Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 111/2005-PS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL TERCER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo mes y año, en virtud de que la materia de la misma es penal, la cual es de su exclusiva competencia.

SEGUNDO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito, al resolver el recurso de revisión número 97/2005, el día ocho de junio de dos mil cinco, en la parte que interesa a la presente contradicción de tesis, señaló lo siguiente:

"IV. Resulta innecesario el estudio y análisis, tanto de la resolución combatida como de los motivos de agravio expuestos por la parte disconforme, en virtud de que este órgano colegiado advierte la existencia de causales de improcedencia cuyo estudio debe ser preferente, de conformidad con la jurisprudencia número 814, que aparece publicada en la página quinientos cincuenta y tres del Tomo VI del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, bajo el rubro y texto: ‘IMPROCEDENCIA, CAUSALES DE. EN EL JUICIO DE AMPARO. Las causales de improcedencia del juicio de amparo, por ser de orden público deben estudiarse previamente, lo aleguen o no las partes, cualquiera que sea la instancia.’. Por consiguiente, conforme al principio de oficiosidad en el estudio de las causales de improcedencia, es obligatorio para este tribunal analizar previamente la existencia de causas de las que resulte la improcedencia del juicio de garantías que nos ocupa, con independencia de que dichas causales no hayan sido invocadas por el Juez de amparo, o alegadas o no por las partes. Para comprensión del asunto, conviene precisar que los actos reclamados por el quejoso, de la Comisión Investigadora de los Presuntos Delitos de Falsedad de los Servidores Públicos y Falsificación y Uso de Documento Falso, se hicieron consistir en: ‘... reclamo su resolución del 6 (seis) del mes en curso, y que me fuera notificada el día 10 (diez) del mismo mes en curso, mediante la cual sobresee mi denuncia penal en contra del notario público ... por los presuntos delitos de falsedad de los servidores públicos y falsificación y uso de documentos’ y que el Juez constitucional negó al quejoso el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitada, por estimar que los conceptos de violación formulados por éste contra lo resuelto por la citada comisión, eran infundados. Ahora bien, de la lectura de la demanda de garantías se advierte que el motivo de queja por parte del inconforme, lo hizo consistir en la resolución de la comisión antes citada en la que determinó que no había lugar a continuar con la averiguación, en virtud de no haberse demostrado de manera indiciaria la presunta responsabilidad penal del titular de la Notaría Pública Número ... de la demarcación de Colima en los hechos que se le atribuyen, lo que el quejoso equipara en una determinación de no ejercicio de dicha acción persecutoria. Luego, con base en la tesis de jurisprudencia transcrita con antelación y en la última parte del artículo 73 de la Ley de Amparo, que dispone: ‘Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente ... las causales de improcedencia, en su caso, deberán ser examinadas de oficio.’. Las causales de improcedencia deben ser analizadas de oficio y respecto de las cuestiones planteadas. En esa tesitura, debe señalarse que en el caso se actualiza la improcedencia del juicio de garantías por no tener el carácter de definitivo el acto que se reclama, es decir, esto último quedó como un supuesto de procedencia del juicio de amparo indirecto, mediante la adición de la fracción VII que el legislador hizo al artículo 114 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de seis de junio del año dos mil y que entró en vigencia al día siguiente de su publicación, que es del tenor siguiente: ‘Artículo 114. El amparo se pedirá ante el Juez de Distrito: ... VII. Contra las resoluciones del Ministerio Público que confirmen el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, en los términos de lo dispuesto por el párrafo cuarto, del artículo 21 constitucional.’. Con base en lo anterior, resulta evidente que el no ejercicio y/o el desistimiento de la acción penal por parte de la institución del Ministerio Público, pueden ser combatidos a través del juicio de amparo biinstancial; sin embargo, por disposición expresa de la ley, el juicio de amparo será procedente única y exclusivamente contra la confirmación de la propuesta de no ejercer o de desistir de la acción penal, por ser éste el acto definitivo en esa determinación, lo que no sucede en el caso que nos ocupa, cuenta habida que de las constancias que en vía de informe fueron allegadas al juicio de garantías, se aprecia que la determinación de seis de septiembre del año dos mil cuatro, emitida por la comisión investigadora creada por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Colima para la investigación de las posibles faltas cometidas por notario público en ejercicio de sus funciones previstas en el artículo 141 de la Ley del Notariado para el Estado de Colima, no es un acto definitivo. En efecto, los artículos 140, 141, 146 y 147 de la Ley del Notariado, señalan: ‘Artículo 140. Son delitos oficiales de los notarios del Estado, aquellos del orden común que se les atribuyan en el ejercicio de sus funciones.’. ‘Artículo 141. Las acusaciones, denuncias o querellas por delitos oficiales atribuidos a los notarios en ejercicio de su función, se presentarán ante el procurador general de Justicia del Estado, quien llevará el asunto al acuerdo del Ejecutivo a efecto de que éste integre una comisión investigadora compuesta por el procurador general de Justicia del Estado o por un agente del Ministerio Público que el Ejecutivo designe; por un abogado o licenciado en derecho que designe el propio Ejecutivo; por el presidente del Consejo de Notarios del Estado o por quien haga sus veces y por el notario que designe el Consejo de Notarios.’. ‘Artículo 146. Transcurridos los términos que señala el artículo anterior, presentados o no los alegatos, la comisión instructora formulará su dictamen, con vista de las constancias de la averiguación; en su parte expositiva analizará clara y metódicamente los hechos ocurridos; formulará consideraciones jurídicas que demuestren plenamente la existencia o inexistencia del delito, expondrá las circunstancias que hubieren ocurrido y que deban influir para determinar la consignación o no al Juez competente.’. ‘Artículo 147. La comisión instructora tomará sus decisiones por mayoría de votos; si hubiere empate, cada integrante de la misma formulará su voto particular y el expediente se enviará a la Procuraduría General del Estado, a fin de que el Ejecutivo dicte la resolución que a su juicio corresponda, en la que declare que no ha lugar a proceder contra el notario o que debe consignársele a las autoridades comunes.’