Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 63/2006-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL ENTONCES PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO, ACTUALMENTE PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: B.V.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General Plenario 4/2002 de fecha ocho de abril de dos mil dos, conforme al cual las contradicciones de tesis suscitadas entre los Tribunales Colegiados de la competencia originaria del Tribunal Pleno serán resueltas en Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis fue presentada por el presidente del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano jurisdiccional que emitió las ejecutorias que participan en la posible contradicción de tesis, por tanto, se cumple con el requisito de legitimación previsto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo.

TERCERO. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 60/2006, el veintitrés de marzo de dos mil seis, determinó:

"Ahora bien, lo expresado por el presidente de la República en la iniciativa de reforma al numeral en estudio no implica que todos y cada uno de los Índices Nacionales de Precios al Consumidor expedidos con anterioridad al año dos mil se hayan calculado de manera ilegal, es decir, sin tomar en consideración los precios de dos mil productos y servicios, como ordenaba la norma. Por tanto, correspondía al actor, en términos del artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, demostrar que los Índices Nacionales de Precios al Consumidor relativos a los meses de febrero de mil novecientos noventa y ocho y agosto de mil novecientos noventa y nueve, que se tomaron en cuenta para actualizar las contribuciones omitidas, se calcularon de manera ilegal; esto es, sin que el Banco de México hubiera tomado en cuenta dos mil productos y servicios, como ordenaba el artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación vigente para esos años. A mayor abundamiento, lo asentado en la iniciativa en comento es insuficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que revisten todos los actos en materia fiscal, según ordena el precepto 68 del Código Fiscal de la Federación. Asimismo, es conveniente transcribir el contenido de los Índices Nacionales de Precios al Consumidor en estudio: febrero de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho: ‘(se transcribe)’. Posteriormente, en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho (fojas 8 a 85 de la tercera sección), el Banco de México publicó, en relación con el Índice Nacional de Precios al Consumidor de febrero de mil novecientos noventa y ocho, lo siguiente: ‘(se transcribe)’. Como anexo ‘A’ del Índice Nacional de Precios al Consumidor, que contiene las cotizaciones utilizadas en el cálculo del índice de febrero de mil novecientos noventa y ocho, aparece un listado que contiene más de dos mil precios promedio expresados en pesos. Respecto al Índice Nacional de Precios al Consumidor de agosto de mil novecientos noventa y nueve, publicados en el Diario Oficial de la Federación el diez de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, a la letra dice: ‘(se transcribe)’. Posteriormente, en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (fojas 3 a 80 de la segunda sección), se publicó el Índice Nacional de Precios al Consumidor de agosto de mil novecientos noventa y nueve, en los siguientes términos: ‘(se transcribe)’. De igual manera, como anexo ‘A’, que contiene las cotizaciones utilizadas en el cálculo del índice de agosto de mil novecientos noventa y nueve, contiene un listado de más de dos mil precios promedio expresados en pesos ‘(se transcribe)’. Las publicaciones anteriores constituyen un hecho notorio para este Tribunal Colegiado de Circuito, de conformidad con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, al estar contenidas en un medio de difusión oficial, como es el Diario Oficial de la Federación, y son suficientes para estimar que, como se dijo con anterioridad, el hecho de que el titular del Ejecutivo Federal haya asentado en una iniciativa de reforma que ‘en algunas ocasiones’ no se tomaron en cuenta los dos mil productos y servicios para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor, como ordenaba el artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, en su redacción vigente con anterioridad a dos mil, es insuficiente para concluir que todos y cada uno de los Índices Nacionales de Precios al Consumidor anteriores a tal año se calcularon ilegalmente."

De la transcripción anterior, se advierte lo siguiente:

• El hecho de que el titular del Ejecutivo Federal haya asentado en la iniciativa de reforma que "en algunas ocasiones" no se tomaron en cuenta los dos mil bienes y servicios para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor, como ordenaba el artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, en su redacción vigente con anterioridad a dos mil, es insuficiente para concluir que todos y cada uno de los Índices Nacionales de Precios al Consumidor anteriores a tal año se calcularon ilegalmente.

