Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 161/2006-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS QUINTO Y DÉCIMO QUINTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y puntos segundo y tercero del Acuerdo 1/1997, dictado por el Tribunal Pleno el veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, en relación con los puntos segundo y tercero transitorios del diverso Acuerdo 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, dado que se trata de la denuncia de una posible contradicción de tesis en asuntos de tema administrativo, materia de la competencia de esta Segunda Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme a lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que emitió una de las resoluciones que participan de la denuncia de posible contradicción de tesis.

TERCERO. A fin de estar en aptitud de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es preciso tener presentes las consideraciones sustentadas por los órganos colegiados contendientes en las respectivas ejecutorias.

El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo DA. 231/2006, promovido por AZ. Constructores, Sociedad Anónima de Capital Variable, en la parte medular, se apoyó en las siguientes consideraciones:

"SEXTO. ... Consideraciones que se estiman infundadas, pues tal como quedó demostrado con antelación, el principio de litis abierta se encuentra establecido en el artículo 197, último párrafo, del C.F. de la Federación y no así en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, razones por las cuales la Sala administrativa responsable, no se encontraba obligada a atender a dicho principio. En efecto, si bien es cierto que el artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, establece que a falta de disposición expresa en materia fiscal se estará a lo dispuesto al Código Financiero del Distrito Federal y, en su caso, al C.F. de la Federación, también lo es que, en la especie, no se actualiza la supletoriedad, y al efecto se transcribe el mencionado precepto legal, que a la letra dice: ‘Artículo 25.’ (se transcribe). Al respecto, resulta oportuno tener presente que para la procedencia de la supletoriedad deben satisfacerse los siguientes requisitos: que el ordenamiento que se pretenda suplir lo admita expresamente y señale el estatuto supletorio; que la normatividad objeto de la supletoriedad prevenga la institución jurídica de que se trate; que previendo dicha institución, las normas existentes en la legislación sean insuficientes para su aplicación a la situación concreta presentada, por carencia total o parcial de la reglamentación necesaria; y, que las disposiciones o principios con los que se vaya a llenar la deficiencia no contraríen, de cualquier modo, las bases esenciales del sistema legal de sustentación de la institución suplida. Así las cosas, la supletoriedad de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, tratándose de la institución de litis abierta no se actualiza, ya que si bien dicha normatividad admite la posibilidad de que a falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo prescrito en ese cuerpo legal, se aplique en materia fiscal como supletorio el Código Financiero del Distrito Federal y, en su caso, el C.F. de la Federación, sin embargo, al no prever la figura jurídica relatada, su aplicación no se justifica. Por tanto, si la Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal no contempla el principio de litis abierta, no le resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 197, último párrafo, del C.F. de la Federación, pues de lo contrario, daría lugar a la creación de figuras procesales no establecidas en la legislación que se pretende suplir, con lo que se desvirtuaría la finalidad de la supletoriedad, que es la de complementar las deficiencias de las disposiciones que reglamenten la figura jurídica prevista en el ordenamiento legal respecto del cual se aplica. Cobra aplicación, en lo conducente, la jurisprudencia I..A.J., dictada por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este tribunal comparte, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tomo 60 (sic), diciembre de 1992, Octava Época, visible en la página 45, cuyos rubro y texto, son los siguientes: ‘SUPLETORIEDAD DE LAS NORMAS. CUÁNDO OPERA.’ (se transcribe). Sin que obste a lo anterior el criterio que invoca la parte quejosa contenido en la tesis I.15o.A.38 A, emitida por el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, bajo el rubro: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL. OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA.’, toda vez que es un criterio aislado y este órgano colegiado no lo comparte, pues como quedó demostrado con anterioridad, al no preverse la figura jurídica de litis abierta en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, no se justifica la aplicación supletoria del C.F. de la Federación, que es el ordenamiento legal en donde se encuentra regulada, pues daría lugar a la creación de figuras procesales no establecidas en la legislación que se pretende suplir."

El Décimo Quinto Tribunal Colegiado del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión contencioso administrativo 56/2005, promovido por el director general Jurídico y de Gobierno de la Delegación Cuauhtémoc del Distrito Federal, se apoyó en las consideraciones siguientes:

"SEXTO. ... En tal sentido, se procede al estudio del agravio precisado con el número dos, en que la autoridad recurrente señala que no debió aplicarse el artículo 197 del C.F. de la Federación. En principio, por regla general, la suplencia de un ordenamiento legal, en relación con otro, procede respecto de instituciones en aquél contempladas, pero que no se encuentren reglamentadas, o bien, se encuentren reguladas en forma insuficiente, y también en el caso de instituciones no establecidas en el primero, a condición de que, por una parte, sea indispensable para el juzgador acudir al segundo para solucionar el conflicto que se le plantee y, por la otra, de que la institución que aplique no esté en contradicción con el conjunto de normas cuyas lagunas debe llenar, sino que sea congruente con los principios del proceso establecidos en el primero. En tal sentido, es importante precisar que el artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, es del tenor siguiente: ‘Artículo 25.’ (se transcribe). Como se advierte, el numeral transcrito establece una supletoriedad especial, pues deberá atenderse esencialmente al Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, al Código Financiero de esta misma entidad, en materia fiscal local o, en su caso, al C.F. de la Federación, que prevé en su título VI, el juicio contencioso administrativo; en consecuencia, aunque una institución no esté reglamentada en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, sí puede ser invocada, con la única salvedad de que no se oponga a alguna disposición contenida en ese ordenamiento, según la interpretación literal del artículo de referencia. En ese sentido, importa señalar que el artículo 197 del C.F. de la Federación, establece: (se transcribe). De la disposición anterior se advierte que el C.F. de la Federación contempla que el juicio de nulidad no constituye una instancia, sino un juicio autónomo, de tal forma que al promoverse la demanda se inicia una nueva litis formada con la resolución impugnada, los argumentos dirigidos contra dicha resolución que constituyen la impugnación del actor, y que son el contenido de los conceptos de anulación, así como la contestación de la demanda y las pruebas de las partes. Asimismo, el artículo 197 del C.F. de la Federación, contempla la litis abierta, la cual admite expresamente argumentos no planteados en el recurso administrativo, que constituyen propiamente los conceptos de anulación sobre la resolución impugnada que son materia del juicio fiscal y serán objeto de la sentencia que se pronuncie. Cabe destacar que en términos del último párrafo del citado artículo 197, cuando el recurrente acude al juicio de nulidad contra la resolución dictada en el recurso administrativo respectivo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá considerar que también impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo ‘aunque no lo exprese’, pues tal precepto establece esa presunción en beneficio del gobernado. Por consiguiente, se colige que la ‘litis abierta’ que establece el C.F. de la Federación comprende: La resolución impugnada. La resolución recurrida. Los ‘nuevos argumentos’ que pueden incluir los razonamientos que se refieran a la resolución recurrida, así como los dirigidos a impugnar la nueva resolución. Aquellos argumentos que reproduzcan los agravios que se esgrimieron contra la resolución recurrida. En tal sentido, el principio de ‘litis abierta’, conlleva la simplificación de las formalidades del procedimiento contencioso administrativo, a fin de permitir a los contribuyentes que en el juicio de nulidad puedan hacer valer no únicamente conceptos de impugnación no planteados en el recurso, sino también argumentos ya esgrimidos ante los órganos de la administración pública (reiterativos). En efecto, la litis abierta en el juicio de nulidad permite al actor una extendida defensa en contra de la resolución impugnada, lo cual implica que puede hacer valer en sus conceptos de impugnación argumentos ya aducidos en el recurso administrativo, o bien, cuestiones novedosas no propuestas en esa instancia referidos a la resolución originaria. Además, debe destacarse que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa está obligado a estudiar los conceptos de impugnación que estén referidos a la resolución recurrida, considerando también que con ellos el actor está controvirtiendo la resolución impugnada, máxime si se tiene en cuenta que el juicio de nulidad es autónomo, de tal suerte que al promoverse la demanda se inicia una nueva litis formada con los elementos antes precisados, lo que trae aparejado el estudio de dichos conceptos por la S.F., sin que pueda desatenderse de su estudio calificándolos de ineficaces o inoperantes. Las anteriores consideraciones derivan de la jurisprudencia número 2a./J. 32/2003, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 193 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, Novena Época, que es del rubro y texto siguientes: ‘JUICIO DE NULIDAD. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 197, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE, PERMITE AL DEMANDANTE ESGRIMIR CONCEPTOS DE ANULACIÓN NOVEDOSOS O REITERATIVOS REFERIDOS A LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, LOS CUALES DEBERÁN SER ESTUDIADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe). En ese contexto, debe puntualizarse que este órgano jurisdiccional considera que el artículo 197 del C.F. de la Federación puede aplicarse en forma supletoria en lo que no se oponga a las formalidades del procedimiento previstas en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Lo anterior, considerando que el juicio contencioso administrativo que se tramita ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal goza de la misma naturaleza que el sustanciado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues ambos tienen como objetivo determinar la validez o la nulidad de un acto administrativo que afecte de forma cierta y actual la esfera jurídica de una persona determinada, lo que se traduce en la búsqueda de la administración de una justicia pronta, completa e imparcial, por resolver una situación real y concreta, no futura y sólo probable, que puede encontrar solución cuando efectivamente trascienda a la esfera de derechos de un individuo. Ahora bien, la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece en los artículos del 25 al 32 las disposiciones generales que rigen para el juicio contencioso sustanciado ante ese tribunal, los que a continuación se transcriben: Título segundo. Del procedimiento. Capítulo I. Disposiciones generales. ‘Artículo 25.’ (se transcribe). ‘Artículo 26.’ (se transcribe). ‘Artículo 27.’ (se transcribe). ‘Artículo 28.’ (se transcribe). ‘Artículo 29.’ (se transcribe). ‘Artículo 30.’ (se transcribe). ‘Artículo 31.’ (se transcribe). ‘Artículo 32.’ (se transcribe). Del juicio contencioso administrativo. Capítulo I. Disposiciones generales. ‘Artículo 197.’ (se transcribe). ‘Artículo 198.’ (se transcribe). ‘Artículo 199.’ (se transcribe). ‘Artículo 200.’ (se transcribe). ‘Artículo 201.’ (se transcribe). Como se advierte, las disposiciones del C.F. de la Federación no se contraponen con las previstas en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, sino que se complementan y, en tal sentido, atento a lo que establece el artículo 25 de la ley en mención, es posible aplicar las disposiciones del C.F. de la Federación en tanto no la contravengan. Entonces, si la facultad que se otorga al actor de impugnar tanto el fallo que resuelve un recurso administrativo como el acto originario, es posible aplicarlo supletoriamente, pues sobre este tópico la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no contiene regulación. Por tanto, es factible la aplicación supletoria del artículo 197 del C.F. de la Federación, pues de no estimarse así, se haría nugatoria la finalidad de simplificar las formalidades del procedimiento contencioso local, pues contienen aspectos afines, tales como la facultad de imprimir ciertos efectos a las declaratorias de nulidad, traducibles en el deber de la demandada de conducirse en la forma o términos señalados por el propio tribunal, así como la atribución para hacer cumplir sus determinaciones, es decir, se encuentran dotados de imperio para hacer respetar sus decisiones, por lo que ni el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal ni el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, son tribunales de mera anulación y, en esa virtud, dado que el juicio de nulidad contiene básicamente los mismos principios que el sustanciado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al existir afinidad en ambos ordenamientos debe regir también la litis abierta. En este sentido, conviene destacar que el hecho de que se le otorgue a la parte actora la posibilidad de realizar argumentos que tiendan a controvertir tanto la resolución impugnada como el acto originario, tiene como finalidad primordial, garantizarle al gobernado una adecuada impartición de justicia. De ahí que por su trascendencia pueda considerarse que la litis abierta se actualiza en todo procedimiento contencioso administrativo, ya sea federal o local, pues las S. respectivas deben pronunciarse sobre los argumentos que la conforman, es decir, sobre las pretensiones de la actora que se deduzcan en su escrito inicial de demanda o del de ampliación, así como respecto a las defensas que haga valer la demandada en su escrito de contestación a la demanda y en el de ampliación a su contestación, pues de lo contrario, se dejaría en estado de indefensión a las partes respecto de las argumentaciones y pruebas que fueran respectivamente expuestas y ofrecidas por su contraria. Bajo este orden de ideas, se pone de manifiesto que el derecho de formular los argumentos tanto contra la resolución impugnada como en relación con el acto que a través de ella se examinó, es lo que conforma la litis en cualquier procedimiento contencioso administrativo, dado que permite lograr una adecuada impartición de justicia; por ende, tal figura (litis abierta) resulta también aplicable al juicio de nulidad previsto en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pues en este ordenamiento no se encuentra plenamente regulada. Y debe imperar no sólo en el juicio contencioso administrativo federal, sino también en el local, aun en el supuesto de que no exista una norma expresa en ese sentido. En mérito de lo anterior, al resultar ineficaces los argumentos contenidos en los agravios formulados por la autoridad recurrente, lo conducente es confirmar la resolución recurrida."

CUARTO. Una vez elaboradas las anotaciones precedentes, es menester señalar que para determinar la existencia de criterios disímiles sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito y que tal circunstancia sea materia de estudio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el objeto de dilucidar el que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, se requiere de la concurrencia de los siguientes supuestos:

1. Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales;

2. Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

3. Que los distintos criterios provengan del análisis de los mismos elementos.

Lo anterior deriva de la naturaleza y características propias de los conflictos de contradicción de tesis, así como de los criterios que a continuación se transcriben.

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Jurisprudencia P./J. 26/2001, emitida en la Novena Época por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, visible a fojas 76 del T.X., abril de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Jurisprudencia 4a./J. 22/92, emitida en la Octava Época por la Cuarta Sala de esta Suprema Corte de Justicia, visible a fojas 22 del tomo 58, octubre de 1992, del Semanario Judicial de la Federación).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza; sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente, con carácter de tesis de jurisprudencia." (Tesis aislada CLXXIV/89, de la extinta Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a fojas 219 del Tomo IV, Primera Parte, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación).

En esta tesitura, en relación con los supuestos necesarios que se requieren para determinar la existencia de la contradicción de tesis sustentada por los Tribunales Colegiados en el presente asunto, se puede observar lo siguiente:

A) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales.

Este requisito sí se cumple, en virtud de que los Tribunales Colegiados de Circuito examinaron el punto concreto de derecho consistente en si la institución de la "litis abierta", prevista en el artículo 197 del C.F. de la Federación es aplicable o no, de manera supletoria, en los juicios tramitados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

B) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos e interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

También este requisito se actualiza, en atención a que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 231/2006, sometido a su conocimiento, sostiene medularmente que si bien el artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece que a falta de disposición expresa en materia fiscal, se estará a lo dispuesto en el Código Financiero del Distrito Federal y, en su caso, al C.F. de la Federación; sin embargo, en el caso no se colman los requisitos para la procedencia de la supletoriedad, pues la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que se pretende suplir, no prevé la institución de la "litis abierta"; de donde se sigue que la falta de cumplimiento de este requisito obliga a estimar improcedente la supletoriedad pretendida, pues de lo contrario se daría lugar a la creación de figuras procesales no establecidas en la legislación que se pretende suplir.