. De los artículos antes transcritos, se advierte que una vez que la comisión nombrada por el Ejecutivo para determinar si existe o no responsabilidad de un notario público denunciado por presunto actuar ilícito en el ejercicio de sus funciones emita su dictamen, se enviará el expediente a la Procuraduría General del Estado para que se dicte la resolución que corresponda, esto es, del no ejercicio de la acción penal o de la consignación a las autoridades judiciales. Como puede verse, esa determinación de la comisión no constituye la confirmación del no ejercicio de la acción penal, sino la opinión que emitió la comisión antes señalada y que debe someterse precisamente a la consideración de la Procuraduría General del Estado, autoridad esta última que es la legalmente facultada para decidir en definitiva respecto del no ejercicio de la acción persecutoria, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 29, 32, 46 y 100 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Colima, que prevén: ‘Artículo 29. El procurador general de Justicia es el titular de la institución del Ministerio Público y sus atribuciones son: I. Acordar con el titular del Ejecutivo del Estado, los asuntos de la institución; II. Intervenir por sí mismo, cuando lo juzgue necesario o por acuerdo del Ejecutivo Estatal en los asuntos de orden penal, civil o familiar, en que el Ministerio Público, conforme a la ley deba ser oído; III. Promover las acciones pertinentes para una eficaz procuración de la justicia en los términos de la ley; IV. Dar al personal de la procuraduría las instrucciones generales o especiales que estime convenientes para el cumplimiento de sus atribuciones o funciones; V.I. las detenciones arbitrarias que se cometan, hacerlas cesar, y promover el castigo de los responsables; VI. Poner en conocimiento del Supremo Tribunal de Justicia del Estado los abusos o irregularidades que se adviertan en los juzgados o dependencias judiciales para que sean corregidos o para los efectos que señale la Ley Orgánica del Poder Judicial; VII. Encomendar a cualquiera de los agentes del Ministerio Público independientemente de sus funciones el estudio de los asuntos de la institución que estime convenientes; VIII. Pedir que se haga efectiva la responsabilidad en que hubieren incurrido los funcionarios y empleados del Ministerio Público y de la administración de justicia del Estado por los delitos oficiales que cometieren en el desempeño de sus cargos; IX. Conocer y sancionar las faltas cometidas por los agentes del Ministerio Público y en las que incurran los demás miembros del personal de la procuraduría, en el desempeño de sus funciones; X. Resolver sobre el no ejercicio de la acción penal, cuando se consulte sobre el desistimiento de la misma; cuando se formulen conclusiones no acusatorias y cuando al formularse conclusiones no se comprenda algún delito que se haya probado plenamente durante la instrucción o fueren incongruentes o estuvieren en desacuerdo con las constancias procesales o no se cumpliere con los requisitos señalados en la ley de la materia; XI. Practicar visitas a los reclusorios del Estado, que le permitan conocer su funcionamiento. Esta facultad podrá ejercerla el procurador por sí o por representante que designe al efecto; XII. Promover ante el titular del Ejecutivo del Estado la iniciación de leyes, reformas y expedición de reglamentos que estime necesario; XIII. Representar al Estado ante los tribunales federales y ejercer sus funciones y la misma representación de la sociedad ante el Supremo Tribunal de Justicia del Estado y ante los jurados a que se refiere el artículo 122 de la Constitución del Estado; XIV. Constituirse por sí o por medio del agente del Ministerio Público en las causas por delitos contra el Estado; XV. Residir en el lugar en que tengan su asiento los Poderes del Estado; XVI. Rendir dictámenes ante el titular del Ejecutivo del Estado cuando lo solicite este alto funcionario, en todos los negocios y contratos relativos a la hacienda pública y derechos del Estado; XVII. Ordenar las visitas e inspecciones conducentes a los hospitales y asilos, o hacer personalmente las visitas para cerciorarse de que se cumpla con la ley; XVIII. Asesorar a la Secretaría de Finanzas en los negocios en que solicite sus dictámenes; XIX. Asignar a las dependencias de la institución y dejar sin efecto esa asignación cuando las necesidades del servicio lo hagan indispensables, las atribuciones y funciones que corresponden a la procuraduría conforme a lo establecido en esta ley; XX. En caso de urgencia, y excepcionalmente, habilitar como agentes del Ministerio Público o agentes de la policía de procuración de justicia a pasantes en derecho o empleados de la dependencia, respectivamente; XXI. Promover y acordar con instituciones, convenios de colaboración a fin de alcanzar los fines de la institución social; XXII. Dispensar las necropsias cuando no exista delito; XXIII. Desistirse de la acción penal, acusación o de los recursos intentados por el Ministerio Público, cuando hubiere causa legítima; XXIV. Recabar de cualquier oficina pública, sea local o federal, los informes, datos, actos, copias simples o certificadas que creyere necesarias para el ejercicio de sus funciones; XXV. Formular el proyecto de presupuesto de la procuraduría y someterlo a la consideración del Ejecutivo Estatal y formar la memoria anual de labores de la institución; y XXVI. Las demás que le asigne ésta y otras leyes o reglamentos.’. ‘Artículo 32. Corresponde al Ministerio Público: I. Recibir denuncias y querellas sobre hechos que puedan constituir delito; ... III. Iniciar la averiguación que corresponda con la denuncia o querella que se le presente incorporando a ella las pruebas tendientes a demostrar la existencia de los elementos del tipo penal y la probable responsabilidad de quienes hubieren participado en su comisión; ... VIII. Dictar las determinaciones procedentes, los acuerdos de reserva, incompetencia y acumulación en las averiguaciones a que se refiere la fracción III de este artículo; debiendo someter al procurador los casos en que no proceda el ejercicio de la acción penal; ... X. Ejercitar acción penal pidiendo las órdenes de aprehensión, presentación y cateos, cuando se reúnan los requisitos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y poner a disposición del Juez competente, a las personas detenidas en flagrante delito o en casos urgentes; ...’. ‘Artículo 100. Cuando en vista de la averiguación previa el agente del Ministerio Público determine que no es de ejercitarse la acción penal por los hechos que se hubieren denunciado, como delitos, o por los que se hubieren presentado querella, enviará las diligencias a la Dirección General de Averiguaciones Previas, para los efectos prevenidos en esta ley.’. ‘Artículo 46. Son atribuciones de la Dirección General de Averiguaciones Previas: I.S. técnicamente las averiguaciones previas que practiquen los agentes investigadores del Ministerio Público del Estado; II. Revisar y acordar el trámite de las averiguaciones previas que remitan en consulta los agentes del Ministerio Público y dictar los acuerdos de reserva, incompetencias y acumulación de dichas averiguaciones, así como dar curso a los exhortos que les remitan; III. Investigar los delitos cometidos por servidores públicos del Estado, recabando y ejercitando en su contra la acción penal cuando se reúnan los requisitos de ley; ... X. Desahogar las consultas que le turnen los agentes investigadores del Ministerio Público, para incorporar a las averiguaciones previas las pruebas de la existencia de los elementos del tipo penal y de la probable responsabilidad de quienes en ellos hubieren intervenido; XI. Desahogar las consultas de los agentes investigadores sobre el ejercicio de la acción penal, turnando al procurador las que no la justifiquen; ... XIV. Turnar al procurador las averiguaciones en que se consulte determinación de reserva o archivo; ... XVII. Las demás que las leyes y reglamentos les señalen.’