202 del Código Fiscal de la Federación, invocada por la responsable, que se refiere al principio de definitividad que rige en el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en virtud de que, como quedó mencionado, los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que se rijan por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, tienen la opción de impugnarlos a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es decir, podrán interponer el recurso de revisión o impugnarlas directamente ante el citado tribunal, pues la opción estriba en la alternativa de impugnar las resoluciones administrativas vía recurso de revisión o directamente ante el citado tribunal. ..."

El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo DA. 3877/2002, promovido por Plan Seguro, Sociedad Anónima de Capital Variable, en ejecutoria de fecha veintitrés de octubre de dos mil tres, determinó:

"Ahora bien, aduce la quejosa que la resolución que combate vulnera en su perjuicio las garantías de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso legal consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, porque considera que no se encuentra obligada a agotar el recurso de revocación que establece el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas y de Seguros. En efecto, asiste razón a la quejosa en cuanto a que, contrario a lo sostenido por la autoridad señalada como responsable, si bien es cierto que la Ley General de Instituciones Mutualistas y de Seguros establece un recurso por medio del cual pudo haber controvertido las resoluciones que considera le causan perjuicio, no menos cierto es que siendo la autoridad que emitió las mismas, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual se encuentra regulada por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por pertenecer a la administración pública federal como lo establece su artículo 1o., entonces la inconforme no se encontraba obligada a agotar aquel recurso de revocación, toda vez que de acuerdo a lo dispuesto por el artículo segundo transitorio del referido ordenamiento legal publicado en el Diario Oficial de la Federación del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, fueron derogadas todas las disposiciones relativas a los diversos recursos administrativos. Ahora bien, si las resoluciones que se pretenden impugnar mediante el juicio de nulidad promovido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa fueron emitidas en el mes de agosto del año dos mil, resulta indiscutible que las disposiciones a que se ha hecho referencia, respecto a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, son aplicables al caso concreto; esto es, si la impugnación se hubiere iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la referida ley, y ésta se encontraba en trámite, entonces se resolvería la controversia conforme a la ley de la materia, que es la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas y de Seguros; sin embargo, al haberse emitido las resoluciones en cuestión hasta el mes de agosto de dos mil, y siendo éstas impugnadas en noviembre del mismo año, es incuestionable que la ley que debe ser observada es la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual en su artículo 83 establece textualmente lo siguiente: ‘Artículo 83.’ (se transcribe). Aún más, este tribunal también advierte que la parte aquí quejosa hubiera, incluso, podido intentar la vía constitucional de amparo, dado que en el acto combatido nada se le dijo acerca del recurso procedente, tal como lo ordena el artículo 3o., fracción XV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ello en términos de la jurisprudencia número 56/2002, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Tomo XVI, julio de 2002, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. NO ES NECESARIO AGOTAR EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SI LA RESPONSABLE NO INFORMA DE DICHO RECURSO AL QUEJOSO, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN XV, DE ESA LEY.’."

CUARTO. En principio debe señalarse que el hecho de que los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito contendientes no se encuentren redactados y publicados conforme a lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, no constituye un obstáculo para estimar que en la especie existe la contradicción de tesis denunciada.

Lo anterior, deriva de la jurisprudencia de esta Segunda Sala 2a./J. 94/2000, publicada en la página 319 del Tomo XII, correspondiente al mes de noviembre de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

QUINTO. Ahora bien, atendiendo a los criterios antes señalados, corresponde verificar si en el caso existe o no la contradicción denunciada entre los criterios sustentados por los citados Tribunales Colegiados de Circuito, y para ello es necesario tener presente que la contradicción de tesis se presenta cuando los Tribunales Colegiados contendientes, al resolver los asuntos que generan la denuncia, examinan cuestiones jurídicamente iguales y adoptan principios o criterios discrepantes, y que esta diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; requiriéndose, además, que los criterios provengan del examen de elementos esencialmente idénticos.