Por su parte, el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión contencioso administrativo número 56/2005, adujo que, por regla general, la suplencia de un ordenamiento legal, en relación con otro, procede respecto de instituciones en aquél contempladas, pero que no se encuentren reglamentadas, o bien, se encuentren reguladas en forma insuficiente, pero también procede en el caso de instituciones no establecidas en el ordenamiento a suplir, a condición de que esa institución sea indispensable para que el J. solucione el conflicto que se le plantea, y que, además, no se contravenga el conjunto de normas cuyas lagunas debe llenar; de aquí que como la "litis abierta" conlleva la simplificación de las formalidades del procedimiento contencioso administrativo, permitiendo a los contribuyentes que en el juicio de nulidad puedan hacer valer no sólo conceptos de impugnación no planteados en el recurso, sino también argumentos ya esgrimidos ante los órganos de la administración pública, por tanto, esta institución puede aplicarse en forma supletoria en el juicio contencioso administrativo, tramitado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, porque no pugna con las formalidades del procedimiento previstas en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

C) Que los distintos criterios provengan del estudio de los mismos elementos.

En los asuntos que se encuentran involucrados en la presente contradicción de tesis se discutió la procedencia de la aplicación supletoria del C.F. de la Federación, concretamente su artículo 197, que contempla la institución procesal de la "litis abierta", al juicio contencioso administrativo tramitado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal

De esta manera, como los Tribunales Colegiados contendientes sustentaron criterios divergentes entre sí, pese a que analizaron los mismos elementos y el mismo problema jurídico; por tanto, es claro que también se cumple el requisito aquí comentado para la actualización de la contradicción de tesis.

En este tenor, al actualizarse los presupuestos que se han señalado con antelación, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que sí existe la contradicción de criterios que se denuncia, por lo que el punto de derecho a dilucidar consiste en determinar si procede o no la aplicación supletoria del artículo 197 del C.F. de la Federación, que establece la institución de la "litis abierta", a la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Cabe aclarar que si bien de entre los criterios sustentados en las ejecutorias transcritas solamente el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito emitió la tesis número I.15o.A.38 A, de rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL. OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA.", sin que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del mismo Circuito hubiera emitido algún criterio al respecto, por lo cual, no hubo publicación de éste, conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, también lo es que tal situación no constituye obstáculo alguno para estimar que en la especie exista la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que para que dicho supuesto se actualice, basta simplemente que diversos Tribunales Colegiados adopten criterios divergentes al resolver sobre un mismo punto de derecho.

Sirve de apoyo a la anterior consideración, la tesis de jurisprudencia número 2a./J. 94/2000, sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 319, Tomo XII, correspondiente al mes de noviembre del año dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

QUINTO. Con base en lo expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer el criterio que con carácter de jurisprudencia aquí se define.

Como se precisó en el considerando anterior, la materia de la presente resolución de contradicción de tesis consiste en determinar si procede o no la aplicación supletoria del artículo 197 del C.F. de la Federación, que establece la institución de la "litis abierta", a la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Con el objeto de obtener un panorama del tema a dilucidar, es pertinente recordar que en relación con el tema de la supletoriedad de una norma con relación a otra, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, por unanimidad de cinco votos, la contradicción de tesis número 43/2004-SS, en sesión de veintiocho de mayo de dos mil cuatro, definió su naturaleza, alcances y efectos jurídicos, en los siguientes términos:

"Ahora bien, la supletoriedad es una figura jurídica que implica la acción de suplir una deficiencia o mala regulación de una ley de carácter general con otra de carácter específico, en la que se encuentre regulada la institución o figura a suplir, en este contexto deben existir dos leyes:

"1. La ley a suplir, y,

"2. La ley supletoria.

"En este caso, la ley a suplir debe contener en su texto, de manera expresa, el ordenamiento legal que deba ser supletorio; es decir, que la supletoriedad debe preverse expresamente en el ordenamiento a suplir, característica sin la cual no puede existir la figura de la supletoriedad.

"En relación con el tema de la supletoriedad, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos criterios que el legislador ordinario al dictar la norma de derecho a fin de que ella pueda regular las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, lo hace con un sentido abstracto; sin embargo, la aplicación de la norma abstracta al caso concreto o la subsunción del caso a la norma presenta frecuentemente dificultades, ya sea porque ciertos matices del hecho enjuiciado la hagan susceptible de interpretación respecto a la exacta aplicabilidad de la norma, o bien, porque el legislador no haya previsto el caso, dando lugar a las ‘lagunas’ de la ley.

"Es así que, cuando en la distribución normativa se presenta algún vacío legislativo que quebranta la estructura total y continua regulada por el derecho positivo, se manifiesta el problema de la aplicación individualizada de la ley. En este tenor, en la doctrina se han desarrollado diversas teorías que explican la individualización normativa al caso concreto ante la existencia de ‘lagunas’ mediante la integración legislativa; y en el derecho positivo el legislador reconoce la existencia de esas ‘lagunas’ o vacíos legislativos del sistema regulatorio puesto que, incluso, indica cómo deben colmarse.

"Cuando tal evento sucede, el juzgador al aplicar la norma debe realizar una labor interpretativa utilizando los métodos hermenéuticos que considere desentrañan el sentido del contexto normativo para determinar el orden mejor y más justo del ordenamiento respectivo.

"Dentro de los métodos hermenéuticos está el de la integración legislativa o supletoriedad de la norma.

"Para explicar con mayor acierto los anteriores aspectos, es útil acudir a las posturas doctrinarias que se han expuesto sobre el particular.

"Apoya lo anterior la tesis 2a. LXIII/2001, sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página cuatrocientos cuarenta y ocho del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2001, Novena Época, con el rubro y texto que a continuación se exponen:

"‘DOCTRINA. PUEDE ACUDIRSE A ELLA COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS Y APOYO EN LA FORMULACIÓN DE SENTENCIAS, CON LA CONDICIÓN DE ATENDER, OBJETIVA Y RACIONALMENTE, A SUS ARGUMENTACIONES JURÍDICAS. En el sistema jurídico mexicano por regla general, no se reconoce formalmente que la doctrina pueda servir de sustento de una sentencia, pues el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece las reglas respectivas, en su último párrafo, sólo ofrece un criterio orientador, al señalar que «En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.»; mientras que en su párrafo tercero dispone que «En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.». Sin embargo, es práctica reiterada en la formulación de sentencias, acudir a la doctrina como elemento de análisis y apoyo, así como interpretar que la regla relativa a la materia penal de carácter restrictivo sólo debe circunscribirse a ella, permitiendo que en todas las demás, con variaciones propias de cada una, se atienda a la regla que el texto constitucional menciona con literalidad como propia de los juicios del orden civil. Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior y que la función jurisdiccional, por naturaleza, exige un trabajo de lógica jurídica, que busca aplicar correctamente las normas, interpretarlas con sustento y, aun, desentrañar de los textos legales los principios generales del derecho para resolver las cuestiones controvertidas en el caso concreto que se somete a su conocimiento, considerando que todo sistema jurídico responde a la intención del legislador de que sea expresión de justicia, de acuerdo con la visión que de ese valor se tenga en el sitio y época en que se emitan los preceptos que lo vayan integrando, debe concluirse que cuando se acude a la doctrina mediante la referencia al pensamiento de un tratadista e, incluso, a través de la transcripción del texto en el que lo expresa, el juzgador, en lugar de hacerlo de manera dogmática, debe analizar, objetiva y racionalmente, las argumentaciones jurídicas correspondientes, asumiendo personalmente las que le resulten convincentes y expresando, a su vez, las consideraciones que lo justifiquen.’