. En esa tesitura, se concluye que debe revocarse la resolución que negó el amparo y protección de la Justicia Federal y decretar el sobreseimiento en el juicio respecto del acto reclamado, ya que como se dijo, ciertamente el juicio de amparo resulta improcedente, con base en la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el 114, fracción VII, ambos de la Ley de Amparo, toda vez que en tratándose del no ejercicio o desistimiento de la acción penal, el juicio de garantías únicamente es procedente contra la resolución que confirme esa inacción o desistimiento, lo que en el Estado de Colima, como ya se vio, es una de las facultades que sólo puede ejercer el procurador general de Justicia, requisito que no quedó satisfecho, por lo que con fundamento en el artículo 74, fracción III, de la ley de la materia, es procedente decretar el sobreseimiento en el juicio sin que sea dable la suplencia de la deficiencia de la queja, en virtud de que el ahora quejoso al comparecer como ofendido en la causa penal no tiene la calidad de reo ni tampoco reclama actos que atenten contra su libertad personal, por lo que el asunto es de estricto derecho. Asimismo, no escapa a la consideración de este tribunal, que de cualquier manera se señaló en el juicio de garantías como autoridad responsable a la Comisión Investigadora de los Delitos de Falsedad de Servidores Públicos y Falsificación y Uso de Documento Falso, sin que tuviera dicho carácter de autoridad responsable, por ende, el juicio de garantías tampoco sería procedente respecto de sus actos. Se concluye lo anterior, en virtud de que, como ya se vio, sus actos carecen de definitividad, pero además adolecen de las características que deben tener los emitidos por una autoridad para los efectos del amparo. Así es, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 76/99-SS, estableció la tesis que aparece publicada en la página 39, Tomo XIV, correspondiente a noviembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en la que expresó: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efecto del amparo son las siguientes: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y d) Que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.’. Ahora bien, confrontadas las notas distintivas mencionadas con la actuación y el fundamento legal de la comisión de referencia, se puede concluir que si bien la esencia de la comisión nace de una ley, no existe esa relación de supra a subordinación con el particular, en este caso con el ofendido, porque no le impone ninguna carga u obligación y menos aún dicta resoluciones que imperiosamente obliguen a dicho ofendido a acatarlas, tampoco crea, modifica o extingue por sí o ante sí situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular, y finalmente, sus resoluciones son una opinión que deberá hacerse llegar a quien tiene la facultad monopólica del ejercicio de la acción penal, para que éste en última instancia sea quien decida si actúa o no ejercitando la acción penal, de ahí que no puede entonces señalarse que los actos de la comisión tengan las características de unilateralidad, imperatividad o coercitividad necesarios para que se pueda estimar como autoridad para los efectos de poder intentar la acción constitucional en su contra. En virtud de todo lo anterior, lo procedente es revocar, como ya se dijo, la resolución combatida mediante la cual se negó al quejoso el amparo solicitado, y en su lugar sobreseer en el juicio. Resulta necesario precisar que el Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito ha sostenido el criterio contrario, en la tesis aislada que se publicó en la página novecientos noventa y seis del Tomo VII, Novena Época, correspondiente a mayo de 1998, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que textualmente dice: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. LO ES LA COMISIÓN INSTRUCTORA DE LA ACTUACIÓN DE UN NOTARIO PÚBLICO, CUANDO DETERMINA QUE NO HA LUGAR LA CONSIGNACIÓN DEL FEDATARIO POR DELITOS COMETIDOS EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES (LEY DEL NOTARIADO DEL ESTADO DE PUEBLA). De acuerdo con los artículos 174 a 180 de esa legislación, como requisito de procedibilidad para que el Ministerio Público pueda iniciar una averiguación previa contra un notario, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, se requiere que la comisión instructora designada por el Ejecutivo del Estado, formule dictamen positivo a la consignación, de donde se sigue que cuando una comisión de esa clase determina que no ha lugar a ello, no cabe duda que esa resolución modifica una situación jurídica, y afecta la esfera legal del gobernado que interpuso la acusación dado que le impide el acceso efectivo a la justicia, en tanto que la falta de esa declaración limita a que ese particular pueda ocurrir directamente ante el Ministerio Público a denunciar los hechos que estima delictuosos, por lo que en esos casos la comisión respectiva debe ser considerada como autoridad para los efectos del amparo, con independencia de la disposición directa que llegase a tener o no de la fuerza pública, como rasgo característico de la imperatividad y coercitividad que generalmente distingue a las autoridades, máxime que el dictamen negativo a la consignación de una comisión instructora se equipara al relativo a cuando el Ministerio Público determina el no ejercicio de la acción penal, en cuya hipótesis el artículo 21 de la Constitución establece que esas decisiones pueden ser impugnadas por la vía jurisdiccional.’. Sin embargo, se difiere de dicho criterio, pues a juicio de este tribunal y por las razones que ya se han expuesto, la comisión nombrada por el Ejecutivo para investigar la posible existencia de delitos cometidos por los notarios públicos en ejercicio de sus funciones, según lo establecen los artículos del 141 al 147 de la Ley del Notariado del Estado de Colima, similar a la del Estado de Puebla, no tiene el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías, en virtud de que sus actos carecen de definitividad, además de que adolece de las características que deben tener los emitidos por una autoridad para los efectos del amparo, dado que, como ya se dijo, no existe esa relación de supra a subordinación con el particular, en este caso con el ofendido, porque no le impone ninguna carga u obligación y menos aún dicta resoluciones que imperiosamente obliguen a dicho particular a acatarlas, tampoco crea, modifica o extingue por sí o ante sí situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular, y porque sus resoluciones son una opinión que deberá hacerse llegar a quien tiene la facultad monopólica del ejercicio de la acción penal, para que éste en última instancia sea quien decida si actúa o no ejercitando la acción penal, de ahí que no puede entonces señalarse que los actos de la comisión tengan las características de unilateralidad, imperatividad o coercitividad necesarios para que se pueda estimar como autoridad para los efectos del juicio constitucional. Por ende, como la tesis del Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito antes transcrita, efectivamente se opone a lo sustentado por este Tribunal Colegiado en la presente ejecutoria, lo que procede es denunciar la contradicción de tesis de que se trata y remitir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación copia autorizada de esta sentencia y del diskette que la contenga, para los efectos del artículo 197-A de la Ley de Amparo."

