Ejecutoria num. 1a./J. 71/2008 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

EmisorPrimera Sala
Número de Resolución1a./J. 71/2008
Fecha de Publicación 1 de Septiembre de 2008

AMPARO EN REVISIÓN 169/2007. THE COCA-COLA EXPORT CORPORATION.


CONSIDERANDO QUE:


PRIMERO. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo previsto en el punto cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, publicado el veintinueve de junio siguiente en el Diario Oficial de la Federación, en atención a que se interpuso en contra de una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se impugnaron, entre otros, los artículos 10, párrafo primero, 11, 12, 13 y 23 de la Ley Federal de Competencia Económica; y 30 y 31 de su reglamento; y si bien subsiste en este recurso el problema de constitucionalidad planteado, el Tribunal P. acordó en sesión privada de dieciocho de junio de dos mil siete que los asuntos que versen sobre dicha temática se turnen a esta S..


SEGUNDO. Corrección de incongruencias de la resolución del Tribunal Colegiado. De conformidad con el criterio sustentado por esta Primera S. que se encuentra reflejado en la tesis de rubro: "SENTENCIAS DICTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN APLICACIÓN DEL ACUERDO PLENARIO 5/2001. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AL CONOCER DE LOS ASUNTOS EN LOS QUE SE LE RESERVÓ JURISDICCIÓN, DEBE REPARAR LAS INCONGRUENCIAS QUE ADVIERTA EN AQUÉLLAS.",(1) al abocarse al estudio de los temas de su competencia originaria, esta S. debe corregir de oficio las incongruencias que advierta en las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, lo cual no implica revocar lo resuelto por ellos en la materia de su competencia, sino fijar correctamente la litis en la última etapa de la segunda instancia a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada. De lo contrario, subsistirían tales errores y se provocaría el pronunciamiento incongruente en esta instancia, lo que evidentemente dejaría a las partes en estado de indefensión.


En el caso que nos ocupa, esta Primera S. advierte una incongruencia en la resolución dictada por el Tribunal Colegiado, que revocó en parte el sobreseimiento decretado por el J. Federal y lo confirmó en otra. En efecto, de la lectura de la parte considerativa de la resolución dictada por el tribunal ad quem se desprende que confirmó el sobreseimiento decretado por el J. de Distrito respecto de los artículos 10, fracciones II y VII, de la Ley Federal de Competencia Económica, y de los artículos 7o., fracciones II y V, 25, 27, 28 y 29 del reglamento de dicha ley. Sin embargo, dicha confirmación no se vio reflejada en los puntos resolutivos del fallo en comento, pues al respecto sólo se dijo que se sobreseía en el juicio respecto de los artículos 27, 28 y 29 del mencionado reglamento, sin hacer mención de los demás artículos por los que también quedó sobreseído el juicio de garantías. Por ello, y a fin de evitar confusiones y delimitar correctamente la materia de estudio en la presente instancia constitucional, se corrige la incongruencia antes advertida para precisar que también se sobresee en el juicio de garantías por lo que respecta a los artículos 10, fracciones II y VII, de la Ley Federal de Competencia Económica y 7o., fracciones II y V, 25, 27, 28 y 29 del reglamento de dicha ley.


TERCERO. Materia del recurso. En principio, la parte quejosa hizo valer la inconstitucionalidad de los artículos 3o., 10, párrafo primero y fracciones II y VII, 11, 12, 13, 23, 25, 27, 28, 30, 31 y 35 de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos y 7o., fracciones II y V, 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.


Sin embargo, el J. de Distrito en su resolución declaró el sobreseimiento en el juicio de garantías de la ley que se analiza; el Tribunal Colegiado que conoció del asunto examinó los agravios hechos valer por la quejosa respecto de tal sobreseimiento y resolvió modificar, por un lado, el sobreseimiento y no sobreseer por el otro de la determinación del J. de Distrito, por lo que no son materia de estudio en el presente fallo las cuestiones constitucionales relacionadas con esos artículos.


En consecuencia, la materia del presente recurso consistirá en examinar los agravios hechos valer respecto de la constitucionalidad de los artículos 3o., 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 23, 25, 28, 29, 30, 31 y 35, fracciones I y V, de la Ley Federal de Competencia Económica, y 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.


CUARTO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. Con la finalidad de poder resolver el recurso de revisión, se hace necesario transcribir los conceptos de violación relacionados con los artículos impugnados que deben analizarse, de la forma siguiente:


1. Conceptos de violación. En su demanda de amparo la parte quejosa adujo, respecto de la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la Ley Federal de Competencia Económica, lo siguiente:


"I. Violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en el artículo 16 de nuestra Carta Magna, por contravención a los artículos 90 y 133 del mismo Ordenamiento Fundamental.


"En el presente concepto de violación se demostrará la inconstitucionalidad de la Ley Federal de Competencia Económica, en que se funda la autoridad responsable de la Comisión Federal de Competencia para actuar y expedir los actos impugnados, por contravenir los artículos 16 y 90 de la Constitución Federal.


"El artículo 16 de la Constitución General de la República, al consagrar las garantías de legalidad y seguridad jurídica, indica lo siguiente:


"‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’


"De acuerdo con lo anterior, para que un acto de autoridad, de cualquier rango o categoría que ésta sea, se encuentre debidamente fundado y motivado a la luz del artículo 16 constitucional, es necesario que se exprese en el propio acto, con precisión, el precepto legal aplicable al caso e, igualmente, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siento necesario, finalmente, que exista adecuación entre los motivos aducidos y la configuración de éstos en las hipótesis normativas.


"En relación con lo anterior, el M.I.B. señala lo siguiente:


"‘El artículo 16 de nuestra Constitución es uno de los preceptos que imparte mayor protección a cualquier gobernado, sobre todo a través de la garantía de legalidad que consagra, la cual, dadas su extensión y efectividad jurídicas, pone a la persona a salvo de todo acto de mera afectación a su esfera de derecho que no sólo sea arbitrario, es decir, que no esté basado en norma legal alguna, sino contrario a cualquier precepto, independientemente de la jerarquía o naturaleza del ordenamiento a que éste pertenezca’ (Las Garantías Individuales, I.B., E.P., S.A., 24a. Edición, México, 1992, página 589).


"En este sentido, dentro de la debida fundamentación y motivación de los actos de autoridad, la garantía en comento requiere la adecuación precisa al orden legal aplicable.


"Ahora bien, tratándose de actos legislativos, las garantías de fundamentación y motivación se cumplen si el órgano legislativo está legitimado constitucionalmente para la emisión respectiva, además de que existan relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas por el ordenamiento de que se trate, todo ello, en debido apego a las disposiciones legales aplicables, de lo contrario, se incumpliría con la garantía de motivación de actos legislativos.


"Lo anterior ha sido confirmado por el propio Poder Judicial de la Federación en las siguientes jurisprudencias y precedentes judiciales: Tesis de jurisprudencia No. 36, A. 1917-1985. Primera Parte, P., página 73. ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcribe).


"‘Artículo 16 constitucional. El requisito de fundamentación y motivación exigido por el artículo 16 constitucional, al tener el rango de una garantía individual implica una obligación para las autoridades, de cualquier categoría que éstas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución de manera que sus actos no aparezcan emitidos arbitrariamente.’ (amparo en revisión 1377/1966. S.M. de Oro, S.A. Septiembre 26 de 1966, por unanimidad de 5 votos. Ponente: ... Octubre, 2a. S.. Boletín 1960, página 474).


"Nuestra Constitución Política representa, en sí misma, el marco inicial de acción de toda autoridad, debido a la supremacía que la misma tiene respecto de los poderes por ella constituidos.


"En efecto, el sistema constitucional que nos rige no admite que algún poder creado por nuestra Carta Magna, pueda actuar fuera de los márgenes establecidos en la propia Constitución, pues ello implicaría la destrucción del orden constitucional y, por ende, de nuestro régimen de derecho.


"Respecto de la supremacía constitucional, F.T.R. en su obra ‘Derecho Constitucional Mexicano’, señala lo siguiente:


"‘En una síntesis del sistema descrito, podemos decir que la soberanía popular se expresa y personifica en la Constitución que por eso y por ser la fuente de los poderes que crea y organiza, está por encima de ellos como Ley Suprema. La defensa de la Constitución consiste en la nulificación de los actos que la contrarían, la cual incumbe principalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los actos de la Suprema Corte, realizados en interpretación constitucional, son los únicos actos de poder constituido que escapan de la sanción de nulidad, lo que se explica si se tiene en cuenta que la Corte obra siempre, no sobre la Constitución, sino en su nombre’.


"Son diversos los preceptos de nuestra Ley Fundamental en los que el Constituyente de 1916-1917 reflejó su intención sobre la supremacía que la misma tiene sobre gobernados y gobernantes, así como sobre los actos que de ellos deriven, como el artículo 133 constitucional que señala textualmente lo siguiente:


"‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que de ella emanen y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados’.


"De la lectura del artículo constitucional transcrito se desprende que fue voluntad del constituyente establecer en el texto mismo de nuestra Ley Fundamental la supremacía que la misma tiene respecto de los actos de los Poderes de la Unión, los cuales están obligados a respetar nuestra Carta Magna sin contravenirla ni ir más allá de lo que ella dispone:


"El propio T.R. apunta con relación al citado artículo 133 constitucional, lo siguiente:


"‘La supremacía de la Constitución Federal sobre las leyes del Congreso se la Unión y sobre los tratados consta en el artículo 133, cuya primera parte dispone: «Esta Constitución, las leyes que emanen de ella y todos los tratados que están de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión». Aunque la expresión literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es sólo la Constitución Ley Suprema, sino también las leyes del Congreso de la Unión y los tratados, despréndese sin embargo del propio texto de la Constitución es superior a las leyes federales, porque éstas para formar parte de la Ley Suprema deben «emanar» de aquélla, esto es, deben tener su fuente en la Constitución; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan «estar de acuerdo» con la Constitución. Se alude así al principio de subordinación (característico del sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la N.F..’


"Por ello, puede concluirse que la facultad legislativa tiene los límites fijados por la disposición constitucional que le otorga dicha facultad al órgano correspondiente, los que siempre deben ser respetados de inconstitucionalidad por violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica por no estar debidamente fundado y motivado en nuestra Carta Magna.


"Ello significa que cualquier ley que no respete las disposiciones constitucionales, será violatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, por adolecer de la debida fundamentación y motivación legal y, por ende, será inconstitucional.


"El criterio anterior ha sido igualmente sostenido en nuestro más Alto Tribunal en diversas tesis judiciales como las que a continuación se transcriben: ‘CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (transcribe). ‘CONSTITUCIÓN IMPERIO DE LA.’ (se transcribe) ‘INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY.’ (se transcribe) (G.P., G. ‘Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos’ Editorial P., S.A. Segunda Edición, México, D.F. 1983, p. 1465).


"Aplicando los anteriores antecedentes al caso concreto, resulta que el Congreso de la Unión violó los artículos 16, 90 y 133 constitucionales al expedir la Ley Federal de Competencia Económica, como se demuestra a continuación.


"El artículo 23 de la Ley Federal de Competencia Económica señala que la Comisión Federal de Competencia es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (ahora Secretaría de Economía), y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones.


"Por otra parte, el artículo 90 de nuestra Carta Magna establece textualmente lo siguiente:


"‘Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso. Que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.’


"La administración pública se define como la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo. (G.F.. Derecho Administrativo. Ed. P., página 53).


"De conformidad con el artículo 89, fracción I, constitucional, la principal función del Poder Ejecutivo es, precisamente, ejecutar las leyes expedidas por el Congreso de la Unión.


"De la interpretación conjunta de los artículos 89, fracción I y 90 de nuestra Carta Magna, la actividad del Poder Ejecutivo, entre las que se encuentra la ejecución de las leyes dictadas por el Congreso de la Unión, debe llevarse a cabo mediante órganos centralizados o bien paraestatales, pues el mencionado artículo 90 constitucional antes transcrito, establece que la administración pública será centralizada y paraestatal.


"En este sentido, resulta ser que las actividades consistentes en prevenir, investigar y combatir los monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones son de las más importantes que tiene el Poder Ejecutivo, pues incluso el artículo 28 constitucional lo establece como uno de los principios rectores de nuestra economía.


"En consecuencia, para que sean constitucionales los actos de autoridad consistentes para prevenir, investigar y combatir los monopolios, prácticas monopólicas y las concentraciones, deben ser llevados a cabo por el Poder Ejecutivo, mediante los órganos centralizados y/o paraestatales.


"Para determinar si un órgano como la Comisión Federal de Competencia, reúne los requisitos necesarios que deben cumplir todos los órganos que forman parte de la administración pública es necesario establecer la naturaleza jurídica de la administración pública paraestatal y de la administración pública centralizada.


"El artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, señala que la administración pública paraestatal se compone por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguro y de fianzas y los fideicomisos.


"De conformidad con el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, son organismos desconcentrados aquellos que tienen personalidad, patrimonio y régimen jurídico propios, creados mediante una ley (en sentido material), y que tienen a su encargo actividades de interés general y que competen al Estado, cuya característica principal es que no están jerárquicamente subordinados al Poder Ejecutivo.


"En este sentido, un organismo desconcentrado como lo es la Comisión Federal de Competencia, no forma parte de la administración pública paraestatal, pues no puede equipararse a ningún órgano que menciona el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


"Por otra parte, el referido artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que son integrantes de la administración pública centralizada, las Secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República.


"‘La centralización es la forma de organización administrativa en la cual, las unidades y órganos de la administración pública se ordenan y acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir del presidente de la República, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución. Además, implica la unidad de los diferentes órganos que la componen y entre ellos existe un acomodo jerárquico de subordinación frente al titular del Poder Ejecutivo, de coordinación entre las secretarías, departamentos de Estado y Procuraduría General de la República, y de subordinación en el orden interno por lo que respecta a los órganos de cada secretaria, departamento de Estado y procuraduría’ (M.A.R., Teoría General del Despacho Administrativo, Ed. P., página 126).


"Esa relación jerárquica implica varios poderes que mantienen la unidad de dicha administración, a pesar de la diversidad de los órganos que la forman. Esos poderes son los de decisión y de mando que conserva la autoridad superior, (G.F., Derecho Administrativo, Ed. P., página 166).


"Según el propio maestro A.R.(., páginas 128-132, esta relación jerárquica implica distintos poderes, enumerando los siguientes:


"‘a) Poder de decisión, el cual representa, entre otras cosas poder decidir respecto de la política a seguir, la actividad de los inferiores, la tónica de la legislación administrativa, la respuesta que se dé a las peticiones de los particulares, etc. En este sentido, las decisiones más importantes se originan en el titular del Poder Ejecutivo y, en escala descendente, se va estableciendo el poder de decisión según la importancia del órgano del Estado.


"‘b) Poder de nombramiento, que consiste en el poder que otorgan las leyes para designar a los funcionarios públicos a partir del segundo nivel de jerarquía.


"‘c) Poder de mando, que es la facultad de ordenar a los subordinados la realización de actos jurídicos o materiales, la cual trae aparejada la obligación de obedecer por parte del funcionario inferior.


"‘d) Poder de revisión, el cual consiste en la facultad que tienen los órganos superiores de revisar el trabajo de los inferiores.


"‘e) Poder de vigilancia, con el cual el superior supervisa el trabajo de los subordinados.


"‘f) Poder disciplinario, que es la facultad que tiene el superior de sancionar las faltas en que incurriera el inferior.


"‘g) Poder para resolver conflictos de competencia.’


"Como se puede observar, existe un criterio generalizado en el sentido de que en la administración pública centralizada debe haber una relación jerárquica entre los órganos que integran a las secretarías de Estado, en donde los funcionarios públicos superiores conservan la decisión y el mando de los asuntos de mayor importancia y la posibilidad de nombrar y remover a los funcionarios menores.


"En la especie, para determinar si los órganos desconcentrados, como la Comisión Federal de Competencia, reúne los requisitos que todo organismo central debe cumplir, es necesario analizar el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que señala:


"‘Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.’ (M.A.R., Op. Cit. P.ina 346)


"Como se puede observar, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos pueden contar con organismos desconcentrados, los cuales deberán estar jerárquicamente subordinados.


"Para ilustrar mejor la naturaleza del órgano desconcentrado, es necesario establecer que la desconcentración y la descentralización son formas jurídicas en que se organiza la administración y, en las dos, el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos y organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están sujetos al poder jerárquico y los segundos están fuera de la relación jerárquica del poder central. (M.A.R., Op. Cit. P.ina 346)


"De lo anterior resulta que para que un órgano desconcentrado se encuentre apegado al artículo 90 constitucional, es necesario que jerárquicamente se encuentre subordinado a la secretaría de Estado de la cual depende, situación que está reconocida en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, debiendo mantener la secretaría de Estado los poderes ya analizados, pues de lo contrario habría una franca violación a nuestra Carta Magna al existir un órgano que ejerce facultades de autoridad administrativa, sin que cumpla los requisitos necesarios que todo órgano central debe reunir.


"Relacionado con lo anterior, una de las características que gozan los órganos desconcentrados, es su autonomía técnica y financiera, siendo la primera de ellas, el otorgamiento de facultades de decisión limitadas. Sobre el particular, el maestro A.R.(., página 423) opina que ‘dicha autonomía debe ser limitada, y representa que el organismo desconcentrado, al depender de una secretaría de Estado, no puede llevar a cabo decisiones trascendentales si no es mediante la aprobación del órgano del cual depende’.


"En consecuencia, para que un órgano desconcentrado esté apegado a lo que establece el artículo 90 constitucional, debe estar jerárquicamente subordinado al órgano del cual depende. De lo contrario, su actuación frente al particular será contraria al citado artículo constitucional, al ejercer atribuciones que tiene exclusivamente la administración pública centralizada.


"Aplicando los anteriores razonamientos a la Ley Federal de Competencia Económica, ésta dispone que la Comisión Federal de Competencia es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (hoy Secretaría de Economía).


"Sin embargo, de conformidad con el artículo 23 de la ley, el órgano en mención no sólo tiene autonomía técnica (que como vimos anteriormente, se traduce en las facultades para emitir decisiones en forma limitada), sino que, además, indebidamente se le atribuye autonomía operativa y para dictar sus resoluciones.


"Por ‘autonomía’ se entiende la condición de la persona que no depende de nadie en algunos conceptos. (Diccionario para J., J.P. de M., Ed. Mayo, página 148).


"Como puede observarse, la Comisión Federal de Competencia no depende de nadie en su operación y, lo que es más grave, para dictar sus resoluciones.


"Uniendo los conceptos anteriores e interpretándolos en el contexto de la Ley Federal de Competencia Económica, resulta que la autonomía de operaciones y para dictar sus resoluciones es la condición por la cual este organismo desconcentrado no depende de ningún otro órgano del Estado en la realización de sus actividades y para lograr sus objetivos, que consisten, según lo señala el artículo 23 de la ley que lo regula, en prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones.


"En este sentido, la Comisión Federal de Competencia, al tener autonomía no sólo técnica, sino además de operación y para dictar sus resoluciones por disposición de la ley que lo crea, contraviene los artículos 90 constitucional y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, toda vez que ejerce habida cuenta que no existe una relación jerárquica entre éste y aquélla.


"Adicionalmente, el presidente de la República, máxima autoridad en materia administrativa, no tiene poder de mando sobre la Comisión Federal de Competencia, ya que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la ley que regula dicho órgano, éste tiene autonomía para dictar sus resoluciones.


"Sobre el particular, el artículo 25 de la Ley Federal de Competencia Económica establece que la comisión estará integrada por cinco comisionados, los cuales deliberarán en forma colegiada y decidirán los casos por mayoría de votos.


"Como se puede observar, las resoluciones que dicta la Comisión Federal de Competencia no están sujetas al del Ejecutivo Federal, debido a que dicho órgano desconcentrado cuenta con autonomía para dictar sus resoluciones, la cuales deben ser votadas por los miembros de la misma, con independencia al propio presidente de la República, quien entonces carece de poder de mando sobre el sentido de las mencionadas resoluciones.


"En los mismos términos, atendiendo al artículo 39 de la Ley Federal de Competencia Económica, su Señoría podrá observar que el Poder Ejecutivo, a través de la hoy Secretaría de Economía, carece de facultades de revisión de los actos emanados de la Comisión Federal de Competencia. En efecto, es la citada comisión y no algún superior jerárquico, quien en todo caso deberá dar trámite y resolver el recurso de reconsideración previsto en dicho artículo, rompiendo así con el principio de revisión antes señalado y actuando como J. y parte.


"Como su Señoría puede observar, las disposiciones que crean y regulan la Comisión Federal de Competencia rompen con el principio constitucional contenido en el artículo 90, de que toda la administración pública deberá ser centralizada o paraestatal, pues dicho órgano desconcentrado, si bien es cierto que formalmente forma parte de la administración pública centralizada, también lo es que no está jerárquicamente subordinada al Ejecutivo Federal, lo que desde luego no fue autorizado por el Constituyente.


"Para causar mayor convicción en su Señoría, cabe mencionar que la Comisión Federal de Competencia es, según dispone la ley de la materia, un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secretaría de Economía.


"Sin embargo, de la lectura íntegra del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se advierte que el secretario de Economía (antes secretario de Comisión y Fomento Industrial) no tiene competencia alguna en materia de monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, lo cual rompe el orden constitucional, ya que un órgano de la administración pública centralizada no puede desconcentrar facultades que no se le han conferido de forma expresa, además de que confirma que la Comisión Federal de Competencia es un órgano que no está jerárquicamente subordinado a autoridad alguna, ni siquiera al secretario del ramo al que pertenece.