• Además, lo asentado en la iniciativa en comento es insuficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que revisten todos los actos en materia fiscal, según prevé el precepto 68 del Código Fiscal de la Federación.

• Por tanto, correspondía al actor, en términos del artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, demostrar que los Índices Nacionales de Precios al Consumidor que se tomaron en cuenta para actualizar las contribuciones omitidas, se calcularon de manera ilegal.

CUARTO. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, actualmente Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del mismo circuito, al resolver los amparos directos 39/2003, 273/2003, 210/2003, 400/2003 y 462/2003, en sesiones del veinticinco de abril, treinta de mayo, diecinueve de septiembre y tres de octubre, todas de dos mil tres, así como la revisión fiscal 14/2004 y el amparo directo administrativo 433/2005, de fechas dieciocho de marzo de dos mil cuatro y dos de diciembre de dos mil cinco, respectivamente, sostuvo el criterio contrario.

Con el propósito de evitar repeticiones innecesarias, únicamente se transcriben las consideraciones sustentadas en la ejecutoria del amparo directo 433/2005, dado que en los demás casos, las razones son esencialmente idénticas.

"En otro aspecto, son esencialmente fundados los argumentos que expone el solicitante del amparo en el sentido de que es ilegal la determinación de la Sala responsable en la que implícitamente confirmó la actualización contenida en la resolución impugnada en el contencioso, con base en los Índices Nacionales de Precios al Consumidor que no se calcularon conforme al artículo 20-Bis del Código Fiscal de la Federación, ya que en los años de 1990 a 1999, el Banco de México reconoció que no cotizó cuando menos dos mil productos, sino sólo mil seiscientos. En principio, es de señalar que las argumentaciones dirigidas a las actualizaciones determinadas en el caso, con base en que el Índice Nacional de Precios al Consumidor no fue calculado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, no constituyen aspectos de constitucionalidad, ya que el hecho de que el Banco de México no hubiera seguido el procedimiento relativo para su determinación, en nada trasciende a la constitucionalidad del precepto legal en cita, pues en todo caso, constituye un defecto en el procedimiento del cálculo de ese indicador, que se traduce en una cuestión de legalidad, toda vez que su impugnación, en los términos precisados, impone la obligación al juzgador, en su caso, de verificar si el citado organismo se apegó a la normatividad aplicable al emitir el acto que trasciende a la esfera jurídica del gobernado, a fin de establecer la observancia del principio de legalidad prevista de forma genérica en el artículo 16 de la Constitución Federal. En esas condiciones, la Sala responsable legalmente estaba facultada para analizar los argumentos contenidos en los conceptos de impugnación séptimo y noveno, última parte, de la demanda de nulidad, en los que el contribuyente actor impugnó la legalidad de la determinación de los Índices Nacionales de Precios al Consumidor utilizados por la autoridad fiscalizadora para efectuar la actualización de las contribuciones, en los términos siguientes: ‘Séptimo.’ (se transcribe). ‘Noveno.’ (se transcribe). Se cita como ilustración de lo anterior la tesis XXVII/2001, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 198 del T.X. de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de dos mil uno, cuyos rubro y texto son: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA VIOLACIÓN QUE SE ATRIBUYE AL ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, RELATIVO A QUE CON ANTERIORIDAD AL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO DOS MIL NO SE CALCULÓ CON LOS DATOS CORRESPONDIENTES A DOS MIL PRODUCTOS, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 20 BIS, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ES DE CONSTITUCIONALIDAD Y POR TANTO NO PUEDE SER MATERIA DE TAL RECURSO.’ (se transcribe). Precisado lo anterior, como se señaló, son esencialmente fundados los argumentos que se analizan en este apartado, porque en el caso no se cumplió con las reglas que prevé el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, respecto de la determinación del Índice Nacional de Precios al Consumidor que se aplicó en las actualizaciones de las contribuciones y accesorios adeudados. El artículo 20 Bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, en su texto vigente en el año de mil novecientos noventa y ocho, a partir del cual se realizaron las actualizaciones al contribuyente, según se advierte del contenido del acto impugnado, establecía lo siguiente: ‘Artículo 20 Bis.’ (se transcribe). La fracción II del referido numeral fue reformada a propuesta del Ejecutivo Federal, conforme al texto actual que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, para regir a partir del año dos mil, quedando de la siguiente manera: ‘(se transcribe).’