TERCERO. Por su parte, el entonces Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, actualmente único en materia laboral del propio circuito, al resolver la improcedencia en revisión 798/97, el veinte de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en la parte que interesa, consideró lo siguiente:

"CUARTO. Son sustancialmente fundados los agravios hechos valer. En efecto, en principio conviene precisar que los artículos 174 a 180 de la Ley del Notariado del Estado de Puebla establecen que para proceder contra los notarios del Estado por los delitos que se les imputen en el ejercicio de sus funciones, se practicará una investigación de la que conocerá una comisión investigadora designada por el Ejecutivo del Estado e integrada por el secretario de Gobernación, el presidente del Consejo de Notarios y el notario que designe el propio consejo; la comisión, previa ratificación de la denuncia, instruye una averiguación con la intervención del notario inculpado, quien además de acusador está en aptitud de ofrecer pruebas y formar alegatos, y concluidos tales términos, la comisión instructora formula un dictamen fundado y motivado, en el que expresa las circunstancias que ameriten o no la consignación del notario. Cabe transcribir, para una mejor comprensión, los dispositivos señalados: ‘Artículo 174. Para proceder contra los notarios del Estado por los delitos que se les imputen en el ejercicio de sus funciones, se practicará previamente una investigación en los términos de las siguientes disposiciones.’. ‘Artículo 175. Las acusaciones a que se refiere el artículo anterior, se presentarán ante el secretario de Gobernación, quien llevará el asunto al acuerdo del jefe del Ejecutivo, a efecto de que éste designe una comisión investigadora integrada por el propio secretario de Gobernación o quien lo represente: por el presidente del Consejo de Notarios del Estado, o por quien haga sus veces, y por el notario que designe el propio consejo.’. ‘Artículo 176. La comisión procederá de inmediato previa ratificación de la acusación, a instruir la averiguación en la forma siguiente: I. Practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación del delito que se impute, describiendo minuciosamente las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el notario en el delito que se le atribuye; y II. Hecho lo anterior, se citará al inculpado para tomarle declaración, se le hará saber el motivo del procedimiento, el nombre de su acusador, los datos y elementos de prueba que obren en la investigación y se harán constar íntegramente sus declaraciones en la diligencia, las contestaciones que diere a las preguntas que le formule la comisión con relación a los hechos denunciados, sin perjuicio de que pueda ampliar posteriormente sus declaraciones, cuando la comisión lo estime necesario o lo solicite el notario inculpado, quien podrá nombrar asesor o asesores o bien manifestar que no desea hacer el nombramiento o la manifestación, el Consejo de Notarios le designará asesor.’. ‘Artículo 177. Después de ser oído el notario, la comisión instructora abrirá un término de prueba de 30 días dentro del cual recibirá las que ofrezcan acusador y acusado, así como la que la comisión estime necesarias, si al vencer el término no se hubieren podido recibir las pruebas promovidas oportunamente, la comisión instructora lo ampliará por el plazo necesario.’. ‘Artículo 178. Rendidas las pruebas ofrecidas, se pondrá el expediente a la vista del acusador por 3 días y por otros 3 días a la del acusado y sus asesores a fin de que formulen alegatos que presentarán dentro de los 6 días siguientes.’. ‘Artículo 179. Transcurridos los términos que señala el artículo anterior, presentados o no los alegatos, la comisión instructora formulará su dictamen, debidamente fundado y motivado, con vista de las constancias con expresión de las circunstancias que ameriten o no la consignación.’. ‘Artículo 180. La comisión instructora tomará sus decisiones por mayoría de votos: si hubiere empate, cada integrante de la misma formulará su voto particular y el expediente se enviará a la Secretaría de Gobernación, a fin de que el Ejecutivo dicte la resolución que a su juicio corresponda.’. Sentado lo anterior, es prudente recordar que de la demanda de garantías se advierte que ... por su propio derecho, reclamó de la comisión investigadora III, el dictamen de fecha dieciséis de mayo de mil novecientos noventa y siete, en donde determinó la inexistencia de responsabilidad penal, en la actuación, con motivo de sus funciones, del notario número siete de esta capital, y el Juez de Distrito sustentó el acuerdo recurrido que desechó la demanda, en que esa comisión no era autoridad para efecto del juicio de amparo, porque el acto que de ella emanaba carecía de la imperatividad y coercitividad que caracteriza a todo acto de autoridad. Ahora, si de acuerdo con los preceptos transcritos, se requiere como requisito de procedibilidad, para que el Ministerio Público pueda iniciar una averiguación previa contra un notario, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, que la comisión instructora respectiva formule dictamen positivo a su consignación, entonces contrariamente a la actitud del Juez de Distrito, cuando una comisión de esa clase determina que no ha lugar a la consignación del notario, no cabe duda que esa resolución modifica una situación jurídica y afecta la esfera legal del gobernado que interpuso la acusación, dado que le impide el acceso efectivo a la justicia, en tanto que la falta de esa declaración de parte de la comisión respectiva, limita a que ese particular pueda ocurrir directamente ante el Ministerio Público a denunciar los hechos que estima delictuosos, de allí que en esos casos dicha comisión deba ser considerada como autoridad para los efectos del amparo, con independencia de la disposición directa que llegase a tener o no de la fuerza pública, como rasgo característico de la imperatividad y coercitividad que generalmente distingue a las autoridades, máxime que el acto aquí reclamado se equipara al relativo a cuando el Ministerio Público determina el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, en cuyo caso el artículo 21 de la Constitución prevé que esas decisiones puedan ser impugnadas por la vía jurisdiccional. Al caso conviene citar, por analogía, las razones que rigen la tesis XXVII/97 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118, que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.», cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.’. En tales condiciones, procede revocar el auto sujeto a revisión y ordenar que se admita a trámite la demanda de amparo."