"Lo anterior es sumamente grave, puesto que implica que la Comisión Federal de Competencia es un órgano que no encuadra en el artículo 90 constitucional, pues no forma parte de la administración pública paraestatal y, si bien es cierto que formalmente está integrada a la administración pública centralizada, también lo es que no se encuentra jerárquicamente subordinada a autoridad alguna del Ejecutivo Federal, ni siquiera al secretario de Economía (antes secretario de Comercio y Fomento Industrial) al carecer este último de facultades en materia de la competencia de la comisión.


"Por lo anterior, su Señoría podrá advertir que la ley en que se crea la Comisión Federal de Competencia transgrede el orden constitucional establecido en el artículo 90 de nuestra Carta Magna, lo que resulta inadmisible en nuestro Estado de derecho en el que todos, gobernantes y gobernados, debemos enmarcar nuestros actos por lo que lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia Federal que se solicita.


"Ello se debe, en resumen, a las siguientes consideraciones:


"1. El legislador dotó a la Comisión Federal de Competencia con autonomía técnica que, como vimos, es una facultad limitada.


"Sin embargo, se establece que dicho órgano también cuenta con autonomía de operación y para dictar sus resoluciones, lo cual no se encuentra jerárquicamente subordinado a la autoridad del ejecutivo de la Unión.


"2. No existe en la Ley Federal de Competencia Económica disposición alguna sobre la limitación a la autonomía de la comisión para dictar sus resoluciones, por lo que sus funciones se entienden conferidas de forma ilimitada.


"Además, la hoy Secretaría de Economía, a la cual pertenece la comisión, no tiene facultades en materia de monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, por lo que evidentemente dicho órgano desconcentrado no se encuentra jerárquicamente subordinado a la secretaría mencionada, en virtud de que no depende de ésta respecto de las importantísimas y trascendentales actividades que debe hacer para lograr su objetivo, lo que implica ejecutar las leyes.


"Es pertinente recordar, que para que un órgano desconcentrado cumpla con los requisitos necesarios que todo órgano central debe reunir, es necesario que se encuentre jerárquicamente subordinado a la secretaría de Estado de la cual depende.


"En virtud de que la Comisión Federal de Competencia tiene autonomía de operación y para dictar sus resoluciones, y que la hoy Secretaría de Economía carece de competencia en materia de monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, dicho órgano desconcentrado no está jerárquicamente subordinado a la secretaría aludida para llevar a cabo su objeto, sino que puede actuar con independencia de ésta, por lo que el mismo incumple con los requisitos que todo órgano que forma parte del poder central debe reunir, de conformidad con la intención del Constituyente plasmada en el artículo 90 de nuestra Carta Magna.


"En consecuencia, si el Constituyente quiso que la administración pública se llevara a cabo en forma centralizada, o bien paraestatal, y así lo plasmó en el artículo 90 de nuestra Carta Magna, y dicha administración centralizada representa una jerarquización de los órganos que la forman, resulta entonces que la Comisión Federal de Competencia no fue de conformidad con dicha intención por no estar jerárquicamente subordinado a la Secretaría de Economía.


"3. Es sumamente importante considerar que en la integración de los miembros de la Comisión Federal de Competencia no hay ningún funcionario que ejerza un cargo dentro de la Secretaría de Economía, ni siquiera el propio secretario, lo que implica que dicha comisión es totalmente independiente hasta en su integración de dicha secretaría, lo que confirma que no está jerárquicamente subordinado a la misma.


"Como resultado de lo expuesto en el presente concepto de violación toda vez que la Comisión Federal de Competencia no forma parte de la administración pública federal, puesto que su creación no se somete al orden constitucional establecido para los órganos desconcentrados de ésta, la consecuencia es que el Congreso de la Unión no sólo contravino al orden constitucional al crear a dicha comisión, sino, lo que es peor, se instauró inconstitucionalmente en las facultades del Poder Constituyente creando un órgano que se erige como un organismo paralelo y autónomo del Poder Ejecutivo.


"Con base en todo lo anteriormente expuesto, lo procedente es conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal respecto de la ley que crea a la Comisión Federal de Competencia, por contravenir en perjuicio de mi mandante las garantías de legalidad y seguridad jurídica al contravenir los artículos 90 y 133 de nuestra Carta Magna.


"II. Violación a las garantías de igualdad, legalidad, seguridad y certeza jurídica consagradas en los artículos 1o. y 16 de nuestra Carta Magna, con relación a los artículos 49 y 89, fracción I, constitucionales.


"En el presente concepto de violación se demostrará la inconstitucionalidad de los artículos 3o., 10 primer párrafo y fracción VII, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica así como su correlativo 7, fracción V, del reglamento de dicha norma, que sirvieron de fundamento de los actos reclamados en el presente juicio de garantías, por contravenir el orden constitucional previsto en los artículos 16, 49 y 89, fracción I, de nuestra Carta Magna.


"Al respecto, el artículo 16 de nuestra Constitución establece lo siguiente:


"‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento’.


"Como ya se mencionó, en el caso de actos legislativos, las garantías de fundamentación y motivación se cumplen si el órgano legislativo está legitimado constitucionalmente para ello, además de que existan relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas por el ordenamiento de que se trate y lo anterior se realice con pleno apego a las disposiciones constitucionales.


"Cabe también mencionar que las garantías de fundamentación y motivación tienen por objeto proporcionar a los particulares seguridad y certeza jurídica en relación a los actos de autoridad que pudieran ejercitarse en su perjuicio, mediante el establecimiento de márgenes dentro de los cuales debe actuar la propia autoridad.


"Sólo así el legislador respetará cabalmente la citada garantía prevista en el artículo 16 constitucional, tal como se advierte de la siguiente jurisprudencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y tesis aislada aplicable en la materia: ‘EMBARGO PRECAUTORIO. EL ARTÍCULO 145 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ VIOLA EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN.’ (se transcribe) (Amparo en revisión 1088/92. Almacenes Especializados, S.A. de C.V. 15 de junio de 1995. Mayoría de diez votos. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: H.S.C.. Amparo en revisión 1363/92. B.A., S.A. 15 de junio de 1995. Mayoría de diez votos. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: H.S.C.. Amparo en revisión 156/94. Flujo de Datos México, S.A. de C.V. 29 de junio de 1995. Unanimidad de diez votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.E.C.. Amparo en revisión 1505/94. J.V., S.A. de C.V. 29 de junio de 1995. Unanimidad de diez votos. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: H.S.C.. Amparo en revisión 1416/94. A.C., S.A. de C.V. 4 de julio de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: H.S.C.) y ‘COMPETENCIA ECONÓMICA. EL ARTÍCULO 10, FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL NO ESPECIFICAR LA CONDUCTA SOBRE LA CUAL RECAERÁ LA SANCIÓN QUE PREVÉ, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). (Amparo en revisión 2589/96. Grupo W.L.M., S.A. de C.V. 25 de noviembre de 2003. Mayoría de ocho votos. Ausente: J. de J.G.P.. Disidentes: J.D.R. y O.S.C. de G.V.. Ponente: J.V.A.A.. Secretarios: M.E.H.F. y E.G.R.G.. El Tribunal P., en su sesión privada celebrada hoy veinticinco de marzo en curso, aprobó, con el número XII/2004, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veinticinco de marzo de dos mil cuatro).


"Como se puede observar, el Constituyente estableció la garantía de seguridad y certeza jurídica para evitar que las autoridades, de cualquier índole que éstas sean, pudieran gozar de facultades omnímodas, cuyo ejercicio provoque el que se deje en un estado de indefensión al gobernado.


"La premisa de que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, resulta de gran importancia para determinar los alcances de la garantía de seguridad y certeza jurídica, debido a que con la misma se acredita que las autoridades administrativas, como es la Comisión Federal de Competencia, deben actuar siempre dentro del marco legal dado por el legislador.


"Sin embargo, cuando es la propia ley la que le otorga a las autoridades administrativas facultades de decisión que no están claramente definidas y, por ende, permite que conforme a las mismas se determine la situación jurídica de los particulares, y lo que es peor, a su libre arbitrio, dicha ley resulta violatoria de las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica, al otorgar facultades omnímodas contrarias al artículo 16 constitucional.


"Aplicando lo anterior al caso concreto, se demostrará que los artículos 3o. y 10, primer párrafo y fracción VII, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, así como 7o., fracción V, de su reglamento, son inconstitucionales, en virtud de que conculcan, en perjuicio de la hoy quejosa, las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica consagradas en el artículo 16 constitucional, con relación a los artículos 28, 49 y 89, fracción I, de nuestra Carta Magna.


"La transgresión al artículo 49 de la Constitución deriva de que los referidos artículos de la Ley Federal de Competencia Económica, contienen una delegación de la facultad legislativa a favor de la Comisión Federal de Competencia que, según la propia ley, está clasificada como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, (aun cuando se ha demostrado en el presente ocurso que su naturaleza no coincide con tal figura y, por ende, no encuadra estrictamente en los supuestos de la administración pública centralizada prevista en el artículo 90 constitucional).


"La delegación de facultades antes mencionada existe, debido a que los conceptos de ‘agente económico’, ‘mercado relevante’, ‘poder sustancial’ y ‘práctica monopólica relativa’ que se prevén en los citados artículos de la Ley Federal de Competencia Económica, para determinar cuándo existe violación a la misma, son tan amplios, vagos e imprecisos, que los particulares no pueden precisar con su sola lectura si sus prácticas comerciales contravienen dicha ley, sino que es la propia Comisión Federal de Competencia quien se encargará de dar contenido a dichos conceptos, para establecer cuándo se está en presencia de prácticas contrarias a la ley, según se expone a profundidad a continuación:


"A. Por lo que hace a los artículos 3o., 10, primer párrafo, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica en que se fundamentan expresamente el oficio de emplazamiento, la resolución inicial del 30 de junio de 2005 y la resolución final del 17 de noviembre de 2005 (conjuntamente las ‘resoluciones reclamadas’), la violación a la garantía de seguridad jurídica de mi mandante se actualiza de la siguiente forma:


"1. Artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica.


"‘Agente económico’


"El artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica en comento, incluye como agentes económicos, sujetos a la misma, ‘... cualquier otra forma de participación en la actividad económica’.


"El referido supuesto, por amplitud y vaguedad, es violatorio de la garantía de seguridad jurídica de los particulares, quienes no tienen certeza de a quién o a qué considerará la Comisión Federal de Competencia como un agente económico con base en dicho dispositivo legal, así como cuáles serán los criterios para adoptar tal conclusión y los efectos de la misma.


"En efecto, el supuesto ‘cualquier forma de participación en la actividad económica’ es tan amplio, que puede referirse a todo o a nada a la vez dependiendo del criterio con el que se analice, que, por otra parte, tampoco está definido en la referida norma.


"Si bien es cierto que una interpretación correcta y sistemática de la parte conducente del citado artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica debería, en armonía con el orden jurídico que nos rige, restringirlo a aquellas entidades que legalmente puedan ser sujetos de los derechos y obligaciones derivados de la misma, lo cierto es que la norma no prevé lineamientos claros para limitar su análisis y efectos, dejando la definición de su contenido al libre arbitrio de la autoridad administrativa.


"Ello, con la consecuente violación a las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica de los particulares objeto de aplicación de dicha norma (como lo es mi representada), dado que, se insiste, en momento alguno pueden tener certeza de a quién puede atribuirse tal carácter, máxime que no existen límites legales claramente establecidos respecto del efecto que lo anterior puede tener dentro de un procedimiento, lo que se pone en evidencia en el caso concreto del expediente DE-21-2003 de origen, en el que las autoridades responsables de la Comisión Federal de Competencia, como consecuencia de la referida vaguedad del concepto, pretenden sostener interpretaciones y efectos del mismo que resultan contrarias a derecho.


"Asimismo, al no definirse en la norma legal los referidos conceptos, sino dejarlos tan abiertos que permite que la autoridad administrativa los dote de contenido (muchas veces en forma ilegal, como en la especie sucedió), se rompe el orden constitucional de división de poderes previsto en el artículo 49 constitucional, en los términos que fueron planteados previamente.


"2. Artículos 10, primer párrafo, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica.


"Por lo que hace al primer párrafo del artículo 10 de la Ley Federal de Competencia Económica, deviene en inconstitucional, en virtud de que su aplicación queda sujeta a que se acrediten los presupuestos de ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’, contenidos en los artículos 11, 12 y 13 de la propia ley, sobre los cuales se profundizará más adelante.


"Cabe señalar que este precepto específico violenta adicionalmente el artículo 28 constitucional, al señalar que el daño que con motivo de prácticas monopólicas se cause al público en general, podrá ser actual o potencial. Es decir, en términos del artículo 10, primer párrafo, no es necesario que el público en general o una clase social determinada hayan sufrido un daño para considerar determinada conducta como ilegal (como prevé el citado precepto constitucional), sino que yendo más allá de este precepto fundamental, admite que el daño pueda originarse por una supuesta conducta que entrañe una ventaja exclusiva e indebida del agente económico.


"Sin embargo, de la simple lectura de los artículos 10 al 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, y ante la naturaleza del daño potencial, como una figura que en sí pudiera implicar peligro, el particular no puede precisar cuando su conducta es susceptible de generar dicho daño, por lo que será la autoridad administrativa la que establecerá, a su criterio, los casos en que el daño eventualmente pueda existir, lo que implica que la autoridad administrativa esté sustituyendo la función del legislador para darle contenido al primer párrafo del artículo 10, si bien no en manera general, sí en cada caso concreto, lo que deja en completo estado de indefensión al particular.


"Igualmente, los conceptos ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’ así como los supuestos criterios que el legislador enumera en los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica para definirlos, (tales como ‘producto sustituto’ del artículo 12-I, o ‘participación de mercado’ del artículo 13-I de la citada ley, por mencionar algún ejemplo), son tan abstractos y generales que carecen de un contenido propio, siendo la autoridad administrativa la que en un momento dado, y a su conveniencia, puede darle contenido a los mismos, en claro perjuicio del derecho de los particulares.


"Sobre lo anterior, debe señalarse que no existe precepto legal alguno que disponga cómo deben armonizarse y valorarse los criterios a los que se refieren los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, de tal forma que la determinación final de lo que constituye ‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’ queda, de forma por demás inconstitucional, a la absoluta potestad de la Comisión Federal de Competencia.


"Lo anterior deriva en que el particular no cuente con certeza alguna sobre la forma en la que se definirán dichos conceptos y, por ende, no se encuentre en posibilidad de conocer si sus conductas actualizan el supuesto legal, lo cual es razón suficiente para conceder a mi mandante el amparo y protección de la Justicia Federal, por la clara contravención de los referidos dispositivos legales a las garantías de seguridad y certeza jurídica consagradas en nuestra Ley Fundamental.


"No pasa inadvertido para la quejosa, el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya considerado en tesis aislada que los conceptos de ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’ son conceptos legales laxos, cuyo contenido depende de la apreciación que en el caso concreto realice la autoridad al aplicar la Ley Federal de Competencia Económica.


"Sin embargo, nuestro Máximo Tribunal también ha sostenido, por un lado, que tales conceptos legales laxos no pueden pasar por encima del principio de legalidad, ya que tienen que proteger la necesidad de aplicar la Ley Federal de Competencia Económica a situaciones concretas para obtener una decisión más justa y, por otro, que la exigencia de que se preserve la seguridad y certeza jurídica de los gobernados, establecida como garantía individual, implica la prohibición para que los actos de autoridad sean dictados de manera arbitraria.


"Aunado a lo anterior, nuestro Máximo Tribunal también ha sostenido que cualquier autoridad administrativa debe fundar y motivar sus resoluciones y, en el caso de competencia económica, la motivación consiste, en primer lugar, en definir debidamente el ‘mercado relevante’ y el ‘poder sustancial’, con objeto de que estas definiciones puedan ser revisadas por el órgano de control correspondiente.


"Sin embargo, la Ley Federal de Competencia Económica no contiene criterios y procedimientos económicos y técnicos claros para su aplicación, que permitan al particular realizar un juicio de valor que le auxilie a prever la aplicación justa de los conceptos de ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’, para que pueda así conocer la forma en que la autoridad puede aplicar la Ley Federal de Competencia Económica en el caso concreto, lo que implica, sin duda, dejar a los particulares en completo estado de indefensión y a merced de lo que señale omnímoderamente la autoridad administrativa.


"Apoyar el criterio contenido en la ley, sería tanto como si en un procedimiento legal se permitiera el ofrecimiento de pruebas pero la autoridad determinara en cada caso cuáles son admisibles y cuáles no, sin que la ley normara la forma y condiciones en que debieran admitirse y desahogarse tales pruebas. En este ejemplo, sería el J. quien definiera el resultado del proceso a través de precisar qué pruebas proceden y cuáles no.


"Con objeto de puntualizar sobre los conceptos vertidos anteriormente respecto de los artículos 11, en relación con los diversos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, pasamos a analizar cada una de las fracciones de estos últimos, como sigue:


"‘Mercado relevante’.


"El primer párrafo del artículo 10 de la Ley Federal de Competencia Económica establece, como requisito para estimar que una práctica monopólica relativa es contraria a la ley, que se acredite la existencia de poder sustancial en el mercado relevante del agente que cometa la supuesta práctica monopólica.


"El artículo 11, fracción I, de la Ley Federal de Competencia Económica señala que, para que sea posible considerar una práctica comercial como monopólica, el presunto responsable debe tener ‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’. Por su parte, el artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica establece los ‘criterios’ para la determinación del ‘mercado relevante’.


"Sin embargo, dichos ‘criterios’ son excesivamente amplios y carentes de contenido legal, por lo que permiten diversas aceptaciones económicas, lo que implica que puedan, además, ser complementados o interpretados en cada caso, según convenga, por la Comisión de Competencia Económica, señalando, inclusive, cuáles va a considerar como aplicables al caso concreto y cuáles no.


"Finalmente, el artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica establece los ‘requisitos’ que deben tomarse en consideración para determinar si un agente económico tiene ‘poder sustancial’ en el mercado relevante.


"Por lo tanto, el concepto de ‘mercado relevante’ no tiene por sí solo, ni en la lengua castellana, ni en nuestro sistema jurídico, una expresión que permita conocerlo en cuanto a su contenido y alcance.


"Tampoco existe en nuestro sistema legal disposición alguna que permita dar un contenido específico a cada elemento de las fracciones del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica, ni mucho menos existe alguna disposición legal que prevea la forma en que deben armonizarse y valorarse los criterios a los que aluden las citadas fracciones, para así integrar el concepto de mercado relevante.


"Para clarificar la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley Federal de Competencia Económica anteriormente referidos, proporcionamos la siguiente explicación y ejemplo: La doctrina, precedentes y legislación extranjera, principalmente de los Estados Unidos de América, Canadá y Comunidad Europea, sirvieron de apoyo para la redacción de la Ley Federal de Competencia Económica. Así, dichos instrumentos reconocen que el elemento más importante (no el único) para determinar la existencia de un mercado (área de producto, geográfica y de tiempo donde un agente ejerce poder de mercado), es la posibilidad de que existan bienes o servicios sustitutos. Es decir, un mercado podrá ser amplio o tan restringido en la medida en que existan ‘posibilidades de sustitución’, tal como lo señala la fracción I del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica.


"Sin embargo, la Ley Federal de Competencia Económica no proporciona elemento alguno que permita determinar el grado de sustitución de los bienes o servicios de que se trate, ni mucho menos los parámetros (procedimientos económicos o técnicos) que deben tomarse en cuenta para realizar ese análisis, de tal forma que queda en manos de la autoridad definirlo.


"En otras palabras, deben utilizarse herramientas económicas para determinar si un producto o servicio es o puede ser sustituto de otro, con miras a definir si los mismos participan o no del mismo mercado relevante, elementos que no se encuentran previstos de manera clara precisa en la ley, dejando al particular en un completo estado de indefensión.


"Los elementos que la doctrina, precedentes y legislación extranjera (con diferentes tradiciones jurídicas) proporcionan para llevar a cabo dicho análisis, son entre otros: comparación de precios entre el producto respectivo y el potencial sustituto, características físicas, usos pretendidos, etc.


"La comparación de precios no puede ser meramente virtual, sino que es preciso poder usar herramientas económicas como las denominadas elasticidades precio-cruzado de demanda, que es un ejercicio que auxilia al juzgador a determinar si un producto ‘A’ aumenta su precio en un porcentaje determinado hacia donde variaría el consumo. En otra palabras, si un producto ‘A’ aumenta de precio, ¿pueden los consumidores adquirir un producto ‘B’ puede ser sustituto del producto monopolizado, aunque de no ser así, no tendría la característica de sustitutos.


"Sin embargo, en la Ley Federal de Competencia Económica, se insiste, no se advierten los elementos claros para que los particulares puedan definir el mercado relevante o el poder sustancial. A continuación analizamos cada una de las fracciones del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica, para demostrar su inconstitucionalidad, como sigue:


"1. La fracción I del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica establece como primer criterio que debe considerarse para la determinación del mercado, la posibilidad del consumidor o productor de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los proveedores cuentan con productos sustitutos, y el tiempo requerido para tal sustitución.


"Sin embargo, en la ley no se establecen criterios valorativos para:


"a) Conocer las herramientas o elementos que permitan determinar cuándo y en qué medida un producto o servicio es sustituto de otro, es decir, la fracción I del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica es omisa en la definición de lo que debe entenderse por sustituto de un producto.


