Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistra Margarita Beatriz Luna Ramos.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Diciembre de 2004, 1113
Fecha de publicación01 Agosto 2007
Fecha01 Agosto 2007
Número de resoluciónXV.4o. J/6
Número de registro20325
EmisorPleno
MateriaDerecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional

Voto concurrente de la Ministra M.B.L.R..


Se concurre en la decisión tomada por el Tribunal Pleno, en el sentido de que procede declarar la invalidez de la orden de suspensión del Ayuntamiento de San Miguel Quetzaltepec, Mixe, Estado de Oaxaca, contenida en el Decreto "264" publicado en el Periódico Oficial de la entidad el siete de junio de dos mil tres, toda vez que para su emisión no se dio al Municipio la oportunidad de ofrecer pruebas y formular alegatos, contraviniéndose así lo ordenado por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


No obstante lo anterior, se disiente, en parte, del criterio de la mayoría, en cuanto a la forma de abordar el estudio de la constitucionalidad del acto impugnado, por lo siguiente:


Como se menciona en la propia ejecutoria, para la suspensión de un Ayuntamiento, que es el supuesto a que se refiere el acto controvertido, la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal impone a las Legislaturas Locales el deber de: a) que la ley prevea las causas graves para suspender Ayuntamientos; b) que se haya otorgado previamente oportunidad para rendir pruebas y formular alegatos; y, c) que dicho acuerdo de suspensión o desaparición de un Ayuntamiento o de suspensión sea tomado por las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura. Por lo que cualquier acto que afecte al Municipio en el supuesto señalado, sin cumplir con tales prescripciones, es inconstitucional.


En la ejecutoria se declara la invalidez del decreto impugnado porque para su emisión la legislatura demandada no otorgó al Municipio actor la garantía de audiencia prescrita en el citado dispositivo constitucional; sin embargo, en forma alguna se alude y analiza el precepto legal que sirvió de fundamento para decretar la suspensión del Ayuntamiento, que en el caso lo fue el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca.


En efecto, la constitucionalidad del acto cuestionado no debe analizarse aisladamente, sino también a la luz de las disposiciones legales que le sirvieron de fundamento, no obstante que la parte actora no lo haya impugnado en forma destacada, toda vez que las prescripciones constitucionales antes referidas deben cumplirse por las Legislaturas Locales, no únicamente cuando pretenda suspender un Ayuntamiento, sino también cuando actúa en ejercicio de su facultad formal y materialmente legislativa, esto es, que en el ordenamiento legal en donde se contemple la posibilidad, entre otras determinaciones, de suspender a los Ayuntamientos, se respete el postulado constitucional.


En el caso, como se desprende del acto impugnado en esta vía, el Congreso del Estado de Oaxaca fundó su actuación en el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca que prevé:


"Artículo 87. La Legislatura del Estado desde el momento en que se dé inicio al procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento y hasta en tanto no se emita la resolución correspondiente, podrá decretar por acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes ante una situación de violencia grave, un vacío de autoridad o un estado de ingobernabilidad; la suspensión provisional del Ayuntamiento, pudiendo entretanto nombrar de entre los vecinos del Municipio a un Concejo Municipal o facultar al Ejecutivo para designar a un administrador encargado de la administración municipal, cualquiera de estos dos casos, la autoridad provisional ejercerá sus funciones hasta que se resuelva en definitiva."


Como puede advertirse, el precepto legal reproducido se aparta de lo preceptuado por el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que no contempla el deber que tiene la legislatura de que previamente a la suspensión se otorgue al Municipio la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos en relación con los motivos o causas que pudieran dar origen a la desintegración de su Ayuntamiento, lo que se traduce en una violación a la garantía de previa audiencia y por lo cual resulta inconstitucional.


Resulta aplicable, por analogía, el criterio sustentado por la Segunda Sala de esta Alto Tribunal, en la tesis siguiente:


"Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXXX, página 3819:


"AUDIENCIA, GARANTÍA DE.-Haciendo un análisis detenido de la garantía de audiencia, para determinar su justo alcance, es menester llegar a la conclusión de que si ha de tener verdadera eficacia, debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, (las que en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes aplicables y, cuando éstas determinen en términos concretos la posibilidad de que el particular intervenga a efecto de hacer la defensa de sus derechos, conceder la oportunidad para hacer esa defensa), sino también frente a la autoridad legislativa, de tal manera que ésta quede obligada, para cumplir el expreso mandato constitucional, a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defenderse, en todos aquellos casos en que puedan resultar afectados sus derechos. De otro modo, de admitirse que la garantía de audiencia no rige para la autoridad legislativa y que ésta puede en sus leyes omitirla, se sancionaría la omnipotencia de tal autoridad y se dejaría a los particulares a su arbitrio, lo que evidentemente quebrantaría el principio de la supremacía constitucional, y sería contrario a la intención del Constituyente, que expresamente limitó, por medio de esa garantía la actividad del Estado, en cualquiera de sus formas. Esto no quiere decir, desde luego, que el procedimiento que se establezca en las leyes, a fin de satisfacer la exigencia constitucional de audiencia del interesado, cuando se trate de privarle de sus derechos, tenga necesariamente los caracteres del procedimiento judicial, pues bien pueden satisfacerse los requisitos a que se contrae la garantía, mediante un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el cual se dé al particular afectado, oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un mínimo de garantías que le aseguren la posibilidad de que, rindiendo las pruebas que estime convenientes, y formulando los alegatos que crea pertinentes, aunque no tenga la misma formalidad que en el procedimiento judicial, la autoridad que tenga a su cargo la decisión final, tome en cuenta tales elementos, para dictar una resolución legal y justa. A esta conclusión se llega atendiendo al texto del artículo 14 de la Ley Fundamental, a su interpretación jurídica y al principio de la supremacía constitucional, y de ella se desprende como corolario, que toda ley ordinaria que no consagre la garantía de audiencia en favor de los particulares, en los términos a que se ha hecho referencia, debe ser declarada anticonstitucional. De esta manera, y siempre que se reúnan los requisitos técnicos del caso, en cuanto a que se impugne en la demanda, no ya la correcta o incorrecta aplicación de la ley sino la validez constitucional de la misma, es procedente que el Poder Judicial Federal a través del juicio de amparo, no sólo examine si el procedimiento seguido por las autoridades se ajusta, o no, a la ley aplicable, y si en él se dio al interesado la oportunidad de ser oído y defenderse, sino también si la ley misma concede al propio interesado esa oportunidad y de esa manera determinar su constitucionalidad frente a la exigencia del artículo 14. Un primer supuesto que condiciona la vigencia de esa garantía, que viene siendo una condición sine qua non, es el de que exista un derecho de que se trate de privar al particular, ya que tal es la hipótesis prevista por el artículo 14. ‘Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, etc. ...’. Esto quiere decir que cuando no existe ningún derecho, no puede haber violación a la garantía de audiencia, porque entonces falta el supuesto que condiciona la vigencia de la misma, y no pueden producirse las consecuencias que prevé el precepto constitucional que la establece. Así sucede, por ejemplo, en aquellos casos en que el particular tiene un interés, pero no un derecho; es titular de los que se llaman ‘intereses simples’, o sea, intereses materiales que carecen de tutela jurídica, pero no tiene un derecho subjetivo que pueda hacer valer frente a las autoridades y los demás particulares. Así sucede también cuando los particulares están disfrutando del ejercicio de una facultad de soberanía, que corresponde al Estado, y que éste les ha delegado temporalmente por estimar que de esa manera se obtenía una mejor satisfacción de las necesidades colectivas que estaban a su cargo, como pasa con facultades como las de la policía sanitaria, transporte de correspondencia y otras semejantes. Un segundo supuesto para que opere la garantía que se examina, es el de que la audiencia sea realmente necesaria, que la intervención del particular en el procedimiento que puede culminar con la privación de sus derechos, a fin de hacer la defensa de sus intereses, sea de verdad indispensable. En efecto, la audiencia de que se trata (que también ha sido llamada ‘la colaboración del particular’ en el procedimiento), consiste fundamentalmente en la oportunidad que se concede al particular para intervenir con objeto de hacer su defensa, y esa intervención se concreta, en dos aspectos esenciales: la posibilidad de rendir pruebas, que acrediten los hechos en que se finque la defensa, y la de producir alegatos, para apoyar, con las argumentaciones jurídicas que se estimen pertinentes, esa misma defensa. Esto supone, naturalmente la necesidad de que haya hechos qué probar y datos jurídicos qué determinar con claridad para que se proceda a la privación de esos derechos, porque de otra manera, cuando esa privación se realiza tratándose de procedimientos seguidos por la autoridad administrativa, sobre la base de elementos claramente predeterminados en la ley, de una manera fija, de tal suerte que a la propia autoridad no le quede otro camino que el de ajustarse a los estrictos términos legales, sin que haya margen alguno en el que pueda verter su arbitrio, la audiencia resulta prácticamente inútil, ya que ninguna modificación se podrá aportar. Un tercer supuesto para que entre en juego la garantía de audiencia es el de que las disposiciones del artículo 14 que la reconocen y consagran, no estén modificadas por otro precepto de la Constitución Federal, como acontece en el caso de las expropiaciones por causa de utilidad pública a que se refiere el artículo 27 de la propia Constitución, en las que, como se ha establecido jurisprudencialmente, no se requiere la audiencia del particular afectado. Quedan así precisados los supuestos que condicionan la vigencia de la garantía que se examina y que señalan, al mismo tiempo, los límites de aplicación.


"Amparo administrativo en revisión 5990/43. M. de V.M.S.. 22 de junio de 1944. Unanimidad de cinco votos. R.: G.F.."


No pasa inadvertido que el criterio sustentado en la tesis transcrita refiere a la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional y fue aplicado en un juicio de amparo; sin embargo, la interpretación y alcance de la citada garantía resulta también aplicable tratándose del supuesto previsto en el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, ya que el derecho en él contemplado (que previamente a la suspensión, el Municipio tenga oportunidad de ofrecer pruebas y formular alegatos) se traduce en la garantía de audiencia previa; además, la controversia constitucional constituye, al igual que el juicio de amparo, un medio de control de la Constitución que, por ende, permite que el órgano jurisdiccional competente realice una interpretación directa de los postulados constitucionales.


No obstante la salvedad anterior y como se dijo al inicio del presente voto, concurro con la decisión del Tribunal Pleno, en el sentido de que el decreto controvertido en esta vía es violatorio del párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que fue procedente declarar su invalidez para los efectos que en la propia ejecutoria se mencionan aun cuando el artículo 87 constitucional no se hubiese impugnado.


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