. Ahora bien, es un hecho notorio que en la exposición de motivos expuestos por el Ejecutivo para respaldar las reformas en relación con la señalada fracción II del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, que establecía que para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor se deberían cotizar los precios correspondientes a cuando menos dos mil productos y servicios, pero que debido a que el rango de cotizaciones era demasiado amplio, la institución encargada había enfrentado dificultades para cumplir apropiada y oportunamente con dicha disposición, y ante tal imposibilidad, en algunas ocasiones había utilizado un número inferior de bienes y servicios, y ello había dado lugar a controversias, motivo por el cual, señalaba que para cumplir con el principio de legalidad en el ajuste por inflación, se proponía reformar la fracción para adecuar la mecánica de determinación del citado factor a las posibilidades reales que actualmente regían su determinación, para evitar poner en riesgo el esquema de actualizaciones y ajustes por inflación, estimando que con los mil artículos que se proponían seguía siendo representativo de los cambios de precios en el país. En ese contexto, es patente que en el caso prevalece la certeza de que en la propuesta de reformas, el Ejecutivo Federal reconoció la ilegalidad del cálculo que hasta entonces se hacía, y lo anterior es un hecho notorio, puesto que la propia Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado en la tesis que a continuación se transcribirá, que el argumento relacionado con el vicio atribuido al Índice Nacional de Precios al Consumidor, derivado de que en la iniciativa que dio lugar a la modificación del referido precepto legal, para el ejercicio fiscal de dos mil, se reconoció que para su cálculo no se habían levantado los datos correspondientes a dos mil productos, por lo que se redujo tal cantidad a mil, era una cuestión de legalidad que en nada trascendía a su constitucionalidad, señalando que, en todo caso, de no haberse sujetado en el pasado el Banco de México a lo dispuesto en ese numeral, ello constituiría un vicio o defecto atribuible al cálculo del citado índice nacional, por lo que, como ya se dijo, tal planteamiento no constituye una cuestión constitucional propiamente dicha, pues su estudio se limita a verificar si un organismo del Estado, al emitir un acto que trasciende a la esfera jurídica de los gobernados, se apegó a la normatividad aplicable en respeto del principio de legalidad garantizado en su expresión genérica en el artículo 16 de la Constitución Federal. La tesis cuyo contenido se ha referido con anterioridad, aparece publicada en la página 198, T.X., marzo de 2001, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA VIOLACIÓN QUE SE ATRIBUYE AL ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, RELATIVO A QUE CON ANTERIORIDAD AL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO DOS MIL NO SE CALCULÓ CON LOS DATOS CORRESPONDIENTES A DOS MIL PRODUCTOS, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 20 BIS, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ES DE CONSTITUCIONALIDAD Y POR TANTO NO PUEDE SER MATERIA DE TAL RECURSO.’. Así pues, acorde con lo anterior, resulta incorrecto lo determinado respecto del cálculo de las contribuciones y sus accesorios, pues no se ajusta a lo establecido en el artículo 21 del Código Fiscal de la Federación, considerando que la autoridad demandada, al determinar el factor de actualización, indicó los motivos y fundamentos que tuvo para efectuarlo, así como el hecho de que el Índice Nacional de Precios al Consumidor hubiese sido determinado por el Banco de México, en forma alguna afectaba la determinación del factor de actualización pues bastaba para establecer su legalidad su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Sin embargo, la Sala responsable no tomó en consideración que la determinación respectiva la efectuó considerando, entre otros, el año de mil novecientos noventa y ocho, transgrediendo el procedimiento del cálculo previsto en el artículo 20 Bis del referido ordenamiento legal, pues no llegaba la cotización a los dos mil artículos previstos en el referido numeral, motivo por el cual, es de establecerse que la parte actora sí demostró que el cálculo de los factores de actualización fue determinado en forma incorrecta, y por consiguiente, resultan ilegales las actualizaciones de las contribuciones omitidas hasta diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Entonces, si se demostró que el cálculo del Índice Nacional de Precios al Consumidor no se hizo con base en la cotización de por lo menos dos mil productos y servicios, no puede persistir la presunción de legalidad que establece el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación, pues por el contrario, se demostró la ilegalidad del cálculo del índice con el que se realizaron las actualizaciones, lo que transgrede la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Constitución Federal y el artículo 238, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación."