CUARTO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por el Magistrado presidente de uno de los tribunales contendientes, como lo es el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito.

QUINTO. Ahora bien, para que haya materia a dilucidar respecto de cuál criterio debe prevalecer, tratándose de la figura jurídica de la contradicción de tesis, debe existir, cuando menos formalmente, una oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión y para que surja su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que sustentan los órganos jurisdiccionales.

Es decir, la contradicción de tesis se presenta cuando los Tribunales Colegiados contendientes al resolver los negocios jurídicos que generan la denuncia, examinan cuestiones jurídicas iguales, adoptando posiciones o criterios jurídicos discrepantes; además, la diferencia de criterios debe presentarse en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas, requiriéndose, por otra parte, que los distintos criterios provengan del examen de elementos esenciales idénticos, porque de no ser así, no podría establecerse la existencia de una discrepancia.

Resulta aplicable al respecto, la tesis de jurisprudencia número 26/2001, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 26/2001

"Página: 76

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

Al respecto, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación arriba a la conclusión de que sí existe la contradicción de tesis denunciada y que la materia de la misma se constriñe a determinar si las resoluciones relativas con el no ejercicio de la acción penal emitidas por las comisiones encargadas de la investigación de delitos cometidos por notarios públicos en el ejercicio de sus funciones, pueden o no ser consideradas como actos de autoridad para los efectos del juicio de amparo y, en consecuencia, determinar si el juicio constitucional resulta o no procedente en contra de las mismas.

Ciertamente, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito, en lo que corresponde a la materia de la contradicción de tesis, sostuvo el criterio de que la resolución relativa al no ejercicio de la acción penal emitida por una comisión investigadora de los delitos cometidos por un notario público en el ejercicio de sus funciones, no es definitiva para los efectos del juicio de amparo, porque conforme a lo dispuesto por los artículos 140, 141, 146 y 147 de la Ley del Notariado del Estado de Colima, la misma sólo constituye una opinión que debe ser enviada a la Procuraduría General de Justicia del Estado para que emita la resolución definitiva, ya que ésta es la única facultada para decidir en definitiva sobre el ejercicio o no de la acción penal, conforme lo establecen los artículos 29, 32, 46 y 100 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Colima, y que por ello, el juicio de amparo promovido en contra de la resolución emitida por la comisión en cuestión era improcedente.

Asimismo, expuso el citado Tribunal Colegiado que para los efectos del juicio de amparo, la comisión para investigar los delitos cometidos por notarios públicos en el ejercicio de sus funciones no tenía el carácter de autoridad, porque aun cuando su actuación y fundamento legal derivara de la ley, no existía una relación de supra a subordinación con el particular, en el caso concreto con la parte ofendida, ya que no le imponía ninguna carga u obligación, porque no existía ninguna obligación del ofendido de acatarlas, además de que dado el hecho de que sus resoluciones constituían simples opiniones que debían ser remitidas a quien tenía la facultad monopólica del ejercicio de la acción penal para el efecto de que emitiera la resolución definitiva al respecto, no creaba, modificaba o extinguía por sí y ante sí situaciones jurídicas que afectaran la esfera legal del particular, de donde concluyó que los actos de dicha comisión no tenían las características de unilateralidad, imperatividad o coercitividad necesarias para ser considerados como actos de autoridad para los efectos del juicio de amparo.