"Pues bien, F.C.V.S. establece la existencia de dos tipos de normas, a saber: las absolutas o imperativas y las supletorias, en donde las primeras contienen mandatos que no dejan lugar a dudas sobre la aplicación de sus principios generales, mientras que las de índole supletoria permiten la aplicación de tales principios a otra u otras normas.

"Entre las teorías modernas, la de Kelsen es una de las más representativas en la materia, quien al respecto señala:

"‘¿Cómo deducir de la norma general de la ley, en su aplicación a un caso concreto, la especial de la sentencia o el acto administrativo? Así como las leyes ordinarias se encuentran condicionadas a la Constitución, y las reglamentarias por las ordinarias, entre éstas y las individualizadas existe una relación del mismo tipo. Toda norma de grado superior determina, en cierto modo, a la de rango inferior. Mas la determinación de que hablamos no es, ni puede ser completa. En la aplicación de la norma cualquiera interviene siempre, en mayor o menor grado, la iniciativa del órgano que la aplica, porque no es posible que aquélla reglamente en todos sus pormenores el acto de aplicación. ... Cuando se habla de lagunas, lo que quiere expresarse es que las soluciones posibles considérense injustas, en cuanto se piensa que si el legislador hubiera tenido presente el caso especial, lo habría reglamentado en forma completamente diversa de aquella o aquellas que del texto de la ley se infieren. La «laguna» no es más que la diferencia entre el derecho positivo y un orden tenido por mejor y más justo. Sólo puede afirmarse una laguna cuando se compara el derecho existente con el que, en opinión del sujeto «debía ser». ... Las lagunas técnicas existen cuando el legislador ha omitido reglamentar algo que era indispensable para hacer posible la aplicación de un precepto cuyas consecuencias del carácter más o menos indeterminadas y generales de la ley. ...’ (citado por E.G.M., Introducción al Estudio del Derecho. Editorial P., S.A., quincuagésima primera edición, México, 2000, páginas 353 y 354).

"Por su parte, el Diccionario Jurídico Mexicano, bajo la voz ley supletoria, explica:

"‘I.D. de la aplicación supletoria o complementaria de una ley respecto de otra. ... II. Cuando la referencia de una ley a otras es expresa, debe entenderse que la aplicación de las supletorias se hará en los supuestos no contemplados por la primera ley y que la complementará ante posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones. Por ello, la doctrina considera que las referencias a leyes supletorias son la determinación de las fuentes a las cuales una ley acudirá para deducir sus principios y subsanar sus omisiones.’ (Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Editorial P., S.A., México, 1997, páginas 1979 y 1980).

"Así, ante la existencia de un vacío legislativo, el propio creador de las leyes dispone de la figura jurídica de la supletoriedad, que no es otra cosa que, citando a Kelsen, la diferencia entre el derecho positivo y un orden tenido por mejor o más justo. Por ello, la supletoriedad de una ley a otra debe ser expresa, puesto que sólo se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones de forma que se complemente con principios generales contenidos en otras leyes.

"De esta manera, la supletoriedad es un medio de aplicación legislativa para dar debida coherencia al sistema jurídico. El carácter supletorio de la ley resulta, en consecuencia, de una integración y reenvío de una ley a otros textos legislativos generales que fijen los principios aplicables a la regulación de la ley suplida.

"La supletoriedad es, entonces, un principio de economía e integración legislativa para evitar la reiteración de tales principios por una parte, así como la posibilidad de confirmación de los preceptos especiales en la ley suplida, por tal razón, en la enumeración expresa de leyes supletorias se establecen rangos prioritarios en su aplicación sobre la materia de la ley que se suple.

"En relación con la aplicación supletoria de una ley, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció, entre otras, las tesis genéricas que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:

"‘LEYES. APLICACIÓN SUPLETORIA. Para que un ordenamiento legal pueda ser aplicado supletoriamente, es necesario que en principio exista establecida la institución cuya reglamentación se trata de completar por medio de esa aplicación supletoria.’ (Sexta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen XXVII, Tercera Parte. Página 42).

"‘LEYES SUPLETORIAS, APLICACIÓN DE LAS. Solamente se aplicarán las leyes supletorias en aquellas cuestiones procesales que, comprendidas en la ley que suplen, se encuentran carentes de reglamentación o deficientemente reglamentadas.’ (Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo CXI. Página 1022).

"‘LEYES SUPLETORIAS, APLICACIÓN DE. La aplicación de leyes supletorias es para aquellos casos no comprendidos en las leyes especiales, y que requieren, para ser aplicables, que se subsanen las omisiones o deficiencias de éstas, a fin de hacer posible la resolución del problema jurídico a debate; por tanto, si la Ley del Impuesto sobre Alcoholes, especifica las infracciones que contra ella pueden cometerse y organiza los procedimientos que los productores deben seguir, para la redacción de los asientos en sus libros; no necesita en tales casos, ni que se complementen ni que se aclaren sus disposiciones por las de la Ley del Timbre.’ (Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo LIX. Página 18).

"‘LEYES SUPLETORIAS. Si bien los Códigos de Procedimientos Civiles de cada Estado, son supletorios del de comercio, esto no debe entenderse de modo absoluto, sino sólo cuando falten disposiciones expresas sobre determinado punto en el código mercantil, y a condición de que no pugnen con otras que indiquen la intención del legislador, para suprimir reglas de procedimiento o de pruebas.’ (Quinta Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV. Página 67).

"‘SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES. SÓLO PROCEDE EN AMPARO RESPECTO DE INSTITUCIONES QUE PREVÉ LA LEY ESPECÍFICA. La supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles a la materia de amparo se produce exclusivamente cuando la ley específica contempla la institución pero no se señalan algunas o todas las reglas de su aplicación, mas tal supletoriedad no puede efectuarse respecto de instituciones no previstas en el ordenamiento a suplir.’ (Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo VII, junio de 1991. Tesis 3a. CX/91. Página 100).

"De lo expuesto deriva que la aplicación supletoria de las normas legales sólo es válida cuando encontrándose contenida en la ley originaria la institución de que se trate, no obstante, dicha ley no la regule con la amplitud, exhaustividad y profundidad necesaria, esto es, que encontrándose prevista la institución, no se estructure en detalle, de donde resulta necesario para la aplicación supletoria de una ley a otra, satisfacer los siguientes presupuestos:

"1. Que la ley a suplir contemple la institución respecto de la que se pretenda la aplicación supletoria.

"2. Que la institución comprendida en la ley a suplir no tenga la reglamentación requerida, o bien, que conteniéndola, ésta sea deficiente.

"En relación con el tema, esta Segunda Sala ha sustentado el criterio de que sólo es válido acudir a la figura jurídica de la supletoriedad cuando existe un vacío legislativo en la ley, y no ante el silencio del legislador respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad.

"Así se advierte de las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación los que a continuación se precisan:

"‘PERSONALIDAD EN EL JUICIO LABORAL BUROCRÁTICO. EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE DIRIME ESA CUESTIÓN, PREVIAMENTE AL FONDO, NO PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. De la interpretación literal de dicho precepto, se advierte que el legislador estatal otorgó competencia al Tribunal de Arbitraje de esa entidad federativa para resolver en revisión los conflictos individuales que se susciten entre la administración o sus representantes y sus trabajadores, de donde se sigue que la procedencia de ese recurso se refiere a las controversias de naturaleza laboral que tramita y resuelve en primera instancia una Junta arbitral, es decir, a los conflictos individuales de trabajo que, por lógica, para ser revisados deben ser concluidos, por lo que dicho recurso no procede en contra de la resolución interlocutoria que decide sobre la personalidad de una de las partes en el juicio laboral burocrático, en virtud de que no constituye un conflicto individual a los que alude el numeral citado. Además, por las características del proceso laboral que regula el Código Administrativo del Estado de Chihuahua, el cual es predominantemente oral, no es posible considerar que el legislador haya tenido la intención de hacer procedente el recurso de revisión en contra de aquella resolución, ya que por la naturaleza de ese proceso, se restringe el empleo de medios impugnativos para combatir resoluciones intermedias, a fin de lograr su mayor economía, concentración y sencillez, tan es así, que la regla general es que cualquier incidencia que se presente durante la sustanciación del juicio, debe ser resuelta de plano en la misma audiencia que concluye con el fallo definitivo, de tal modo que sólo éste sea el que, en su caso, justifique la procedencia del recurso de revisión, sin que exista necesidad de acudir a la figura jurídica de la supletoriedad de leyes, porque ésta sólo opera tratándose de omisiones o vacíos legislativos, mas no respecto de situaciones que el legislador no tuvo intención de establecer.’ (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., marzo de 2003. Tesis 2a./J. 13/2003. Página 302).