Resulta aplicable en lo particular, al caso, la jurisprudencia número 22/92, de la extinta Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 22, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 58, octubre de mil novecientos noventa y dos, Octava Época, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

SEXTO. En el caso, sí existe la contradicción de tesis denunciada, de acuerdo con los argumentos que enseguida se exponen:

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión fiscal RF. 110/2003, determinó que se debió haber agotado previamente al juicio de nulidad el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, ya que en términos del artículo 1o., párrafo tercero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tratándose de la materia financiera, no le es aplicable el artículo 83 de esta ley, que prevé el diverso recurso de revisión, porque en materia financiera sólo es aplicable el título tercero A, relativo a la mejora regulatoria que comprende los artículos 69-A al 69-Q.

Por otra parte, los Tribunales Colegiados Primero y Séptimo en Materia Administrativa del Primer Circuito, al revolver los amparos directos números DA. 439/2002-5725 y DA. 3877/2002, respectivamente, son coincidentes al resolver que no existe la obligación de agotar el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, porque este recurso quedó derogado en virtud del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que instituyó en su artículo 83 el recurso de revisión como único medio de impugnación de los actos administrativos regidos por dicha ley.

El Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo número DA. 63/2003 (DA-802/03-II), es coincidente con estos dos órganos colegiados, aunque por diversas razones, y resuelve que no existe la obligación de agotar previamente al juicio de nulidad el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, porque el Código Fiscal de la Federación, que es la ley especial que rige el juicio de nulidad, establece en sus artículos 116 y 120 que es optativa la interposición de este medio de impugnación.

De lo antes expuesto se advierte la existencia de la contradicción de tesis denunciada, dado que los órganos colegiados mencionados se pronunciaron respecto de un mismo tema, consistente en determinar si tratándose de multas impuestas por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas por incumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros debe o no agotarse previamente al juicio de nulidad el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de esta ley, sustentando criterios discrepantes, pues mientras que el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito considera que debe agotarse previamente a acudir al juicio de nulidad el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, debido a que en la materia financiera no resulta aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; los Tribunales Primero, Séptimo y Décimo Primero en Materia Administrativa del mismo circuito sostienen que no existe la obligación de agotar el recurso de revocación, porque este recurso quedó derogado en términos del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Por lo anterior, el punto de contradicción consiste en determinar si existe o no la obligación de agotar, previamente a la interposición del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el recurso de revocación, previsto por el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.

SÉPTIMO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se sustenta en esta resolución, por las razones que a continuación se exponen:

Primeramente, resulta importante precisar que el origen de esta contradicción son las resoluciones emitidas por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en las que imponen multas a la Compañía de Seguros Plan Seguro, S.A. de C.V., por incumplir algunas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.

Asimismo, cabe señalar que en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, se define a la institución financiera, en su artículo 2o., fracción IV, de la siguiente manera:

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entiende por:

"...

"IV. Institución financiera, en singular o plural, a las sociedades controladoras, instituciones de crédito, sociedades financieras de objeto limitado, sociedades de información crediticia, casas de bolsa, especialistas bursátiles, sociedades de inversión, almacenes generales de depósito, uniones de crédito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio, instituciones de seguros, Patronato del Ahorro Nacional, sociedades mutualistas de seguros, instituciones de fianzas, administradoras de fondos para el retiro, empresas operadoras de la base de datos nacional del sistema de ahorro para el retiro, y cualquiera otra sociedad que realice actividades análogas a las de las sociedades enumeradas anteriormente, que ofrezca un producto o servicio financiero."

Conforme a lo anterior, se advierte que las compañías de seguros son instituciones financieras, cuya actuación se encuentra regulada, entre otros, por la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, cuya aplicación compete a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, la que, en ejercicio de sus atribuciones, puede imponer sanciones a las instituciones de referencia por la inobservancia de las normas contenidas en la ley en cita. Por tanto, es de concluir, en primer término, que en el caso se trata de un acto de naturaleza financiera.

Por otro lado, es de señalarse que los artículos primero y segundo transitorios de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dicen:

"Primero. Esta ley entrará en vigor el 1o. de junio de 1995."

"Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo establecido en esta ley, en particular los diversos recursos administrativos de las diferentes leyes administrativas en las materias reguladas por este ordenamiento. Los recursos administrativos en trámite a la entrada en vigor de esta ley, se resolverán conforme a la ley de la materia."

Del texto de estos numerales se infiere que con la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo quedarán derogados los recursos administrativos previstos en las diversas leyes especiales. Sin embargo, tal derogación no afecta de manera general a todos los cuerpos normativos que establecen diversos recursos administrativos, ya que en el artículo 1o., párrafo tercero, de la propia ley, se dispone que tratándose de las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiero, únicamente les es aplicable el título tercero A de dicha ley.

En efecto, el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte.

"El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

"Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

"Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

El referido título tercero A de la ley en comento contiene normas que aluden a la mejora regulatoria, tanto en sus aspectos generales como específicos. Pero en dicho título único, aplicable en materia financiera, no se contiene medio de defensa alguno, sino que es en el título sexto de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en donde se establece la procedencia del recurso de revisión previsto en el artículo 83 de dicha ley, para casos diversos a esta materia, como son, por ejemplo, el artículo 57 de la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia, que dispone que en contra de las resoluciones de la comisión que impongan sanciones y multas procederá el recurso de revisión en los términos previstos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o bien, el artículo 92 de la Ley de Protección al Ahorro que señala que en contra de las resoluciones que interpongan sanciones, la parte afectada podrá interponer el recurso de revisión de referencia.

De esta manera, es de concluir que el recurso de revisión, previsto en el título sexto, artículo 83, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no procede tratándose de resoluciones dictadas en materia financiera, y que el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, no fue derogado por el artículo segundo transitorio de la ley citada en primer término.

Ahora bien, el artículo 108 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros indica en su fracción III lo siguiente:

"Artículo 108. La Comisión Nacional de Seguros y Fianzas es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que se sujetará a esta ley, al reglamento interior que al efecto emita el Ejecutivo Federal y tendrá las facultades siguientes:

"...

"III. Imponer sanciones administrativas por infracciones a ésta y a las demás leyes que regulan las actividades, instituciones y personas sujetas a su inspección y vigilancia, así como a las disposiciones que emanen de ellas.

"Tales sanciones podrán ser amonestaciones o, cuando así lo establezcan las leyes y disposiciones que emanen de ellas, suspensiones temporales de actividades, vetos o inhabilitaciones para el desempeño de actividades así como multas.

"Corresponderá a la junta de gobierno de la comisión, la imposición de sanciones, la que podrá delegar esta atribución en el presidente y los demás servidores públicos de la misma, en razón de la naturaleza de la infracción o del monto de las multas y tendrá asimismo la facultad indelegable de condonar, en su caso, total o parcialmente las multas impuestas.

"Las multas impuestas en los términos de la presente ley y demás leyes que regulan las actividades, instituciones y personas sujetas a la inspección y vigilancia de la citada comisión así como a las disposiciones que emanen de ellas, deberán ser pagadas dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación y cuando el infractor promueva cualquier medio de defensa legal en contra de la multa que se le hubiere aplicado, en caso de que ésta resulte confirmada, total o parcialmente, su importe deberá ser cubierto de inmediato una vez que se notifique al infractor la resolución correspondiente.

"En contra de las sanciones procederá el recurso de revocación, mismo que deberá interponerse por escrito dentro de los quince días hábiles siguientes al de su notificación y deberá agotarse antes de proceder al ejercicio de cualquier otro medio de impugnación.

"El recurso señalado deberá interponerse ante la junta de gobierno de la comisión, cuando la sanción haya sido emitida por ese cuerpo colegiado o por el presidente de la comisión o, ante este último, cuando se trate de sanciones impuestas por los otros servidores públicos de ese órgano desconcentrado. El escrito en que la parte afectada interponga el recurso, deberá contener la expresión del acto impugnado y los agravios que el mismo cause, ofreciendo y cuando sea posible acompañando, las pruebas que al efecto juzgue convenientes.

"Cuando no se señale el acto impugnado o no se expresen agravios, la autoridad competente desechará por improcedente el recurso interpuesto. Si se omitieron las pruebas, se tendrán por no ofrecidas.