"Lo anterior implica que será la autoridad administrativa la que defina, a su arbitrio, este concepto, puesto que puede establecer razonamientos infundados como que el agua natural embotellada, bebidas isotónicas, jugos y néctares sólo se relacionan con el concepto ‘salud’, para concluir que se trata de un mercado relevante distinto al de las bebidas carbonatadas.


"Lo anterior implica que será la autoridad administrativa la que defina, a su arbitrio, este concepto, puesto que puede establecer razonamientos infundados como que el agua natural embotellada, bebidas isotónicas, jugos y néctares sólo se relacionan con el concepto ‘salud’, para concluir que se trata de un mercado relevante distinto al de las bebidas carbonatadas.


"Esto es, al no tener parámetros en la Ley Federal de Competencia Económica, la autoridad administrativa puede imponer su criterio de forma unilateral y arbitraria.


"Esto es, al no tener parámetros en la Ley Federal de Competencia Económica, la autoridad administrativa puede imponer su criterio de forma unilateral y arbitraria.


"b) Tampoco existen parámetros en la Ley Federal de Competencia Económica, para determinar cómo deben considerarse las posibilidades tecnológicas, qué influencias tienen dichas posibilidades en la definición del mercado relevante; cómo deben de valorarse y cómo afectan los distintos mercados de productos y/o servicios que requieran alta tecnología, y mercados de productos y/o servicios que no requieran de una tecnología sofisticada.


"Como podrá desprender su Señoría, de la lectura de la fracción I del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica, en relación con los argumentos esgrimidos por las autoridades responsables de la comisión, tanto en el oficio de emplazamiento del 16 de julio de 2004, como en la resolución inicial del 30 de junio y la resolución final del 17 de noviembre de 2005 que se combaten, para dejar por sentado que el agua natural embotellada, los jugos y néctares, y las bebidas isotónicas no son sustitutos de las bebidas carbonatadas, únicamente se hacen valer argumentaciones vagas e imprecisas, precisamente porque dicho artículo tiene una fórmula tan amplia y general (‘posibilidades de sustitución’) que permite que las hoy responsables realicen arbitrariamente sus determinaciones respecto a la existencia o no de productos sustitutos reales o potenciales.


"2. La fracción II del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica señala, como segundo criterio para determinar el mercado relevante en el ámbito de producto, los costos de distribución del bien mismo, de sus insumos relevantes, de sus complementos y de los ‘sustitutos’ desde otras regiones del país, o bien, desde el extranjero.


"En este caso, el legislador fue omiso en precisar diversos conceptos que a continuación se mencionan, concediendo nuevamente facultades omnímodas a la autoridad administrativa para que defina y determine a su entero arbitrio, con lo que se contravienen las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica previstas en el artículo 16 constitucional, así como el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, al reunirse en un solo órgano la facultad de administrar el procedimiento y juzgar acerca de la validez o no de la práctica correspondiente.


"Cabe hacer notar que, la fracción que se analiza es vaga e imprecisa en cuanto a lo siguiente:


"a) La definición del concepto ‘producto sustituto’.


"b) La definición del concepto ‘productos complementarios’, y


"c) Determinar el criterio que permita armonizar dichos elementos.


"i) Costos de distribución del bien mismo,


"ii) Insumos relevantes del bien, y


"iii) Complementos sustitutos del producto, para el efecto de que se pueda definir el mercado relevante.


"Resulta, en consecuencia, que los criterios vagos, amplios e imprecisos de esta disposición permiten nuevamente que la autoridad administrativa los aplique de forma arbitraria, todo lo cual deja a los particulares en completo estado de indefensión.


"Por ejemplo, el citado precepto legal no menciona si el bien o servicio sustituto tiene que ser perfecto, cercano o lejano, o simplemente bastan las meras posibilidades de sustitución, es decir, la sustitución potencial.


"De acuerdo con el criterio de las responsables la carga de la prueba pesa sobre el agente económico que quiere desvirtuar la práctica, aun cuando la determinación del mercado relevante sea enteramente dogmática, fruto de una construcción abstracta y carente de pruebas objetivas que pudieran obrar en el respectivo expediente:


"3. La fracción III del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica señala que se deberán tomar en cuenta los costos y las probabilidades que tienen los consumidores para acudir a otros mercados.


"Al igual que en las fracciones anteriores, el legislador no estableció cómo medir esos costos y posibilidades de los usuarios, para el efecto de definir el ‘mercado relevante’, por lo que nuevamente la Comisión Federal de Competencia, en cada caso y según su criterio, realiza arbitrariamente tales mediciones.


"Evidentemente, ante la ausencia de los criterios necesarios para el efecto de que se midan los costos y las posibilidades que tienen los consumidores para acudir a otros mercados, la Ley Federal de Competencia Económica está dejando una discrecionalidad abierta a favor de la Comisión Federal de Competencia, para que sea ésta la que determine los factores a los que antes nos hemos referido, ante lo cual el gobernado se encuentra en total estado de indefensión.


"Con base en lo manifestado hasta ahora, y de la simple lectura que su Señoría efectúe de los preceptos impugnados de la Ley Federal de Competencia Económica, podrá determinar si su conducta pueda o no ser sancionable, lo que acontecerá hasta que se emita una resolución en la que sea la propia autoridad administrativa la que nos defina, tal como ha ocurrido en la especie.


"‘Poder sustancial’


"En relación con el artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, sucede exactamente lo mismo que en el caso de su artículo 12, pero en esta ocasión referido al concepto del ‘poder sustancial’ que tenga un agente económico en el mercado relevante.


"Del análisis de cada una de las seis fracciones del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, se llega a la conclusión de que todas son violatorias de los principios de legalidad, igualdad, seguridad y certeza jurídica y división de poderes establecidos en las disposiciones constitucionales indicadas al principio de este concepto de violación, tal como se demuestra a continuación:


"1. La fracción I del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica se refiere a la participación del agente económico en el ‘mercado relevante’, y la capacidad de éste para fijar precios unilateralmente o restringir el abasto al mercado sin que otros agentes competidores puedan contrarrestar dicho poder.


"Como podrá apreciarse, nuevamente, el legislador fue omiso en establecer cómo se debe definir la participación en el mercado del agente económico que tiene supuestamente ‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’, por lo que la autoridad administrativa tiene la posibilidad de utilizar a su libre voluntad, y con la más amplia discrecionalidad, muy diversos criterios de medición de la participación de un agente económico en el mercado, como podrían ser, entre otros: (a) volumen de ventas (toneladas); (b) valor de las ventas; (c) capacidad de producción; (d) volumen de producción; y (e) número de empleos, entre otros.


"Así las cosas, si la Ley Federal de Competencia Económica omite señalar de manera precisa cuáles son los criterios de medición de la participación de un agente económico en un mercado determinado, ello queda a la libre y entera discreción de la Comisión Federal de Competencia, lo cual resulta a todas luces inconstitucional.


"Debe hacerse notar que la Comisión Federal de Competencia no tiene un criterio definido para medir la participación de mercado de un agente económico, sino que ha utilizado diferentes métodos para ello, lo cual le permite en cada caso elegir el criterio de medición a utilizar de manera por demás arbitraria y sin sustento legal alguno, lo cual rompe la igualdad a la que deben estar sujetos los agentes económicos, al poder dicha autoridad utilizar distintas herramientas para medir la participación de mercado de los agentes económicos, inclusive en una misma resolución.


"2. La fracción II del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica se refiere a ‘barreras de entrada’ y a los elementos que puedan efectuar previsiblemente dichas barreras.


"El concepto ‘barreras de entrada’ no se encuentra definido, ni se dan las bases para ello, motivo por el cual queda a la absoluta discrecionalidad de la autoridad su determinación, sin que existan límites para ello.


"De esta forma, la vaguedad de los conceptos contenidos en este precepto de la Ley Federal de Competencia Económica, permite nuevamente a la Comisión Federal de Competencia reunir a diversos poderes en un órgano contraviniendo así el artículo 49 constitucional.


"3. La fracción III del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica establece que deben tomarse en cuenta la existencia y poder de los competidores, pero desde luego no indica cómo deberán considerarse estos elementos, y es claro que el concepto del ‘poder de otros competidores’ tampoco está definido.


"4. En la fracción IV del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica se dispone que deben tomarse en cuenta las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumo; sin embargo, nuevamente se incurre en el vicio de no establecer un procedimiento exacto para valorar el criterio anterior.


"5. La fracción V del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica precisa que para definir el ‘poder sustancial’ debe tomarse en consideración el ‘comportamiento reciente’ el agente económico a quien se le imputa una conducta, sin para nada establecer qué debe entenderse por ‘comportamiento reciente’, a qué periodo se debe de referir dicho calificativo y mucho menos cómo debe valorarse, con el propósito de así llegar a una definición en cuanto al ‘poder sustancial’ de un agente económico.


"6. La fracción VI del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica se refiere a otros criterios que se establezcan en su reglamento.


"Merece particular atención la delegación que hace el legislador a favor del Ejecutivo Federal, para que éste establezca otros criterios para definir el ‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’ de un agente económico, lo cual evidentemente resulta indebido, puesto que la función reglamentaria no puede equipararse a la función legislativa, tomando en cuenta que un reglamento tiene como límite la ley, en este caso la Ley Federal de Competencia Económica, sin que pueda ir más allá de lo que ella contenga, por lo que sólo debe limitarse a complementarla para su mejor y más expedita aplicación, tal como se desprende del artículo 89, fracción I, de la Constitución.


"Lo anterior se confirma con la siguiente tesis de jurisprudencia: ‘FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN.’ (se transcribe).


"Con base en todo lo anteriormente expuesto se desprende que en la Ley Federal de Competencia Económica no se encuentran definidos los elementos que permitan al particular conocer con precisión los conceptos de ‘agente económico’, ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’ y, por tanto, se violan en perjuicio de mi representada las disposiciones constitucionales citada a lo largo del presente concepto de violación, por lo que es procedente se le otorgue el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados.


"Finalmente, la delegación de facultades legislativas a que nos hemos referido a lo largo del presente concepto de violación, transgrede el principio de legalidad referido a la división de poderes (artículo 49 constitucional, en relación con los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna), puesto que es la Comisión Federal de Competencia, quien persigue a los presuntos infractores de la Ley Federal de Competencia Económica (facultades administrativas), quien juzga la realización de infracciones sancionadas en la Ley Federal de Competencia Económica (facultades jurisdiccionales) y quien determina el contenido de la norma (facultades legislativas).


"Con base en lo anterior, su Señoría podrá advertir que en el caso a estudio, la ambigüedad e imprecisión de los preceptos impugnados, deriva en que la actuación de la autoridad administrativa encargada de la aplicación de la Ley Federal de Competencia Económica, rompa el orden constitucional previsto en el artículo 49 de nuestra Carta Magna.


"B. En el mismo tenor, los artículos 10, fracción VII de la Ley Federal de Competencia Económica y 7o., fracción V, de su reglamento, son violatorios de las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica de mi representada.


"Sobre el particular es importante destacar que los referidos dispositivos legales se aplicaron en forma expresa en el acuerdo de admisión de la denuncia presentada por A., S.A. de C.V. (en los términos expresados en el antecedente 5. de la presente demanda de garantías) subsistiendo tal aplicación de manera implícita a lo largo del procedimiento de origen DE-21-2003; sin embargo, al igual que los diversos artículos 3o. y 10 al 13 de la ley impugnada, no fue sino hasta la resolución final del 17 de noviembre de 2005 que confirmó la diversa resolución inicial del 30 de junio de 2005, en que se materializó el prejuicio de mi mandante por la aplicación implícita de los citados dispositivos legales y reglamentarios que ahora se impugnan, lo cual hace que proceda la impugnación de la inconstitucionalidad de los mismos por esta vía.


"En efecto, el Poder Judicial ha determinado en diversas ocasiones que cuando del texto mismo de un acto de autoridad se desprenda la aplicación de determinada disposición legal que se considere inconstitucional, ésta podrá ser objeto de impugnación por la vía de amparo, aun cuando no haya sido citada como parte de su fundamento.


"Apoya lo anterior, la siguiente jurisprudencia del P. de nuestra Suprema Corte de Justicia, y tesis aislada del Poder Judicial Federal que la siguen: ‘INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR UNA LEY. LO TIENE EL QUEJOSO CUANDO EN UNA RESOLUCIÓN SE LE APLICA, AUNQUE NO SE CITEN LOS PRECEPTOS RELATIVOS.’ (se transcribe). ‘INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR UNA LEY. LO TIENE EL QUEJOSO CUANDO EN UNA RESOLUCIÓN SE LE APLICA. AUNQUE NO SE CITEN LOS PRECEPTOS RELATIVOS.’ (se transcribe). ‘ACTO DE APLICACIÓN.’ (se transcribe).


"Aplicando lo anterior al caso concreto, es el caso que las autoridades de la Comisión Federal de Competencia aplicaron de forma implícita durante el procedimiento de origen y en cada uno de los actos reclamados en el presente juicio de garantías, el artículo 10, fracción VII de la Ley Federal de Competencia Económica, y su correlativo artículo 7o., fracción V, del reglamento de dicha norma. Tal como se desprende de lo siguiente:


"1. A., S.A. de C.V., a través de su denuncia, imputó a mi representada las siguientes conductas, mismas que alegó actualizaban los supuestos previstos en los artículos 10, fracción VII, de la Ley Federal de Competencia Económica, en relación con el diverso 7o., fracción V, de su reglamento:


"a) Intercambio de producto Big Cola por producto Coca Cola;


"b) Retiro y destrucción de publicidad de la Big Cola y


"c) Bloqueo de lugar preferencial en establecimientos.


"2. Las autoridades responsables de la Comisión Federal de Competencia admitieron a trámite la referida denuncia, con fundamento, entre otros, en los citados artículos 10, fracción VII, de la Ley Federal de Competencia Económica, en relación con el diverso 7, fracción V, de su reglamento.


"Lo anterior, en apego a las normas procesales previstas en la Ley Federal de Competencia Económica y su reglamento (específicamente al artículo 25 de este último), implica que la Comisión Federal de Competencia inició la investigación de conductas que pudieran actualizar los citados supuestos legales y reglamentarios.


"Por ende, en términos de los artículos 30 y 31 del reglamento antes citado, lo procedente sería, una vez concluida la investigación respectiva, ya sea emplazar a los presuntos responsables por la realización de la práctica investigada, o cerrar el expediente en caso de no existir elementos suficientes para sustentar una presunta responsabilidad.


"3. Sin embargo, el P. de la Comisión Federal de Competencia no decretó el cierre del expediente DE-21-2003 de referencia, según se desprende del resolutivo publicado respecto de su sesión del 11 de marzo de 2004 (Antecedente 9, de la presente demanda), en los siguientes términos: ‘No se decreta el cierre del expediente’.


"4. Por su parte, el oficio de emplazamiento del 16 de julio de 2004, la resolución final al procedimiento de origen no citan expresamente como parte de su fundamento los artículos 10, fracción VII y 7o., fracción V, de la Ley Federal de Competencia Económica y su reglamento, pero mantienen (aunque en forma velada y poco clara) referencias a las conductas que A., S.A. de C.V. denunció con base en dichos artículos, tal como se desprende de la siguiente cita:


"‘Por otra parte en cincuenta y dos establecimientos se intercambiaron productos Coca Cola por productos Big Cola destruyendo el contenido de éstos o bien sustrayendo las taparroscas para no permitir su venta.


"‘En doce establecimientos se destruyó y/o alteró la publicidad de los productos de la empresa A..


"‘Según la denunciante, las conductas descritas en los párrafos anteriores tienen como finalidad impedir el proceso de comercialización de bebidas carbonatadas al: a) prohibir la venta de tales productos en los establecimientos detallistas; b) reducir la demanda de esos productos al condicionar su venta; y c) impedir el posicionamiento de sus marcas y dificultar la entrada de nuevos productos que podrían competir con los productos Coca Cola como son las marca de bebidas carbonatadas Big Cola, D.B., M.B. y First.


"‘Sesenta y dos establecimientos continúan vendiendo el producto Big Cola sin embargo no exhiben ya que buscan evitar la suspensión tanto de las promociones como del retiro del refrigerador entregado en comodato por el sistema Coca Cola.


"‘Treinta y un establecimientos indicaron que tienen contrato de exclusividad con el sistema Coca Cola.


"‘Asimismo, se indica que de los hechos manifestados en las actas de visita se concluye que las conductas investigadas son resultado de una política o estrategia instaurada en todas localidades en las cuales concurren en la venta, tanto los productores de A. como los productos del Sistema Coca Cola, en contra y en perjuicio de A..’


"Es importante reiterar que de haberse cerrado el expediente por lo que hace a las conductas antes descritas, éstas no tendrían por qué haberse relacionado en el oficio de emplazamiento, o por lo menos debió señalarse claramente que no constituían los hechos a partir de los cuales las autoridades de la Comisión Federal de Competencia desprendían la existencia de una presunta práctica violatoria de la Ley Federal de Competencia Económica.


"Tal planteamiento se realizó en el procedimiento de origen, limitándose las autoridades de la Comisión Federal de Competencia en cuanto al mismo, a señalar que el oficio de emplazamiento no se emitió con fundamento en los artículos 10, fracción VII y 7o., fracción V, de la Ley Federal de Competencia Económica y su reglamento, puesto que el fundamento expreso de dicho acto se desprende de su simple lectura.


"Sin embargo, la citada afirmación nos lleva a considerar la aplicación implícita de los referidos supuestos legales, puesto que de no ser las citadas conductas parte de la investigación de las autoridades responsables, éstas debieron manifestarlo así, fundando y motivando en todo caso su postura.


"Por el contrario, la evasiva de las autoridades responsables en responder en forma directa y motivada en cuanto a que las conductas denunciadas con base en las citadas fracciones no fueron objeto de la investigación de origen, aunado a la falta de cierre expreso del expediente respecto de los artículos en comento, aporta suficientes para presumir que dichas conductas sí formaron parte de los hechos investigados y que, por tanto, los artículos en comento se aplicaron de forma implícita en perjuicio de mi mandante.


"Habiendo quedado plenamente acreditado lo anterior, se procede a acreditar la inconstitucionalidad de los citados artículos 10, fracción VII, de la Ley Federal de Competencia Económica y 7o., fracción V, de su reglamento, en los siguientes términos:


"Tal como expuso respecto de los artículos 3o. y 10 al 13 de la Ley Federal de Competencia Económica por lo que hace a los conceptos de ‘agente económico’, ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’, debe señalarse que no establecido por el legislador en la fracción VII del artículo 10 de la Ley Federal de Competencia Económica, contraviene nuevamente el artículo 49 constitucional, con relación a los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, según se precisa a continuación.


"Señala la fracción VII del artículo 10, lo siguiente:


"‘Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas a favor de una o varias personas, en los siguientes casos:


"‘...


"‘VII. En general, todo acto que indebidamente dañe o impida el proceso de competencia y libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios.’


"Del análisis del concepto anterior podemos afirmar que la disposición legal impugnada es una declaración general del legislador, que no configura un marco legal para la actuación de la autoridad, sino que, por el contrario, la faculta para que, de manera discrecional y sin límite alguno, otorgue el carácter de práctica monopólica relativa a cualquier conducta, aun cuando no se encuentre expresamente tipificada en la ley, dejando al particular en completo estado de indefensión pues, en virtud de la amplitud de alcance de dicha fracción, cualquiera de sus actos podrían llegar a ser considerados como práctica monopólica relativa.


"Lo anterior ha sido resuelto en tales términos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal como se acredita con la siguiente tesis: ‘COMPETENCIA ECONÓMICA. EL ARTÍCULO 10, FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL NO ESPECIFICAR LA CONDUCTA SOBRE LA CUAL RECAERÁ LA SANCIÓN QUE PREVÉ, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe) (Amparo en revisión 2589/96. Grupo W.L.M., S.A. de C.V. 25 de noviembre de 2003. Mayoría de ocho votos. Ausente: J. de J.G.P.. Disidentes: J.D.R. y O.S.C. de G.V.. Ponente: J.V.A.A.. Secretarios: M.E.H.F. y E.G.R.G.) y ‘COMPETENCIA ECONÓMICA. EL ARTÍCULO 7o., FRACCIONES II, IV Y V, DEL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER QUE DETERMINADAS CONDUCTAS DEBEN CONSIDERARSE COMO PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ Novena Época, Instancia: P., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, tesis: P. LVI/2004, página 5, Materia constitucional, administrativa, tesis aislada. Amparo en revisión 1705/2003. Servicios Ejecutivos del Noreste, S.A. de C.V. 10 de agosto de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: C. de J.M.S.. El Tribunal P., en su sesión privada celebrada el veintiuno de septiembre en curso, aprobó, con el número LVI/2004, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintidós de septiembre de dos mil cuatro.


"En este orden de ideas, es indudable que la disposición impugnada contraviene, en primer lugar, el artículo 49 constitucional, pues faculta a la autoridad administrativa para que dé contenido a una norma, le está otorgando facultades legislativas, desconociendo así el sistema de la división de poderes establecido en el mencionado artículo constitucional.


"Más aún, la excesiva discrecionalidad otorgada por dicho precepto de la ley a la autoridad administrativa, viola las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica, puesto que el particular queda en completo estado de indefensión frente a dicha autoridad, insistimos, éste no puede saber con certeza cuál de sus conductas podría ser considerada por la autoridad como una práctica monopólica relativa, de conformidad con el ordenamiento legal impugnado.


"En los mismos términos se considera violatorio el supuesto legal previsto en la fracción V del artículo 7o. del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, que a la letra dispone:


"‘Se considerarán prácticas comprendidas en la fracción VII del artículo 10 de la ley, entre otras:


"‘...