"‘INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE LAUDO. EN CONTRA DE LA INTERLOCUTORIA QUE LO RESUELVE, O DEL ACUERDO QUE LO DESECHA, NO PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. De la interpretación literal de dicho precepto, se advierte que el legislador estatal otorgó competencia al Tribunal de Arbitraje de esa entidad federativa para resolver en revisión los conflictos individuales que se susciten entre la administración o sus representantes y sus trabajadores, de donde se sigue que la procedencia de ese recurso se refiere a las controversias de naturaleza laboral que tramita y resuelve en primera instancia una Junta arbitral, es decir, a los conflictos individuales de trabajo que, por lógica, para ser revisados deben ser concluidos. En ese tenor, el referido recurso no procede en contra de la interlocutoria que resuelve o el acuerdo que desecha un incidente de liquidación de laudo, por ser posterior a la resolución de fondo y no constituir un conflicto individual a los que alude el numeral citado. Lo anterior es así, porque si en el título cuarto del código administrativo citado, que se refiere a las relaciones del Estado con sus trabajadores, incluido el capítulo séptimo que alude al procedimiento laboral, el legislador no incluyó norma alguna que establezca de manera específica la procedencia del recurso de revisión contra determinadas resoluciones, y la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la contradicción de tesis 138/2002, el criterio de que el silencio del legislador implica que el citado recurso de revisión no procede contra resoluciones intermedias o actos intraprocesales, en razón de que se verían afectados los fines de un proceso predominantemente oral que se rige por los principios de mayor economía, concentración y sencillez, pues ese tipo de determinaciones no constituyen el conflicto individual a que alude el referido artículo 164, fracción I, es indudable que, por igualdad de razón, tampoco procede el mencionado recurso en contra de la resolución que decide o el acuerdo que desecha un incidente de liquidación de laudo, a pesar de que sea posterior a la resolución de fondo, pues no sería lógico ni jurídico estimar que una norma de competencia, como lo es el artículo últimamente citado, establezca la procedencia genérica del recurso de revisión contra todo tipo de resoluciones, cuando por razones de seguridad jurídica deben fijarse normas de procedencia específica, de modo que si ello no acontece, el juzgador no puede sustituir al legislador estatal en la determinación de procedencia del recurso, pues la interpretación extensiva de la norma afectaría los principios procesales de un juicio predominantemente oral, sin que exista necesidad de acudir a la figura jurídica de la supletoriedad que prevé el artículo 77 del código invocado, porque ésta sólo opera tratándose de omisiones o vacíos legislativos, mas no respecto de situaciones que el legislador no tuvo intención de establecer.’ (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., abril de 2003. Tesis 2a./J. 28/2003. Página 192)."

Como se observa de lo antes transcrito, esta Segunda Sala determinó que la procedencia de la supletoriedad de un ordenamiento respecto de otro está sujeta a satisfacer los siguientes requisitos:

1. Que la ley a suplir contemple la institución respecto de la que se pretenda la aplicación supletoria.

2. Que la institución comprendida en la ley a suplir no tenga la reglamentación requerida, o bien, que conteniéndola, ésta sea deficiente.

Además, se ha hecho especial énfasis en la circunstancia de que sólo es válido acudir a la figura jurídica de la supletoriedad cuando existe un vacío legislativo en la ley, y no ante el silencio del legislador, respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad; es decir, se estima fundamental que la ley a suplirse prevea la existencia de la figura que se pretende aplicar, respecto del ordenamiento suplido, pues de otra manera, se estaría intentando colmar el silencio del legislador, lo que se traduce en sustituirse a su voluntad.

De esta manera, se concluyó que la aplicación supletoria de las normas legales sólo es válida cuando la institución de que se trate se encuentra contenida en la ley originaria, sin que dicha ley la regule con la amplitud, exhaustividad y profundidad necesarias, esto es, que encontrándose prevista la institución, no se estructure en detalle.

En otras palabras, el carácter supletorio de una ley resulta, en consecuencia, una integración y reenvío de una ley especializada a otros textos legislativos que fijen los principios aplicables a la regulación de la ley suplida; de aquí que la supletoriedad implica un principio de economía e integración legislativa para evitar la reiteración de tales principios, así como la posibilidad de consagración de los preceptos especiales en la ley suplida.

Una vez anotado lo anterior, conviene examinar el contenido y alcances del artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que dice a la letra:

"Artículo 25. Los juicios que se promuevan ante el tribunal se sustanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que señala esta ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo que prescribe este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal; en materia fiscal al Código Financiero del Distrito Federal. Y en su caso al C.F. de la Federación en lo que resulten aplicables."

Una primera lectura del dispositivo legal transcrito permite advertir que la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece de manera expresa un sistema de aplicación supletoria de diversos ordenamientos, dos del orden local (el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal y el Código Financiero del Distrito Federal) y uno de carácter federal (el C.F. de la Federación), dependiendo de la materia de que se trate, siempre que se cumplan las siguientes hipótesis normativas:

a) Que en la tramitación del juicio promovido ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no exista, en la ley respectiva, disposición expresa para sustanciar y resolver el procedimiento relativo.

b) Que la aplicación supletoria sólo opera en cuanto el código aplicable no se oponga a lo que dispone la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

El artículo en estudio es expreso respecto de la supletoriedad aplicable en materia fiscal, estableciendo que en ese rubro el ordenamiento aplicable de manera supletoria es el Código Financiero del Distrito Federal, y solamente en casos especiales el C.F. de la Federación, con lo cual es clara la intención del legislador de permitir de manera genérica la supletoriedad de la legislación local, respecto de la regulación de la actividad financiera del Distrito Federal, y de manera especial, la invocación del ordenamiento federal, ambos en lo que resulten aplicables al caso concreto.

Esta aplicación supletoria especial queda evidenciada en la última parte del texto del precepto en estudio, al disponer textualmente "... Y en su caso al C.F. de la Federación en lo que resulten aplicables."

En estas condiciones, con la finalidad de definir si procede o no la aplicación supletoria del artículo 197 del C.F. de la Federación dentro del procedimiento contencioso administrativo del Distrito Federal, se impone establecer si se está o no en presencia de uno de los casos a que se refiere el citado artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, para lo cual es conveniente apuntar las siguientes precisiones:

En primer lugar, es oportuno recordar que la primera Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno, en cuyo cuerpo normativo preveía la figura de la supletoriedad, estableciendo al respecto en su artículo 24, lo siguiente:

"Artículo 24. Los juicios que se promuevan ante el tribunal se sustanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que señala esta ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo que prescribe este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito y Territorios Federales."

Como se observa, al emitirse la ley en comento, el legislador únicamente estableció la supletoriedad del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito y Territorios Federales, para ser aplicado en todos los casos procedentes, sin hacer distinción alguna en relación con la materia fiscal, puesto que tal especialización fue adicionada a través de la reforma publicada en el mismo órgano informativo el tres de enero de mil novecientos setenta y nueve, en que se redactó ese mismo numeral en los siguientes términos:

"Artículo 24. Los juicios que se promuevan ante el tribunal se sustanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que señala esta ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo que prescribe este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal; en materia fiscal, a la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal y al C.F. de la Federación, en lo que resulten aplicables."

