Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 220/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO, PRIMERO Y DÉCIMO TERCERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: L.F.M.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito al resolver asuntos en materia administrativa, que es una de las materias de especialización de esta Segunda Sala.

SEGUNDO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 3761/97, el dos de octubre de mil novecientos noventa y siete, en la parte que interesa, sostuvo:

"QUINTO. Lo que se sostiene en los conceptos de agravios es infundado, por las siguientes consideraciones: El artículo 114 de la Ley de Amparo es el precepto que determina los casos de procedencia del juicio de garantías indirecto o biinstancial y dispone en sus seis fracciones lo siguiente: ‘Artículo 114.’ (se transcribe). Especial importancia para este estudio revisten las fracciones II y IV antes transcritas, estrechamente vinculadas para determinar la procedencia de un juicio de amparo en un caso como el que ahora se presenta. La fracción segunda dispone que cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, tal acto sólo podrá impugnarse hasta que se dicte la resolución con que el procedimiento culmine. La cuarta fracción habla de actos dictados dentro de un juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación. Lo indicado en esta fracción se refiere únicamente a los actos dentro de un juicio; sin embargo, nuestro más Alto Tribunal resolvió ya que debe aplicarse también para aquellos actos emitidos dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio y cuya ejecución sea de imposible reparación, porque de otra manera el particular quedaría en completo estado de indefensión, si no tuviera acceso inmediato al juicio de amparo contra aquellos actos cuya ejecución fuera imposible reparar, ello de conformidad con la tesis que aparece publicada en la página 2511 de la Segunda Parte, Salas y Tesis Comunes del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, que a la letra dice: ‘PROCEDIMIENTOS SEGUIDOS EN FORMA DE JUICIO. APLICACIÓN DE LA FRACCIÓN II, EN RELACIÓN CON LA IV, DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO.’ (se transcribe). Es por esto que ambas fracciones guardan íntima relación, y lo expresado en ellas nos permiten decir que si un acto dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio no tiene una ejecución que sea de imposible reparación, el único momento para impugnarlo será hasta que se dicte la resolución final, y por ello si el juicio de amparo se promueve antes de que esto suceda (como en el caso) debe declararse improcedente. También fue materia de estudio para los tribunales federales lo que debe entenderse por ejecución irreparable y se ha dicho que un acto tiene tal característica si sus consecuencias son susceptibles de afectar de manera inmediata a alguno de los llamados derechos fundamentales del hombre o del gobernado que tutela la Carta Magna, porque esta afectación o sus efectos no se destruyen fácticamente con el solo hecho de que quien la sufre obtenga una sentencia definitiva favorable a sus pretensiones en el juicio. De tal forma se dijo en la tesis de jurisprudencia número 3, visible a fojas 314-316 del Informe de Labores de 1986, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, que textualmente dice: ‘EJECUCIÓN IRREPARABLE, ACTOS DE (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107 FRACCIÓN III, INCISO B, CONSTITUCIONAL).’ (se transcribe). Ahora bien, el acto reclamado, respecto del que el J. a quo sobreseyó el juicio, forma parte de un procedimiento seguido en forma de juicio, el cual tuvo su origen en la solicitud del registro de la marca KIST, por parte de la tercera perjudicada (fojas 36 a 39) ante la Dirección General de Invenciones y Marcas y Desarrollo Tecnológico, de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, la cual no constituye un tribunal, sino que funge como reguladora del otorgamiento de marcas, al tramitar las solicitudes de registro y resolver su procedencia; y es por ello que el procedimiento que ante dicha autoridad se desarrolla, no es un juicio, sin embargo, tal procedimiento se puede considerar seguido en forma de juicio, si se trata de un procedimiento administrativo, como en la especie, iniciado por un particular que pretende inscribir un registro marcario, ante la autoridad que legalmente puede conocer de dicha solicitud, y en donde después de practicados los exámenes de fondo y novedad respectivos, si existen anterioridades de registros que sean oponibles a la marca cuyo registro se pretende, se ofrecen pruebas a fin de acreditar la pretensión, antes de resolver en definitiva; en tales condiciones, si durante la tramitación del procedimiento se comete una violación que deje al agraviado en estado de indefensión o lo prive de un derecho que la ley de la materia le conceda, podrá reclamarse la infracción de mérito, en su caso, conjuntamente con las posibles violaciones de fondo que se hayan cometido en la resolución que ponga fin al procedimiento, sin que tal situación dé motivo a considerar que se trata de violaciones consentidas, por no haberse reclamado previa y destacadamente en otro juicio de amparo. Por otra parte, ese acto dentro del procedimiento en el que se citan como anterioridades a la marca KIST, los registros marcarios 244929, 333542 y 343664, y se requiere al solicitante del registro que tiene un plazo hasta el veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y uno, para que manifieste lo que a su derecho convenga, no afecta directamente sus derechos fundamentales y por ello sí es susceptible de repararse en el juicio que se promueva en contra de la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, si ésta fuera adversa a los intereses del quejoso; es decir, no es de aquellos actos de imposible reparación, pues si es violatorio de la ley de la materia (Ley de Invenciones y Marcas), tal declaración podrá hacerse en el juicio de amparo, con lo que quedaría reparada la violación que señala la quejosa cometió la responsable en el oficio reclamado, tanto legal como fácticamente. Por ello, el único momento oportuno para impugnar el oficio reclamado, será hasta que el procedimiento administrativo culmine y la responsable pronuncie su resolución (que por lo demás pudiera ser acorde con los intereses del quejoso). En este orden de ideas al resultar infundados los agravios expuestos por la recurrente, lo que procede, en la materia del recurso, es confirmar la sentencia recurrida ..."

La anterior resolución dio lugar a la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., junio de 1998, página 728, que señala:

"VIOLACIONES PROCESALES. LAS COMETIDAS EN RESOLUCIONES DE TRÁMITE EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO SON IMPUGNABLES EN LA DEMANDA DE AMPARO CONTRA LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA. Si en un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, se comete una violación en una resolución, no definitiva, sino de trámite que deja al agraviado en estado de indefensión o le priva de un derecho que la ley de la materia le otorga, y no es un acto de imposible reparación; la infracción deberá reclamarse junto a las posibles violaciones de fondo que se hubiesen cometido en la resolución que pone fin al procedimiento; por lo que el momento oportuno para impugnar dicho acto será hasta que el procedimiento administrativo culmine y la responsable pronuncie su resolución definitiva."

TERCERO. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión 539/2005, el veinticinco de noviembre de dos mil cinco, en la parte conducente, sostuvo:

"CUARTO. En el agravio que hace valer la parte recurrente, aduce en resumen lo siguiente: Que el J. de Distrito en la sentencia recurrida incumple lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 114, fracciones II y IV, 80 y 145, todos de la Ley de Amparo, al determinar que se actualizaba una causa notoria y manifiesta de improcedencia, puesto que los actos reclamados en la demanda de amparo no constituyen actos cuya ejecución sea de imposible reparación, ya que son de naturaleza procesal y no afectan derechos sustantivos, ya que en los mismos sólo se cita a comparecer a la quejosa, por lo que no ha sido privada de derecho alguno, pues aduce la recurrente que precisó en la demanda de amparo que las autoridades responsables no habían cumplido con la obligación constitucional de fundar su existencia y facultades legales para investigar, tramitar, sustanciar y resolver los procedimientos de responsabilidades administrativas instaurados en su contra, por lo que cuando una autoridad cita a un servidor público para la celebración de la audiencia de ley y no funda su existencia y competencia, afecta sus derechos sustantivos, debido a que una sentencia favorable no restituye en forma alguna al quejoso de las cargas procesales de que fue objeto, durante el tiempo que se encontró sujeto al procedimiento viciado de origen, atento al criterio que refiere del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Que los oficios citatorios reclamados fueron emitidos para que la quejosa ahora recurrente compareciera a la audiencia prevista por la fracción I del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en los diversos procedimientos administrativos de responsabilidad instaurados en su contra, por lo que constituyen el inicio de tales procedimientos y dice que, consecuentemente, implica afectación de derechos sustantivos, como lo es la garantía de audiencia, ya que el particular debe tener la seguridad de que el procedimiento o juicio que se le siga, se efectúe ante las autoridades competentes, lo que constituye la garantía de legalidad, por lo que aduce que si en los oficios reclamados la autoridad no fundó su existencia ni su competencia, los mismos sí afectan derechos sustantivos de la quejosa y, por tanto, resultan actos de imposible reparación, debido a que la obtención de una resolución favorable no la restituye de las cargas procesales de que puede ser objeto durante el tiempo que se encuentre sujeta a un procedimiento viciado desde su origen. Que no se trata de violaciones procesales, pues dice la quejosa que para que existan las mismas, debe observarse que desde su origen tengan el carácter de procesal, por haberse causado precisamente durante la secuela del procedimiento. Por su parte, el J. de Distrito en el proveído recurrido, determinó desechar de plano la demanda de garantías al estimar que existía una causa notoria y manifiesta de improcedencia, toda vez que los oficios reclamados no constituían un acto cuya ejecución sea de imposible reparación, por tratarse de actos procesales y no afectar derechos sustantivos que protege la Constitución, ya que en los mismos únicamente se cita a la quejosa a comparecer, por lo que no había sido privada de derecho alguno. Son infundados los argumentos antes sintetizados, los cuales se analizan en forma conjunta atento lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley de Amparo, debido a su estrecha relación, como se verá a continuación. En principio, cabe precisar que, según se advierte de lo expuesto en la demanda de amparo que obra en el expediente a que este toca corresponde, la quejosa ahora recurrente señaló en forma destacada como actos reclamados del titular del órgano interno de control en la Procuraduría General de la República y titular del área de responsabilidades del citado órgano interno de control, la emisión de los oficios citatorios números AR/17/04035/2005 y AR/17/04119/2005 del treinta de agosto de dos mil cinco y ocho de septiembre del mismo año, respectivamente, así como las citaciones contenidas en dichos oficios para comparecer a las audiencias a que se refiere el artículo 21, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Al respecto, cabe señalar que los artículos 73, fracción XVIII y 114, fracciones II y IV, de la Ley de Amparo, disponen lo siguiente: ‘Artículo 73.’ (se transcribe). ‘Artículo 114.’ (se transcribe). De los preceptos legales anteriormente transcritos se desprende que, en el caso, el juicio de amparo sólo será procedente cuando se reclamen actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que emanen de un procedimiento seguido en forma de juicio y el juicio de garantías sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si en virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le concede o contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación. Lo anterior encuentra sustento jurídico en el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis número 2a. XCIX/99, consultable en la página 367, Tomo X, julio de 1999, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en la cual se establece lo siguiente: ‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO.’ (se transcribe). Así se tiene que si se comete una violación en un acto emitido dentro de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, actos los cuales no son definitivos sino de trámite, que pudieran dejar a la quejosa ahora recurrente en estado de indefensión, como lo es que de los preceptos legales invocados por las autoridades en los oficios citatorios a la audiencia de ley en los procedimientos administrativos de responsabilidades que se le instruyen, tal infracción deberá reclamarse junto a las posibles violaciones de fondo que se hubiesen cometido en la resolución que pone fin a dichos procedimientos, en el momento oportuno para impugnar dichos actos, que será hasta que el procedimiento administrativo culmine y las autoridades responsables pronuncien su resolución definitiva, por lo que en la especie, los actos reclamados no privan a la impetrante de garantías de un derecho que la ley de la materia le otorgue, además de que no es un acto de imposible reparación, puesto que tal violación, de existir, puede ser reparada cuando se controvierta la resolución definitiva que se dicte en los referidos procedimientos de responsabilidad que se le instruyen. Al respecto, este órgano colegiado comparte el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis aislada número I.1o.A.19 A, consultable en la página 728, T.V.I, junio de 1998, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual es del tenor literal siguiente: ‘VIOLACIONES PROCESALES. LAS COMETIDAS EN RESOLUCIONES DE TRÁMITE EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO SON IMPUGNABLES EN LA DEMANDA DE AMPARO CONTRA LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA.’ (se transcribe). Además, debe decirse que si bien es cierto los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen respectivamente las garantías de seguridad jurídica relativas a la garantía de audiencia y que todo acto de autoridad debe ser emitido por autoridad competente, lo cual constituye derechos sustantivos de todo gobernado; sin embargo, ello no implica que respecto de cada acto que se emita dentro de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, como lo es el de responsabilidad de un servidor público, se pueda acudir al juicio de garantías alegando la incompetencia de la autoridad que lo emitió, pues sostener tal criterio traería como consecuencia, como lo determinó el J. de Distrito del conocimiento, hacer nugatorio al propio juicio de garantía por la tardanza que pudiera representar resolver previamente todos aquellos juicios que se interpusieran contra actos dictados dentro de un procedimiento en los que se controvirtiera la fundamentación de la existencia y competencia de la autoridad que los emite, lo cual, sin duda, puede ser reparado en la sentencia definitiva que se dicte en tales procedimientos seguidos en forma de juicio y aún más mediante los medios de defensa ordinarios y extraordinarios que pudieran promoverse en contra de la misma, por lo que no existe el acto de imposible reparación que pretende la recurrente. No es óbice a la anterior determinación el hecho de que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito haya sostenido un criterio contrario en la tesis aislada número I.13o.A.56 A, consultable en la página 1394, T.X., julio de 2002, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EL CITATORIO PARA COMPARECER A LA AUDIENCIA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS CONSTITUYE UN ACTO DE IMPOSIBLE REPARACIÓN PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.’, toda vez que este órgano colegiado no comparte dicho criterio, pues si se estima que debe atenderse a la difícil o imposible reparación de las cargas procesales sufridas en un juicio que pudiera resultar viciado de origen, en ese supuesto todos los juicios de garantías promovidos en contra de cualquier acto dictado dentro de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, resultarían ser procedentes lo que jurídicamente no es posible atendiendo a la naturaleza jurídica del mismo, el cual para su eficacia sólo procede en contra de actos definitivos o de imposible reparación, siendo que si bien es cierto que quien es sujeto a un procedimiento administrativo en forma de juicio, tiene cargas procesales, también debe decirse que es un derecho fundamental con que cuentan todos los gobernados, por lo que de ninguna manera puede estimarse un acto de imposible reparación, contrariamente a lo que se sostiene en el criterio aislado anteriormente transcrito, de donde deriva lo infundado de los argumentos en contrario que esgrime la recurrente. Finalmente, debe decirse que la indebida o falta de fundamentación de la existencia y competencia de la autoridad en los oficios citatorios efectuados a la ahora recurrente, para la audiencia de ley en los procedimientos administrativos, constituirían violaciones procesales, toda vez que, en su caso, el efecto de dicha violación traería como consecuencia que se repusiera dicho procedimiento y se fundara debidamente dicha competencia, por lo que es inexacto lo que aduce el quejoso en el sentido de que tal hecho constituye violaciones estrictamente a derechos sustantivos. Al respecto resulta aplicable en lo conducente, por analogía, el criterio sustentado en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 52/2001, consultable en la página 32, Tomo XIV, noviembre de 2001, Novena Época, Segunda Sala, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual es del tenor literal siguiente: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.’ (se transcribe). En las relacionadas circunstancias, al haber resultado infundados los argumentos esgrimidos en los agravios que hace valer la recurrente, procede confirmar la resolución materia de este recurso ..."

CUARTO. Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 496/2001, el quince de octubre de dos mil uno, sostuvo:

"QUINTO. Resulta fundado y suficiente para revocar el acuerdo recurrido, el cuarto agravio hecho valer por el recurrente, en el que aduce que la a quo no debió desechar la demanda de garantías promovida, toda vez que el acto reclamado se traduce en un perjuicio directo e inmediato, ya que se trata de un citatorio emitido por autoridad incompetente, con lo que es evidente que se violan en perjuicio del quejoso derechos sustantivos, pues la simple emisión del citatorio reclamado transgrede sus garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica. En efecto, el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, dispone: ‘Artículo 114.’ (se transcribe). La exigencia contenida en el precepto transcrito, de que el amparo sólo se promueva contra la resolución definitiva que recaiga a los procedimientos seguidos en forma de juicio admite, como excepciones, el que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia, así como el hecho de que el acto reclamado sea de imposible reparación, en términos de lo que dispone la fracción IV del numeral en comento: ‘Artículo 114.’ (se transcribe). Si bien el precepto transcrito se refiere a actos en juicio, se ha considerado que dicha hipótesis de procedencia también debe privar, por igualdad de razón, respecto de los procedimientos seguidos en forma de juicio. Así lo sostuvo la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis visible en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 133-138, Tercera Parte, página 81, que dice: ‘PROCEDIMIENTOS SEGUIDOS EN FORMA DE JUICIO. APLICACIÓN DE LA FRACCIÓN II, EN RELACIÓN CON LA IV, DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO.’ (se transcribe). Bajo este orden de ideas, a efecto de determinar si un acto dictado dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio tiene sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, se hace necesario precisar si con dicho acto se afectan derechos sustantivos del particular y no derechos meramente procesales o adjetivos. Así lo dispone la jurisprudencia 244 de la Octava Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en el Apéndice de 1995, T.V., P.S., página 164, bajo los siguientes rubro y texto: ‘EJECUCIÓN IRREPARABLE. SE PRESENTA, PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL AMPARO INDIRECTO CONTRA ACTOS DENTRO DEL JUICIO, CUANDO ÉSTOS AFECTAN DE MODO DIRECTO E INMEDIATO DERECHOS SUSTANTIVOS.’ (se transcribe). La jurisprudencia transcrita señala que para efectos de considerar que una resolución es de ejecución irreparable, es menester que con ella se afecten de modo directo e inmediato derechos sustantivos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En alcance a lo anterior, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la violación a los derechos sustantivos que permite la impugnación de un acto intraprocesal, requiere, además, que dicha violación no sea susceptible de repararse a través de la resolución definitiva que llegue a dictarse en el juicio o procedimiento. En efecto, la jurisprudencia 1a./J. 29/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., mayo de 1998, página 150, es del siguiente tenor literal: ‘AMPARO INDIRECTO. PROMOVIDO CONTRA UNA LEY APLICADA EN UN PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO, PROCEDE EL SOBRESEIMIENTO SI EL QUEJOSO RECLAMA ÚNICAMENTE LA AFECTACIÓN DE DERECHOS PROCESALES Y NO SUSTANTIVOS.’ (se transcribe). En congruencia con las jurisprudencias referidas, este Tribunal Colegiado ha sostenido en la tesis I.13o.A.3 K, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2001, página 1742, que por derechos sustantivos, debe entenderse los que lesionan los derechos fundamentales del agraviado contenidos en las garantías individuales de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya afectación no se destruye con el solo hecho de que quien la sufra obtenga una sentencia definitiva favorable en el juicio; mientras que los derechos adjetivos son los que sólo producen efectos de carácter formal o intraprocesal, puesto que inciden dentro del procedimiento legal, de acuerdo a como se va desarrollando éste, debido a la intervención de las partes con vista a la obtención de una sentencia favorable; por lo que si esto se logra, tales actos se extinguen sin haber causado afectación alguna a los derechos sustantivos del gobernado. En efecto, dicha tesis a la letra indica: ‘DERECHOS SUSTANTIVOS Y ADJETIVOS, DIFERENCIA DE LOS, CUANDO SE TRATA DE ACTOS DE IMPOSIBLE REPARACIÓN.’ (se transcribe). Conforme a lo hasta aquí expuesto, se llega a la conclusión de que se surte la excepción al artículo 114, fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, cuando el acto reclamado es de imposible reparación, lo cual supone: 1. Que se afecten derechos sustantivos y no adjetivos del gobernado, entendiendo por derechos sustantivos, los tutelados a través de las garantías individuales. 2. Que dicha afectación sea directa e inmediata. 3. Que la violación no pueda ser reparada en la sentencia o resolución definitiva que llegue a dictarse en el juicio o procedimiento. Sentadas las anteriores premisas, este órgano jurisdiccional colegiado advierte que, en el caso, el acto reclamado por el quejoso constituye un acto de imposible reparación que actualiza la procedencia del juicio de amparo en términos del artículo 114, fracción IV, de la ley de la materia. Esto es así, porque la posible incompetencia de la autoridad responsable -invocada por la parte quejosa- implica en principio una violación directa de garantías, ya que el artículo 16 constitucional consagra la necesidad de que todo acto de molestia se lleve a cabo por autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por tanto, el que se controvierta la emisión del citatorio a una audiencia por una autoridad que el gobernado estima incompetente, se traduce en un perjuicio directo e inmediato, pues aun en caso de obtener una resolución favorable de acreditarse la incompetencia se consumaría la transgresión al derecho fundamental consistente en que todo acto de molestia sea emitido por autoridad competente. En efecto, el comparecer a una audiencia, entraña la afectación a derechos sustantivos porque impone al quejoso cargas procesales. Por ende, sólo debe provenir de una autoridad que cuente con facultades para ello. No es óbice a lo anterior, el que pudiera argumentarse que el simple hecho de comparecer a un procedimiento, constituye un acto de naturaleza meramente procesal; ya que si bien es cierto que el citatorio reclamado constituye el inicio del procedimiento, éste reviste mayor trascendencia que otros actos dentro del procedimiento, porque es el que modifica en forma sustancial la situación del particular, quien con anterioridad no se encontraba sujeto a procedimiento alguno y a partir de ese momento adquiere cargas procesales, lo que no puede válidamente suceder si no es una autoridad competente quien así lo determine. Así, este tribunal considera que el citatorio a que se refiere el artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en tanto que constituye el inicio del procedimiento de responsabilidades, puede resultar violatorio de derechos sustantivos y constituir, por ende, un acto de imposible reparación, cuando se reclama la incompetencia de la autoridad que la emitió, constituyéndose así en la reclamación a violaciones directas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como sucede en el caso que nos ocupa. Esto es así, porque el efecto de someter a un particular a un procedimiento, entraña una afectación trascendente y no puede permitirse que se le impongan cargas procesales durante un tiempo que puede o no ser prolongado, si la autoridad que inició el procedimiento es incompetente. Además de que el hecho de que el particular sea sujeto a un procedimiento iniciado por autoridad incompetente, con todas las molestias e implicaciones económicas y de otra naturaleza que dicha situación conlleva, implica una consumación irreparable, pues la sujeción a cargas procesales ya no pueden ser retrotraídas materialmente. En esta tesitura, al resultar fundado el agravio esgrimido, lo procedente es revocar el acuerdo recurrido y ordenar que, de no advertir la a quo una causal de improcedencia diversa a la aquí analizada, proceda a admitir la demanda de garantías promovida por J.J.P.F. ..."

El anterior criterio quedó reflejado en la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2002, tesis I.13o.A.56 A, página 1394, que textualmente señala:

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL CITATORIO PARA COMPARECER A LA AUDIENCIA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS CONSTITUYE UN ACTO DE IMPOSIBLE REPARACIÓN PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. El citatorio a que se refiere el artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en tanto que constituye el inicio del procedimiento de responsabilidades, puede resultar violatorio de derechos sustantivos y constituir, por ende, un acto de imposible reparación cuando se reclama la incompetencia de la autoridad que lo emitió, pues ello implica una violación directa al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que no es reparable al dictarse la resolución definitiva en el procedimiento, porque la obtención de una resolución favorable no restituye al gobernado las cargas procesales de que fue objeto durante el tiempo que estuvo sujeto a un procedimiento viciado desde su origen."

QUINTO. El análisis de las ejecutorias transcritas pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis denunciada entre el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo en revisión 539/2005, y el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito al fallar el amparo en revisión 496/2001, pero no así con el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado, también en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 3761/97.

Efectivamente, para que se genere una contradicción de tesis se requiere: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Lo anterior deriva del criterio contenido en la jurisprudencia número 26/2001 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

Como se advierte de las consideraciones de la resolución pronunciada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, transcritas en el considerando segundo de la presente resolución, en ellas se sostuvo, esencialmente, que las fracciones II, segundo párrafo y IV, del artículo 114 de la Ley de Amparo guardan estrecha relación y de lo dispuesto en ellas deriva que los actos dictados dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrán impugnarse en juicio de amparo hasta que se dicte la resolución con la que culmine dicho procedimiento, salvo que tengan una ejecución de imposible reparación, pues en dicha hipótesis procederá el juicio de amparo sin necesidad de esperar a que se dicte la resolución final; que un acto es de ejecución irreparable cuando sus consecuencias son susceptibles de afectar de manera inmediata derechos fundamentales del gobernado porque esa afectación no se destruye con el solo hecho de que quien la sufre obtenga una sentencia favorable a sus pretensiones en el juicio; que el acto reclamado en el asunto materia de su conocimiento tuvo su origen en un procedimiento seguido en forma de juicio, a saber, el relativo a la solicitud de registro de una marca por la parte tercero perjudicada; que tal acto (consistente en el oficio en que se citan determinados registros marcarios como anterioridades de la marca cuyo registro se solicitaba, sin mencionarse la marca de la quejosa y en el que se requiere al solicitante para que manifieste en un plazo determinado lo que a sus intereses convenga) no es de imposible reparación, pues no afecta los derechos fundamentales de la quejosa y es susceptible de repararse en el juicio que se promueva contra la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, si ésta fuere adversa a sus intereses; y, en consecuencia, que el juicio de amparo es improcedente porque el único momento oportuno para impugnar el oficio señalado es hasta que el procedimiento administrativo culmine, lo que lleva a confirmar la sentencia recurrida que sobreseyó en el juicio de garantías.