"‘V. La acción de uno o varios agentes económicos cuyo objeto o efecto, directo o indirecto, sea o pueda ser incrementar los costos u obstaculizar el proceso productivo o reducir la demanda que enfrentan sus competidores.’


"De la lectura del referido dispositivo reglamentario, se desprende su amplitud y ambigüedad, al referirse a todo acto con el ‘objeto o efecto’, ‘directo o indirecto’, ‘actual o potencial’ (sea o pueda ser) de incrementar costos, obstaculizar el proceso productivo o reducir la demanda de los competidores, siendo así que prácticamente respecto de cualquier conducta podría afirmarse que ‘puede tener’ un efecto como los anteriores, sobre todo en un ámbito comercial en el que los actos de cada empresa buscan lograr una mejor posición en el mercado, lo que puede llegar a implicar, directa o indirectamente, una reducción en la demanda, frente a sus competidores.


"Por ello, el referido dispositivo legal viola en perjuicio de mi mandante las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica, al dar un marco de actuación tan amplio a la autoridad, que puede encuadrar en el mismo cualquier conducta, mientras que, por otro lado, el particular nunca tendrá certeza respecto de en qué momento podría aplicarse el mismo.


"5. En resumen, la Ley Federal de Competencia Económica no establece en los preceptos impugnados, los procedimientos económicos o técnicos que permitan determinar el contenido de los conceptos a que se hace referencia, en los mismos, ni de las prácticas específicas que prohíbe, con lo cual se deja al arbitrio de la Comisión Federal de Competencia la facultad omnímoda de definir dichos conceptos sin límites en su actuar.


"En otras palabras, la vaguedad de los conceptos y criterios contenidos en las disposiciones legales impugnadas, permiten a la Comisión Federal de Competencia una excesiva discrecionalidad en la interpretación y aplicación de los mismos, lo cual se deriva en una clara violación a las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica de la hoy quejosa, mismas que se consagran en el artículo 16 constitucional, al quedar en estado de indefensión, dado que ya no puede saber con certeza, qué criterios le serán aplicados, o en ciertos casos en qué medida se le aplicarán.


"III. Violación a lo dispuesto por los artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica, por contravenir las garantías de audiencia y debido proceso previstas en el artículo 14 constitucional.


"En el presente concepto de violación se demostrará la inconstitucionalidad de los artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica, mismos que se aplicaron a mi mandante en el procedimiento de origen, por contravenir las garantías de seguridad y certeza jurídica, audiencia y debido proceso previstas en el artículo 14 de nuestra Carta Magna.


"Ello, aclarando que el perjuicio relativo a la aplicación de dichos dispositivos legales se actualizó en la esfera jurídica de mi mandante con motivo de la resolución final del 17 de noviembre de 2005, que confirmó en sus términos la diversa resolución inicial del 30 de junio de 2005.


"En efecto, nuestra Carta Magna establece las garantías de audiencia y debido proceso en el artículo 14 que señala textualmente, en su segundo párrafo, lo siguiente:


"‘Artículo 14. ...


"‘Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’


"Conforme a la citada garantía, las autoridades están obligadas a escuchar a los particulares previamente a emitir cualquier acto que pueda resultar en una privación de sus derechos, propiedades o posesiones, otorgándoles la adecuada oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho conviniere.


"El ya mencionado I.B., en su obra ‘Las Garantías Individuales’ (op. cit., página 515), señala que ‘La garantía de audiencia, una de las más importantes dentro de cualquier régimen jurídico, ya que implica la principal defensa de que dispone todo gobernado frente a actos del poder público que tienden a privarlo de sus más caros derechos y sus más preciados intereses, está consignada en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional’.


"Asimismo, la doctrina como la jurisprudencia han coincidido en que la garantía de audiencia, tal como se encuentra consagrada en el artículo 14 constitucional, se compone de cuatro garantías específicas, a saber:


"a. El juicio previo a la privación;


"b. Que dicho juicio se siga ante los tribunales establecidos con anterioridad al hecho de privación;


"c. Que en el mismo se observen las formalidades procesales esenciales, y


"d. Que el hecho de que diere origen al citado juicio se regule por leyes vigentes con antelación.


"De igual manera, tanto la doctrina constitucional, como los criterios sostenidos por el Poder Judicial, han coincidido en que las formalidades esenciales del procedimiento consisten en:


"1. Que el afectado tenga conocimiento de la iniciación del procedimiento del contenido de la cuestión que se va a debatir y de las consecuencias que se producirán en caso de prosperar la acción intentada, concediéndosele, desde luego, la oportunidad de presentar sus defensas;


"2. Que se garantice un sistema de comprobación en forma tal, que quien afirme un hecho lo demuestre, y quien sostenga lo contrario, pueda demostrar su veracidad;


"3. Que cuando se agote la tramitación, se dé oportunidad de formular alegatos al gobernado; y


"4. Que el procedimiento concluya con una resolución debidamente motivada que decida sobre las cuestiones debatidas, fijándose la forma en que habrá de darse cumplimiento.


"Con base en lo anterior, las garantías de audiencia y debido proceso, en las que quedan igualmente englobadas las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica, exigen que los actos de autoridad por los que se pretenda privar a los gobernados de sus propiedades, posesiones o derechos, sean resultado de un procedimiento previo, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento ya antes referidas, y que exista una determinación final de la autoridad, la cual ha de estar debidamente fundada y motivada.


"Adicionalmente, cabe mencionar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que las garantías de audiencia y debido proceso también tienen el alcance de obligar a las autoridades legislativas o reglamentarias a consignar en sus leyes o, en su caso, reglamentos, los procedimientos necesarios para que se escuche a los interesados y se les dé oportunidad de defenderse, en todos aquellos casos en que puedan resultar afectados sus derechos (Informe Anual de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1994. Segunda S.. P.. 63).


"Al respecto es plenamente aplicable la siguiente jurisprudencia y tesis del Poder Judicial Federal: ‘AUDIENCIA. GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES.’, ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA LEGISLATIVA.’ y ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE.’ (se transcribe).


"De la anterior transcripción se sigue que el Poder Legislativo y el presidente de la República, están obligados a establecer en las leyes y reglamentos que expidan, procedimientos para que los gobernados a quienes aquéllos se apliquen, puedan ser escuchados, y ello previamente a que se lleve a cabo un acto de privación en sus bienes jurídicamente tutelados.


"A mayor abundamiento, el ya citado I.B., en su obra ‘Las Garantías Individuales’ (op. cit., página 565), señala textualmente lo siguiente:


"‘En otras palabras, toda ley que no instituya las dos formalidades procesales esenciales a que en otra ocasión anterior aludimos, es decir la de defensa u oposición al potencial acto privativo y la probatoria, será evidentemente violatoria de las disposiciones constitucionales implicadas en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.’


"Con base en todo lo antes expuesto, su Señoría podrá advertir que existe unanimidad en la jurisprudencia y la doctrina en considerar que las leyes y reglamentos deben respetar y establecer las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica de audiencia y debido proceso en sus textos, para que los particulares puedan ser oídos y vencidos antes de que se lleve a cabo un acto privativo.


"En la especie, el procedimiento de prácticas monopólicas relativas que se tramita ante la Comisión Federal de Competencia (como al que se le sujetó a mi mandante en el procedimiento de origen), tiene la naturaleza de uno privativo, puesto que puede culminar con la imposición de las sanciones previstas en el artículo 35 de la ley federal respectiva, en detrimento de la libertad de comercio del particular, en su caso, causando una afectación a su patrimonio mediante la imposición de multas.


"Asimismo, la propia resolución declarando responsabilidad del particular por violación a la Ley Federal de Competencia Económica, constituye en sí misma una violación a sus derechos ya que no se le puede declarar responsable de una violación a la citada ley, sin darle oportunidad de hacer valer sus defensas en un juicio previo.


"Ahora bien, de la lectura de los artículos 30 y 31, que rigen la etapa inicial del procedimiento privativo antes descrito, se desprende que confieren facultades a las autoridades de la Comisión Federal de Competencia para realizar investigaciones a los particulares sin que se les den a conocer, con toda claridad y precisión, el objeto del procedimiento de que se trate, así como los hechos materia de la investigación que puedan incluso ser imputables al gobernado investigado.


"Así, los preceptos legales de referencia contravienen en perjuicio de la hoy quejosa el artículo 14 de la Constitución al no establecer las reglas conforme a las cuales las autoridades administrativas deberán respetar a los particulares las garantías de audiencia y debido proceso durante la tramitación de la etapa indagatoria en los procedimientos, seguidos ante la comisión citada, es decir, no se señala expresamente que las autoridades deban informar a los particulares:


"1. Las razones por las que la autoridad está ejerciendo tal facultad indagatoria; y


"2. Derechos y cargas procesales a los que se encontrarán sujetos quienes participen en la investigación ya sea como autoridad, como un agente económico que participa en el mercado respecto del cual se lleva a cabo la investigación, o inclusive como en el caso, como denunciado.


"Ante tal situación, resulta claro que la Ley Federal de Competencia Económica no respeta las formalidades esenciales del procedimiento para el desarrollo de la etapa de investigación por parte de las autoridades administrativas, para poder concluir, en su caso, si un particular es presunto responsable de prácticas presuntamente contrarias a la Ley Federal de Competencia Económica.


"Por lo tanto, queda completamente a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, la determinación de los elementos antes indicados para cada caso en particular, lo que implica una clara violación a las garantías de audiencia y debido proceso, situación que se da en el caso concreto de mi representada.


"La inexistencia de normas claras, precisas y que respeten las formalidades esenciales del procedimiento en la etapa inquisitiva, ante la Comisión Federal de Competencia, hacen que el gobernado quede en total inseguridad de la forma en que ésta se sustanciará, de las cuales son sus derechos y obligaciones, así como de los límites de las autoridades al desarrollar la etapa de investigación.


"Debe señalarse que, a pesar de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado, en resolución no apta para integrar jurisprudencia (votación de 6 a 4), que los artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica ahora reclamados, contienen normas suficientes para dar un mínimo de seguridad jurídica da los particulares en el desarrollo de las investigaciones de la Comisión Federal de Competencia, en virtud de que ésta sólo puede requerir los informes y documentos relevantes y únicamente puede llamar a declarar a las personas relacionadas con la investigación; a modo de ver de la quejosa dicho criterio no se estima válido, en atención a que no se prevé la obligación a cargo de las autoridades de informar al posible afectado de la iniciación del procedimiento en su contra, del contenido de la cuestión que se va a debatir (objeto) y de las consecuencias que se producirán en caso de prosperar la acción intentada, cuestiones que son en todo caso necesarias para respetar las formalidades esenciales del procedimiento.


"Más aún, los preceptos legales que se combaten no sólo obligan a las autoridades administrativas a hacer del pleno conocimiento del particular posiblemente afectado por el procedimiento que se ha iniciado en su contra (sea por denuncia o de oficio), sino lo que es peor, no señalan límites para las autoridades en cuanto a llamar a declarar a personas relacionadas con la investigación y requerirles, de manera completamente discrecional, toda la información y documentos que estimen relevantes para la investigación.


"En apoyo para demostrar la inconstitucionalidad de los artículos 30 y 31, fracción I de la Ley Federal de Competencia Económica, es procedente citar tesis jurisprudenciales que a continuación se transcriben: ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES PROCESALES PARA RESPETARLA.’ (se transcribe) Semanario Judicial de la Federación, 7a. Época, Vol. 217-228, 4a. Parte, página 35. ‘DEBIDO PROCESO LEGAL.’ (se transcribe) Semanario Judicial de la Federación, 7a. Época, Volumen 82, 6a. Parte, página 23.


"Resulta entonces que los preceptos legales impugnados contravienen en perjuicio de la hoy quejosa las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica, audiencia y debido proceso, por no establecer la obligación de informarle como posible afectada de la iniciación del procedimiento en su contra, del contenido de la cuestión que se va a debatir y de las consecuencias que se producirán en caso de prosperar la acción intentada, situación inadmisible en un Estado de derecho como el nuestro.


"Más aún, tratándose de procedimientos iniciados a petición de parte, es claro que la autoridad administrativa cuenta con elementos para suponer que el particular investigado es quien directamente puede resultar afectado con el resultado final del mismo, lo que implica que no exista justificación alguna para no respetar a éste las garantías de audiencia y debido proceso previstas en el artículo 14 constitucional.


"Con base en lo expuesto, se estima procedente conceder a mi mandante el amparo y protección de la Justicia Federal que solicita.


"IV. Violación a las garantías de legalidad, seguridad, certeza jurídica, audiencia y debido proceso, consagradas en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, con relación al artículo 89, fracción I, constitucionales.


"Los artículos 7o., fracción V, así como 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, que se aplicaron a mi mandante durante el procedimiento de origen, actualizándose el agravio respectivo con la resolución final del 17 de noviembre de 2005, que confirmó la diversa resolución inicial del 30 de junio de 2005, son violatorios de las garantías constitucionales mencionadas, debido a que más allá de lo que establece la ley que reglamentan, lo cual es inaceptable en un Estado de derecho como el nuestro, como se demostrará a continuación.


"La doctrina y la jurisprudencia son unánimes al estimar que la facultad reglamentaria concedida a favor del Ejecutivo Federal se encuentra establecido en el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República.


"El mencionado artículo constitucional establece a la letra:


"‘Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:


"‘I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.’


"De una interpretación armónica de dicho artículo, se advierte que en el mismo se establecen tres facultades distintas a favor del primer mandatario, a saber: (a) promulgar las leyes que expida el Congreso; (b) ejecutar dichas leyes; y (c) proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia.


"La doctrina y jurisprudencia coinciden en el sentido de que es esta última facultad la que permite al presidente de la República expedir y promulgar reglamentos.


"Al respecto, el tratadista M.A.R.(. General del Derecho Administrativo, Textos Universitarios, México 1973, páginas 206 a 213) señala que ‘la facultad para expedir reglamentos administrativos prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, es la potestad discrecional que se reconoce al Poder Ejecutivo (presidente de la República) para expedir reglamentos de las leyes emanadas del Congreso de la Unión.’


"Lo anterior significa que los reglamentos que expida el Ejecutivo Federal deben necesaria y limitadamente proveer a la exacta observancia de las leyes a las cuales regulan.


"El término ‘proveer’ significa, según J.P. de M. en su obra ‘Diccionario para J.’ (Ediciones Mayo, S. de R.L., Primera Edición, 1981, pág. 1098) ‘Facilitar o suministrar lo necesario o conveniente para un fin’.


"De igual manera G.F., en su obra ‘Derecho Administrativo’ (5a. Edición, México 1952, pág. 134) nos comenta que la palabra ‘proveer’, significa poner los medios adecuados para llegar a un fin y, en el caso, para facilitar la ejecución de las leyes.


"De lo anterior se advierte que la doctrina es clara al señalar que la facultad reglamentaria otorgada al presidente de la República por nuestra Carta Magna, se circunscribe a aportar los elementos necesarios para que la ley respectiva pueda cumplirse en todos sus términos.


"Asimismo, el Poder Judicial de la Federación ha adoptado el criterio de que la facultad reglamentaria establecida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República implica aclarar, desmenuzar y/o explicar la ley a la cual regula, con el objeto de que se cumpla en sus términos.


"En apoyo a lo anterior, a continuación se cita la siguiente jurisprudencia dictada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ‘FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES.’ (se transcribe).


"Por lo tanto, debe concluirse que la facultad reglamentaria del presidente de la República, es otorgada por nuestra Carta Magna únicamente para suministrar los medios necesarios para aplicar una ley expedida por el Congreso de la Unión.


"Es así que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, establece evidentemente una limitación a la facultad reglamentaria del presidente de la República, que es precisamente que los reglamentos expedidos por él deberán circunscribirse en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley expedida por el Congreso de la Unión. Es decir, la Constitución realiza un distingo clarísimo en el sentido de que los reglamentos expedidos por el presidente de la República, deben estarse a lo que la ley establece, sin poder modificar, reformar o adicionar la norma general contenida en la ley.


"Lo anterior ha sido reconocido tanto por la doctrina como por la propia jurisprudencia.


"El maestro F. de la Garza (Derecho Financiero Mexicano, Ed. P., págs. 45 y 46) establece que ‘Los reglamentos administrativos están gobernados por dos principios: el de reserva de la ley y el de preferencia de la ley.’


"Según ‘principio de la reserva de la ley’, el presidente, al ejercer la facultad reglamentaria, debe abstenerse de legislar, es decir, no puede crear normas jurídicas sobre materias que son de la exclusiva competencia del legislador. Por otra parte, el ‘principio de la preferencia de la ley’, proclama que las disposiciones reglamentarias no pueden válidamente contrariar ni oponerse a las disposiciones contenidas en la ley que se reglamenta.


"Por su parte F.T.R. en su obra ‘Derecho constitucional Mexicano’ (Editorial P., 21a. Edición, México, 1985, pág. 468) señala:


"‘Esta subordinación del reglamento a la ley, se debe a que el primero persigue la ejecución de la segunda, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en la ley, no puede, pues el reglamento, ni exceder al alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en su letra y en su espíritu. El reglamento es a la ley lo que la ley es a la Constitución.’


"En relación con lo anterior, resulta aplicable al caso concreto la siguiente tesis jurisprudencial: ‘REGLAMENTOS, VALIDEZ Y VIGENCIA DE LOS.’ (se transcribe).


"En este sentido, se confirma que los reglamentos expedidos por el presidente de la República no pueden ir más allá de lo que establecen las leyes a las cuales regulan.


"Así las cosas, si un reglamento expedido por el presidente de la República, que va más allá de las disposiciones legales a las que reglamenta, es aplicado a un particular y se le ejerce por lo mismo una afectación en su esfera jurídica, se contraviene en su perjuicio, la fracción I del artículo 89 de la Constitución General de la República y, por ende, las garantías de seguridad y certeza jurídica, fundamentación y motivación consagradas en el artículo 16 de nuestra Carta Magna, pues no existe disposición constitucional que faculta al jefe del Ejecutivo para modificar, agregar o suprimir los derechos y obligaciones que se establecen en una ley.


"...


"2. Los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, aplicados como fundamento de las autoridades responsables para seguir la etapa de investigación dentro del procedimiento de origen DE-21-2003, devienen irremediablemente en inconstitucionales, por ir más allá de lo establecido en la Ley Federal de Competencia Económica que reglamentan.


"De la simple lectura de los artículos 30 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica, se desprenden los trámites, etapas y bases conforme a las cuales la Comisión Federal de Competencia sustanciará sus procedimientos, ya sea de oficio o a petición de parte.


"Al efecto, el artículo 33 de la Ley Federal de Competencia Económica dispone lo siguiente:


"‘Artículo 33. El procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las siguientes bases:


"‘I. Se emplazará al presunto responsable, informándole en qué consiste la investigación acompañando, en su caso, copia de la denuncia;


"‘II. El emplazado contará con un plazo de treinta días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga y adjuntar las pruebas documentales que obren en su poder y ofrecer las pruebas que ameriten desahogo;


"‘III. Una vez desahogadas las pruebas, la comisión fijará un plazo no mayor a treinta días naturales para que se formulen los alegatos verbalmente o por escrito; y


"‘IV. Una vez integrado el expediente, la comisión deberá dictar resolución en un plazo que no exceda de 60 días naturales.


"‘En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento de esta ley.’


"De conformidad con lo anterior, es claro que en el aludido precepto se normaron las bases y etapas que deberán seguirse durante la tramitación del procedimiento ante la Comisión Federal de Competencia, para determinar la existencia de prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas.


"Cabe aclarar que la alusión a que se hace referencia en la parte final del precepto legal transcrito, en cuanto a que en lo no previsto en la ley, se estará a lo dispuesto por el reglamento, debe interpretarse como la confirmación de que será en el Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica en donde se aclarará, y/o explicará lo expuesto en el referido numeral de la ley, pero sin que ello implique el que puedan atribuirse facultades distintas o adicionales a favor del Ejecutivo Federal para modificar, reformar o adicionar el precepto legal aplicable.


"No obstante lo anterior, de la lectura de los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, su Señoría podrá advertir que no sólo pormenorizan o aclaran algunas cuestiones de la ley, sino que, en franca violación a los límites de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, adicionan y modifican las bases y etapas del procedimiento previsto en el artículo 33 de la Ley Federal de Competencia Económica.


"En efecto, de la simple lectura de los citados preceptos, se desprende que los mismos crean una etapa del procedimiento que no está contemplada en la ley con lo que se faculta, de manera por demás inconstitucional, la Comisión Federal de Competencia para realizar una investigación, previamente al emplazamiento al que alude la fracción I del citado artículo 33 de la ley.


"Lo anterior no puede ser considerado, bajo ninguna óptica como constitucional, toda vez que implica que el Ejecutivo Federal haya contravenido de manera flagrante lo dispuesto por los artículos 49 y 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, al reformar y adicionar el contenido de la Ley Federal de Competencia Económica que supuestamente reglamenta.


"Más aún, respecto de procedimientos iniciados a petición de parte (denuncia), lo dispuesto por los artículos reclamados priva a los particulares del derecho derivado de la garantía de audiencia y debido proceso, para estar en posibilidad de conocer de forma clara y precisa, de todos los elementos en que se sustente el procedimiento que se sigue en su contra, puesto que las autoridades responsables no darán vista al posible afectado con la denuncia respectiva, sino hasta concluida la etapa de investigación.


"En este sentido, es claro que la actuación del Ejecutivo Federal está fuera del orden constitucional, por lo que lo procedente es declarar la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, al ir más allá de la ley que reglamenta y, por ende, conceder a la quejosa el amparo solicitado.