La reforma que se comenta se centró en establecer un mecanismo de supletoriedad respecto de la materia fiscal, estableciendo de manera puntual la aplicabilidad de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal y el C.F. de la Federación, en lo que resulten aplicables.

Llama la atención la circunstancia de que en la adición que se comenta el legislador no incluyó la expresión "en su caso", que sí aparece en el texto del artículo 25 de la misma ley reformada en diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

Ahora bien, es de atender igualmente a la peculiaridad de que el legislador señaló como aplicable supletoriamente, en materia fiscal, una ley de carácter local y una de índole federal, especificando al final del texto del numeral en estudio, que esa aplicación supletoria procede respecto de uno y otro ordenamientos "en lo que resulten aplicables", con lo cual resulta evidente la intención de establecer su aplicación dependiendo de la naturaleza local o federal de la materia del juicio que se promueva ante el tribunal.

Esta circunstancia, como ya se dijo, subsistió en la reforma acaecida en diciembre de mil novecientos noventa y cinco, en la que se enfatizó la aplicación supletoria en materia fiscal de un ordenamiento local (Código Financiero del Distrito Federal) y de un cuerpo normativo federal (C.F. de la Federación), subrayándose la procedencia de su aplicación respecto de los casos en que resulte aplicable uno u otro, dada la naturaleza de la materia del juicio respectivo.

En este sentido, es posible afirmar que la expresión "y en su caso", incluida en la redacción del artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, reformado en la fecha antes señalada, vinculada con la frase "en lo que resulten aplicables", obedece al deseo del legislador de subrayar que no es indistinta la aplicación de dichos ordenamientos, sino que ésta dependerá de la naturaleza local o federal del juicio puesto a la consideración del tribunal.

Por otra parte, es pertinente señalar que, de manera genérica, la materia fiscal, respecto de la cual se pueden promover controversias ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se refiere a los supuestos previstos en el artículo 23, fracciones III, IV, V, VI, VII, VIII y X, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que establece textualmente:

"Artículo 23. Las S. del tribunal son competentes para conocer:

"...

"III. De los juicios en contra de las resoluciones definitivas dictadas por la administración pública del Distrito Federal en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido o cualesquiera otras que causen agravio en materia fiscal;

"IV. De los juicios en contra de la falta de contestación de las mismas autoridades, dentro de un término de treinta días naturales, a las promociones presentadas ante ellas por los particulares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera;

"V. De los juicios en contra de resoluciones negativas ficta en materia fiscal, que se configurarán transcurridos cuatro meses a partir de la recepción por parte de las autoridades demandadas competentes de la última promoción presentada por el o los demandantes, a menos que las leyes fiscales fijen otros plazos;

"VI. De los juicios en que se demande la resolución positiva ficta, cuando la establezca expresamente las disposiciones legales aplicables y en los plazos en que éstas lo determinen;

"VII. De los juicios en que se impugne la negativa de la autoridad a certificar la configuración de la positiva ficta, cuando así lo establezcan las leyes;

"VIII. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten;

"...

"X. De los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones fiscales favorables a las personas físicas o morales y que causen una lesión a la hacienda pública del Distrito Federal."

Ahora bien, de esta materia fiscal, el Código Financiero del Distrito Federal, en términos de su artículo 1o., se ocupa de manera exclusiva de regular los siguientes aspectos:

1. La obtención, administración, custodia y aplicación de los ingresos del Distrito Federal.

2. La elaboración de la Ley de Ingresos.

3. Los programas base del presupuesto de egresos y la consolidación del proyecto correspondiente.

4. La contabilidad que de los ingresos, fondos, valores y egresos se realice por la formulación de la cuenta pública.

5. Las infracciones y delitos contra la hacienda local, así como las sanciones respectivas.

6. El procedimiento para interponer los medios de impugnación que el propio código establece.

De esta manera, la materia regulada por el Código Financiero del Distrito Federal se contrae a los aspectos relativos a la organización de la actividad financiera del Distrito Federal, propósito fundamental que se pretendió alcanzar con la emisión de dicho ordenamiento el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, tal como se advierte del contenido del dictamen de origen que, en su parte conducente, dice a la letra:

"Consideraciones.

"El propósito jurídicamente establecido en el texto de la exposición de motivos y articulado de tal ordenamiento, es el de dotar de un instrumento homogéneo, sistemático y propio que regule, en forma integral, la actividad financiera del Distrito Federal. Hasta ahora, el Distrito Federal ha tenido que aplicar diversas leyes que son en su mayoría ordenamientos federales que regulan dicha materia, y no se adecuan del todo a las condiciones específicas de la entidad federativa.

"Con el Código Financiero, que ahora se somete a la consideración de este honorable Pleno el Distrito Federal, contará con un cuerpo legal que regule la forma en que deberá llevar a cabo su actividad programática para el logro del desarrollo de la entidad; la manera, forma y plazos en que elaborará sus iniciativas de Ley de Ingresos y de reformas a sus disposiciones tributarias, así como el anteproyecto de presupuesto de egresos, a fin de que sean presentados a esta asamblea para su discusión y aprobación, en concordancia con la Constitución y el Estatuto de Gobierno. Asimismo regulará el tipo de ingresos tributarios y no tributarios necesarios para cubrir los gastos públicos que realice; la manera en que administrará sus ingresos y como realizará sus erogaciones; cómo se contabilizarán las operaciones financieras, y la manera en que deberá presentar la cuenta pública anual a esta asamblea. Es decir, de manera general se establecen las disposiciones jurídicas conforme a las cuales programará, obtendrá, administrará y erogará los recursos financieros.

"Estas Comisiones Unidas han tomado en cuenta que uno de los pasos más importantes que se han dado con la reforma política del Distrito Federal, derivada del Decreto por el que se reforman los artículos 31, 44, 73, 74, 79, 89, 104, 105, 122; se adiciona una fracción al artículo 76 y un primer párrafo al 119 y se deroga la fracción XVII del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial del 25 de octubre de 1993, lo constituye el establecimiento de un régimen jurídico expreso y propio de las finanzas públicas del Distrito Federal.

"En efecto, como podemos observar a través de la historia constitucional, siempre se han fijado con relativa precisión, los aspectos políticos y administrativos del Distrito Federal; sin embargo, nunca se había hecho una referencia precisa y transparente de su organización financiera.

"Lo anterior origina que al reformarse la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para dar lugar a la "reforma política del Distrito Federal", se hayan introducido disposiciones que regulan expresamente el régimen financiero de la entidad, destacándose, entre otras, la reforma al artículo 31, fracción IV, en la cual se incorpora la obligación fiscal para contribuir a los gastos públicos del Distrito Federal, por parte de los contribuyentes que residan en su territorio, así como la facultad legislativa que asume esta asamblea para la discusión y aprobación de los proyectos de Ley de Ingresos y el de presupuesto de egresos, que presente el jefe del Distrito Federal, el cual en su carácter de titular de la administración pública del Distrito Federal, requerirá para dotar a los órganos que la integran, de los elementos de planeación, presupuestación, programación y ejecución que implican dichos ordenamientos. De igual manera, con dicha reforma constitucional se estableció la autonomía de la hacienda pública del Distrito Federal.

"En esta medida, y como complemento a la reforma señalada se expidió el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y ahora se somete a la consideración de esta asamblea, el ordenamiento jurídico que vendrá a normar su actividad financiera.