"La resolución del recurso de revocación podrá ser desechando, confirmando, mandando reponer por uno nuevo que lo sustituya o revocando el acto impugnado y deberá ser emitida en un plazo no superior a los cuarenta y cinco días hábiles posteriores a aquel en que se interpuso el recurso, cuando deba ser resuelto por el presidente de la comisión, ni de sesenta días hábiles cuando se trate de recursos competencia de la junta de gobierno.

"La interposición del recurso de revocación suspenderá la ejecución de la sanción impuesta. Si ésta se confirma total o parcialmente, la resolución del recurso respectivo dispondrá lo conducente para que la sanción sea ejecutada de inmediato, una vez que se notifique la misma."

En este numeral se establece la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y se señalan sus facultades, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entre las que se encuentra la de imponer sanciones administrativas por infracciones a esta ley y a las demás leyes que regulan las actividades, instituciones y personas sujetas a su inspección y vigilancia; así como a las disposiciones que emanen de ellas, y se indica que en contra de estas sanciones procederá el recurso de revocación, el que deberá agotarse antes de proceder al ejercicio de cualquier otro medio de impugnación.

Así, tenemos que en el caso particular, en que se trata de una resolución dictada en materia financiera, previamente a la interposición del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debe agotarse el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, porque no resulta aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

También es de señalarse que tratándose de una resolución dictada en materia financiera no resultan aplicables las disposiciones previstas en los artículos 116, 117 y 120 del Código Fiscal de la Federación, porque en estos preceptos legales se alude a la procedencia del recurso de revocación, que será optativa su interposición para el interesado, únicamente contra actos administrativos dictados en materia fiscal federal, que emitan las autoridades fiscales federales.

Los numerales en comentario disponen lo siguiente:

"Artículo 116. Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación."

"Artículo 117. El recurso de revocación procederá contra:

"I. Las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales que:

"a) D. contribuciones, accesorios o aprovechamientos.

"b) N. la devolución de cantidades que procedan conforme a la ley.

"c) Dicten las autoridades aduaneras.

"d) Cualquier resolución de carácter definitivo que cause agravio al particular en materia fiscal, salvo aquellas a que se refieren los artículos 33-A, 36 y 74 de este código."

"II. Los actos de autoridades fiscales federales que:

"a) Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la autoridad ejecutora o se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 21 de este código.

"b) Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la ley.

"c) A. el interés jurídico de terceros, en los casos a que se refiere el artículo 128 de este código.

"d) D. el valor de los bienes embargados a que se refiere el artículo 175 de este código.

"Artículo 120. La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Cuando un recurso se interponga ante autoridad fiscal incompetente, ésta lo turnará a la que sea competente."

Por tanto, al no cobrar vigencia la aplicación de estas normas, en cuanto que refieren únicamente a la materia fiscal, tampoco existe opción para el particular de agotar o no el recurso de revocación a que se refiere el artículo 108, fracción III, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sino que, como se señaló, atento al contenido del artículo citado, el particular tiene la obligación de agotar el recurso de revocación antes de hacer valer cualquier otro medio de defensa.

OCTAVO.-Por lo anterior, la tesis que debe prevaler, con carácter de jurisprudencia, es la sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se redacta con los siguientes rubro y texto:

-En contra de las multas impuestas por la Comisión de Seguros y Fianzas por infracción a las disposiciones de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, debe agotarse el recurso de revocación previsto en el artículo 108, fracción III, de dicha ley, antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez que al constituir dicha imposición un acto de naturaleza financiera, no le es aplicable el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que prevé el recurso de revisión, sino sólo el título tercero A, que se refiere a normas que aluden a la Mejora Regulatoria, pero no a medio de defensa alguno, ni los artículos 116, 117 y 120 del Código Fiscal de la Federación, ya que establecen la procedencia del recurso de revocación cuando se trata de actos administrativos dictados en materia fiscal federal.

Por lo expuesto, y con fundamento en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de criterios entre los sustentados por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito, Primero, Séptimo y Décimo Primero de la misma materia y circuito.

SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala.

N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R..