De las anteriores resoluciones derivó la tesis de jurisprudencia número XVI.1o. J/2, sustentada por el Tribunal Colegiado, publicada en la página 819 del Tomo XVIII, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a noviembre de dos mil tres, cuyos rubro y texto son:

"ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. AL CONSTITUIR UN HECHO NOTORIO LA ILEGALIDAD DE SU CÁLCULO CONFORME A LA LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, SI ES UTILIZADO PARA LA LIQUIDACIÓN DE UN CRÉDITO FISCAL, ÉSTA TAMBIÉN RESULTA ILEGAL. En la exposición de motivos presentada para respaldar la propuesta de reforma del artículo 20 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación vigente hasta mil novecientos noventa y nueve, el Ejecutivo estableció que la amplitud en el rango de cotizaciones de dos mil productos contemplado en ese precepto legal, había originado que el Banco de México enfrentara dificultades para cumplir su cometido, por lo que en algunas ocasiones había utilizado un número inferior de bienes y servicios para determinar el Índice Nacional de Precios al Consumidor; por tanto, constituye un hecho notorio que el presidente de la República reconoció la ilegalidad del cálculo de ese factor que hasta entonces se había verificado, lo que se corrobora porque la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis del rubro: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA VIOLACIÓN QUE SE ATRIBUYE AL ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, RELATIVO A QUE CON ANTERIORIDAD AL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO DOS MIL NO SE CALCULÓ CON LOS DATOS CORRESPONDIENTES A DOS MIL PRODUCTOS, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 20 BIS, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ES DE CONSTITUCIONALIDAD Y POR TANTO NO PUEDE SER MATERIA DE TAL RECURSO.’, puntualizó que tal circunstancia era una cuestión de legalidad, pues su estudio sólo debía limitarse a verificar si un organismo del Estado, al emitir un acto que trasciende a la esfera jurídica de los gobernados, se apegó a la normatividad aplicable; por tanto, si para la liquidación de un crédito fiscal, es utilizado el Índice Nacional de Precios al Consumidor fijado hasta antes de dos mil, la misma resulta ilegal, al haberse apoyado en un factor calculado de manera incorrecta."

De la transcripción anterior, se advierte lo siguiente:

• La fracción II del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación fue reformada a propuesta del Ejecutivo Federal, texto que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, para regir a partir del año dos mil.

• Es un hecho notorio que en la exposición de motivos para respaldar las reformas de la fracción II del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, que establecía que para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor se deberían cotizar los precios correspondientes a cuando menos dos mil productos y servicios, pero que, debido a que el rango de cotizaciones era demasiado amplio, la institución encargada había enfrentado dificultades para cumplir apropiada y oportunamente con dicha disposición, y ante tal imposibilidad, en algunas ocasiones había utilizado un número inferior de bienes y servicios, y ello había dado lugar a controversias, motivo por el cual, para cumplir con el principio de legalidad en el ajuste por inflación, se proponía reformar la fracción para adecuar la mecánica de determinación del citado factor a las posibilidades reales que actualmente regían su determinación, a fin de evitar poner en riesgo el esquema de actualizaciones y ajustes por inflación, estimando que con los mil artículos que se proponían seguía siendo representativo de los cambios de precios en el país, de ahí que el cálculo de los factores de actualización fue determinado en forma incorrecta, resultando ilegales las actualizaciones de las contribuciones omitidas hasta diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

• Por tanto, si el cálculo del Índice Nacional de Precios al Consumidor no se hizo con base en la cotización de por lo menos dos mil productos y servicios, no puede persistir la presunción de legalidad que establece el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación.