"V. Violación a las garantías de (artículo 35).


"Tal como se señaló en el primer concepto de violación, la garantía de seguridad jurídica obliga a todas las autoridades a realizar sus actos, en estricto apego al orden legal y constitucional aplicable. Lo anterior es válido incluso para el Poder Legislativo, que en la emisión de normas debe acatar lo dispuesto por nuestra Carta Magna, que es la Ley Suprema que nos rige y de la cual emanan todos los poderes.


"No obstante, por lo que hace a la emisión de la Ley Federal de Competencia Económica, específicamente en cuanto al artículo 35, fracciones I y V, de la misma, el Legislativo violó dicha obligación. Ello, al no estarse a lo dispuesto en el artículo 22 constitucional, que prohíbe la existencia de penas excesivas, inusitadas y trascendentales.


"En efecto, el artículo 22 de la Constitución Política vigente, señala expresamente lo siguiente:


"‘Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitada y trascendentales, quedan prohibidas por lo que le confía al particular la garantía a la protección de estos derechos.’


"En contravención a lo anterior, el artículo 35 señala lo siguiente:


"‘La comisión podrá aplicar las siguientes sanciones:


"‘I. Ordenar la suspensión, corrección o supresión de la práctica o concentración de que se trate;


"‘...


"‘V. Multa hasta por el equivalente a 225 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna práctica monopólica relativa y hasta por el equivalente a 100 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, en el caso de lo dispuesto por la fracción VII del artículo 10 de esta ley;


"De acuerdo en la fracción V del artículo anterior, el legislador le otorga facultades a la Comisión Federal de Competencia para imponer multas excesivas, tomando en cuenta el monto que resulta de aplicar la fórmula emitida en dicho ordenamiento y, además en la fracción I también le confiere la posibilidad de ‘ordenar la supresión, corrección o suspensión de la práctica o concentración de que se trate’.


"Las citadas penas, y sobre todo la facultad de aplicarlas en forma conjunta, resulta a todas luces inusitada y trascendental, tomando en cuenta que no justifica que corresponda a los fines que persigue la penalidad, puesto que si el objeto de la Ley Federal de Competencia Económica es preservar el proceso de competencia y libre competencia, en todo caso, se entendería la orden de supresión de una conducta que se ha acreditado como violatoria del mismo, pero no conjuntamente con la imposición de multa y mucho menos por el monto excesivo que prevé la fracción V del artículo 10 antes citado.


"Lo anterior, ya que su Señoría podrá observar que es suficiente para los fines que persigue la Ley Federal de Competencia Económica, la orden de supresión de la conducta, pero imponer adicionalmente a lo anterior una multa hasta por el monto máximo determinado en el citado artículo 35, fracción V, es a todas luces innecesario y, por ende, excesivo en contravención con el artículo 22 constitucional.


"Al respecto cabe citar la siguiente tesis aplicable al presente caso: ‘PENAS INUSITADAS Y TRASCENDENTALES. QUÉ SE ENTIENDE POR.’ (se transcribe).


"Por lo anterior, su Señoría podrá observar que el artículo 35, fracciones I y V, de la Ley Federal de Competencia Económica es violatorio de las garantías de seguridad y certeza jurídica de la hoy quejosa, por contravenir lo dispuesto en el artículo 22 constitucional, al constituir una pena excesiva e inusitada, el cual faculte a la Comisión Federal de Competencia para imponer una multa de elevada cuantía, cuando previamente ha ordenado la supresión de determinada conducta."


2. Consideraciones de la sentencia recurrida. El J. de Distrito sobreseyó en el juicio de amparo al considerar que se actualizaban diversas causas de improcedencia previstas en el artículo 73 de la Ley de Amparo, por lo que no entró al estudio de los conceptos de violación planteados por la quejosa.


3. Agravios y resolución del Tribunal Colegiado. En su escrito de revisión la quejosa, hoy recurrente, hizo valer diversos agravios en contra del sobreseimiento decretado por el J. de Distrito. Como se dijo en apartados precedentes, el Tribunal Colegiado analizó los agravios relativos al sobreseimiento y resolvió modificar la sentencia impugnada, revocando el sobreseimiento respecto de los artículos 3o., 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 23, 25, 28, 29, 30, 31 y 35, fracciones I y V, de la Ley Federal de Competencia Económica, y 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.


QUINTO. Estudio del asunto. De acuerdo con lo expuesto en los apartados anteriores y como se había dicho con anterioridad, la materia del presente recurso consistirá en examinar los conceptos de violación hechos valer respecto de la constitucionalidad de los artículos 3o., 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 23, 25, 28, 29, 30, 31 y 35, fracciones I y V, de la Ley Federal de Competencia Económica, y 30 y 31 del reglamento de dicha ley, cuyo estudio omitió el J. Federal, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo.


Artículos 25, 28 y 29. Como cuestión previa, debe decirse que a pesar de que en el capítulo de actos reclamados de la demanda de garantías se mencionó que se señalaban como tales a los artículos 25, 28 y 29 de la Ley Federal de Competencia Económica, y el Tribunal Colegiado revocó el sobreseimiento decretado por el J. Federal respecto de los mismos, de la lectura integral de la demanda de garantías se desprende que no se formularon conceptos de violación sobre los preceptos legales antes mencionados, por lo cual, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 74, fracción III, en relación con el 73, fracción XVIII, y éste a su vez en relación con el 116, fracción V, todos de la Ley de Amparo, se debe sobreseer en el juicio de garantías por lo que hace a los artículos antes mencionados.


Sirven de apoyo para lo anterior las siguientes tesis:


"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, FALTA DE EXPRESIÓN DE LOS. DEBE SOBRESEERSE Y NO NEGARSE EL AMPARO. Los conceptos de violación deben precisar la razón por la cual estima el peticionario que la autoridad responsable comete la violación, puntualizando dicha infracción, y por ende concretizando en qué consiste la ilegalidad que le causa perjuicio, a fin de que el tribunal de amparo tenga las bases indispensables para el estudio de las alegadas transgresiones a las garantías individuales, ya que de lo contrario es imposible el análisis constitucional del acto reclamado, toda vez que en ese caso propiamente no se expresan conceptos de violación, y por tanto, debe sobreseerse y no negarse el amparo, pues esta negativa implica el estudio previo de la constitucionalidad y, en cambio, el sobreseimiento se abstiene de tal estudio, en los términos de los artículos 166, fracción VI, en relación con el 73, fracción XVIII, y 74, fracción III, de la Ley de Amparo."(2)


"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, FALTA DE. DEBE SOBRESEERSE EL AMPARO Y NO NEGARSE. Si se omite en la demanda de amparo expresar los conceptos de violación o sólo se combate el acto reclamado diciendo que es incorrecto, infundado, inmotivado, que no se cumplieron las formalidades del procedimiento u otras expresiones semejantes, pero sin razonar porqué se considera así, tales afirmaciones, tan generales e imprecisas, no constituyen la expresión de conceptos de violación requerida por la fracción VII del artículo 166 de la Ley de Amparo, y la Suprema Corte no puede analizar el acto de autoridad combatido, lo cual determina la improcedencia del juicio, de conformidad con la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el 166, fracción VII, de la Ley de Amparo, y con apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley, debe sobreseerse el juicio y no negarse el amparo."(3)


Ahora bien, una vez establecido lo anterior, debe decirse que los conceptos de violación que hace valer la quejosa son infundados, de conformidad con los siguientes razonamientos.


Artículo 23. En el primer concepto de violación, la parte recurrente aduce que el artículo 23 de la Ley Federal de Competencia Económica viola el orden constitucional -artículo 90- por las siguientes consideraciones:


Que conforme al citado artículo, la Comisión Federal de Competencia no solamente tiene autonomía técnica -facultad para emitir decisiones en forma limitada- sino que indebidamente le atribuye autonomía operativa y para dictar resoluciones (entendiéndose por autonomía, como aquella condición de la persona que no depende de nadie en algunos conceptos); de lo que resulta que dicho organismo desconcentrado no depende de ningún otro del Estado en la realización de sus actividades -prevenir, investigar y combatir monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones- razón por la cual contraviene los artículos 90 de la Constitución Federal y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pues ejerce funciones que por mandato constitucional corresponden al Poder Ejecutivo, habida cuenta que no existe una relación de jerarquía entre ambos -pues sobre el particular- el presidente no tiene poder de mando sobre la citada comisión pues, se insiste, conforme al artículo 23 de la ley estudiada, dicho órgano tiene autonomía para dictar sus resoluciones, aunado a que el numeral 25 de dicho ordenamiento señala que la comisión estará integrada por cinco comisionados, los cuales deliberarán en forma colegiada, de lo que resulta que sus resoluciones no están sujetas al Poder Ejecutivo Federal.


Que el secretario de Economía no tiene competencia alguna en materia de monopolios y concentraciones, lo cual rompe el orden constitucional, ya que un órgano de la administración pública centralizada no puede desconcentrar facultades que no se le han conferido en forma expresa pues, se insiste, la Comisión Federal de Competencia no está jerárquicamente subordinada a autoridad alguna, ni siquiera al citado secretario de Estado, lo que implica que dicha comisión no se ubica en los supuestos del artículo 90 de la Constitución Federal, pues no forma parte de la administración pública paraestatal, y si bien está integrada a la centralizada, lo cierto es que no se encuentra subordinada a autoridad alguna del Ejecutivo Federal, ni al secretario de Economía, al carecer este último de facultades en materia de competencia económica.


Como deriva de lo antes sintetizado, la litis en el presente punto consiste en definir si el artículo 23 de la Ley Federal de Competencia Económica, al disponer las facultades de la Comisión Federal de Competencia y la autonomía en la emisión de sus resoluciones, transgrede el principio de subordinación jerárquica de los órganos que integran la administración pública centralizada y, con ello, la supremacía de la Constitución Federal, pues torna a dicha comisión en un ente cuya naturaleza jurídica la ubica fuera del contexto jurídico que rige a la misma administración pública centralizada, ya que sus actos carecen de control tanto por parte de la Secretaría de Economía a la que debe subordinarse como del presidente de la República, quien es el origen del rango institucional.


A fin de analizar lo acertado o no de la proposición a estudio, debe examinarse el contexto constitucional y legal que rige la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Competencia, en el entendido de que las normas que se analizarán son las que se encontraban vigentes antes de la reforma de dos mil seis.


El artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:


"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.


"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."


Del artículo transcrito se desprende que la administración pública federal presenta dos formas de existencia: la centralizada y la paraestatal. La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, que en el nivel federal corresponde al presidente de la República y, en el local, a los gobernadores de los Estados. Así, "centralizar", desde el punto de vista del derecho administrativo, implica: reunir todas las atribuciones estatales en un único órgano supremo central, mientras que "descentralizar" o "paraestatalizar" se traduce en: conferir esas mismas atribuciones estatales con todas sus características de derecho público a órganos separados jerárquicamente del poder central (pero pertenecientes a la administración pública).


En la práctica, la disposición reglamentaria del artículo 90 constitucional es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; en ella se reitera que el Estado federal mexicano es descentralizador en contraposición con el sistema centralizador; lo que ocurre al momento que se reconoce que la administración pública federal se divide en centralizada y paraestatal, y en lo relativo a la primera, que es la materia del asunto, se establece que comprende a: la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.


Lo anterior con fundamento en el artículo 1o. de la ley en comento, cuyo texto es el siguiente:


"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.


"La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.


"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."


La relación de jerarquía con el titular del Ejecutivo es lo que distingue a la administración centralizada de la paraestatal, pues mientras en la primera la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la segunda y especialmente entre los organismos descentralizados, es indirecta y mediata.


Para la eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado pueden contar con órganos administrativos desconcentrados que les están jerárquicamente subordinados, que tienen facultades específicas para resolver sobre una determinada materia en el ámbito territorial y funcional que designe el legislador, ello conforme a lo dispuesto por el artículo 17 de la misma ley.


Por lo que respecta a la Secretaría de Economía, como parte integrante de la administración centralizada en términos del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tiene como funciones establecidas por el artículo 34 de dicha ley, entre otras, para efectos de la litis, las previstas en las fracciones II y XVIII, que son del tenor literal siguiente:


"II. Regular, promover y vigilar la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios;


"...


"XVIII. Organizar la distribución y consumo a fin de evitar el acaparamiento y que las intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen el encarecimiento de los productos y servicios."


Uno de los órganos desconcentrados de la Secretaría de Economía -antes Secretaría de Comercio y Fomento Industrial- es la Comisión Federal de Competencia que es creada por el legislador ordinario en la Ley Federal de Competencia Económica, reglamentaria del artículo 28 de la Constitución Federal en materia de monopolios y libre concurrencia, con el propósito de proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, eliminando monopolios y restricciones en el mercado de bienes y servicios, según deriva de los artículos 1o., 2o., 3o., 23 y 24 de dicha ley, que consignan:


"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


"Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.


"Para efectos de esta ley, se entenderá por secretaría, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y por comisión, la Comisión Federal de Competencia."


"Artículo 3o. Están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participación en la actividad económica."


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"II. Establecer los mecanismos de coordinación para el combate y prevención de monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;


"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y políticas de la administración pública federal, cuando de éstos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;


".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;


"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión;


"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisión, los manuales de organización y de procedimientos;


"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte; y


"IX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos."


De las disposiciones legales reproducidas se desprende que la ley en cita es reglamentaria del artículo 28 de la Constitución Federal, que su objeto es proteger el proceso de competencia y libre concurrencia mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios; asimismo, se señalan los agentes económicos sujetos a la ley, se determina la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Competencia como órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, con autonomía técnica y facultades ejecutivas, cuyo objeto es prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, determinándose la plena autonomía para dictar sus resoluciones, se le confieren facultades para la investigación y combate de monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, para lo cual, podrá sancionar administrativamente la violación de la ley, así como denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en esa materia.


La anterior naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Competencia fue destacada por el Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al fallar la acción de inconstitucionalidad 33/2006, promovida por el procurador general de la República, resuelta el diez de mayo de dos mil siete, misma que, en la parte conducente, por unanimidad de diez votos, se resolvió:


"Ahora atendiendo a lo anterior, se hace necesario establecer la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Competencia Económica, a fin de determinar si el nombramiento de sus titulares corresponde en exclusiva al titular del Ejecutivo Federal, o si en su caso, el Congreso de la Unión está facultado constitucionalmente para intervenir en su designación.


"Para tal efecto, resulta necesario reiterar que de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la administración pública federal presenta dos formas de existencia: la centralizada y la paraestatal. La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía que encabeza el presidente de la República. Así, centralizar desde el punto de vista del derecho administrativo implica reunir todas las atribuciones estatales en un único órgano supremo central, mientras que descentralizar o paraestatalizar se traduce en: conferir esas mismas atribuciones estatales con todas sus características de derecho público a órganos separados jerárquicamente del poder central (pero pertenecientes a la administración pública).


"La relación de jerarquía con el titular del Ejecutivo es lo que distingue a la administración centralizada de la paraestatal, pues mientras en la primera la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la segunda y especialmente entre los organismos descentralizados, es indirecta y mediata.


"Bajo esta premisa, como ya quedó establecido, de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para la eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado (administración pública centralizada) pueden contar con órganos administrativos desconcentrados que les están jerárquicamente subordinados y que tienen facultades específicas para resolver sobre una determinada materia en el ámbito territorial y funcional que designe el legislador.


"Esta desconcentración administrativa, prevista en el citado ordenamiento legal, atiende a crear una mayor eficacia administrativa e implica una distribución de facultades entre los órganos superiores y los órganos inferiores, a quienes se les delegan facultades orgánicas que corresponden originariamente a su superior.


"Así, estos órganos desconcentrados, tienen cierta autonomía técnica que implica otorgarles facultades de decisión y cierta autonomía financiera, pero existe dependencia, nexo de jerarquía, poder de nombramiento y mando disciplinario frente al órgano central, ya que participan de su personalidad jurídica e incluso de su patrimonio.


"Por lo que respecta a la Secretaría de Economía, como parte integrante de la administración centralizada en términos del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tiene como funciones establecidas por el artículo 34 de dicha ley, entre otras, las previstas en las fracciones II y XVIII que son del tenor siguiente:


"‘II. Regular, promover y vigilar la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios;


"‘...


"‘XVIII. Organizar la distribución y consumo a fin de evitar el acaparamiento y que las intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen el encarecimiento de los productos y servicios.’


"Uno de los órganos desconcentrados de la Secretaría de Economía (antes Secretaría de Comercio y Fomento Industrial) es la Comisión Federal de Competencia Económica, que es creada por el legislador ordinario en la Ley Federal de Competencia Económica, reglamentaria del artículo 28 de la Constitución Federal en materia de monopolios y libre concurrencia, con el propósito de proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, eliminando monopolios y restricciones en el mercado de bienes y servicios, según deriva de los artículos 1o., 2o., 3o. y 23 de dicha ley, que prevén lo siguiente:


"‘Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica.’


"‘Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.


"‘Para efectos de esta ley, se entenderá por Secretaría, la Secretaría de Economía, y por comisión, la Comisión Federal de Competencia.’


"‘Artículo 3o. Están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o cualquier otra forma de participación en la actividad económica.


"‘Serán responsables solidarios los agentes económicos que hayan adoptado la decisión y el directamente involucrado en la conducta prohibida por esta ley.’


"‘Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones.’


"De las disposiciones legales reproducidas se desprende que la ley en cita es reglamentaria del artículo 28 constitucional y que su objeto es proteger el proceso de competencia y la libre concurrencia mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios. De igual forma señalan los agentes económicos sujetos a la ley; determina la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Competencia, atribuida por el propio legislador federal, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía con autonomía técnica y facultades ejecutivas, cuyo objeto es prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, determinándose la plena autonomía para dictar sus resoluciones, y se le confieren facultades para la investigación y combate de monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones.


"De acuerdo con lo señalado, la Comisión Federal de Competencia se erige como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, para el eficaz y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la propia secretaría, como lo es la regulación, promoción, organización y vigilancia en la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios, evitando las intermediaciones y concentraciones (fracciones II y XVIII del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, transcritas), razón por la que el legislador ordinario le otorgó facultades específicas para cumplir los objetivos de la ley que la rige, como es prevenir, detectar y sancionar las mencionadas prácticas como una forma de proteger el interés general, incentivando el desarrollo nacional en materia económica.


"En este orden de ideas, precisada la naturaleza jurídica de la referida comisión, de órgano desconcentrado de la administración pública centralizada en el caso, se concluye que la previsión que se contiene en el artículo 26, primer párrafo, de la Ley Federal de Competencia Económica, para que el Senado o la Comisión Permanente ‘objeten’ la designación de los titulares de la indicada comisión, resulta inconstitucional, porque se trata de un órgano desconcentrado de la administración pública centralizada, respecto del cual existe entre este organismo y el titular del Poder Ejecutivo una relación de subordinación jerárquica."


En efecto, dicha naturaleza jurídica se acredita del análisis integral y sistemático de los numerales de la Ley Federal de Competencia Económica que a continuación se transcriben en la parte que informan el asunto:


"Artículo 8o. Quedan prohibidos los monopolios y estancos, así como las prácticas que, en los términos de esta ley, disminuyan, dañen o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios."


"Artículo 9o. Son prácticas monopólicas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los siguientes:


"...


"Los actos a que se refiere este artículo no producirán efectos jurídicos y los agentes económicos que incurran en ellos se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiere resultar."


"Artículo 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos."


"Artículo 11. Para que las prácticas a que se refiere el artículo anterior se consideren violatorias de esta ley, deberá comprobarse:


"I. Que el presunto responsable tiene poder sustancial sobre el mercado relevante; y


"II. Que se realicen respecto de bienes o servicios que correspondan al mercado relevante de que se trate."


"Artículo 13. Para determinar si un agente económico tiene poder sustancial en el mercado relevante, deberá considerarse: ..."


"Artículo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto por virtud del cual se concentren sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos. La comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."


"Artículo 17. En la investigación de concentraciones, la comisión habrá de considerar como indicios de los supuestos a que se refiere el artículo anterior, que el acto o tentativa: ..."


"Artículo 18. Para determinar si la concentración debe ser impugnada o sancionada en los términos de esta ley, la comisión deberá considerar los siguientes elementos:


"I. El mercado relevante, en los términos prescritos en el artículo 12 de esta ley;


"II. La identificación de los agentes económicos que abastecen el mercado de que se trate, el análisis de su poder en el mercado relevante, de acuerdo con el artículo 13 de esta ley, y el grado de concentración en dicho mercado; y


"III. Los demás criterios e instrumentos analíticos que prescriba el reglamento de esta ley."


"Artículo 19. Si de la investigación y desahogo del procedimiento establecido por esta ley resultara que la concentración configura un acto de los previstos por este capítulo, la comisión, además de aplicar las medidas de apremio o sanciones que correspondan podrá:


"I.S. la realización de dicho acto al cumplimiento de las condiciones que fije la comisión; o


"II. Ordenar la desconcentración parcial o total de lo que se hubiera concentrado indebidamente, la terminación del control o la supresión de los actos, según corresponda."


"Artículo 30. El procedimiento ante la comisión se inicia de oficio o a petición de parte."


"Artículo 31. La comisión, en ejercicio de sus atribuciones, podrá requerir los informes o documentos relevantes para realizar sus investigaciones, así como citar a declarar a quienes tengan relación con los casos de que se trate."