Por su parte, el entonces Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, actualmente único en materia laboral del citado circuito, en lo que corresponde a la materia de la contradicción de tesis, sostuvo el criterio de que la resolución de no ejercicio de la acción penal emitida por una comisión para investigar los delitos cometidos por un notario público en el ejercicio de sus funciones, sí debía ser considerada como un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo porque, según expuso, esa resolución modificaba una situación jurídica y afectaba la esfera legal del gobernado que interpuso la denuncia, porque le impedía el acceso efectivo a la justicia, en tanto que mientras esa comisión no determinara el ejercicio de la acción penal, el particular no podía ocurrir directamente ante el Ministerio Público a denunciar los hechos que estimara delictuosos, y que por ello sí resultaba procedente el juicio de amparo que se promoviera en contra de esa resolución.

De lo anteriormente expuesto, se desprende inobjetablemente que sí existe la contradicción de tesis denunciada entre los criterios precisados en los párrafos anteriores, ya que los Tribunales Colegiados contendientes, en las resoluciones de referencia, analizaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adoptaron criterios jurídicos discrepantes, porque mientras el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito sostiene el criterio de que para los efectos del juicio de amparo la comisión para investigar los delitos cometidos por notarios públicos en el ejercicio de sus funciones no tenía el carácter de autoridad, porque aun cuando su actuación y fundamento legal derivara de la ley, no existía una relación de supra a subordinación con el particular, en el caso concreto con la parte ofendida, ya que no le imponía ninguna carga u obligación, porque no existía ninguna obligación del ofendido de acatarlas, además de que dado el hecho de que sus resoluciones constituían simples opiniones que debían ser remitidas a quien tenía la facultad monopólica del ejercicio de la acción penal, para el efecto de que emitiera la resolución definitiva al respecto, no creaba, modificaba o extinguía por sí y ante sí situaciones jurídicas que afectaran la esfera legal del particular, y que por ello no tenían las características de unilateralidad, imperatividad o coercitividad necesarios para ser considerados como actos de autoridad para los efectos del juicio de amparo; el entonces Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, actualmente único en materia laboral del citado circuito, sostiene un criterio opuesto, en el sentido de que la resolución de no ejercicio de la acción penal emitida por una comisión para investigar los delitos cometidos por un notario público en el ejercicio de sus funciones, sí debía ser considerada como un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, porque según expuso, esa resolución modificaba una situación jurídica y afectaba la esfera legal del gobernado que interpuso la denuncia, porque le impedía el acceso efectivo a la justicia, en tanto que mientras esa comisión no determinara el ejercicio de la acción penal, el particular no podía ocurrir directamente ante el Ministerio Público a denunciar los hechos que estimara delictuosos, y que por ello sí resultaba procedente el juicio de amparo que se promoviera en contra de esa resolución.

Además, la diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, razonamientos e interpretaciones jurídicas de las sentencias que emitieron al respecto y los distintos criterios provienen del examen de los mismos elementos, ya que ambos Tribunales Colegiados analizaron asuntos en los cuales se controvirtieron resoluciones de no ejercicio de la acción penal emitidas por comisiones para investigar los delitos cometidos por notarios públicos en el ejercicio de sus funciones, en cuanto a si las mismas debían ser consideradas como un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, y aun cuando se apoyaron en diversa legislación, de su lectura se advierte que son de similar contenido en cuanto a la forma en que deben perseguirse los delitos atribuidos a un notario público en el ejercicio de sus funciones, la integración de la comisión encargada de su investigación y la manera en que éstas emiten sus resoluciones, como se demuestra con el siguiente cuadro comparativo.

Ver cuadro comparativo

Como puede observarse, aun cuando las legislaciones de los Estados de Colima y Puebla, en las cuales se sustentan los criterios materia de la contradicción de tesis a estudio no son exactamente iguales, sí tienen similitudes en el sentido de que para proceder penalmente en contra de un notario público por delitos cometidos en el ejercicio de su profesión, es necesario que previamente una comisión integrada por diversas personas investigue los hechos ilícitos que se le atribuyen, emitiendo una resolución favorable de procedencia, sin la cual no se puede ejercitar acción penal en su contra.

Dichas disposiciones también son coincidentes al establecer que las comisiones en cuestión emiten sus resoluciones de manera fundada y motivada por mayoría de votos de sus integrantes, y en caso de empate, con los votos particulares de cada uno de sus integrantes se remite el expediente al Ejecutivo para que resuelva en definitiva, en el caso de Colima, por conducto del procurador general de Justicia, y en el de Puebla, por conducto del secretario de Gobierno.

En virtud de esas coincidencias en las legislaciones en que se sustentan los criterios materia de la contradicción de tesis a estudio y dado el punto de contradicción, en el sentido de determinar si las resoluciones de no ejercicio de la acción penal emitidas por las comisiones encargadas de la investigación de delitos cometidos por notarios públicos en el ejercicio de sus funciones pueden o no ser consideradas como actos de autoridad para los efectos del juicio de amparo y, en consecuencia, determinar si el juicio constitucional resulta o no procedente en contra de las mismas, es que esta Primera Sala arriba a la conclusión de que sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEXTO. Precisada la existencia y el tema de la contradicción de tesis, y examinadas las resoluciones que dieron origen a la misma, esta Primera Sala considera que debe prevalecer el criterio de este órgano colegiado, de acuerdo con las consideraciones que a continuación se formulan.

En primer lugar, es pertinente precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación originalmente había sustentado el criterio que para los efectos del juicio de amparo, el término autoridades comprendía a todas aquellas personas que disponían de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estuvieran en posibilidad material de obrar como individuos que ejercieran actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponían.