Ahora bien, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, como deriva de las consideraciones que fueron transcritas en el considerando tercero de la presente resolución, sustancialmente determinó que tratándose de actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo que emanen de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, salvo que se trate de un acto de imposible reparación; que las violaciones en que pudiera incurrirse en los oficios reclamados en el juicio de amparo de su conocimiento (por los que se cita a la quejosa para comparecer a la audiencia a que se refiere el artículo 21, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos) deben reclamarse junto con la resolución que ponga fin a los procedimientos administrativos de responsabilidades que se le instruyen al ser éste el momento oportuno para impugnar dichos actos; que si bien es cierto que los artículos 14 y 16 constitucionales establecen las garantías de seguridad jurídica de audiencia y de que todo acto de autoridad debe ser emitido por autoridad competente, las cuales constituyen derechos sustantivos del gobernado, sin embargo, ello no significa que respecto de cada acto que se emita dentro de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, como lo es el de responsabilidad de un servidor público, se pueda acudir al juicio de garantías alegando la incompetencia de la autoridad que lo emitió, pues tal criterio llevaría a hacer nugatorio al propio juicio de amparo por la tardanza que implicaría la resolución de todos los juicios que se promoverían, además de que ello podría ser reparado en la sentencia definitiva que se dicte en tales procedimientos y en los medios de defensa ordinarios y extraordinarios que pudieran promoverse en su contra; que, por tanto, la indebida o falta de fundamentación de la existencia y competencia de la autoridad que emite los oficios de citación a la audiencia de ley en procedimientos administrativos de responsabilidad constituyen violaciones procesales, pues, en su caso, el efecto de ser fundada dicha violación traería como consecuencia que se repusiera el procedimiento y se fundara debidamente la competencia de la autoridad, por lo que no constituye una violación a derechos sustantivos; y, finalmente, que no obsta a lo anterior el criterio sustentado en la tesis del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito que lleva por rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL CITATORIO PARA COMPARECER A LA AUDIENCIA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS CONSTITUYE UN ACTO DE IMPOSIBLE REPARACIÓN PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.", en virtud de que no se comparte dicho criterio, pues para determinar la imposible reparación de un acto no puede atenderse a las cargas procesales sufridas en un procedimiento que pudiera resultar viciado de origen, dado que en ese supuesto sería procedente el juicio de amparo contra cualquier acto dictado dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio.

Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito estableció, fundamentalmente, que la exigencia contenida en el artículo 114, fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, de que el juicio de amparo se promueva contra la resolución definitiva que recaiga a los procedimientos seguidos en forma de juicio admite excepciones, dentro de ellas cuando el acto reclamado sea de imposible reparación, en términos de lo dispuesto en la fracción IV del propio precepto; que para determinar si el acto dictado dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio tiene sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, debe precisarse si se afectan derechos sustantivos del gobernado o derechos meramente procesales o adjetivos, pues que el acto sea de imposible reparación supone tres cuestiones: a) que afecta derechos sustantivos, entendiéndose por tales los derechos fundamentales contenidos en las garantías individuales; b) que tal afectación es directa e inmediata; y, c) que la violación no puede ser reparada en la sentencia o resolución definitiva que llegue a dictarse en el juicio o procedimiento; que en el caso del acto reclamado en el asunto materia de su conocimiento, consistente en el citatorio a la audiencia de ley en el procedimiento administrativo de responsabilidad, sí constituye un acto de imposible reparación susceptible de impugnarse en el juicio de amparo sin necesidad de esperar el dictado de la resolución con la que culmine dicho procedimiento, pues fue controvertido en virtud de que el quejoso estima que es incompetente la autoridad que lo emitió, lo que implica una violación directa de garantías, ya que el artículo 16 constitucional consagra la necesidad de que todo acto de molestia se lleve a cabo por autoridad competente y el comparecer a una audiencia impone al gobernado cargas procesales, en el entendido de que si bien el citatorio constituye el inicio del procedimiento, éste reviste una afectación de mayor trascendencia que otros actos dentro del procedimiento, porque es el que modifica en forma sustancial la situación del particular, quien con anterioridad no se encontraba sujeto a procedimiento alguno, imponiéndole cargas procesales durante un tiempo que puede o no ser prolongado, lo que no es válido si es una autoridad incompetente quien así lo determine.

Deriva de las consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados participantes anteriormente resumidas, que existe la contradicción de criterios denunciada entre los Tribunales Colegiados Tercero y Décimo Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, en virtud de que examinaron un mismo problema jurídico y a la luz de los mismos elementos, pues ambos se pronunciaron en relación con la procedencia o no del juicio de amparo indirecto en contra de citatorios para la audiencia de ley de procedimientos administrativos de responsabilidad de servidores públicos que se controvertían por haber sido emitidos por autoridad incompetente, llegando a conclusiones divergentes, pues mientras el Tercer Tribunal Colegiado, denunciante de la contradicción, consideró que tal citatorio no constituye un acto de imposible reparación que dé lugar a la procedencia del juicio de amparo sin esperar a la culminación del procedimiento administrativo correspondiente, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado determinó que sí constituye un acto de imposible reparación porque afecta un derecho sustantivo, a saber, el de todo gobernado que sólo puede ser molestado por acto de autoridad competente en términos del artículo 16 constitucional y ser una afectación de trascendencia mayor porque el citatorio es el acto que sujeta al gobernado al procedimiento administrativo con las consecuentes cargas procesales que ello implica.

Se advierte que no obsta a la existencia de la contradicción entre los Tribunales Colegiados referidos, el que los citatorios reclamados en cada uno de los asuntos objeto de su conocimiento hubiesen citado a la audiencia prevista en preceptos relativos a diversas leyes de responsabilidades, es decir, que los oficios reclamados en el amparo en revisión del conocimiento del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito hayan citado a la audiencia a que se refiere el artículo 21, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, mientras que el reclamado en el amparo en revisión 496/2001, del índice del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, haya citado al quejoso a la audiencia prevista en el artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues la diferencia en las leyes aplicables no resulta relevante para la sustentación de los distintos criterios que adoptaron, es decir, ello no constituye una diferencia que pueda llevar a considerar que los Tribunales Colegiados citados se basaron en elementos diferentes, pues tanto en la actual Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, como en la anterior ley que ésta derogó, con el citatorio a la audiencia inicia el procedimiento administrativo de responsabilidad, de manera tal que no es una circunstancia que haya tenido influencia alguna en las decisiones a las que arribaron los tribunales.

Sin embargo, es inexistente la contradicción de tesis por lo que se refiere al criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en virtud de que siendo los actos reclamados en los juicios de amparo del conocimiento de los Tribunales Colegiados contendientes un elemento fundamental para la definición de la existencia de la contradicción (al versar ésta sobre si los actos reclamados en cada una de dichos juicios eran o no de imposible reparación en términos del artículo 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, para determinar si daban o no lugar a la procedencia del juicio de amparo sin necesidad de esperar el dictado de la resolución que culminara el procedimiento administrativo en términos del segundo párrafo de la fracción II del referido numeral de la Ley de Amparo), el acto reclamado objeto de análisis por parte del tribunal referido, es diferente del que fue objeto de estudio por los otros órganos jurisdiccionales.

En efecto, el acto reclamado en el asunto sujeto al conocimiento del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consistió en el oficio en que se citaban determinados registros marcarios como anterioridades de la marca cuyo registro solicitó la parte tercero perjudicada en el juicio de amparo, sin mencionarse la marca de la quejosa, requiriéndose al solicitante para que manifestara en un plazo determinado lo que a sus intereses conviniere, y fue este acto el que determinó el tribunal que no era de imposible reparación al no afectar los derechos fundamentales de la quejosa y ser susceptible de repararse en el juicio que se promoviera contra la resolución con que culminara el procedimiento administrativo de registro de marca en caso de no ser favorable a los intereses de la parte quejosa.

En cambio, el acto reclamado en los juicios de amparo sujetos al conocimiento de los Tribunales Colegiados Tercero y Décimo Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito, consistieron en citatorios para la audiencia de ley de procedimientos administrativos de responsabilidades de servidores públicos, siendo en la naturaleza específica de tales actos en lo que el último de los tribunales mencionados fundó su determinación de exceptuar de la regla general de procedencia del juicio de amparo consignada en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, conforme a lo dispuesto en la fracción IV del propio precepto.

Asimismo, en los asuntos materia de análisis por los dos últimos Tribunales Colegiados citados se partió del planteamiento de incompetencia de la autoridad que emitió los oficios reclamados, circunstancia determinante para el criterio que sustentó el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al considerar que ello implicaba la afectación al derecho fundamental consagrado en el artículo 16 constitucional, a diferencia del Tercer Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito que estimó que tal planteamiento no significaba que el citatorio a la audiencia del procedimiento de responsabilidad constituye un acto de imposible reparación. En cambio, en el caso sujeto a resolución por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito jamás se aludió a los conceptos de violación hechos valer contra el acto reclamado, es decir, la decisión de improcedencia del juicio de amparo fue adoptada con independencia de los planteamientos que adujo la parte quejosa.