"Es importante recalcar que desde nuestro punto de vista, para que la reforma política tenga futuro y perspectiva, como todos los que vivimos en esta capital lo deseamos, debe considerarse entre las prioridades el aspecto financiero. De acuerdo con esta afirmación, podemos manifestar que la reforma política del Distrito Federal, para que tenga éxito la reforma política del Distrito Federal (sic), es menester que también opere su reforma financiera, ya que cualquier cambio que se intente, sin asegurar el flujo necesario y suficiente de recursos financieros para darle permanencia y solidez a la misma, podría causar, en un futuro no lejano, más problemas de los que pretendan resolver.

"El Distrito Federal debe cumplir, como cualquier otra entidad de la Federación, con la satisfacción de un sinnúmero de necesidades públicas que le reclama la colectividad, para lo cual requiere de grandes cantidades de recursos de carácter económico. En este sentido, para llevar a cabo la primera etapa del proceso denominado actividad financiera del Estado, que implica la programación, obtención, recaudación, gestión y aplicación de dichos recursos, es necesaria la existencia de los instrumentos jurídicos esenciales: Ley de Ingresos y presupuesto de egresos.

"Como se puede observar, un aspecto esencial de la reforma es asegurar para el Distrito Federal, una autonomía financiera que le permita tener mayor flexibilidad para diseñar una política fiscal y en general una programación de sus finanzas, para responder con agilidad y prontitud a las demandas de la ciudad más poblada del mundo, correspondiéndole a sus órganos administrativos financieros la elaboración de los anteproyectos mencionados, y a su órgano legislativo la discusión y aprobación de los mismos.

"De lo expuesto, estas Comisiones Unidas consideran que la iniciativa del Código Financiero del Distrito Federal viene a complementar las disposiciones constitucionales y estatutarias, que dan las bases para la regulación propia de la actividad financiera del Distrito Federal, y en el cual se contempla mantener en lo esencial, el marco tributario-financiero-presupuestal vigente. Como hasta ahora, el gasto público de la ciudad seguirá financiándose de las contribuciones que paguen los contribuyentes; de las participaciones federales que por derecho reciba la entidad; de los ingresos que generen los organismos y empresas públicas del propio Distrito Federal, que provengan tanto del ejercicio de sus funciones de derecho público como de derecho privado; y del endeudamiento sano para proyectos prioritarios de la capital.

"De esta forma, el Distrito Federal seguirá teniendo el mismo número de contribuciones, con la misma estructura fiscal y alcance recaudatorio. Por el lado presupuestal, el ejercicio del gasto seguirá apegándose a la misma apertura programática utilizada hoy en día.

"Sin embargo, el Código Financiero que se dictamina fortalecerá la capacidad financiera de la ciudad y hará que prevalezcan los principios irrenunciables del buen manejo de la hacienda pública, pues en su observancia descansa la viabilidad económica y financiera del Distrito Federal."

De lo hasta aquí expuesto se desprende que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en materia fiscal se aplicará supletoriamente el Código Financiero del Distrito Federal en los juicios que se promuevan ante dicho tribunal respecto de la actividad programática para el logro del desarrollo financiero del Distrito Federal; es decir, la manera, forma y plazos para la elaboración de la Ley de Ingresos y del anteproyecto del presupuesto de egresos; las reformas a sus disposiciones tributarias; el tipo de ingresos tributarios y no tributarios necesarios para cubrir los gastos públicos; la manera en que administrará sus ingresos y en que realizará sus erogaciones; la forma en que contabilizará las operaciones financieras y la manera en que ha de presentar la cuenta pública anual ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, actividades todas éstas que giran en torno de aspectos propios de la administración de recursos.

Es pertinente agregar que la lectura del articulado del Código Financiero de cuenta, concretamente el libro sexto, título segundo, relativo al procedimiento administrativo, se refiere exclusivamente a la interposición y al desarrollo de los recursos de revocación, de oposición administrativa, de ejecución y el de impugnación de notificaciones, todos éstos contemplados en los artículos que van del 690 al 696, y cuya finalidad es la de impugnar los diferentes actos de las autoridades administrativas, cuando los particulares consideren que se han lesionado sus derechos.

Sin embargo, el contenido de dichos preceptos no evidencia que el Código Financiero del Distrito Federal prevea la existencia de un juicio contencioso, en el que se establezca un procedimiento autónomo planteado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en el que los particulares puedan plantear un conflicto de intereses, a fin de que el tribunal de cuenta lo resuelva conforme a derecho; por tanto, debe sostenerse válidamente que dicho Código Financiero no es aplicable supletoriamente respecto del procedimiento contencioso previsto en el título segundo de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, sobre todo, si se toma en cuenta que la supletoriedad prevista en el artículo 25 de ese ordenamiento no hace una distinción respecto del aspecto material del procedimiento respectivo; es decir, nunca establece que la supletoriedad ahí señalada se refiere única y exclusivamente al elemento sustantivo del juicio instaurado, por lo cual, es claro que la supletoriedad de mérito también incluye la materia adjetiva del juicio contencioso concreto.

En este orden de ideas, como el Código Financiero del Distrito Federal únicamente regula los temas de organización y administración financiera que fueron precisados en párrafos precedentes, y solamente se refiere al procedimiento correspondiente a los recursos procedentes en contra de los actos y resoluciones emitidas por las autoridades administrativas del Distrito Federal, y toda vez que no incluye precepto alguno que se ocupe del procedimiento en el juicio contencioso; por tanto, se concluye que sobre este tema debe atenderse supletoriamente al C.F. de la Federación, el cual en su artículo 197, establece:

"Artículo 197. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de este título, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga al procedimiento contencioso que establece este código.

"En los casos en que la resolución impugnada afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, y éstas promuevan juicio, en el escrito inicial de la demanda deberán designar un representante común que elegirán de entre ellas mismas, y si no lo hicieren, el Magistrado instructor designará con tal carácter a cualquiera de los interesados al admitir la demanda.

"Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente y éste la controvierta, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."

El texto del último párrafo del artículo transcrito prevé la posibilidad procesal de que, en el caso de que la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente, éste la impugne pudiendo atacar no solamente la determinación que falló el recurso, sino además, la resolución recurrida y estando facultado, incluso, para hacer valer conceptos de impugnación no sustentados en el recurso.

De esta manera, el precepto en estudio se refiere a la posibilidad de que los contribuyentes puedan hacer valer en el juicio de nulidad no únicamente conceptos de impugnación no planteados en el recurso, sino también argumentos ya esgrimidos ante los órganos de la administración pública (reiterativos), con lo cual permite al actor una extendida defensa en contra de la resolución impugnada, lo que implica que puede hacer valer en sus conceptos de impugnación argumentos ya aducidos en el recurso administrativo, o bien, cuestiones novedosas no propuestas en esa instancia, referidas a la resolución originaria.

Además, esta disposición conlleva que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa está obligado a estudiar los conceptos de impugnación que estén referidos a la resolución recurrida, considerando también que con ellos el actor está controvirtiendo la resolución impugnada, máxime si se tiene en cuenta que el juicio de nulidad es autónomo, de tal suerte que al promoverse la demanda se inicia una nueva litis formada con los elementos antes precisados, lo que trae aparejado el estudio de dichos conceptos por la S.F., sin que pueda desatenderse de su estudio calificándolos de ineficaces o inoperantes.

En estas condiciones, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que como el C.F. de la Federación sí regula de manera expresa el procedimiento contencioso administrativo que pueden promover los particulares respecto de aquellas resoluciones recaídas a un recurso administrativo; por tanto, con independencia de que la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no establezca un principio de "litis abierta", en los términos y con los efectos que establece el artículo 197 del C.F. de la Federación, es factible afirmar que en el caso procede la aplicación supletoria de este precepto, sobre todo si se toma en cuenta que su contenido no contraviene ninguna de las normas ni alguno de los principios por los que se rige el procedimiento contencioso en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pues en ninguno de los numerales que rigen el procedimiento contencioso para el Distrito Federal se establece alguna prohibición expresa o tácita en ese sentido.