"Artículo 35. La comisión podrá aplicar las siguientes sanciones:


"I. Ordenar la suspensión, corrección o supresión de la práctica o concentración de que se trate;


"II. Ordenar la desconcentración parcial o total de lo que se haya concentrado indebidamente, sin perjuicio de la multa que en su caso proceda;


"III. Multa hasta por el equivalente a siete mil quinientas veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal por haber declarado falsamente o entregar información falsa a la comisión, con independencia de la responsabilidad penal en que se incurra;


"IV. Multa hasta por el equivalente a 375 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna práctica monopólica absoluta;


"V. Multa hasta por el equivalente a 225 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna práctica monopólica relativa y hasta por el equivalente a 100 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, en el caso de lo dispuesto por la fracción VII del artículo 10 de esta ley;


"VI. Multa hasta por el equivalente a 225 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna concentración de las prohibidas por esta ley; y hasta por el equivalente a 100 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal por no haber notificado la concentración cuando legalmente deba hacerse; y


"VII. Multa hasta por el equivalente a siete mil quinientas veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, a los individuos que participen directamente en prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas, en representación o por cuenta y orden de personas morales.


"En caso de reincidencia, se podrá imponer una multa adicional hasta por el doble de la que corresponda."


"Artículo 39. Contra las resoluciones dictadas por la comisión con fundamento en esta ley, se podrá interponer, ante la propia comisión, recurso de reconsideración, dentro del plazo de 30 días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de tales resoluciones.


"El recurso tiene por objeto revocar, modificar o confirmar la resolución reclamada y los fallos que se dicten contendrán la fijación del acto impugnado, los fundamentos legales en que se apoye y los puntos de resolución. El reglamento de la presente ley establecerá los términos y demás requisitos para la tramitación y sustanciación del recurso."


De las disposiciones anteriores deriva que el legislador ordinario otorgó a la Comisión Federal de Competencia, para efectos del cumplimiento de sus fines, facultad para investigar y sancionar la infracción a la ley que la rige.


También se desprende que las resoluciones que emite dicha comisión deberán incluir los elementos necesarios que describan la problemática enfrentada, cuidando en todo momento no revelar información que pudiere dañar a los interesados.


Del mismo modo, resulta que el procedimiento a seguir ante la comisión en comento se inicia de oficio o a petición de parte, en el que aquélla podrá requerir los informes o documentos que estime necesarios para sus investigaciones.


En materia de sanciones, se desprende que en el artículo 35 se prevé que éstas sean de tal magnitud que tengan por efecto disuadir la infracción a la ley. Las sanciones previstas, tanto para las prácticas monopólicas como para las concentraciones, se aplican no sólo a las empresas sino también a los administradores responsables de dichas prácticas.


Por lo que hace a las concentraciones, la comisión de que se trata puede ordenar, además de la imposición de las sanciones correspondientes, en su caso, la desconcentración parcial o total de los que se hubieren concentrado indebidamente.


Finalmente, destaca como medio de impugnación ante la misma Comisión Federal de Competencia, el recurso de reconsideración, cuya resolución podrá ser en el sentido de revocar, modificar o confirmar la resolución reclamada.


De esta forma, la Comisión Federal de Competencia se erige como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía que, para el eficaz y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la propia secretaría, como lo es la regulación, promoción, organización y vigilancia en la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios, evitando las intermediaciones y concentraciones -fracciones II y XVIII del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, transcritas con antelación- el legislador ordinario le otorgó facultades específicas para cumplir los objetivos de la ley que la rige como es prevenir, detectar y sancionar las mencionadas prácticas como una forma de proteger el interés general incentivando el desarrollo nacional en materia económica.


Asimismo, de la lectura integral y sistemática de los dispositivos transcritos derivan las razones que justifican la política desconcentradora: acelerar los procedimientos administrativos que se siguen ante la Comisión Federal de Competencia y concederle la potestad de resolver definitivamente en sede administrativa con el fin de cumplir eficazmente el objeto de la ley antes citado.


Ahora, esa autonomía funcional y para el dictado de las resoluciones correspondientes no quebranta la subordinación jerárquica dispuesta por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por lo siguiente:


En el reglamento interior de dicha secretaría de Estado, concretamente en los artículos 2o., inciso C, fracción I y 5o., fracción XVI, se desprende como facultad del titular de la misma, expedir los acuerdos de carácter general con base en la Ley Federal de Competencia Económica y demás ordenamientos cuya aplicación y vigilancia de su cumplimiento corresponda a la Secretaría de Economía.


Por su parte, el artículo 22, fracción V, del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, precisa como facultad de su presidente, quien representa legalmente a la propia comisión en términos del artículo 20, literalmente lo siguiente:


"Enviar a la secretaría (de Economía), una vez autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el proyecto de presupuesto de la comisión, para que se integre al presupuesto global de esa dependencia."


En el mismo orden, los artículos 26 y 28 de la Ley Federal de Competencia Económica establecen la designación de los comisionados y del presidente de la citada comisión por parte del titular del Ejecutivo Federal.


Así, la subordinación jerárquica de la Comisión Federal de Competencia a la Secretaría de Económica y al titular del Ejecutivo Federal subsiste conforme al análisis integral y sistemático de los preceptos citados, pues su funcionamiento está garantizado y controlado a favor de los gobernados y de la administración pública centralizada, ya que la toma de decisiones de dicha comisión está identificada con las facultades de la Secretaría de Economía, al momento que se establecen en ley tanto las mismas facultades como la injerencia de la secretaría en comento sobre la citada comisión a través de acuerdos generales, y su control se ejerce por el propio Poder Ejecutivo a través de sus órganos directivos, a fin de lograr una "orientación de Estado" en el rumbo del organismo, pues sus objetivos coinciden con la directriz constitucional sobre la protección a la economía por medio de la prevención, investigación y sanción de prácticas monopólicas y concentraciones.


Con ello, la actuación de la Comisión Federal de Competencia está normada y vigilada por la secretaría de Estado señalada y por el titular del Poder Ejecutivo Federal; es decir, dicha comisión, aun cuando sea autónoma funcional, operativamente y en la emisión de sus resoluciones continúa subordinada a la administración centralizada de una manera directa e inmediata.


Al estatuir el legislador en el precepto reclamado a la Comisión de Competencia como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secretaría de Economía, con autonomía funcional y técnica para, entre otros aspectos, dictar sus resoluciones, no incurre en violación al artículo 90 de la Constitución Federal, porque no se está creando un ente de diversa naturaleza a los órganos desconcentrados de la administración pública centralizada, por el contrario, la subordinación jerárquica de la mencionada comisión, en relación con la Secretaría de Economía, subsiste aun con la autonomía funcional y operativa que le otorgó el legislador ordinario, ya que del propio orden constitucional y legal destacado deriva la facultad del mismo legislador de fijar las bases jurídicas necesarias para el eficaz funcionamiento de dichos órganos desconcentrados, lo cual consolida, en el caso, los objetivos del órgano desconcentrado de que se trata que corresponden a un área prioritaria para el Estado, como lo es la protección al proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, lo que genera el bienestar de la sociedad, aspectos que son regulados por el artículo 28 de la Constitución Federal.


A mayor abundamiento, cabe destacar que la autonomía funcional, operativa y para el dictado de las resoluciones conferida por el legislador a la Comisión Federal de Competencia, a través del artículo 23 de la Ley Federal de Competencia Económica, no es violatoria del principio de subordinación jerárquica de los órganos desconcentrados de la administración pública centralizada, pues los objetivos de la ley que la rige atienden al bien jurídico tutelado por el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En el sentido de estimar al interés general como el bien jurídico tutelado por el artículo 28 de la Carta Magna, al prohibir los monopolios y las prácticas monopólicas, no sólo por considerarlos contrarios a las libertades clásicas de comercio, industria y contratación, sino porque constituyen un ataque a bienes de la colectividad que debía ser reprimido, se pronunció este Alto Tribunal al emitir la ejecutoria que dio origen a la tesis, cuyos datos de identificación, rubro y texto se citan a continuación:


"COMERCIO, DERECHO DEL ESTADO PARA ESTABLECER LIMITACIONES A LA LIBRE CONCURRENCIA. Para establecer si el Estado puede, de acuerdo con la Constitución, poner limitaciones a la libre concurrencia, hay que estudiar si dicha Constitución autoriza al Estado para dirigir la economía del país y defender los derechos de la sociedad, en contra de las maniobras de los industriales y comerciantes, o si está obligado a permanecer inactivo en estos casos, de acuerdo con el principio de la libre concurrencia. El lema de la doctrina económica sostenida por la escuela liberal de ‘dejar hacer’, prohíbe al Estado toda intervención en la industria y el comercio, y a eso se llama libre concurrencia; esta extremada libertad conduce al libertinaje y al dominio desleal y absoluto de los grandes capitales, en perjuicio de los pequeños industriales, de los trabajadores y del público en general, lo cual ha traído como consecuencia el enorme desnivel económico y el desproporcionado reparto de la riqueza que se nota en las sociedades actuales. La Constitución de 1917 vino a destruir los principios básicos de la escuela liberal y a sostener teorías contrarias a esa doctrina, como las contenidas en los artículos 27 y 123; así pues, no es lógico ni congruente sostener que el mismo cuerpo de leyes que niega y destruye los postulados de la doctrina liberal, acepte, en su artículo 28, en toda su extensión, el más individualista de todos los principios liberales, o sea, la libre concurrencia, interpretada en el sentido de prohibición absoluta al Estado para intervenir en la vida económica del país. El origen netamente liberal de los derechos que garantiza el artículo 28 constitucional, puede conducir erróneamente a la conclusión de que en materia de comercio, la Constitución sostiene el principio de ‘dejar hacer’; pero por la forma en que está redactado dicho precepto, se entiende que más que garantizar a los individuos en particular, trata de proteger a la sociedad y a los derechos de la colectividad, y que en vez de impedir la intervención del Estado, la exige, pues en su segundo párrafo dice textualmente: ‘En consecuencia, la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento, en una o pocas manos, de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de precios; todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio, o servicios públicos; todo acuerdo con fines de cualquier manera que se haga, de productos, industriales, comerciantes y empresarios de transporte o de algún otro servicio, para evitar la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados; y en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social’. Para cumplir con el deber que el artículo 28 impone a las autoridades, fueron promulgadas las leyes orgánicas y reglamentaria del citado artículo 28 y de acuerdo con sus preceptos, se hizo el reglamento de la industria del pan; por consecuencia, la aplicación del decreto que fijó el requisito de distancia que debe mediar de una a otra, no es violatoria de garantía individual alguna."(4)


Es hacer mención al mandato contenido en el segundo párrafo del citado artículo 28 de la Constitución Federal, en el sentido de castigar severamente y perseguir con eficacia los monopolios y las prácticas monopólicas, lo que sin duda tuvo como objetivo llamar la atención del legislador ordinario de que tales monopolios y prácticas monopólicas fueron consideradas por el Constituyente como graves y requerían para su erradicación y corrección, disposiciones legales que las enfrentaran con rigorismo.


Por ello, es clara la preocupación del Constituyente por orientar al legislador ordinario acerca de la magnitud que debía de darle a la ley reglamentaria correspondiente.


De todo lo anteriormente destacado, deriva que la finalidad que persiguen en lo general tanto el artículo 28 de la Constitución Federal como la Ley Federal de Competencia Económica, y en lo particular el artículo 23 de la referida ley que prevé la autonomía funcional y para el dictado de las resoluciones de la Comisión Federal de Competencia, es prevenir, detectar y sancionar esas prácticas como una forma de proteger el interés general, y no como lo sugiere el recurrente, otorgarle naturaleza jurídica diversa como órgano desconcentrado de la administración pública centralizada.


Luego, debido a que resulta obvio que el objeto que se persigue con la autonomía funcional y en el dictado de las resoluciones correspondientes no es transgredir el principio de dependencia y de jerarquía de los órganos desconcentrados de la administración pública centralizada, sino la prevención, detección y sanción de prácticas monopólicas, lo que tiene como finalidad la protección del interés general, además de lo ya destacado en cuanto a la dependencia jerárquica que la Comisión Federal de Competencia mantiene por constitucional y legal con la Secretaría de Economía y con el presidente de la República, es claro que no se actualiza la transgresión a los principios materia de estudio ni a la supremacía constitucional.


Lo hasta aquí expuesto conlleva a declarar infundados los argumentos antes estudiados.


Artículo 3o. La parte quejosa, en su segundo concepto de violación, señala que el artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica incluye como agentes económicos sujetos a la misma a "... cualquier otra forma de participación en la actividad económica", lo cual, sostiene, es violatorio de la garantía de seguridad jurídica "por su amplitud y vaguedad", toda vez que, a su juicio, los particulares no tienen la certeza de a quién o a qué considerará la autoridad como un agente económico con base en dicho dispositivo legal, así como cuáles serán los criterios para adoptar tal conclusión y los efectos de la misma.


De esta manera, la quejosa estima que el referido concepto de "agente económico" es tan amplio que, al no encontrarse definido en la norma, puede referirse a cualquier sujeto o a ninguno, dependiendo del criterio con el que se analice, ya que la norma no prevé lineamientos claros para limitar su análisis y efectos, dejando la definición de su contenido al libre arbitrio de la autoridad administrativa.


Para analizar el concepto de violación que nos ocupa es conveniente transcribir el artículo impugnado:


"Artículo 3o. Están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participación en la actividad económica."


Del precepto legal transcrito se deduce que todos los agentes económicos están sujetos a la Ley Federal de Competencia Económica; sin embargo, tal y como lo señala la quejosa, dicho artículo no define en su contenido qué son "agentes económicos", toda vez que sólo muestra una lista de quiénes deben considerarse con tal carácter.


No obstante, debe responderse a la quejosa que no es jurídicamente admisible considerar que el artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica sea violatorio de la garantía de seguridad jurídica sólo porque no conceptúa los términos que en él refiere, concretamente, "agentes económicos", en razón de que todo precepto normativo debe interpretarse armónicamente, es decir, en su conjunto y no de manera aislada.


En efecto, si realizáramos una interpretación aislada del artículo que se analiza, esto es, sin tomar en cuenta el resto de las disposiciones legales establecidas en su régimen legal, tal vez podría considerarse violatorio de la garantía de seguridad jurídica, al no precisar en su contenido qué o quiénes deben entenderse como "agentes económicos" y, en ese sentido, parecería que transgrede dicha garantía constitucional.


Sin embargo, como se dijo, esto no es jurídicamente posible, toda vez que debe insistirse que la interpretación de un precepto no puede realizarse tomando sólo en consideración su texto legal, pues al pertenecer a un sistema jurídico determinado debe vincularse al mismo para adquirir sentido y precisión en cuanto a su contenido, es decir, a través de una interpretación sistemática y global.


Es aplicable a lo anterior la jurisprudencia P./J. 87/2005, emitida por el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto son:


"INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY. SUS LÍMITES. La interpretación auténtica de las normas legales no es una facultad de modificación o derogación de aquéllas, aunque siga el mismo trámite legislativo que para la norma inicial, sino que establece su sentido acorde con la intención de su creador. La naturaleza del proceso interpretativo exige que el resultado sea la elección de una de las alternativas interpretativas jurídicamente viables del texto que se analiza, pues en cualquier otro caso se estaría frente al desbordamiento y consecuente negación del sentido del texto original. Además, las posibilidades de interpretación de la norma original no pueden elaborarse tomando en cuenta solamente el texto aislado del artículo que se interpreta, pues éste es parte de un conjunto de normas que adquiere un sentido sistémico en el momento en que los operadores realizan una aplicación. Así, la interpretación auténtica tiene dos limitaciones: a) Las posibilidades semánticas del texto tomado de manera aislada, elaborando una serie de alternativas jurídicamente viables para el texto a interpretar; y, b) Esas posibilidades iniciales, pero contrastadas con el sentido sistémico del orden jurídico a aplicar para el caso concreto, tomando en cuenta no sólo las normas que se encuentran en una posición horizontal a la interpretada -artículos del mismo ordenamiento en el cual se encuentra el que se interpreta- sino también aquellas normas relevantes de jerarquía superior o vertical -Constituciones Federal y Local-, y los principios y valores en ellas expresados, establecidos por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."(5)


Además, la Constitución Federal no establece que sea un requisito indispensable para el legislador ordinario señalar en cada uno de los ordenamientos legales un catálogo que defina los vocablos o locuciones utilizados, puesto que las leyes no son diccionarios y el sentido que se atribuya a cada una de las palabras empleadas será motivo de interpretación por los diferentes sistemas existentes.


Ciertamente, la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, tan es así que nuestra Carta Magna prevé la interpretación legislativa y judicial de las normas; sin embargo, no condiciona en ningún precepto la constitucionalidad de éstas al hecho de que describan detalladamente el significado adecuado de los vocablos utilizados en su redacción, en razón de que la exigencia de tal requisito tornaría imposible la función legislativa en vista de que, por razones de simple lógica, la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera de la manera oportuna que se requiere, con la finalidad principal que busca tal función del Estado, que es la de regular y, en consecuencia, armonizar las relaciones humanas.(6)


R. lo anterior las tesis emitidas por el P. y la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubros y textos son, respectivamente, los siguientes:


"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, de una lectura integral de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en regular y armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean."(7)


"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean."(8)


Por consiguiente, se colige que el artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica debe interpretarse conformemente con el resto de las normas establecidas en su régimen legal, y no de manera aislada, como lo hace la quejosa.


De modo que para poder precisar qué o quiénes son "agentes económicos", en términos de la ley citada, se tiene que interpretar la norma en su conjunto, esto es, mediante una interpretación integral. Por tanto, para determinar qué o quiénes son "agentes económicos", debemos partir de que la Ley Federal de Competencia Económica es reglamentaria del artículo 28 constitucional, entre otras cosas, en materia económica, monopolios y libre concurrencia; de observancia general y aplicable a todas las áreas de la actividad económica, en términos de lo dispuesto por el artículo 1o. de la propia ley citada.(9)


De igual forma, debe considerarse que el artículo 2o. de la referida ley señala que la misma tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.(10)


Y, finalmente, que el artículo 3o. del mismo ordenamiento legal -tildado de inconstitucional por la quejosa- establece que: "están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participación en la actividad económica".


Lo hasta aquí expuesto nos permite deducir que si bien es cierto que el precepto legal en estudio únicamente enlista quiénes son "agentes económicos", sin precisar cuáles son las características que deben reunir aquéllos, de la lectura conforme de los artículos 1o., 2o. y 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica, se advierten conceptos que al vincularse entre sí auxilian para dilucidar el término "agentes económicos". Dichos conceptos son: a) Economía; b) Mercado; c) Agente; d) Participación, y e) Actividad.


Consecuentemente y en atención a un adecuado método interpretativo, conviene destacar los conceptos previamente referidos, a fin de vincularlos y poder establecer con precisión qué o quiénes reúnen las características de "agentes económicos" en términos de la ley que se analiza.


a) Economía.


Algunos tratadistas en la materia, como el profesor S., han definido a la economía como el estudio de las actividades relacionadas con la producción y con el intercambio de bienes. Ellos sostienen que es la encargada de analizar las tendencias de los precios, de la producción y de los recursos, para producir mercancías y distribuir bienes y servicios entre los distintos miembros de la sociedad.(11)


Por su parte, el Diccionario Jurídico Mexicano define economía como "la locución con la cual se identifica el sistema de economía de mercado en que el Estado interviene reglamentando las actividades económicas y participando en importantes procesos de producción junto con los agentes privados o excluyéndolos de ciertas áreas de la actividad económica".(12)


b) Mercado.


En materia económica, el mercado es cualquier conjunto de transacciones, acuerdos o intercambios de bienes y servicios entre compradores y vendedores. En contraposición con una simple venta, el mercado implica el comercio regular y regulado, donde existe cierta competencia entre los participantes.(13)


L.F. y J.E., autores del libro "Mercadotecnia", señalan que mercado son "los consumidores reales y potenciales de un producto o servicio".(14) Ambos autores sostienen que existen tres elementos relevantes de mercado. Éstos son los siguientes:


1. Personas o entidades con necesidades y deseos por satisfacer.


2. Productos que puedan satisfacer esas necesidades.


3. Personas o entidades que pongan los productos a disposición de otras.


c) Agente.


La Real Academia Española define agente como "aquella persona o entidad que obra o tiene virtud de obrar y que produce un efecto".


d) Participación.


Factores que dependen del ejecutante. Factores que dependen del puesto de trabajo. Método operatorio. Causas determinantes de las desviaciones del rendimiento.


e) Actividad.


Por último, la Real Academia Española precisa que actividad es "el conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad".


En este orden de ideas, si vinculamos los conceptos antes referidos podemos deducir, tal y como lo hizo esta Primera S. en el amparo en revisión 761/99, que los agentes económicos son aquellas personas que, por su actividad, se encuentran estrechamente interrelacionadas con la producción, la distribución, el intercambio y el consumo de artículos necesarios, que repercute y trasciende necesariamente en la economía de un Estado, más aún, cuando se admite que el objeto de la Ley Federal de Competencia Económica protege el proceso de competencia y libre concurrencia, evitando los monopolios, las prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios. En otras palabras, dichas personas o entidades, en un momento determinado, especulan con los artículos de consumo necesarios, con el objeto de provocar el alza de sus precios, esto es, persiguiendo un lucro excesivo y, precisamente, la ley trata de evitar ese tipo de prácticas monopólicas.


Consecuentemente, se concluye que los agentes económicos son aquellas personas o entidades que se dedican a la actividad económica, dada su estrecha vinculación con la producción, la distribución, el intercambio y el consumo de artículos necesarios, siguiendo un comportamiento para obtener su máxima utilidad, que repercute necesariamente en la economía del Estado.