Consecuentemente, debe concluirse en la inexistencia de la contradicción de tesis por lo que se refiere al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, porque no partió del análisis de los mismos elementos en que se basaron los restantes órganos jurisdiccionales participantes de la contradicción, debiendo añadirse que no existe contradicción en las demás consideraciones que sustentaron los Tribunales Colegiados, pues todos coincidieron en la aplicabilidad de la regla consagrada en el artículo 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, a los procedimientos seguidos en forma de juicio, es decir, en que tratándose de actos de imposible reparación podrá promoverse el juicio de amparo sin necesidad de esperar a que se dicte la resolución con la que culmine el procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, así como en el concepto de los actos de imposible reparación, entendiéndose por tales aquellos que afectan derechos sustantivos, difiriendo tan sólo en el análisis concreto de los respectivos actos reclamados en los juicios de amparo de su conocimiento, actos que coincidieron en los asuntos analizados por los Tribunales Colegiados Tercero y Décimo Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, pero no así en el juicio de amparo materia del recurso de revisión del índice del Primer Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito.

Así, el punto de contradicción estriba en determinar si el citatorio a la audiencia del procedimiento administrativo de responsabilidad de los servidores públicos, con la cual se inicia tal procedimiento, cuando se controvierte por incompetencia de la autoridad que lo emite, constituye o no un acto de imposible reparación que haga procedente la promoción del juicio de amparo sin necesidad de esperar a que culmine el procedimiento relativo.

SEXTO. Este órgano colegiado considera que debe regir con carácter jurisprudencial el criterio que se establece a continuación.

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido dos criterios complementarios a fin de definir cuándo se está en presencia de actos dentro de juicio que sean de imposible reparación:

a) El primero, considerado como regla general, dispone que los actos procesales tienen una ejecución de imposible reparación cuando sus consecuencias afectan de manera cierta e inmediata alguno de los derechos sustantivos que prevén las garantías individuales establecidas en la Constitución Federal, ya que la afectación no sería susceptible de repararse aun obteniendo una sentencia favorable en el juicio, por haberse consumado irreversiblemente la violación en el disfrute de la garantía individual de que se trate.

Al respecto, es aplicable la jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tercera Sala, Tomo IV, Primera Parte, julio a diciembre de 1989, tesis 3a./J. 43 29/89, página 291, que establece:

"EJECUCIÓN DE IMPOSIBLE REPARACIÓN. ALCANCES DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN III, INCISO B), CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 107, fracción III, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos procede el amparo indirecto ‘Contra actos en juicio cuya ejecución sea de imposible reparación ...’. El alcance de tal disposición obliga a precisar que los actos procesales tienen una ejecución de imposible reparación, si sus consecuencias son susceptibles de afectar directamente alguno de los llamados derechos fundamentales del hombre o del gobernado que tutela la Constitución por medio de las garantías individuales, porque la afectación o sus efectos no se destruyen con el solo hecho de que quien la sufre obtenga una sentencia definitiva favorable a sus pretensiones en el juicio. Por el contrario no existe ejecución irreparable si las consecuencias de la posible violación se extinguen en la realidad, sin haber originado afectación alguna a los derechos fundamentales del gobernado y sin dejar huella en su esfera jurídica, porque tal violación es susceptible de ser reparada en amparo directo."

b) El segundo criterio orientador para determinar la procedencia o improcedencia del juicio de amparo indirecto en contra de actos dentro de juicio, que se considera complementario del referido con anterioridad, establece que los aludidos actos tienen una ejecución de imposible reparación cuando sus consecuencias afectan a las partes en juicio en grado predominante o superior.

En tal virtud, el Tribunal Pleno determinó que para analizar si un acto produce consecuencias de imposible reparación dentro del juicio para efectos de decidir la procedencia o improcedencia del juicio de amparo indirecto, el juzgador, de acuerdo con un criterio racional, orientado en los precedentes emitidos sobre el tema por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debe, en primer lugar, discernir si el acto afecta directa e inmediatamente derechos sustantivos que prevén las garantías individuales contenidas en la Constitución General de la República; luego, en la hipótesis de que las consecuencias del acto no afectaran dichos derechos sustantivos, valorar si con ellas se afecta o no a las partes en grado predominante o superior, puesto que sólo en esa hipótesis se consideraría que el acto procesal es de imposible reparación actualizando la hipótesis de procedencia del juicio de amparo indirecto establecida en el artículo 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, como expresamente lo señaló el Tribunal Pleno en la tesis P. LVII/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, octubre de 2004, página 9, que establece:

"ACTOS DE EJECUCIÓN IRREPARABLE. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. Para determinar cuándo se trata de actos que por sus consecuencias dentro del juicio son de imposible reparación, según los artículos 107, fracción III, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha partido de dos criterios orientadores para determinar la procedencia o improcedencia del juicio de amparo indirecto, a saber: el primero, considerado como regla general, dispone que los actos procesales tienen una ejecución de imposible reparación cuando sus consecuencias afectan de manera directa e inmediata alguno de los derechos sustantivos previstos en la Constitución Federal, ya que la afectación no podría repararse aun obteniendo sentencia favorable en el juicio, por haberse consumado irreversiblemente la violación de la garantía individual de que se trate; y el segundo, considerado como complementario del anterior, establece que los actos procesales o formales tienen una ejecución de imposible reparación cuando sus consecuencias afectan a las partes en grado predominante o superior. De no actualizarse ninguno de estos supuestos, en el orden previsto, será improcedente el juicio de amparo indirecto y el gobernado deberá esperar hasta que se dicte la sentencia de fondo para controvertir la posible violación cometida a través del juicio de amparo directo, según lo dispuesto en los artículos 158, 159 y 161 de la Ley de Amparo."

Las anteriores determinaciones del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resultan aplicables aun cuando la materia de la contradicción en análisis no verse sobre actos dentro de juicio, sino en torno a actos emanados de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio a que se refiere la fracción II, segundo párrafo, del artículo 114 de la Ley de Amparo, dada la analogía existente entre ambos tipos de actos en cuanto a la sujeción a la regla de que sólo podrán impugnarse hasta que se dicte la resolución definitiva con la que concluya el juicio o el procedimiento, según sea el caso, salvo, entre otros casos, que el acto tenga sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación al actualizarse con ello la hipótesis de procedencia del juicio de amparo indirecto establecida en la fracción IV del artículo 114 de la Ley de Amparo.

Al respecto, resulta aplicable la tesis 130 de la anterior Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice 2000, T.V., página 107, que dispone:

"PROCEDIMIENTOS SEGUIDOS EN FORMA DE JUICIO. APLICACIÓN DE LA FRACCIÓN II, EN RELACIÓN CON LA IV, DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO. La fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, que determina que tratándose de actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que emanen de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, debe interpretarse en relación con la fracción IV del mismo precepto, que establece la procedencia del amparo indirecto contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación. Aunque la fracción IV aluda a actos en el juicio, por igualdad de razón debe aplicarse a actos en procedimientos seguidos en forma de juicio pues lo que se pretende al través de ese precepto es que los actos que tengan una ejecución de imposible reparación puedan ser impugnados de inmediato en la vía de amparo sin necesidad de esperar la resolución definitiva, y tales actos pueden producirse tanto en juicios propiamente dichos como en procedimientos seguidos en forma de juicio."

Por tanto, resultan plenamente aplicables los anteriores criterios al caso para determinar si cuando se controvierte el citatorio a la audiencia de ley en el procedimiento administrativo de responsabilidad de un servidor público por incompetencia de la autoridad que lo emitió se está ante un acto de imposible reparación respecto del cual resulte procedente el juicio de amparo indirecto.

En primer término, esta Segunda Sala considera pertinente advertir que la definición de si un acto es o no de imposible reparación para efectos de la procedencia del juicio de amparo en su contra, debe atenderse a la naturaleza propia del acto y a las consecuencias que éste produce, mas no así a los planteamientos que el gobernado aduzca en su contra, pues lo contrario implicaría dejar en manos de los gobernados la actualización de la hipótesis de procedencia del juicio de amparo indirecto, lo que es inadmisible.

Es decir, no puede considerarse que un acto de molestia, cualquiera que éste sea, es de imposible reparación por el hecho de que el gobernado argumente que fue emitido por autoridad incompetente y que por ello es violatorio del derecho individual que consagra el primer párrafo del artículo 16 constitucional, al disponer que: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.". Lo anterior porque bajo dicha perspectiva cualquier acto de autoridad podría ser considerado de imposible reparación, lo que quedaría a discreción del gobernado, pues bastaría con que le imputara al acto correspondiente tal violación para que procediera el juicio de amparo en su contra, con independencia de lo fundado o infundado de su planteamiento en tanto ello sería cuestión que atañe al fondo del asunto.