QUINTO. Atendiendo a los criterios relacionados, debe determinarse, como cuestión previa, si la presente contradicción de tesis denunciada reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia número P./J. 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

También cobra aplicación lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que se interpretan en la jurisprudencia antes transcrita, los cuales sirven como marco de referencia para dilucidar si en el presente caso existe o no contradicción de tesis denunciada. Dichos numerales señalan:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que lo integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieren sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer, el procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubieren dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Como se ve, los preceptos constitucional y reglamentario, así como el criterio jurisprudencial antes transcritos, refieren a la figura jurídica de la contradicción de tesis como mecanismo para integrar jurisprudencia. Ese mecanismo se activa cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que proponga la jurisprudencia que debe prevalecer, y dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.

En la jurisprudencia aludida se precisan los requisitos de existencia que conjuntamente debe reunir la contradicción de tesis, como son: a) que en las ejecutorias materia de contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y, c) que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Precisa destacar que para la denuncia de la posible contradicción de criterios no es necesario que esa diferencia derive indefectiblemente de jurisprudencias o de tesis publicadas, sino que únicamente se requiere que provenga de las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano jurisdiccional de que se trata, como lo establece la tesis P. L/94 del Tribunal Pleno, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 83, noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, página treinta y cinco, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS. Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

Asimismo, es aplicable la tesis 2a./J. 94/2000 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de dos mil, página trescientos diecinueve, con el rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO EN LA FORMA ESTABLECIDA NI PUBLICADO. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos, criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

Conforme a los criterios transcritos, procede establecer que para la existencia de una contradicción de tesis se requiere que los criterios relativos se hayan adoptado respecto de una misma cuestión jurídica, suscitada en un mismo plano, y que expresa o implícitamente los Tribunales Colegiados del conocimiento hayan arribado a conclusiones opuestas sobre esa cuestión, de modo que a fin de determinar si efectivamente existe dicha oposición, no basta atender a la conclusión del razonamiento o razonamientos vertidos en las correspondientes resoluciones judiciales, sino que es indispensable tomar en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento al criterio respectivo, ya que esa coincidencia es la que determina que existe una contradicción de tesis cuya resolución dará lugar a un criterio jurisprudencial que, por sus características de generalidad y abstracción, podrá aplicarse en asuntos similares.

En tal virtud, para que se considere existente la contradicción de tesis denunciada, será necesario que los criterios opositores hayan derivado de los mismos elementos o supuestos esenciales, es decir, de los que originaron las conclusiones que se estiman divergentes y del examen de cuestiones jurídicas esencialmente iguales.

Con el propósito de analizar si en el caso que nos ocupa existe contradicción de criterios, resulta conveniente precisar lo que en esencia sostuvieron los Tribunales Colegiados de Circuito.

Por su parte, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la circunstancia de que en la exposición de motivos que originó la reforma al artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación para el año dos mil, se haya asentado que "en algunas ocasiones se había utilizado un número inferior de bienes y servicios para determinar el Índice Nacional de Precios al Consumidor", no implica que todos los índices anteriores a dicho ejercicio fiscal se hayan calculado en contravención a lo que disponía la legislación para aquellos años, por tanto, correspondía a la quejosa demostrar que dichos índices se calcularon de manera ilegal.

En cambio, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, actualmente Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del mismo circuito, en las ejecutorias señaladas en el resultando primero de esta resolución, sustentó el criterio de que lo señalado por el presidente de la República en la exposición de motivos, constituye un hecho notorio sobre la ilegalidad del cálculo del Índice Nacional de Precios al Consumidor por parte del Banco de México, pues de manera expresa reconoce que en algunas ocasiones se utilizó un número inferior de dos mil bienes y servicios para determinar el citado índice, de ahí que si en la liquidación de un crédito fiscal se utilizó el Índice Nacional de Precios al Consumidor fijado hasta antes de dos mil, la misma resulta ilegal, al haberse apoyado en un factor calculado de manera incorrecta.

Con base en lo anterior, se estima que sí existe la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que sobre el mismo problema jurídico, a saber, si lo señalado en la exposición de motivos, en el sentido de que en algunas ocasiones se utilizó un número inferior a dos mil bienes y servicios para determinar el Índice Nacional de Precios al Consumidor, hace que el cálculo de éste se realizó en contravención del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve.

Corroboran lo anterior, las siguientes jurisprudencias sustentadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mismas que son del tenor literal siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza, sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente con carácter de tesis de jurisprudencia." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis 1a./J. 5/2000, página 49).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).