Sin embargo, ese concepto de autoridades, para los efectos del juicio de amparo, fue modificado por este Alto Tribunal en el año de mil novecientos noventa y siete, para adoptar en su lugar el criterio de que a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atenderse a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública, o bien, a través de otras autoridades.

Al respecto, tienen aplicación las tesis que a la letra dicen:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, febrero de 1997

"Tesis: P. XXVII/97

"Página: 118

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.

"Amparo en revisión 1195/92. Julio Ó.T.A.. 14 de noviembre de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: J.P.P.V..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el diez de febrero en curso, aprobó, con el número XXVII/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a diez de febrero de mil novecientos noventa y siete.

"Nota: Esta tesis interrumpe el criterio sustentado en la tesis jurisprudencial número 300, de rubro: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 519."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, noviembre de 2001

"Tesis: 2a. CCIV/2001

"Página: 39

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del amparo son las siguientes: a) la existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

"Contradicción de tesis 76/99-SS. Entre las sustentadas por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, actualmente Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito. 28 de septiembre de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: J.V.A.A.. Secretaria: C.M.P..

"Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia ya que no resuelve el tema de la contradicción planteada."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, octubre de 2001

"Tesis: 2a./J. 49/2001

"Página: 426

"PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR. SUS LAUDOS ARBITRALES SON ACTOS DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentó la tesis 2a. XXXVI/99, de rubro: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.’, conforme a la cual, se sostuvo que la teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado; y que tales parámetros resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra a subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado. Por consiguiente, los laudos que emite la Procuraduría Federal del Consumidor, en su calidad de árbitro, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues si bien es cierto que actúa por voluntad de las partes, también lo es que ejerce facultades decisorias a nombre del Estado y como ente público establece una relación de supra a subordinación con los particulares que se someten voluntariamente al procedimiento arbitral, ya que al dirimir la cuestión debatida entre consumidor y proveedor, de manera unilateral crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de éstos, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni de obtener el consenso de la voluntad del afectado."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, enero de 2000

"Tesis: 2a. I/2000

"Página: 75

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO. LO ES LA SECRETARÍA DE ENERGÍA AL SUSPENDER LOS ACTOS IMPUGNADOS CON BASE EN LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA. De conformidad con el artículo 43 de la Ley del Servicio de Energía Eléctrica, la Secretaría de Energía tiene la posibilidad de suspender el acto impugnado, consistente en el corte del servicio, o bien, negar esa suspensión, actos que sí son susceptibles de afectar en forma unilateral la esfera jurídica de los particulares. Por consiguiente, conforme al criterio del Tribunal Pleno contenido en la tesis cuyo rubro es: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’, debe considerarse que la Secretaría de Energía, al tener la posibilidad de suspender o no los actos impugnados por los particulares, sí es una autoridad para los efectos del juicio de amparo, porque dicha decisión afecta de forma unilateral a las partes involucradas.

"Amparo en revisión 817/98. H.T., S.A. de C.V. 3 de diciembre de 1999. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: E.M.A..

"Nota: La tesis citada de rubro: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’, aparece publicada con el número P. XXVII/97 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, marzo de 1999

"Tesis: 2a./J. 21/99

"Página: 50

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO ES EL DIRECTOR DEL INSTITUTO DE CAPACITACIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CUANDO CONFIRMA LA BAJA DE UN ALUMNO. El director general del instituto referido es autoridad para los efectos del amparo cuando confirma la baja de un alumno del mencionado órgano desconcentrado, en virtud de que con fundamento en una norma legal, a través de dicho acto unilateral extingue una situación jurídica que afecta la esfera legal del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni de obtener el consenso del afectado, esto es, ejerce facultades decisorias que le están atribuidas tanto en el Reglamento Interior de la Procuraduría General de la República como en el del propio instituto y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, lo cual le da el carácter de acto de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad."

Ahora bien, de un análisis pormenorizado de los artículos 140, 141, 146 y 147 de la Ley del Notariado del Estado de Colima, así como de los artículos 174, 175, 179 y 180 de la Ley del Notariado del Estado de Puebla, en que se sustentan los criterios materia de la contradicción de tesis a estudio y que ya fueron transcritos con anterioridad, se desprende inobjetablemente que para proceder penalmente en contra de un notario público por delitos cometidos en el ejercicio de su profesión, es requisito de procedibilidad que previamente se practique una investigación por una comisión especial, en el Estado de Colima, integrada por el procurador general de Justicia o por el agente del Ministerio Público que el Ejecutivo designe, por el presidente del Consejo de Notarios Públicos del Estado o por quien haga sus veces y por el notario público que designe el Consejo de Notarios; en el Estado de Puebla, por el secretario de Gobernación o quien lo represente, por el presidente del Consejo de Notarios del Estado o quien haga sus veces y por el notario que designe el propio consejo.

De los propios numerales también se desprende que una vez realizada la investigación correspondiente, la comisión de referencia debe emitir una determinación de manera unánime o por mayoría de sus integrantes, debidamente fundada y motivada, en cuanto a si existe o no delito que perseguir y responsabilidad penal del notario público investigado, estableciéndose expresamente que en caso de empate, cada integrante formulará su voto particular y el expediente será enviado, en el Estado de Colima, al procurador general de Justicia, y en el Estado de Puebla, al secretario de Gobernación, para el efecto de que el Ejecutivo Estatal emita la resolución que corresponda.

De ello deriva que la determinación que emita la comisión en cuestión, por unanimidad o mayoría de votos de sus integrantes, en el sentido de que no resulte procedente ejercer acción penal en contra del notario público investigado, ya sea porque no haya delito que perseguir o porque al fedatario público investigado no le resulte responsabilidad penal, sí constituye un verdadero acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que su actuación y funcionamiento deriva, de la ley, además de que existe una relación de supra a subordinación con la parte acusadora, puesto que ésta está obligada a acatar sus resoluciones, creándose, modificándose o extinguiéndose por sí y ante sí, de manera unilateral, situaciones jurídicas que afectan a la parte acusadora, porque en virtud de esa resolución, el agente del Ministerio Público no podrá integrar la averiguación previa correspondiente por los hechos delictuosos denunciados.