En atención a lo anterior, cabe concluir que el acto autoritario impugnado para poder ser considerado de imposible reparación, atendiendo a los criterios definidos al respecto por el Tribunal Pleno, per se y por las consecuencias que produce, con independencia de las violaciones que le impute el gobernado, debe afectar sus derechos sustantivos, o bien, producir en sus derechos adjetivos o meramente procesales una afectación en grado predominante o superior.

Lo anterior se corrobora, además, si se atiende a la característica general de presunción de legalidad o legitimidad de los actos jurídicos administrativos, que lleva a considerarlos legalmente válidos mientras no sean declarados nulos y que, por tanto, impide tener por cierta, a priori, la violación que les impute el gobernado, en el caso concreto, partir de que el citatorio para la audiencia del procedimiento administrativo de responsabilidad de un servidor público es violatorio del derecho fundamental que le otorga a tal servidor el artículo 16 constitucional, en torno a la exigencia de la competencia de la autoridad que emite el acto de molestia al gobernado.

En este sentido, resulta ilustrativo lo manifestado al respecto por el autor G.F. en su obra Derecho Administrativo, octava edición, E.P., páginas 314 y 315, en las que señala:

"Esta posibilidad de acción directa constituye lo que en la doctrina se conoce con el nombre de carácter ejecutorio o ejecutivo de las resoluciones administrativas. Esta solución está fundada en la necesidad de que las atribuciones del Estado que la legislación positiva ordena se realicen en forma administrativa no estén sujetas a las trabas y dilaciones que significarían la intervención de los tribunales y el procedimiento judicial. Reposa además sobre la presunción de legitimidad de las resoluciones dictadas por los órganos del Estado dentro de la esfera de su competencia, presunción que a su vez se basa en la idea de que esos órganos son en realidad instrumentos desinteresados que normalmente sólo persiguen la satisfacción de una necesidad colectiva dentro de los mandatos de las normas legales. Se piensa que estas consideraciones obligan a concluir que la situación del poder público es bien diferente de la de los particulares, pues éstos no tienen ni desinterés en sus actos ni el control que puede existir dentro de la organización administrativa ..."

Por su parte, A.S.R., en su obra Derecho Administrativo, primera parte, quinta edición, páginas 314 y 315, manifiesta que:

"5. La presunción de legitimidad. La autoridad administrativa está obligada a circunscribir sus actos a la legislación administrativa. Todo acto debe estar conformado de acuerdo con el derecho ... La validez y eficacia de un acto administrativo se determinan en relación con las normas aplicables. Estas circunstancias fundan la presunción de su legitimidad, es decir, estamos en presencia de un acto de la administración pública subordinada estrictamente a la ley. ‘De la presunción de legitimidad del acto administrativo’, nos dice M., Tratado ... T. II, pág. 371, derivan consecuencias trascendentes: 1o. En mérito a tal presunción, no es necesario que la legitimidad de dichos actos sea declarada por la autoridad judicial. 2o. También en base a la expresada presunción, la nulidad de los actos administrativos no puede declararse de oficio por los Jueces. 3o. Quien pretenda la legitimidad o nulidad de un acto administrativo debe alegar y probar lo pertinente. 4o. Dado que la declaración de oficio de la nulidad de un acto administrativo, violaría el principio de separación de los poderes de gobierno, este principio queda a salvo si la intervención judicial es a pedido de parte. De ahí, como lo dijo la Corte Suprema, que sea a los interesados o administrados a quienes les corresponde constitucionalmente tomar la iniciativa en esta materia, con exclusión de los miembros del Poder Judicial ..."

A.N.N., en su libro Derecho Administrativo Mexicano, segunda edición, 2001, Fondo de Cultura Económica, páginas 368 y 369, expresa:

"En el acto administrativo ejecutividad significa que puede llevarse a efecto o hacerse efectivo por sí mismo; no requiere que intervenga o interceda un órgano jurisdiccional. Apoya esta condición del acto un atributo que le es reconocido por la doctrina, la legislación y la jurisprudencia de los tribunales, la presunción de legalidad. Salvo que el particular pruebe la ilegalidad del acto, éste goza de esa presunción que le da una especie de legitimación para que pueda ser ejecutado por la misma autoridad emisora. Nadie discute esta situación ..."

Asimismo, J.O.T., en su obra Manual de Derecho Administrativo, sexta edición, 1993, página 204, sostiene:

"Los fundamentos de la ejecutoriedad del acto administrativo son de carácter político y jurídico. El primero deriva de la urgencia de la satisfacción de las necesidades sociales que la administración debe atender, los cuales no permiten demora de ninguna naturaleza. Los intereses generales no pueden tener obstáculo o retraso en su satisfacción. El segundo de los fundamentos, o sea el jurídico, radica en la presunción de legitimidad que tiene el acto administrativo, presunción juris tantum, o sea, que admite prueba en contrario. La ejecutoriedad y la presunción de legitimidad, dice Z., son dos consecuencias paralelas y distintas del carácter público de la potestad administrativa. La administración pública busca la satisfacción de las necesidades comunes, por lo que en la generalidad de sus actos no tiene motivo para actuar fuera de la norma jurídica o en contra de la norma jurídica, y debe admitirse, salvo prueba en contrario, que la actuación del órgano de la administración está de acuerdo con la ley ..."

En el derecho extranjero, R.D. analiza en su libro El Acto Administrativo, tercera edición, 1997, páginas 75 a 82, analiza la presunción de legitimidad, señalando:

"Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo regular son: a) Legitimidad. Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. b) Ejecutividad. Es la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación. c) Ejecutoriedad. Es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto. Cuando el acto sea ejecutivo, pero no ejecutorio, se deberá solicitar judicialmente su ejecución coactiva. d) Estabilidad. Es la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado. e) Impugnabilidad. Todo acto administrativo, regular o irregular es impugnable administrativamente por vía de recursos o reclamaciones. 1. Presunción de legitimidad. a) Concepto. Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. La presunción de legitimidad importa, en sustancia, una presunción de regularidad del acto. Es la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico. Es una resultante de la juridicidad con que se mueve la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos, por eso crea la presunción de que son legales, es decir, que se presumen válidos y que respetan las normas que regulan su producción. Que el acto en principio sea regular significa que básicamente es válido, pues reúne todos sus requisitos; puede contener algunos vicios, no obstante sigue siendo regular. Por tanto, descartamos, dentro de esa presunción, a los actos que no son regulares. Vale decir, los actos inexistentes. b) Fundamentos. Las razones que fundamentan la presunción de legitimidad de los actos administrativos son de dos tipos: 1) De orden formal. Las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos. Ese argumento se impone indiscutidamente con la sanción de las leyes de procedimiento administrativo que regulan orgánicamente los procedimientos y requisitos del acto; en suma, el origen, preparación y emisión de la voluntad administrativa. 2) De orden sustancial. Sólo la ley es fuente de la presunción de legitimidad. En consecuencia, con la consagración normativa de la presunción de legitimidad se disipan todas las posibles dudas interpretativas. Además, la presunción de legitimidad de los actos administrativos deriva del principio de interpretación constitucional que consagra la presunción de validez de los actos estatales. c) Carácter. La presunción de legitimidad es indiscutiblemente una presunción legal relativa, provisoria, transitoria, calificada clásicamente como presunción juris tantum, que puede ser desvirtuada por el interesado demostrando que el acto controvierte el orden jurídico. Por lo tanto, no es un valor consagrado, absoluto, juris et jure, sino que es un juicio hipotético que puede ser invertido acreditando que el acto tiene ilegitimidad en los casos que sea necesario demostrarla y probarla. La trascendencia jurídica del carácter de la presunción está en que importa una regulación normativa en materia de carga de la prueba. La presunción de legitimidad no es un medio de prueba; ella hace a la carga de la prueba y fija una regla de inversión de la carga probatoria. Ante los actos nulos absolutamente no hace falta acreditar la ilegitimidad, porque aquéllos no tienen la presunción de legitimidad. d) Efectos. La presunción de legitimidad produce los siguientes efectos jurídicos: 1) La legitimidad no necesita declaración. La legitimidad de los actos administrativos no necesita ser declarada por la autoridad judicial o administrativa. El Estado no necesita declarar que su actividad es legítima. Tiene a su favor la prueba por mandato de la ley. Como consecuencia de esta presunción hay una igualación provisional de los actos legítimos e ilegítimos anulables y nulos que carecen de vicios graves y manifiestos, pues los actos viciados (salvo los inexistentes) gozan de una vigencia precaria mientras no sean revocados o anulados. 2) Anulación sólo a petición de parte. La nulidad de los actos administrativos a diferencia de los actos jurídicos privados, no puede declararse de oficio por los Jueces, salvo los casos de inexistencia, en los que, por otra parte, el acto no se presume legítimo. 3) Necesidad de alegar la ilegitimidad. Es la resultante de la impugnabilidad del acto administrativo. El administrado debe peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad en el caso de que ésta exista. Debe cuestionarla por las vías procesales idóneas que la ley autoriza, en sede administrativa, con los recursos y reclamos administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales administrativas. 4) Necesidad de probar la ilegitimidad. La prueba de la ilegitimidad queda reducida a los actos anulables, no a los nulos de nulidad absoluta e insanable que están excluidos de la presunción de legitimidad. Entonces, si no se les presume legítimos, no hay por qué probar lo que realmente son. 5) Ejecutoriedad administrativa. La presunción de legitimidad es presupuesto de la posibilidad administrativa de ejecutar el acto, pues el acto presumido legítimo tiene obligatoriedad y exigibilidad. Como consecuencia de la presunción de legitimidad, la ejecutoriedad del acto no está sujeta a suspensión por efecto de un recurso administrativo o una acción procesal administrativa, siempre que el acto sea anulable. Si el acto es nulo, el recurso suspende la ejecución, entre otros motivos, porque la nulidad prima facie hace decaer la presunción. Si carece de presunción de legitimidad, también carece de ejecutoriedad, toda vez que aquélla es presupuesto de ésta. 6) Instrumentalidad pública administrativa. Como resultante de la presunción de legitimidad, debe admitirse que el instrumento probatorio de los actos administrativos es un instrumento público. Ello no implica la legitimidad del contenido mismo del acto. La plena fe se refiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos que sirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad pública del acto certifica su otorgamiento (celebración, firma, fecha), pero no certifica su contenido, dispositivo o enunciativo. e) Alcance. ¿Cuál es la extensión de la presunción de legitimidad?. 1) Alcance subjetivo. Cuando hablamos del alcance subjetivo, nos referimos a todas aquellas personas a las cuales el acto afecta y no invocan su ilegitimidad. A ellos justamente los está alcanzando la presunción de legitimidad. Pero a la inversa, el que alega la ilegitimidad queda exento de este alcance subjetivo. 2) Alcance objetivo. En el alcance objetivo debemos distinguir dos aspectos: Primer aspecto: ¿Qué actos administrativos se presumen legítimos? Solamente los actos administrativos válidos y los anulables (nulos relativos) se presumen legítimos. Los actos administrativos inexistentes o los nulos absolutamente no se presumen legítimos. Segundo aspecto: ¿Cuáles son las formas jurídicas de la actividad administrativa que se presumen legítimas? La presunción de legitimidad sólo alcanza al acto administrativo, a los reglamentos y a los contratos. No se extiende, jurídicamente, con fundamentación normativa en la ley, ni a los simples actos de la administración, ni a los hechos administrativos ..."