SEXTO. Demostrado que sí existe contradicción de tesis sobre la cuestión jurídica señalada, el punto de contradicción consiste en determinar si lo señalado en la exposición de motivos, en el sentido de que en algunas ocasiones se utilizó un número inferior a dos mil bienes y servicios para determinar el Índice Nacional de Precios al Consumidor, hace que el cálculo de éste se realizó en contravención del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve.

Previo a determinar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es importante acudir al texto del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve, el cual establecía:

"Artículo 20 Bis. El Índice Nacional de Precios al Consumidor a que se refiere el segundo párrafo del artículo 20, que calcula el Banco de México, se sujeta a lo siguiente:

"I. Se cotizarán cuando menos los precios en 30 ciudades, las cuales estarán ubicadas en por lo menos 20 entidades federativas. Las ciudades seleccionadas deberán en todo caso tener una población de 20,000 o más habitantes, y siempre habrán de incluirse las 10 zonas conurbadas o ciudades más pobladas de la República.

"II. Deberán cotizarse los precios correspondientes a cuando menos 2000 productos y servicios específicos agrupados en 280 conceptos de consumo, los cuales abarcarán al menos 35 ramas de los sectores agrícola, ganadero, industrial y de servicios, conforme al catálogo de actividades económicas elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

"III. Tratándose de alimentos las cotizaciones de precios se harán como mínimo tres veces durante cada mes. El resto de las cotizaciones se obtendrán una o más veces mensuales.

"IV. Las cotizaciones de precios con las que se calcule el Índice Nacional de Precios al Consumidor de cada mes, deberán corresponder al periodo de que se trate.

"V. El Índice Nacional de Precios al Consumidor de cada mes se calculará utilizando la fórmula de laspeyres. Se aplicarán ponderadores para cada rubro del consumo familiar considerando los conceptos siguientes:

"Alimentos, bebidas y tabaco; ropa, calzado y accesorios; vivienda; muebles, aparatos y enseres domésticos; salud y cuidado personal; transporte; educación y esparcimiento; otros servicios.

"El Banco de México publicará en el Diario Oficial de la Federación los estados, zonas conurbadas, ciudades, artículos, servicios, conceptos de consumo y ramas a que se refieren las fracciones I y II así como las cotizaciones utilizadas para calcular el índice."

De la fracción II del precepto antes preinserto se advierte que el Banco de México, para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor, entre otros requisitos, deberá cotizar los precios correspondientes a cuando menos dos mil productos y servicios específicos agrupados en doscientos ochenta conceptos de consumo, los cuales abarcarán al menos treinta y cinco ramas de los sectores agrícola, ganadero, industrial y de servicios, conforme al catálogo de actividades económicas elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Ahora bien, en la exposición de motivos de la reforma al artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, el titular del Poder Ejecutivo señaló lo siguiente:

"Cámara de Origen: Diputados

"Exposición de motivos

"México D. F., a 17 de noviembre de 1999

"Iniciativa del Ejecutivo

...

3. Índice Nacional de Precios al Consumidor

"Para cumplir con el principio de legalidad en el ajuste por inflación, se incorporó en el Código Fiscal de la Federación el procedimiento que sigue el Banco de México para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor. Entre otras reglas el artículo 20-bis establece que se deberán cotizar los precios correspondientes a cuando menos dos mil productos y servicios.

"No obstante lo anterior, debido a que el rango de cotizaciones que exige el citado precepto es demasiado amplio, la mencionada institución ha enfrentado dificultades para cumplir apropiada y oportunamente con dicha disposición, y ante tal imposibilidad, en algunas ocasiones ha utilizando un número inferior de bienes y servicios, lo que ha ocasionado controversias en los tribunales.

"Por lo anterior, se propone a esa soberanía la reforma del artículo 20-bis para adecuar la mecánica de determinación del Índice Nacional de Precios al Consumidor a las posibilidades reales que actualmente rigen en su determinación, con lo cual se evitará poner en riesgo el esquema de actualizaciones y ajustes por inflación previsto en el sistema fiscal actual, en el entendido de que el número de cotizaciones de bienes y servicios sugerida continúa siendo representativo de los cambios de precios en el país."