Se apoya lo antes expuesto en la tesis emitida por esta Primera S., cuyos rubro y texto señalan:


"AGENTES ECONÓMICOS, CONCEPTO DE, PARA LOS EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. Por ‘agentes económicos’, de conformidad con el significado gramatical de sus vocablos, y para los efectos de la Ley Federal de Competencia Económica, se entiende aquellas personas que, por su actividad, se encuentran estrechamente vinculadas con la producción, la distribución, el intercambio y el consumo de artículos necesarios, que repercute y trasciende necesariamente en la economía de un Estado, lo que se corrobora con el hecho de que el objeto de la referida ley consista en proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, así como evitar los monopolios, las prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios, que se presentan, por ejemplo, cuando dichas personas especulan con los artículos de consumo necesario, con el objeto de provocar el alza de sus precios, esto es, persiguiendo un lucro excesivo."(15)


Ahora bien, es importante señalar que no cualquier persona o entidad relacionada directa o indirectamente con la producción, distribución o el consumo de determinados bienes o servicios son agentes económicos para efectos de la Ley Federal de Competencia Económica pues, como se dijo en líneas anteriores, su actividad debe necesariamente trascender a la economía del Estado.


Por otra parte, debe precisarse que el artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica distingue en su contenido dos cuestiones fundamentales que permiten hacer una primera distinción respecto de quién puede ser un agente económico para efectos de determinar una práctica monopólica; por un lado, determina las personas que pueden ser agentes económicos en términos de dicha ley, esto es, personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas y fideicomisos. Éstas, de acuerdo con lo señalado en párrafos precedentes, deben ser partícipes en la vida económica del Estado. Por otro lado, al establecer en su parte final que por agente económico se entenderá "cualquier otra forma de participación en la actividad económica", no se refiere a las personas que podrían considerarse como agentes económicos, sino a la forma en que los sujetos señalados en el mismo precepto pueden realizar una práctica monopólica (independientemente de las que se señalan en los artículos 11, 12 y 13 de la misma ley, de las cuales se hará el análisis más adelante), lo cual tiene relación directa y reproduce el sentido del artículo 28 constitucional que, en su segundo párrafo, establece lo siguiente (el énfasis es propio):


"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.


"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social. ..."


En ese orden de ideas, deben entenderse por sujetos de derecho a las personas o entidades que respondan a un "quién" y no a un "cómo", esto es, los instrumentos o herramientas jurídico-financieros se determinan en formas y no en sujetos, a través de un "cómo" y no de un "quién"; por consiguiente, resulta obvio que cuando el artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica se refiere a "cualquier otra forma de participación en la actividad económica", no se refiere a algún sujeto de derecho, sino propiamente a la actividad que éstos pueden desarrollar o realizar y que, al trascender a la vida económica del Estado, constituya o pueda considerarse como una práctica monopólica, ya sea absoluta o relativa.


De ahí, entonces, la pregunta a responder es la siguiente: ¿cuándo es posible considerar que la actividad comercial de una persona o entidad trasciende a la economía de un Estado, para poder estimarla agente económico?


En términos de los artículos 8o., 9o., 10, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, los agentes de la actividad económica compiten y concurren en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios. Dicha actividad la realizan a través de contratos, convenios, arreglos o combinaciones que pactan entre sí -agentes económicos- en su carácter de competidores.(16)


Su objeto es, en esencia, establecer los lineamientos de comercialización, distribución, producción y precio respecto de determinados bienes y servicios en razón de algunos elementos estratégicos como lo son: la ubicación geográfica, los periodos de tiempo, los proveedores, clientes, consumidores, etcétera, para maximizar sus ganancias o utilidades comerciales.


Y son precisamente las ganancias o utilidades comerciales las que sirven como indicadores para comprobar si la actividad comercial de una determinada persona o entidad es o no propiamente la de un agente económico, es decir, si repercute o no en el proceso de competencia y libre concurrencia.


Dichas ganancias o utilidades pueden resultar por: la introducción de productos nuevos, el aprovechamiento de saldos, productos defectuosos o perecederos; las reducciones de costos derivadas de la creación de nuevas técnicas y métodos de producción, de la integración de activos, de los incrementos en la escala de la producción y de la producción de bienes o servicios diferentes con los mismos factores de producción; la introducción de avances tecnológicos que produzcan bienes o servicios nuevos o mejorados; la combinación de activos productivos o inversiones y su recuperación que mejoren la calidad o amplíen los atributos de los bienes y servicios; las mejoras en calidad, inversiones y su recuperación, oportunidad y servicio que impacten favorablemente en la cadena de distribución; que no causen un aumento significativo en precios, o una reducción significativa en las opciones del consumidor, o una inhibición importante en el grado de innovación en el mercado relevante; así como las demás que demuestren que las aportaciones netas al bienestar del consumidor derivadas de dichas prácticas superan sus efectos anticompetitivos.


Consecuentemente, la ley que se analiza dispone que deben examinarse las operaciones o prácticas efectuadas por los agentes económicos para verificar si efectivamente las mismas trascienden favorablemente en la economía del Estado, o bien, lo hacen, pero violentando el proceso de competencia y libre concurrencia mercantil, tal y como ocurre cuando aquéllos tienen o ejercen poder sustancial en el mercado relevante, conceptos que serán analizados en el estudio de la constitucionalidad de los artículos 12 y 13 de la misma ley.


En ese sentido, debemos entender por agentes económicos a aquellas personas que compiten y concurren en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios, mediante contratos, convenios, arreglos o combinaciones que pactan entre sí, de tal forma que, dadas las ganancias o utilidades comerciales que obtienen, trascienden a la economía del Estado, esto es, en el proceso de competencia y libre concurrencia mercantil.


Por otra parte, pero muy relacionado con lo anterior, resulta importante hacer un pronunciamiento en relación a los grupos económicos, a quienes, en un momento dado, puede considerárseles como un agente económico. Es factible hablar de un grupo económico cuando un conjunto de personas físicas o morales, entidades o dependencias, entre otras, tienen intereses comerciales y financieros afines y coordinan sus actividades para lograr el objetivo común, o bien, se unen para la realización de un fin determinado, en aras de obtener dichos intereses comerciales y financieros comunes. En estos casos, es necesario analizar el comportamiento colectivo de las empresas o personas que conforman ese grupo, pues el simple hecho de que estén organizados como tal, no implica que necesariamente todos sus componentes se encuentran vinculados a un grado tal que no puedan actuar de manera aislada e independiente ente sí, o bien, sin el conocimiento de algunas actividades que no les sean propias a sus funciones y que sólo correspondan a dos o más componentes dentro del grupo económico.


Las doctrinas de la personalidad jurídica distinta a la de los socios han ido cambiando como respuesta a la necesidad fundamental de establecer un control legal efectivo sobre las grandes corporaciones que dominan el sistema económico.(17) Estas corporaciones no son conducidas por una sola corporación o entidad, sino colectivamente por la coordinación de actividades de múltiples empresas interrelacionadas bajo un control común.(18)


En ese sentido, puede ocurrir que aun cuando existiera una relación económica entre diversas entidades comerciales componedoras de un grupo económico determinado, ello no implica que forzosamente todas ellas estén involucradas en la totalidad de las actividades realizadas por el grupo. En otras palabras, es posible que algunos componentes de un grupo económico determinado, en razón de sus funciones, no tengan injerencia o ni siquiera conocimiento de algunas políticas o actividades desarrolladas por el resto de los componentes de dicho grupo, o bien, que dos o más componentes realicen acciones u omisiones conjuntas lícitas o ilícitas que no involucren en nada al resto del mismo.


Ahora bien, lo anterior tampoco niega la posibilidad de que sí pueda suceder que la totalidad de los componentes de un grupo efectivamente sean parte o cómplices en la totalidad de las actividades realizadas por ese grupo y que puedan incurrir en ilícitos de carácter económico; sin embargo, debe dejarse en claro que no sólo por constituirse un grupo económico determinado todos sus componentes serán responsables de las actividades ilícitas que realice el mismo pues, como se dijo, puede ocurrir el caso que algunos de ellos no tengan injerencia o conocimiento de determinadas actividades que incurran en ilícitos económicos.


Para considerar que existe un grupo económico y que puede tener el carácter de agente económico para efectos de la Ley Federal de Competencia Económica, se debe analizar si una persona, directa o indirectamente, coordina las actividades del grupo para operar en los mercados y, además, puede ejercer una influencia decisiva o control sobre la otra, ya sea de iure o de facto.


El control de iure puede darse de diversas formas, entre otras cuando:


a) Una persona adquiere la mayoría de las acciones de una empresa;(19)


b) Existe la facultad de dirigir o administrar a otra en virtud de un contrato, convenios de abastecimiento de largo plazo, el otorgamiento de créditos o cuando una parte importante de los ingresos de una empresa dependan de la venta de los productos de otra;


c) Se tiene la capacidad o derecho de designar la mayoría de los miembros del Consejo de Administración u órgano equivalente de otra;


d) Existe la capacidad o el derecho de designar director, gerente o factor principal de la otra; o,


e) Tenga vínculos por parentesco consanguíneo o afinidad en una o diversas personas morales.


Por otro lado, el análisis del control de facto debe atender no sólo al nivel de participación accionaria cuando ningún socio tiene mayoría absoluta, sino también a la posibilidad de que un socio minoritario pueda obtener mayoría en las asambleas dado el nivel de asistencia; la posición de los otros accionistas (dispersión, vínculos de tipo estructural, económico o familiar con el accionista principal); y el interés financiero.


De ahí que sea necesario acreditar previa y fehacientemente la participación de todos y cada uno de los componentes de un grupo económico determinado en la actividad irregular, para determinar que efectivamente éste en su totalidad es responsable de tales actividades, pues si a alguno de ellos no puede comprobársele su participación y, por ende, su responsabilidad en la actividad ilícita de que se trate, no tiene por qué involucrársele sólo por formar parte de dicho grupo.


Finalmente, es importante mencionar que el carácter de agente económico, con independencia de que se trate de una persona, entidad o instrumento jurídico-financiero, adquiere propiamente relevancia hasta en tanto se siga un procedimiento administrativo y se trate de determinar si la persona o personas sujetas al mismo incurrieron en alguna de las conductas prohibidas por la ley pues, previo a esto, sólo se sigue una investigación que tiene por finalidad detectar posibles prácticas monopólicas, la cual no necesariamente concluirá con la emisión de un oficio de probable responsabilidad, ya sea por no haberse acreditado aquélla, o bien, se estime que la persona, entidad o instrumento jurídico-financiero no sea, en estricto sentido, un agente económico.


Por las razones anteriormente expuestas, resulta infundado el segundo concepto de violación relativo a la inconstitucionalidad del artículo 3o. de la Ley Federal de Competencia Económica.


Artículos 10, primer párrafo, 11, 12 y 13. La parte agraviada, en su segundo concepto de violación, señala que el artículo 10 de la ley reclamada es inconstitucional, porque su aplicación queda sujeta a que se acrediten los supuestos de "mercado relevante" y "poder sustancial" previstos en los preceptos legales 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, los cuales son tan abstractos y generales que carecen de un contenido propio, siendo la autoridad administrativa la que en un momento dado y a su conveniencia puede darle contenido a los mismos, en claro perjuicio del derecho de los particulares. Asimismo, el citado artículo 10 es inconstitucional, porque establece que el daño que se cause con motivo de prácticas monopólicas al público en general podrá ser actual o potencial, cuando no se puede precisar cuándo una conducta es susceptible de generar dicho daño, por lo cual, será la autoridad administrativa la que establecerá, a su criterio, los casos en que el daño eventualmente pudiera existir.


Asimismo, sostiene que no existe precepto legal alguno que establezca cómo deben armonizarse y valorarse los criterios a los que se refieren dichos artículos. De manera tal que, en su concepto, "la determinación final de lo que constituye ‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’ queda, por demás inconstitucional, a la absoluta potestad de la Comisión Federal de Competencia Económica".(20)


En otras palabras, la inconforme aduce que dichos términos son excesivamente amplios y carentes de contenido legal, tanto que permiten diversas acepciones económicas, lo cual implica que puedan ser complementados o interpretados en cada caso, según convenga, por la Comisión Federal de Competencia.


A fin de dar respuesta a los argumentos de la quejosa, conviene reproducir los preceptos legales impugnados, que son del tenor literal siguiente:


"Artículo 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios, procedimientos o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado; impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos: ..."


"Artículo 11. Para que las prácticas a que se refiere el artículo anterior se consideren violatorias de esta ley, deberá comprobarse:


"I. Que el presunto responsable tiene poder sustancial sobre el mercado relevante; y


"II. Que se realicen respecto de bienes o servicios que correspondan al mercado relevante de que se trate."


"Artículo 12. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:


"I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución;


"II. Los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementos y de sustitutos desde otras regiones y del extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones no arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus asociaciones y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones;


"III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados; y


"IV. Las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos."


"Artículo 13. Para determinar si un agente económico tiene poder sustancial en el mercado relevante, deberá considerarse:


"I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. La existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores;


"III. La existencia y poder de sus competidores;


"IV. Las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos;


"V. Su comportamiento reciente; y


"VI. Los demás criterios que se establezcan en el reglamento de esta ley."


De la lectura de los preceptos legales antes transcritos se observa con suficiente claridad que el artículo 12 puntualiza el criterio de "mercado relevante", mientras que el criterio de "poder sustancial" lo determina el artículo 13, ambos de la Ley Federal de Competencia Económica.


En efecto, el criterio de "mercado relevante" está puntualizado por el primer numeral citado, en términos simplificados, como: a) los sustitutos de bienes o servicios con que cuenten los agentes económicos para reemplazar otros; b) los costos y tiempos requeridos para abastecer los bienes o productos en el extranjero u otras regiones; c) los costos y contingencias que tengan los usuarios o consumidores para acceder a otros mercados, y d) las restricciones normativas que limiten, por un lado, el acceso a usuarios o consumidores a otros mercados y, por el otro, obstruyan a los proveedores para hacerse de clientes alternativos.


Por su parte, el criterio de "poder sustancial" se encuentra determinado, como se dijo en líneas anteriores, por el segundo precepto legal mencionado, y se refiere concretamente al status específico que guardan los agentes económicos dentro del "mercado relevante", esto es: a) por su participación en dicho mercado y su posibilidad de poder fijar unilateralmente precios o restringir el abasto en el mercado relevante frente a los demás competidores; b) la existencia de barreras de entrada al mercado, así como los elementos que alteren dichas barreras y los precios de los competidores; c) la existencia y poder de la competencia; d) las posibilidades de acceso a fuentes de insumos; e) su comportamiento reciente y f) los demás criterios que establezca el reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.


Ahora bien, es cierto, tal y como lo señala la quejosa, hoy recurrente, en su segundo concepto de violación, que la ley en estudio no define formalmente lo que debe entenderse por "mercado relevante", "poder sustancial", "producto sustituto" y "participación de mercado", entre otros; sin embargo, el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido al respecto "que es tarea del legislador la creación de normas jurídicas generales, abstractas e impersonales, y que sólo corresponde a la autoridad administrativa la aplicación puntual de dichas normas, sin que pueda crear por sí y ante sí una regla de observancia general que no encuentre su sustento en la ley."(21)


De modo que, en nuestro régimen constitucional, está prohibida la arbitrariedad de las autoridades administrativas y les está impedido afectar, por voluntad propia, la propiedad y la libertad de los particulares, libertad que en la especie se manifiesta como la posibilidad de que cualquier persona se dedique a la industria, comercio, trabajo o actividad que más le acomode, a menos que sea contraria al orden público o al interés general en términos de nuestra Carta Magna.


No obstante lo anterior, la agraviada sostiene que los criterios referidos son tan imprecisos, vagos, inciertos e indefinidos que, en su concepto, permiten que la autoridad administrativa sustituya la función del legislador y dé contenido a dichos criterios, según sea su conveniencia, violando los principios constitucionales de seguridad y certeza jurídica.


Debe responderse a la quejosa, hoy recurrente, que el P. de esta Suprema Corte sostuvo al resolver el amparo en revisión 2617/96, antes citado, "que la sola circunstancia de que la ley reclamada emplee vocablos que no están formalmente definidos en la misma, es decir, respecto de los cuales no contenga un enunciado que desentrañe su significado, no implica una infracción a los principios constitucionales invocados, porque se trata de conceptos jurídicos cuyo contenido resulta claro en el contexto de la ley que se examina".


En este orden de ideas, debe considerarse que el legislador tiene necesariamente que acudir a criterios, conceptos y fórmulas de naturaleza económica para poder medir la regularidad y el impacto de las conductas que desea controlar, a fin de proteger el bien jurídico tutelado. Consecuentemente, resulta razonable que el legislador incorpore a sus normas el léxico propio de la materia que aborda, sin la obligatoriedad de incluir una definición formal de tales criterios, términos o conceptos, más aún cuando no son de manufactura jurídica, entendiéndose que la intención del legislador es atribuir a los vocablos que emplea el significado que le es propio en la disciplina de la cual provienen.


Ahora bien, algunos especialistas como J.A.Á. de Alba definen el concepto de "mercado relevante" como la identificación de "cuáles productos son sustitutos de otros, es decir, cuáles productos compiten con otros y en consecuencia cuáles son las empresas que compiten entre sí para suministrarlo". Asimismo sostiene que "el mercado relevante tiene dos dimensiones: de producto y geográfica. Dimensión de producto. El mercado de producto puede ser definido como: un producto o grupo de productos y el área geográfica en la cual son vendidos, de manera que si hipotéticamente una empresa maximizadora de utilidades fuera el único vendedor de esos productos pudiera elevar no transitoriamente los precios en una cantidad, pequeña pero significativa por encima de los niveles prevalecientes. Dimensión geográfica. La dimensión geográfica del mercado relevante puede ser establecida en términos similares ... si los compradores de un producto vendido en una localidad, en respuesta a un cambio no transitorio, pequeño pero significativo en el precio, cambian a comprar el producto en otra localidad entonces ambas localidades están en el mismo mercado geográfico relevante."(22)


En el ámbito internacional el concepto de "mercado relevante" se ha desarrollado de manera significativa. Al respecto, S.G.R. señala en su obra "Reflexiones comparativas de la ley" que "la jurisprudencia de Estados Unidos se centra en los dos factores que generalmente definen un mercado relevante -la disponibilidad de bienes o servicios sustitutos- (sustitución de la demanda) y el potencial de asegurar la oferta de otras áreas (sustitución de la oferta). En términos más generales, el mercado relevante significa los límites que identifican a aquellos grupos de vendedores de bienes que pueden sustituirse. Es decir, el mercado relevante es un bosquejo de los productos y las líneas geográficas dentro de los cuales los bienes, compradores y vendedores específicos interactúan para determinar precios y producción".


Por su parte, "la Comunidad Económica Europea ha desarrollado el concepto de mercado relevante especialmente en relación con el abuso de posición dominante. En relación con la determinación de la existencia de abusos de posiciones dominantes, la jurisprudencia comunitaria ha considerado que tales posiciones existen en los supuestos en que la situación económica de una empresa le permite evitar una efectiva competencia en el mercado relevante. A los fines de determinar los límites de éste ha sido preciso establecer reglas relativas a los productos y áreas geográficas involucradas. Respecto de aquéllos, el enfoque adoptado no difiere sustancialmente del seguido en los Estados Unidos, pues se han tenido en cuenta las características de los distintos productos que les permiten satisfacer idénticas necesidades y ser sustituidos fácilmente por la demanda, así como las elasticidades cruzadas existentes entre ellos. En diversos casos se han adoptado posiciones más restringidas que las generalmente impetrantes en los Estados Unidos. Así, en el caso H., se consideró que el mercado relevante respecto de una empresa que vendía repuestos para sus máquinas registradoras era el de tales repuestos, dado que en virtud de las características de éstos, no era posible utilizar satisfactoriamente otro tipo de piezas. Respecto de la dimensión geográfica de los mercados, ésta ha sido determinada por la Corte de Justicia Europea de forma de incluir a los competidores cuyas condiciones operativas son suficientemente homogéneas con las de la empresa cuya posición se evalúa, particularmente a la luz de los costos de transporte, las condiciones de comercialización y las formas habituales de operación de proveedores y consumidores. Desde el punto de vista territorial, el sector relevante puede variar desde la totalidad del mercado común europeo, hasta el ámbito de una ciudad, pasando por mercados nacionales y regionales."(23)


De igual forma, el Tratado de Roma, en su artículo 85. 1., define el mercado relevante de un producto como "uno que comprenda productos idénticos o productos considerados por los consumidores como intercambiables teniendo en cuenta sus características, precio y uso en su conjunto. Sin embargo, pueden existir mercados más estrechos en base a características, precio o uso tomados individualmente. En el caso de componentes puede ser necesario referirse, ya al mercado de productos terminados en el que se incluyen los componentes, o al mercado de componentes, o ambos. El mercado geográfico relevante es el área dentro de la comunidad en que el acuerdo produce sus efectos."(24)


De lo anteriormente expuesto y acorde con el criterio previamente establecido por el P. de este Máximo Tribunal en el precedente antes señalado, es inconcuso que la Ley Federal de Competencia Económica no adolece de imprecisión al omitir la inclusión de una definición legal propiamente dicha, pues la determinación de lo que sea "mercado relevante" se alcanza precisamente a través de los criterios que el artículo 12 de la ley establece, cuando señala que deberán precisarse los productos "sustitutos" de los manejados por el agente económico (pues según enseñan los estudiosos en la materia, entre mayor sea el número de productos a los que los consumidores puedan acudir para satisfacer cierta necesidad, menor será el impacto de una concentración que manipule el precio, producción o comercialización del producto de que se trate), los costos de distribución de los productos, sus insumos, complementos y "sustitutos" (pues según también explican aquéllos, las marcadas diferencias de costos de distribución impiden la competencia real de unos productos con otros) y los costos, probabilidades y restricciones normativas de las que dependa el acceso de los consumidores o usuarios a otros mercados o a fuentes de abasto o venta alternas (pues las fuentes de acceso difícil pueden provocar que ciertos productos o ciertas zonas geográficas no deban ser considerados dentro del mercado relevante).