En atención a lo anteriormente expuesto, es claro que la presunción de juridicidad del acto administrativo impide atender a los planteamientos de invalidez del gobernado para determinar si el acto es o no de imposible reparación y, por tanto, si en su contra es o no procedente el juicio de amparo indirecto, en virtud de que el vicio de invalidez que se atribuye al acto, como lo es la incompetencia de la autoridad que lo emitió, debe ser alegado y probado a través del medio de defensa procedente a fin de obtener la declaración de su invalidez, pues mientras ello no acontezca el acto se presume válido y surte efectos.

Precisado así que la determinación relativa a si un acto es o no de imposible reparación, debe prescindir de los vicios de invalidez que se aduzcan en su contra y atender a la naturaleza propia del acto y a las consecuencias que éste produce, se procede al análisis del citatorio a la audiencia de ley del procedimiento administrativo de responsabilidad de un servidor público a fin de esclarecer si constituye o no un acto de imposible reparación.

Para ello, se atiende, en primer término, al criterio general de definición que consiste en dilucidar si el acto afecta o no derechos sustantivos.

Esta Segunda Sala considera que el citatorio aludido y sus consecuencias no afectan de manera directa e inmediata alguno de los derechos sustantivos previstos en la Constitución Federal, pues sólo tiene como efecto el sujetar al servidor público al procedimiento de responsabilidad por la comisión de una infracción administrativa a fin de determinar su responsabilidad y, en su caso, imponer la sanción correspondiente, procedimiento que tiene su fundamento en el título cuarto, concretamente en sus artículos 109, fracción III y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la ley de responsabilidades administrativas que lo reglamenta y que concretamente resulte aplicable al caso.

En efecto, los artículos 109 y 113 de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."

"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

Como se advierte, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la que establece en su título cuarto las responsabilidades de los servidores públicos, entre ellas, la responsabilidad de índole administrativa en términos de sus artículos 109, fracción III y 113, cuando los actos u omisiones de los servidores públicos afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, debiendo las Leyes sobre Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, determinar las sanciones aplicables, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas, las cuales consistirán en suspensión, destitución, inhabilitación y sanciones económicas.

Ahora bien, a nivel federal es la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la que reglamenta tales preceptos constitucionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de marzo de dos mil dos, que derogó a la anterior Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en la materia de responsabilidades administrativas, únicamente por lo que respecta al ámbito federal.

Tanto el artículo 64, fracción I, de la anterior ley, como el numeral 21, fracción I, de la actual Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establecen la citación del servidor público presuntamente responsable a la audiencia, con lo cual se inicia el procedimiento relativo regulado en dichos dispositivos, como se advierte de la siguiente transcripción integral de lo preceptuado en ellos:

"Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"I.C. al presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor.

"También asistirá a la audiencia el representante de la dependencia que para tal efecto se designe.

"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;

"II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico;

"III. Si en la audiencia la secretaría encontrara que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otra u otras audiencias; y

"IV. En cualquier momento, previa o posteriormente al citatorio al que se refiere la fracción I del presente artículo, la secretaría podrá determinar la suspensión temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute. La determinación de la secretaría hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado o éste quede enterado de la resolución por cualquier medio. La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, independientemente de la iniciación, continuación o conclusión del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad de los servidores públicos.

"Si los servidores suspendidos temporalmente no resultaren responsables de la falta que se les imputa, serán restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán las percepciones que debieran percibir durante el tiempo en que se hallaron suspendidos.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de éste en los términos de la Constitución General de la República."

"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"I.C. al presunto responsable a una audiencia, notificándole que deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad en los términos de la ley, y demás disposiciones aplicables.

"En la notificación deberá expresarse el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará ésta; los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho de éste a comparecer asistido de un defensor.

"Hecha la notificación, si el servidor público deja de comparecer sin causa justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le imputan.

"La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de manera personal al presunto responsable.

"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;

"II. Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba que estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le atribuyen;

"III. Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.

"La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades;

"IV. Durante la sustanciación del procedimiento la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, podrán practicar todas las diligencias tendientes a investigar la presunta responsabilidad del servidor público denunciado, así como requerir a éste y a las dependencias o entidades involucradas la información y documentación que se relacione con la presunta responsabilidad, estando obligadas éstas a proporcionarlas de manera oportuna.

"Si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advirtieran datos o información que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de otros servidores públicos, podrán disponer la práctica de otras diligencias o citar para otra u otras audiencias, y

"V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.

"La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.

"En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En caso de que la secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia secretaría."

Deriva de lo anterior que el efecto del citatorio es el de sujetar al servidor público presuntamente responsable de la comisión de un acto u omisión que afecte la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debió observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, al procedimiento relativo a fin de determinar si efectivamente es o no responsable de la falta y, en su caso, aplicar la sanción correspondiente.

Tal efecto del citatorio no produce una afectación directa a los derechos sustantivos del gobernado al que se sujeta el procedimiento administrativo de responsabilidad, pues la sujeción a tal procedimiento es una obligación consagrada a nivel constitucional que deriva de su calidad de servidor público y que no implica, por sí sola, la vulneración a ninguno de sus derechos.