De la exposición de motivos antes transcrita, en la parte que interesa, se advierte que el titular del Poder Ejecutivo, respecto de la reforma del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve, señaló que "... debido a que el rango de cotizaciones (dos mil bienes y servicios) que exige el citado precepto (artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación) es demasiado amplio, la mencionada institución (Banco de México) ha enfrentado dificultades para cumplir apropiada y oportunamente con dicha disposición, y ante tal imposibilidad, en algunas ocasiones ha utilizado un número inferior de bienes y servicios, ..."

Sin embargo, el hecho de que el presidente de la República haya señalado en la referida exposición de motivos que en algunas ocasiones ha utilizado un número inferior de bienes y servicios, a juicio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es insuficiente para tener por acreditado que el Banco de México al calcular los factores del Índice Nacional de Precios al Consumidor incumplió con lo previsto en la fracción II del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve y, consecuentemente, los actos administrativos que se apoyen en dichos factores para actualizar los créditos fiscales son ilegales, ya que las razones expuestas en la exposición de motivos, no obstante que tienen la calidad de hechos notorios, no son eficaces para acreditar que efectivamente la autoridad competente incumplió con el precepto citado, pues, por un lado, lo vertido en la exposición de motivos son manifestaciones de un órgano diverso a quien tiene la competencia para llevar a cabo dicho cálculo y, por otro, la ilegalidad de los actos requiere ser demostrada por quien afirma la existencia del vicio atribuido.

En efecto, la exposición de motivos (Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo XI [Esta-fami], Editorial Driskill, S.A., Buenos Aires, Argentina, 1979, p. 633) es la explicación del alcance y significación de la nueva norma o de las razones y fundamentos que la justifica, la cual no constituye parte integrante del texto de la ley ni produce consecuencias jurídicas.

Asimismo, C. Viver Pi Sunyer (Enciclopedia Jurídica Básica, volumen IV [Pro-zon], Editorial Civitas, primera edición, Madrid, 1995) señala que la exposición de motivos es la descripción de los objetivos o de las razones que llevan al gobierno a presentar el proyecto, así como de la necesidad y viabilidad de las medidas propuestas. En dicha exposición se describe la situación que se pretende modificar, las razones por las que no se puede alcanzar mediante la legislación vigente, los objetivos de la norma y la adecuación a los fines perseguidos.

De los conceptos y alcances antes señalados se puede concluir que la exposición de motivos es el conjunto de razones o consideraciones que el autor de la iniciativa ofrece al legislador para justificar la nueva norma, reforma, adición o abrogación.

De lo anterior se sigue que la exposición de motivos tiene un alcance limitado, pues su objetivo es justificar ante el legislador la conveniencia de la propuesta.

Sin embargo, tal como lo sustentó este Alto Tribunal, la exposición de motivos no condiciona en modo alguno las facultades del Congreso de la Unión para decidir y establecer normas legislativas, pues el legislador puede apartarse de las razones o motivos considerados en la iniciativa, así como modificar los textos propuestos y formular los que en su lugar considere deben formar parte de la ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o incluso contrarios a los expresados en dicha exposición de motivos.

Al respecto, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 15/1992 del Tribunal Pleno cuyo rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:

"Octava Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Número: 52, abril de 1992

"Tesis: P./J. 15/92

"Página: 11

"LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES DAN ORIGEN.-La Constitución de la República no instituye la necesaria correspondencia entre las leyes emanadas del Congreso de la Unión y las exposiciones de motivos que acompañan a las iniciativas que les dieron origen. El Constituyente no consideró a las exposiciones de motivos como elementos determinantes de la validez de las leyes, ni tampoco calificó la función que habrían de desempeñar en alguna de las fases de creación de las leyes. De ahí que el Congreso de la Unión puede apartarse de las razones o motivos considerados en la iniciativa, modificar los textos propuestos y formular los que en su lugar formarán parte de la ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o incluso contrarios a los expresados en la exposición de motivos por el autor de tal iniciativa. Por ello, desde el punto de vista constitucional, las exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno las facultades del Congreso de la Unión para decidir y establecer las normas legislativas de acuerdo con su competencia."