En efecto, la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece en sus artículos del 25 al 32, lo siguiente:

"Título segundo

"Del procedimiento

"Capítulo I

"Disposiciones generales

"Artículo 25. Los juicios que se promuevan ante el tribunal se sustanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que señala esta ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo que prescribe este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal; en materia fiscal al Código Financiero del Distrito Federal. Y en su caso al C.F. de la Federación en lo que resulten aplicables."

"Artículo 26. Toda promoción deberá ser firmada por quien la formule, requisito sin el cual se tendrá por no hecha. Cuando el promovente no sepa o no pueda firmar, firmará otra persona a su ruego y el interesado estampará su huella digital.

"Ante el tribunal no procederá la gestión oficiosa. Quien promueva a nombre de otro deberá acreditar su personalidad en términos de ley, al presentar su demanda."

"Artículo 27. Las diligencias que deban practicarse en el Distrito Federal, pero fuera del recinto del tribunal, se encomendarán a los secretarios o a los actuarios del propio tribunal."

"Artículo 28. Las demandas, contestaciones, ocursos, informes y en general toda clase de actuaciones, deberán escribirse en español. Los documentos redactados en otro idioma, deberán acompañarse con la correspondiente traducción al español, formulada por persona autorizada por el tribunal. Las fechas y las cantidades se escribirán con letra."

"Artículo 29. Cuando las leyes o reglamentos del Distrito Federal establezcan algún recurso u otro medio de defensa, será optativo para la persona física o moral agotarlo o intentar desde luego el juicio ante el tribunal. Si está haciendo uso de dicho recurso o medio de defensa, previo el desistimiento correspondiente, podrá ocurrir a juicio ante el tribunal. El ejercicio de la acción ante este órgano jurisdiccional, extingue el derecho para promover otro medio de defensa."

"Artículo 30. Los Magistrados para hacer cumplir sus determinaciones o para mantener el buen orden en sus S. y en general, en el recinto del tribunal, podrán emplear cualquiera de los siguientes medios de apremio y medidas disciplinarias:

"I. Apercibimiento o amonestación;

"II. Auxilio de la fuerza pública;

"III. Multa hasta por una cantidad equivalente al monto de 180 días del salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal; que podrá duplicarse en caso de reincidencia; y

"IV. Arresto hasta por 24 horas."

"Artículo 31. En los juicios que se tramiten ante el tribunal no habrá lugar a la condenación en costas. Cada parte será responsable de sus propios gastos."

"Artículo 32. Las cuestiones que surjan dentro del procedimiento se decidirán de plano y sin forma de sustanciación, salvo las que trasciendan al resultado del juicio que se fallará conjuntamente con el principal."

Como se observa del contenido de los numerales transcritos, el ordenamiento de cuenta prevé la existencia de un juicio contencioso que los particulares pueden hacer valer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, como un procedimiento autónomo, que inicia con la presentación de la demanda en la que el promovente hará valer sus pretensiones en contra del acto administrativo o de la resolución administrativa que reclame.

En este sentido, es evidente que en esta legislación se prevé la existencia de una litis, configurada con el conflicto de intereses jurídicamente calificados entre la parte actora y la parte demandada, cuyas pretensiones constituyen, como ya se dijo, la litis del procedimiento contencioso administrativo, materializada en las cuestiones de hecho y de derecho que las partes someten al conocimiento y decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

De lo hasta aquí expuesto se observa que si bien la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en los artículos transcritos en párrafos precedentes, establece la existencia de la institución del procedimiento contencioso administrativo; sin embargo, en ninguno de esos preceptos determina la manera en la que se integrará la litis, pues únicamente prevé la existencia del procedimiento relativo, la manera de iniciarse el mismo mediante la presentación de la demanda; es decir, el nacimiento de la litis, la determinación de las partes, las formalidades del procedimiento y las del dictado y cumplimiento de la sentencia respectiva.

Así, es dable sostener que en la ley de mérito solamente se enuncian los principios básicos para determinar la existencia y el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo en el Distrito Federal, pero no reglamenta suficientemente el aspecto relativo a la manera en que se integra la litis dentro del mismo; por tanto, como el artículo 25 del ordenamiento en consulta establece la supletoriedad del C.F. de la Federación para reglamentar las instituciones previstas en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que se encuentran deficientemente normadas; es claro que en el caso procede la aplicación supletoria del artículo 197 del C.F. de la Federación, en el que se dispone que cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente, éste puede controvertirla en el juicio contencioso administrativo federal, en el entendido de que impugna también la resolución recurrida en la parte que lo afecta, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

En atención a lo antes considerado, esta Segunda Sala establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio que aquí se sustenta, el cual queda redactado con el rubro y texto que a continuación se indican:

-El citado precepto establece la posibilidad de que los contribuyentes hagan valer en el juicio de nulidad conceptos de impugnación no planteados en el recurso, así como argumentos ya esgrimidos ante los órganos de la administración pública, conforme al principio de litis abierta. Por otra parte, el artículo 25 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal señala que a falta de disposición expresa en ese ordenamiento, será supletorio en materia fiscal el Código Financiero del Distrito Federal y, en su caso, el C.F. de la Federación en lo que resulten aplicables, mientras no se opongan a lo que prescribe aquella Ley. Ahora bien, si se considera que el Código Financiero del Distrito Federal se ocupa de regular aspectos relativos a la actividad programática para el logro del desarrollo financiero del Distrito Federal, es decir, la forma y plazos para la elaboración de la Ley de Ingresos y del anteproyecto del Presupuesto de Egresos; las reformas a sus disposiciones tributarias; el tipo de ingresos tributarios y no tributarios necesarios para cubrir los gastos públicos; la manera en que administrará sus ingresos y en que realizará sus erogaciones; la forma en que contabilizará las operaciones financieras y el modo en que presentará la cuenta pública anual ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; y toda vez que su Libro Sexto, Título Segundo, relativo al procedimiento administrativo, se refiere exclusivamente a la interposición y al desarrollo de los recursos de revocación, de oposición administrativa, de ejecución y de impugnación de notificaciones, contemplados en los artículos del 690 al 696, y cuya finalidad es combatir los diferentes actos de las autoridades administrativas, cuando los particulares consideren que se han lesionado sus derechos; se advierte que este ordenamiento no prevé la existencia de un juicio contencioso en el que se establezca un procedimiento autónomo planteado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en el que los particulares puedan dirimir un conflicto de intereses; por tanto, resulta evidente que dicho Código Financiero no es aplicable supletoriamente respecto del procedimiento contencioso regulado en el Título Segundo de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, sobre todo si se toma en cuenta que la supletoriedad prevista en el citado artículo 25 no hace una distinción respecto del aspecto material del procedimiento correspondiente, esto es, no establece que la supletoriedad ahí señalada se refiere única y exclusivamente al elemento sustantivo del juicio instaurado, por lo cual es claro que la supletoriedad de mérito también incluye la materia adjetiva del juicio contencioso concreto. Por lo tanto, sobre este tema debe atenderse supletoriamente al artículo 197 del C.F. de la Federación, máxime si se toma en cuenta que su contenido no contraviene alguna de las normas o principios que rigen el procedimiento contencioso en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Quinto y Décimo Quinto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis que ha quedado redactada en la parte final de esta resolución.

N.; envíese testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la jurisprudencia que se sustenta a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente en funciones J.D.R.. Ausente la señora M.M.B.L.R. por atender comisión oficial del Tribunal Pleno. Fue ponente el M.S.S.A.A..