No es óbice el argumento del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito, en el sentido de que la determinación que emita la comisión en cuestión, sobre el no ejercicio de la acción penal, no constituye una resolución definitiva, porque conforme a la legislación del Estado de Colima, la misma debe ser enviada al procurador general de Justicia del Estado para que emita la resolución definitiva, ya que solamente a esta autoridad corresponde resolver en definitiva sobre el ejercicio o no de la acción penal.

Se estima que esa consideración no es impedimento para arribar a la conclusión en cuestión, por dos motivos diversos.

El primero de ellos, porque como ya se expuso con anterioridad, para proceder penalmente en contra de un notario público por delitos cometidos en el ejercicio de su profesión, es requisito de procedibilidad que previamente se practique una investigación por la comisión designada al respecto, y que ésta haya emitido una opinión favorable, sin la cual el Ministerio Público no puede integrar la averiguación previa correspondiente, de tal manera que si dicha comisión emitió opinión en el sentido de que no procedía ejercitar acción penal en contra del fedatario público investigado, el representante social, de igual manera, se encuentra impedido para integrar la averiguación previa y ejercitar la acción penal, por encontrarse vinculado con el sentido de la resolución emitida por dicha comisión, de ahí que la misma sí tenga el carácter de definitiva en la hipótesis apuntada, para los efectos del juicio de amparo.

En segundo término, porque de las diversas disposiciones de la Ley del Notariado del Estado de Colima, esta Primera Sala no advierte que exista alguna en la cual se establezca que las resoluciones de la comisión en cuestión tengan el carácter de provisionales, porque deban ser revisadas invariablemente por el procurador general de Justicia del Estado, ya que esa provisionalidad solamente la tienen las resoluciones empatadas con los votos de los integrantes de la citada comisión, hipótesis en la cual el expediente es enviado a la Procuraduría General de Justicia para que el Ejecutivo dicte la resolución definitiva que corresponda, según lo establece el artículo 147 del ordenamiento legal en cuestión.

Tampoco pasa inadvertido para esta Primera Sala, el hecho de que por disposición expresa del artículo 21 de la Constitución Federal y de diversas leyes secundarias, el Ministerio Público tiene el monopolio de la acción penal, toda vez que la misma no es incondicional ni tampoco absoluta, sino que se encuentra limitada a los requisitos y formalidades que establezcan las leyes, como en el caso concreto, que previamente a su ejercicio las leyes del notariado a estudio establecen un requisito de procedibilidad en el sentido de que los hechos delictuosos primeramente sean investigados por una comisión especial y sólo con la aprobación de ésta se puede ejercer la acción penal.

En consecuencia, el criterio que debe prevalecer es el sustentado por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que queda redactado de la siguiente manera:

-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado reiteradamente el criterio de que, para establecer si a quien se atribuye el acto reclamado tiene el carácter de autoridad para efectos del amparo, debe atenderse a la norma legal y examinar si está facultado o no para tomar decisiones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, las cuales deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades. Ahora bien, de un análisis pormenorizado de los artículos 140, 141, 146 y 147 de la Ley del Notariado del Estado de Colima, así como de los numerales 174, 175, 179 y 180 de la Ley del Notariado del Estado de Puebla, abrogada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 2 de febrero de 2004, se advierte que para proceder penalmente en contra de un notario público por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, previamente debe practicarse una investigación por una comisión especial, integrada por diversas personas, así como que una vez realizada dicha investigación, la referida comisión debe formular su dictamen de manera unánime o por mayoría de sus integrantes, debidamente fundado y motivado, en cuanto a si existe o no delito que perseguir y responsabilidad penal del notario público investigado, estableciéndose expresamente que en caso de empate, cada integrante formulará su voto particular y el expediente será enviado, en el Estado de Colima, al Procurador General de Justicia local y en el Estado de Puebla, al Secretario de Gobernación, para que el Ejecutivo Estatal emita la resolución correspondiente. De ello deriva que la determinación que emita la Comisión aludida en el sentido de que no procede ejercer acción penal, sí constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues su actuación y funcionamiento deriva de la ley, además de que existe una relación de supra a subordinación con la parte acusadora, ya que ésta tiene obligación de acatar sus resoluciones, creándose, modificándose o extinguiéndose por sí y ante sí, unilateralmente, situaciones jurídicas que afectan a la parte acusadora, porque en virtud de esa resolución, el Ministerio Público no podrá integrar la averiguación previa correspondiente por los hechos delictuosos denunciados; sin que pase inadvertido para esta Primera Sala el hecho de que por disposición expresa del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de diversas leyes secundarias, el Ministerio Público tiene el monopolio de la acción penal, toda vez que ésta no es incondicional ni absoluta, sino que se encuentra limitada por los requisitos y formalidades establecidos en las leyes.

Lo resuelto no afecta las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios de amparo en revisión en los cuales se dictaron las ejecutorias materia de la contradicción, por así ordenarlo el artículo 197-A, segundo párrafo, de la Ley de Amparo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada entre los Tribunales Colegiados contendientes.

SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio que se sostiene por esta Primera Sala en la presente resolución, en los términos del último considerando de esta ejecutoria.

TERCERO.-Remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación, a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales de Circuito y a los Jueces de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo.

N.; remítase testimonio de este fallo a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J. de J.G.P. (ponente), J.N.S.M., J.R.C.D. y presidenta O.S.C. de G.V.. En contra del voto emitido por el señor M.S.A.V.H., quien formulará voto particular.