Por otro lado, se estima que las afirmaciones vertidas en la exposición de motivos por el presidente de la República no son aptas para acreditar la legalidad o ilegalidad del procedimiento para calcular los factores del Índice Nacional de Precios al Consumidor a cargo del Banco de México, toda vez que aquellas afirmaciones tienen la calidad de meras opiniones, las cuales dentro del ámbito jurisdiccional requieren probarse plenamente.

En efecto, el titular del Poder Ejecutivo Federal es un órgano ajeno al Banco de México, toda vez que conforme a los artículos 49 y 28, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el primero se encuentra dentro del Poder Ejecutivo, mientras que el segundo es un órgano constitucional autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, cuyo objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional.

De esta manera, al no existir entre el presidente de la República y el gobernador del Banco de México una relación jerárquica o de subordinación, no es posible conceder eficacia probatoria a lo dicho en la exposición de motivos, a fin de demostrar que el Banco de México al calcular los Índices Nacionales de Precios al Consumidor incumplió con lo preceptuado en la fracción II del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve.

Tampoco las razones sustentadas en la exposición de motivos, en términos del artículo 68 del Código Fiscal de la Federación, pueden presumirse de legales, ya que, se insiste, tales manifestaciones son meras opiniones que al no haber sido realizadas por el Banco de México, resultan ineficaces.

Finalmente, en el ámbito jurisdiccional cobra aplicación el principio de que el derecho no está sujeto a prueba, sino sólo los hechos. De esta máxima deriva otro principio que establece que quien afirma está obligado a probar y el que niega, sólo sus excepciones.

Con base en esto último, se considera que corresponde al particular, en términos del artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, demostrar que los Índices Nacionales de Precios al Consumidor que se tomaron en cuenta para actualizar las contribuciones omitidas, se calcularon por el Banco de México de manera ilegal.

Lo anterior es así, ya que suponiendo que el Banco de México, en algún periodo no haya considerado los dos mil productos que señalaba la fracción II del artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta mil novecientos noventa y nueve, esto de ninguna manera, por sí mismo, hace ilegal el acto de la autoridad fiscal, pues para ello es necesario que se demuestre durante el procedimiento administrativo o contencioso que la autoridad se apoyó en un factor que es fruto de acto viciado. De esta manera, el particular queda obligado a demostrar el vicio de legalidad que le atribuye al acto.

Con base en lo antes expuesto, esta Segunda Sala estima que debe prevalecer el criterio que a continuación se precisa, el que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter de jurisprudencia, cuyos rubro y contenido son del tenor siguiente:

-La indicada fracción establece que el Banco de México, para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor, deberá cotizar los precios correspondientes a cuando menos 2000 productos y servicios específicos agrupados en 250 conceptos de consumo, los cuales abarcarán al menos 35 ramas de los sectores agrícola, ganadero, industrial y de servicios, conforme al catálogo de actividades económicas elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Ahora bien, el hecho de que el P. de la República, para justificar la reforma a dicho precepto, consistente en disminuir de 2000 a 1000 productos y servicios para el referido cálculo, haya manifestado en la exposición de motivos relativa que en algunas ocasiones se utilizó un número inferior de bienes y servicios, lo que ocasionó controversias en los tribunales, no significa que dichas afirmaciones sean eficaces para acreditar la ilegalidad del procedimiento para calcular los factores del citado índice, pues si bien es cierto que la referida exposición tiene la calidad de hecho notorio, también lo es que su contenido no hace prueba plena para acreditar actos ajenos a quien los sustenta, como tampoco para presumir su ilegalidad, de ahí que sea necesario que el particular demuestre en el procedimiento administrativo o contencioso que el Índice Nacional de Precios al Consumidor que se le aplica es fruto de un acto viciado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de criterios entre el sostenido por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el entonces Primer Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, actualmente, Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis de jurisprudencia redactada en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese este expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., G.D.G.P., G.I.O.M. y la señora Ministra presidenta M.B.L.R.. El señor M.S.S.A.A. estuvo ausente por hacer uso de sus vacaciones. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..