En relación con el segundo de los criterios a que debe atenderse a fin de determinar si un acto puede ser catalogado como de imposible reparación para efectos de la procedencia del juicio de amparo indirecto, es decir, que cause una afectación en grado predominante o superior, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia 4/2001, estableció implícitamente un criterio orientador al señalar que ello debe determinarse objetivamente, tomando en cuenta la institución procesal que está en juego, la extrema gravedad de los efectos de la violación y su trascendencia específica, así como los alcances vinculatorios de la sentencia que llegara a conceder el amparo, según se advierte de la siguiente transcripción de la jurisprudencia citada, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2001, página 11:

"PERSONALIDAD. EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE DIRIME ESTA CUESTIÓN, PREVIAMENTE AL FONDO, PROCEDE EL AMPARO INDIRECTO. Reflexiones sobre el tema relativo a la procedencia del amparo en contra de la resolución sobre la personalidad, condujeron a este Tribunal Pleno a interrumpir parcialmente el criterio contenido en la tesis jurisprudencial número P./J. 6/91, publicada en las páginas 5 y 6, del T.V.II, de la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de agosto de 1991, cuyo rubro es: ‘PERSONALIDAD. EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE DESECHA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE PERSONALIDAD SIN ULTERIOR RECURSO, ES IMPROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO, DEBIENDO RECLAMARSE EN AMPARO DIRECTO CUANDO SE IMPUGNE LA SENTENCIA DEFINITIVA.’, para establecer que si bien es cierto, en términos generales, la distinción entre actos dentro del juicio que afecten de manera cierta e inmediata algún derecho sustantivo protegido por las garantías individuales, y aquellos que sólo afecten derechos adjetivos o procesales, lo que es un criterio útil para discernir que en el primer supuesto se trata de actos impugnables en amparo indirecto en virtud de que su ejecución es de imposible reparación, mientras que en la segunda hipótesis, por no tener esos actos tales características, deben reservarse para ser reclamados junto con la resolución definitiva en amparo directo, también lo es que dicho criterio no puede válidamente subsistir como único y absoluto, sino que es necesario admitir, de manera excepcional, que también procede el juicio de amparo indirecto tratándose de algunas violaciones formales, adjetivas o procesales, entre las que se encuentra precisamente el caso de la falta de personalidad. Para así estimarlo, debe decirse que las violaciones procesales son impugnables, ordinariamente, en amparo directo, cuando se reclama la sentencia definitiva, pero pueden ser combatidas en amparo indirecto, de modo excepcional, cuando afectan a las partes en grado predominante o superior. Esta afectación exorbitante debe determinarse objetivamente, tomando en cuenta la institución procesal que está en juego, la extrema gravedad de los efectos de la violación y su trascendencia específica, así como los alcances vinculatorios de la sentencia que llegara a conceder el amparo, circunstancias todas estas cuya concurrencia en el caso de la personalidad le imprimen a las decisiones que la reconocen o rechazan un grado extraordinario de afectación que obliga a considerar que deben ser sujetas de inmediato al análisis constitucional, sin necesidad de esperar a que se dicte la sentencia definitiva, aunque por ser una cuestión formal no se traduzca en la afectación directa e inmediata de un derecho sustantivo. Esto es así, tomando en consideración que dicha cuestión es un presupuesto procesal sin el cual no queda debidamente integrada la litis, además de que, la resolución sobre personalidad no solamente es declarativa o de simple reconocimiento o desconocimiento del carácter con que comparece una de las partes, sino que también es constitutiva. Ahora bien, debe precisarse que la procedencia del juicio de amparo indirecto contra las resoluciones que deciden sobre una excepción de falta de personalidad en el actor (y que le reconocen esa calidad), sólo es una excepción a la regla general de que procede aquél cuando los actos tienen una ejecución de imposible reparación, cuando se afectan derechos sustantivos. De lo anterior se infiere que la resolución sobre personalidad, cuando dirime esta cuestión antes de dictada la sentencia definitiva, causa a una de las partes un perjuicio inmediato y directo de imposible reparación que debe ser enmendado desde luego mediante el juicio de amparo indirecto, hecha excepción del caso en que la autoridad responsable declare que quien comparece por la parte actora carece de personalidad, porque entonces la resolución pone fin al juicio y debe combatirse en amparo directo."

Ahora bien, este órgano colegiado considera que el citatorio a la audiencia de ley en el procedimiento administrativo de responsabilidad no constituye un acto que produzca una afectación en grado predominante o superior, en virtud de que sólo produce el efecto de sujetar al gobernado al procedimiento administrativo de responsabilidad que puede culminar con una resolución favorable a sus intereses, por lo que los vicios de que pudiere adolecer dicho citatorio pueden no llegar a trascender y producir huella en su esfera jurídica, y en caso contrario, es decir, de obtener sentencia desfavorable, podría controvertir los vicios del citatorio en el medio de defensa legal procedente y, si es el caso, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, en el amparo indirecto que proceda contra la resolución definitiva, y de ser fundadas las violaciones imputadas al citatorio, ello ocasionaría la insubsistencia del procedimiento relativo al haberse nulificado el acto que le dio origen, con lo cual se le repararían las violaciones y posibles perjuicios que se le hubiesen causado con ese acto por lo que tampoco en dicha hipótesis se dejaría huella en su esfera jurídica.

No puede considerarse que la afectación al gobernado sea en grado predominante o superior y, por ello, procedente el amparo indirecto en contra del citatorio a la audiencia del procedimiento administrativo de responsabilidad por el hecho de que la resolución favorable que pudiere llegar a obtener y la insubsistencia del procedimiento no repararían la indebida sujeción al mismo de que fue objeto el gobernado, es decir, la imposición de cargas procesales durante el tiempo en que estuvo sujeto a un procedimiento viciado desde su origen, ya que lo anterior daría lugar a sostener la procedencia del juicio de amparo indirecto contra todos los actos de inicio de un procedimiento, haciéndose nugatoria la regla consagrada por el legislador en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, en torno a que tratándose de actos que emanen de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si en virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, en tanto todo acto de inicio de procedimiento contra el cual se otorgara la concesión del amparo dejaría insubsistente el procedimiento relativo, pero no podría desaparecer del mundo fáctico la indebida sujeción de que fue objeto el gobernado al procedimiento que se encontraba viciado de origen.

Así pues, se considera que el citatorio para la audiencia de ley en el procedimiento administrativo de responsabilidad no constituye un acto de imposible reparación contra el cual sea procedente el juicio de amparo conforme a lo dispuesto en el artículo 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, sino que las posibles violaciones en que se considere incurre el mismo se encuentran sujetas a la regla consignada en la fracción II, segundo párrafo, del propio precepto, es decir, son reclamables hasta que se dicte la resolución definitiva con que culmine el procedimiento relativo, porque no constituye un acto dentro del juicio cuya ejecución sea de imposible reparación.

Conforme a lo razonado, esta Segunda Sala determina, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 192, último párrafo, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial queda redactado con los siguientes rubro y texto:

La determinación de si un acto es o no de imposible reparación para efectos de la procedencia del juicio de amparo indirecto, en términos del artículo 114, fracción IV, de la Ley de la materia, debe atender a su naturaleza y a las consecuencias que produce, es decir, a si afecta de manera directa e inmediata derechos sustantivos del gobernado, o si produce una afectación en grado predominante o superior de derechos formales o procesales, mas no a los planteamientos que el gobernado aduzca en su contra, pues se dejaría en sus manos la actualización del supuesto de procedencia mencionado, ya que bastaría que le imputara al acto correspondiente una transgresión a sus derechos sustantivos para que procediera el juicio de garantías, independientemente de lo fundado o infundado de su planteamiento, en tanto ello sería cuestión que atañe al fondo del asunto, además de que sería contrario a la presunción de legalidad o legitimidad del acto jurídico administrativo, que lleva a considerarlo legalmente válido mientras no sea declarado nulo, y que impide tener por cierta, a priori, la violación que le impute el gobernado, como lo sería la relativa a que el citatorio para la audiencia del procedimiento de responsabilidades administrativas de un servidor público viola el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por incompetencia de la autoridad que lo emitió. Así, en atención a la naturaleza y efectos del aludido citatorio, se concluye que no afecta de manera directa e inmediata alguno de los derechos sustantivos previstos en la Constitución Federal, pues sólo tiene como efecto sujetar al servidor público, presuntamente responsable de la comisión de un acto u omisión que afecte la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debió observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, al procedimiento relativo a fin de determinar su responsabilidad, cuyo fundamento está en la propia Constitución; lo que tampoco puede considerarse una afectación en grado predominante o superior, en virtud de que ese procedimiento puede culminar con una resolución favorable a sus intereses, por lo que los vicios de que pudiere adolecer dicho citatorio pueden no llegar a trascender ni producir huella en su esfera jurídica y, en caso contrario, de obtener sentencia desfavorable, podría controvertirlos cuando promoviera el medio de defensa legal y, de ser el caso, el amparo indirecto contra la resolución definitiva para obtener la insubsistencia del procedimiento relativo al nulificarse el acto que le dio origen, con lo cual se le repararían las violaciones y posibles perjuicios que se le hubiesen causado con ese acto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. No existe contradicción entre los Tribunales Colegiados Primero y Décimo Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver los amparos en revisión 3761/97 y 496/2001, respectivamente.

SEGUNDO. Existe contradicción de tesis entre el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 539/2005, y el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito al fallar el amparo en revisión 496/2001.

TERCERO.-Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio establecido en la presente resolución, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de dicha resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Tribunal Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se establece en esta ejecutoria, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente en funciones Ministro J.D.R.. Estuvo ausente la señora M.M.B.L.R. por licencia concedida por el Pleno. Fue ponente el señor M.S.S.A.A..