A mayor abundamiento, en un plano supranacional, también se emplean conceptos similares o análogos al de "mercado relevante", como puede constatarse de la lectura del documento que contiene el Conjunto de Principios y Normas Equitativos Convenidos Unilateralmente para el Control de las Prácticas Comerciales Restrictivas, aprobado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas según resolución número 35/63 de fecha cinco de diciembre de mil novecientos ochenta, cuando en su sección "D", relativa a los Principios y Normas Aplicables a las Empresas, Incluidas las Empresas Transnacionales, dice:


"4. Las empresas deberían abstenerse de los actos o del comportamiento siguientes en el mercado pertinente, cuando, mediante el abuso o la adquisición y el abuso de una posición dominante en el mercado, limiten el acceso a los mercados o restrinjan de otro modo indebidamente la competencia, y de esta forma tengan o puedan tener efectos desfavorables sobre el comercio internacional, particularmente de los países en desarrollo, y sobre el desarrollo económico de éstos ..."


El mismo criterio de "mercado pertinente" es empleado por el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, celebrado por nuestro país e incorporado al derecho nacional en términos del decreto promulgatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación del día veinte de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en el artículo 1505, que dispone:


"Monopolio. Significa una entidad, incluido en consorcio u organismo gubernamental que, en cualquier mercado pertinente en territorio de una parte, ha sido designado proveedor o comprador único de un bien o servicio, pero no incluye una entidad a la que se haya otorgado un derecho de propiedad intelectual exclusivo derivado solamente de dicho otorgamiento."


Ahora bien, el concepto de "poder sustancial" en el mercado significa, como puede deducirse de la acepción común de los vocablos, la capacidad que tiene un agente económico en el mercado relevante de imponer sus condiciones sobre los demás competidores, es decir, la situación de dominio que ejerce una empresa en el mercado de bienes o servicios en que se desarrolla, poder que usualmente se mide, según señala el artículo 13 de la Ley Federal de Competencia, a través de analizar la manera en que participa en el mercado relevante, su aptitud para fijar unilateralmente precios por encima de la voluntad de sus competidores, la existencia real de éstos, así como la facilidad para que otras empresas accedan al mercado y acudan a las fuentes de insumos. Al respecto, G.D. señala que "poder de mercado es la capacidad para influir sobre el precio del mercado y/o forzar a salir a los rivales".(25)


Consecuentemente, debe reiterarse el criterio que sostuvo el P. de esta Suprema Corte de Justicia al resolver el amparo en revisión 2617/96, en el sentido de que si bien es cierto que la Ley Federal de Competencia Económica no dedica un capítulo específico para establecer definiciones estrictamente formales de los conceptos que emplea la misma, también lo es que tratándose de los vocablos "mercado relevante" y "poder sustancial" incluidos en los artículos 12 y 13 de la referida ley, los elementos de valor son suficientes para que se esté en posibilidad de comprender con exactitud su significado, tal y como lo hace con los demás criterios o conceptos económicos que prevé la misma, pues las palabras que emplea reciben una connotación común lo suficientemente clara para estar en posibilidades de entender su significado en el contexto de la propia ley.


Lo anterior no significa, desde luego, desconocer las dificultades prácticas de aplicar estos conceptos a cada caso concreto, dificultades de las cuales se duele insistentemente la quejosa, hoy recurrente, cuando afirma que queda al arbitrio de la autoridad administrativa dar contenido concreto a cada uno de esos conceptos.


Sin embargo, tal y como lo sostuvo el P. de este Alto Tribunal en el citado amparo en revisión 2617/96, ha de tenerse presente que el lenguaje jurídico, al igual que el lenguaje común, no escapa de la indeterminación que es propia de ciertos vocablos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de ejemplo la cita de numerosos conceptos jurídicos -que algún sector de la doctrina califica como conceptos jurídicos indeterminados- de uso frecuente en los textos legales o inclusive en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, tales como "orden público", "interés social", "extrema necesidad", "ruinosidad", "utilidad pública", "apariencia del buen derecho", "importancia y trascendencia" y "bien común", los cuales adquieren un significado preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias específicas de cada caso particular.


¿Cuándo una medida es contraria al orden público?, ¿cuándo un acto es contrario al interés general?, ¿cuándo un asunto es de importancia y trascendencia?, ¿cuándo un particular goza de la apariencia del buen derecho?, ¿cuándo una edificación se halla en estado de ruinosidad?, ¿cuándo una persona se halla en extrema necesidad?, son cuestiones que no pueden resolverse a través de una definición formal de los conceptos, sino únicamente mediante el examen de los casos particulares respecto de los cuales se plantea su aplicación.


Ocurre en estos casos que el legislador se ve precisado a emplear estos conceptos jurídicos indeterminados, porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libremente o, incluso, arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos estos casos el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio.


Si en un negocio concreto la autoridad afirma que un acto afecta el interés general, debe motivar y fundar su determinación a modo de que sea el órgano de control de la legalidad el que esté en posibilidades de revisar su actuación y de examinar las defensas que en contra de la resolución argumente la persona afectada. Es en este campo, de la aplicación de conceptos legales laxos, en que el control de legalidad de la actuación administrativa adquiere especial relevancia, en la medida en que permite satisfacer dos principios igualmente valiosos: por un lado, la necesidad de que sea el órgano encargado de aplicar la ley quien aprecie las circunstancias del caso particular para alcanzar una decisión más justa y, por otro, la exigencia de que se preserve la seguridad jurídica de los gobernados, prohibiendo la arbitrariedad de la autoridad administrativa.


En la materia de competencia económica, el vicio que la quejosa, hoy recurrente, atribuye a la Ley Federal de Competencia Económica, propiamente implica una irregularidad que puede, en todo caso, afectar los actos de aplicación de la misma, lo que no significa que la ley esté viciada, es decir, lo que puede ser arbitraria es la resolución de la autoridad en que, para efectos de definir estrechamente algún concepto o criterio como, por ejemplo, "mercado relevante", excluya aquellos productos que en realidad son claros sustitutos de los que son materia de determinada operación mercantil, o bien, considere como sustitutos a aquellos productos que frente a los consumidores no resultan evidentemente intercambiables con otros específicos.


Las irregularidades en la aplicación de la ley pueden derivar igualmente del empleo incorrecto de los procedimientos económicos y técnicos que estime la autoridad apropiados para definir el mercado relevante (por ejemplo, la jurisprudencia de los tribunales de otros países ha estimado conveniente acudir a la llamada prueba de elasticidad cruzada).


La elasticidad cruzada, "o sea la proporción en que aumenta la demanda dirigida al productor y como consecuencia de un aumento de los precios del productor y, disminuye gradualmente según se toman sucedáneos menos significativos y oferentes más alejados. El valor de tal elasticidad cruzada debe adoptar para que se considere que un posible competidor no es significativo, a efectos de definir el mercado, es relativamente arbitrario, y con él el mercado definido. La definición de límites supuestamente precisos para los mercados, responde a la escasez de datos con que debe trabajar la justicia, que impide actuar en base a un análisis de las elasticidades de demanda con que se enfrenta la empresa cuya conducta se evalúa, y del enfoque seguido por la legislación antimonopólica, particularmente el artículo 2o. de la L.S.. Si se debe aplicar un concepto como el de monopolización, debe tenerse en cuenta que sólo se es monopolista en un mercado definido con precisión. Además, al delimitarse en cada caso un mercado concreto, y no una serie de competidores más o menos relevantes, se facilita la elaboración de reglas relativamente claras a las que las empresas puedan someterse en el futuro."(26)


Así, como lo ha sostenido el P. de este Máximo Tribunal, estas afirmaciones no pasan por alto que desde el punto de vista de una técnica legislativa muy depurada sería altamente recomendable que la ley fuera más detallada en la descripción de algunos conceptos, para que de esa manera se facilitara el análisis de la legalidad de las resoluciones administrativas que lleguen a dictarse en esta materia; sin embargo, aun cuando ello fuera deseable, lo cierto es que la función de este Alto Tribunal no es la de revisar el nivel de calidad de la obra legislativa, sino la de preservar el respeto de las garantías individuales exigiendo que las normas sometidas a su censura se ajusten a los requerimientos mínimos necesarios para satisfacer aquéllas.


En este sentido, basta que la ley reclamada emplee conceptos que no sólo no son desconocidos en el ámbito económico, sino que además son de fácil comprensión, y que a través de sus normas sea posible examinar la regularidad de los actos de la autoridad administrativa de acuerdo con los lineamientos y principios sentados por aquélla, para que deba entenderse satisfecho el principio de legalidad, considerando, sobre todo, que a través de las garantías de fundamentación y motivación, tratándose de actos particulares, e incluso, de supremacía de ley en el caso de normas generales reglamentarias que pretendan expedirse para alcanzar los fines perseguidos por el legislador, se fortalece la protección para los particulares que resulten afectados con la aplicación de la ley, garantías todas ellas que en esta materia deben ser cuidadosamente observadas por las autoridades administrativas que pretendan fundarse en la ley reclamada para declarar ilícita una concentración de intereses económicos.


Por las razones apuntadas, resulta infundado el segundo concepto de violación relativo a la supuesta inconstitucionalidad por ambigüedad de los criterios establecidos en los artículos 10, primer párrafo, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica.


Artículos 12 y 13 en relación con el artículo 49 constitucional. En otra parte del segundo concepto de violación, la quejosa plantea la inconstitucionalidad de los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica por ser contrarios a los artículos 16, en relación al 49 y al 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


La quejosa argumenta que la transgresión al artículo 49 de la Constitución deriva de que los referidos artículos de la Ley Federal de Competencia Económica contienen una delegación de la facultad legislativa a favor de la Comisión Federal de Competencia que, según la propia ley, está clasificada como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía.


La delegación de facultades antes mencionada existe, continúa, debido a que los conceptos de "agente económico", "mercado relevante", "poder sustancial" y "práctica monopólica relativa" que prevén los citados artículos de la Ley Federal de Competencia Económica para determinar cuándo existe violación a la misma son tan amplios, vagos e imprecisos, que los particulares no pueden precisar con su sola lectura si sus prácticas comerciales contravienen dicha ley, sino que es la propia Comisión Federal de Competencia quien se encargará de dar contenido a dichos conceptos para establecer cuándo se estará en presencia de prácticas contrarias a la ley.


Esto es, sigue diciendo, los supuestos criterios que el legislador enumera en los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica para definir los conceptos de "mercado relevante" y "poder sustancial" son tan abstractos y generales que carecen de un contenido propio, siendo la autoridad administrativa la que, en un momento dado y a su conveniencia, puede darle contenido a los mismos en claro perjuicio del derecho de los particulares.


El concepto de violación que se analiza es infundado.


Para mayor claridad en la exposición, se estima conveniente recordar el texto de los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, así como transcribir el artículo 49 constitucional el cual, a decir de la quejosa, violan los preceptos antes citados.


"Artículo 12. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:


"I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución;


"II. Los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementos y de sustitutos desde otras regiones y del extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones no arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus asociaciones y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones;


"III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados; y


"IV. Las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos."


"Artículo 13. Para determinar si un agente económico tiene poder sustancial en el mercado relevante, deberá considerarse:


"I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. La existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores;


"III. La existencia y poder de sus competidores;


"IV. Las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos;


"V. Su comportamiento reciente; y


"VI. Los demás criterios que se establezcan en el reglamento de esta ley."


Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."


De la lectura de los preceptos antes transcritos se desprende que el artículo 49 constitucional establece la división de poderes y, salvo los casos de excepción que ahí mismo se establecen, prohíbe que dos o más de los Poderes de la Unión se reúnan en una sola persona o corporación.


Por otro lado, como ya se dijo, los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica establecen diversos supuestos para determinar el "mercado relevante" y si el agente económico tiene "poder sustancial" en el mercado relevante para, de esa manera, estar en aptitud de establecer si existe alguna práctica monopólica por parte de éste.


La quejosa argumenta que los conceptos de mercado relevante y poder sustancial que establece la ley son generales, vagos e imprecisos, lo que hace que la autoridad competente, en el caso la Comisión Federal de Competencia, le dé contenido a los mismos en perjuicio de los particulares y, por esta razón, viola el artículo 49 constitucional al delegar facultades legislativas en dicho órgano.


Como se dijo anteriormente, es infundado el concepto de violación que se analiza, pues el hecho de que la quejosa considere que el contenido de los artículos quedará al arbitrio de la autoridad administrativa correspondiente no implica, por sí ni de manera implícita, que se le otorguen a la Comisión Federal de Competencia facultades para legislar.


El concepto jurídico facultad indica que alguien está investido por una norma de derecho para realizar un acto jurídico válido para producir los efectos jurídicos previstos. La facultad muestra claramente una función esencial de todo orden jurídico: la facultad de atribución o facultamiento de poderes, necesaria para la creación y modificación de todo orden jurídico.


En el derecho público la noción de facultad se encuentra asociada a la noción competencia material, que se identifica con las facultades del órgano, como por ejemplo, las facultades del Congreso de la Unión establecidas en el artículo 73 constitucional. El ejercicio de esas facultades privadas es, en cuanto a la función jurídica, de la misma naturaleza que la función que desempeña un órgano legislativo habilitado por el orden jurídico para establecer normas generales. En todos estos casos nos encontramos en una habilitación para crear normas jurídicas.


En este orden de ideas, los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de Competencia Económica no contienen el establecimiento de ninguna facultad para legislar a favor de la autoridad competente (Comisión Federal de Competencia), sino que únicamente dan las condiciones para que se pueda determinar cuándo se está en presencia del mercado relevante y si un agente económico tiene poder sustancial en dicho mercado, estableciendo los criterios para poder comprender el significado de estos conceptos, por lo cual, de ninguna manera se deja al arbitrio de la autoridad administrativa la definición de los mismos, siendo falso el argumento de que dicha autoridad es la que le debe dar contenido a esos preceptos pues, como se ha dicho, los preceptos legales, por sí mismos, permiten establecer los conceptos a que se refiere.


Al respecto, es aplicable la tesis aislada emitida por el P. de este Alto Tribunal, que a continuación se transcribe:


"COMPETENCIA ECONÓMICA. LA LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA Y DIVISIÓN DE PODERES PORQUE CONTIENE LAS BASES NECESARIAS PARA DETERMINAR LOS ELEMENTOS TÉCNICOS REQUERIDOS PARA DECIDIR CUÁNDO SE ESTÁ EN PRESENCIA DE UNA PRÁCTICA MONOPÓLICA. La ley mencionada establece las conductas que pueden considerarse como prácticas monopólicas utilizando diversos conceptos técnicos como el de ‘poder sustancial’ que tenga el presunto responsable, el de ‘mercado relevante’ en el que se colocan los bienes o servicios de que se trate, y otros términos que son propios de la materia especializada, y aun cuando la referida ley no contiene una definición formal de lo que debe entenderse por cada uno de estos conceptos, sí establece en sus artículos 12 y 13, entre otros, los criterios que permiten comprender su significado, lo que basta para concluir que no transgrede los principios de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes establecidos, respectivamente, en los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución Federal, pues no se deja a la autoridad administrativa encargada de la aplicación de la ley, la definición de esos conceptos."(27)


Artículos 30 y 31. La quejosa argumenta en el tercer concepto de violación que los artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica son violatorios de las garantías de seguridad, certeza jurídica, audiencia y debido proceso previstas en el artículo 14 de la Constitución Federal.


Se alega la violación a las garantías invocadas, porque los numerales que se impugnan confieren a la Comisión Federal de Competencia la facultad de realizar investigaciones a los particulares sin que previamente se les den a conocer, con toda claridad y precisión, el objeto del procedimiento de que se trate, así como los hechos materia de la investigación que se le imputan.


Que tampoco establecen las reglas conforme a las cuales las autoridades administrativas deberán respetar las garantías de audiencia y debido proceso durante la etapa indagatoria de sus procedimientos.


El anterior concepto de violación resulta infundado si se toma en cuenta que el Tribunal P., al fallar el amparo en revisión 2617/96, promovido por W.L.M., Sociedad Anónima de Capital Variable, en sesión de quince de mayo de dos mil, estableció que el procedimiento oficioso de investigación para la prevención y detección de prácticas monopólicas, contenidas en la ley correspondiente, no viola la garantía de audiencia, al considerar que el referido procedimiento, establecido en el artículo 30 de la Ley Federal de Competencia Económica, tiene la finalidad de prevenir o descubrir prácticas monopólicas, por lo que por sí mismo no puede ser violatorio de la garantía de audiencia que establece el artículo 14 constitucional, en virtud de que no tiene como objetivo la privación definitiva de bienes o derechos de los gobernados, sino sólo allegarse documentos, testimonios y otros elementos para lograr aquella finalidad, actuaciones que se traducen en actos de molestia y que, de acuerdo con el artículo 16 constitucional, sólo requieren estar fundados y motivados.


La conclusión antes apuntada deriva del análisis que se hizo de los diversos artículos de la ley que prevén el procedimiento investigatorio y que a continuación se precisan, así como las consideraciones que al efecto se sustentaron.


Los artículos 23 y 24 de la ley reclamada, en la parte conducente, disponen:


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"...


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;"


Con arreglo a los preceptos transcritos, la aplicación de la Ley Federal de Competencia Económica se encomienda a un órgano desconcentrado del Gobierno Federal, la Comisión Federal de Competencia, el cual está investido de las facultades de investigar sobre la observancia de dicho ordenamiento, requiriendo información a los agentes económicos y demás interesados, y de sancionar en sede administrativa a sus infractores.


Las facultades de inspeccionar y de sancionar se ejercen en dos modalidades, a través de la actuación oficiosa de la comisión o con motivo de una denuncia que provenga de cualquier persona en el caso de prácticas monopólicas absolutas, o de un afectado en el supuesto de prácticas monopólicas relativas o de concentraciones, según precisan los artículos 30 y 32, que dicen:


"Artículo 30. El procedimiento ante la comisión se inicia de oficio o a petición de parte."


"Artículo 32. Cualquier persona en el caso de las prácticas monopólicas absolutas, o el afectado en el caso de las demás prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, podrá denunciar por escrito ante la comisión al presunto responsable, indicando en qué consiste dicha práctica o concentración.


"En el caso de prácticas monopólicas relativas o concentraciones, el denunciante deberá incluir los elementos que configuran las prácticas o concentraciones y, en su caso, los conceptos que demuestren que el denunciante ha sufrido o puede sufrir un daño o perjuicio sustancial.


"La comisión podrá desechar las denuncias que sean notoriamente improcedentes."


Con el propósito de hacer efectivas las facultades de control de que se trata, la propia ley previene como una atribución específica de la comisión la de requerir la información y la documentación que sea necesaria para tal propósito, según prescribe su artículo 31, que es del tenor literal siguiente:


"Artículo 31. La comisión, en ejercicio de sus atribuciones, podrá requerir los informes o documentos relevantes para realizar sus investigaciones, así como citar a declarar a quienes tengan relación con los casos de que se trate.


"La información y documentos que haya obtenido directamente la comisión en la realización de sus investigaciones, así como los que se le proporcionen, son estrictamente confidenciales.


"Los servidores públicos estarán sujetos a responsabilidad en los casos de divulgación de dicha información, excepto cuando medie orden de autoridad competente."


Para conocer el procedimiento que ha de observarse ante la comisión, es preciso acudir a lo dispuesto por el artículo 33 -único que se ocupa del tema-, en donde se establece:


"Artículo 33. El procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las siguientes bases:


"I. Se emplazará al presunto responsable, informándole en qué consiste la investigación, acompañando, en su caso, copia de la denuncia;


"II. El emplazado contará con un plazo de treinta días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga y adjuntar las pruebas documentales que obren en su poder y ofrecer las pruebas que ameriten desahogo;


"III. Una vez desahogadas las pruebas, la comisión fijará un plazo no mayor de treinta días naturales para que se formulen los alegatos verbalmente o por escrito; y


"IV. Una vez integrado el expediente, la comisión deberá dictar resolución en un plazo que no excederá de 60 días naturales.


"En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento de esta ley."


El procedimiento dispuesto en este artículo tiene una estructura muy sencilla que se compone de una primera fase, en que se emplaza al afectado haciéndole saber el objeto de la investigación o el contenido de la denuncia correspondiente; de una segunda fase a desarrollarse en un plazo de treinta días naturales, en la cual el afectado puede oponer las defensas y ofrecer las pruebas que estime pertinentes; de una tercera fase, también de treinta días naturales, para la formulación de alegatos, y de una fase final, con una duración no mayor de sesenta días naturales, en que habrá de dictarse la resolución que corresponda.


Ahora bien, para efectos del presente estudio, es pertinente transcribir el segundo párrafo del artículo 14 y el primer párrafo del artículo 16, ambos de la Constitución Federal.


"Artículo 14. ...


"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho"


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar los transcritos artículos ha estimado que la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros que son los que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado; en cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación en la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza siempre y cuando preceda mandamiento escrito emitido por autoridad competente debidamente fundado y motivado. Asimismo, este Alto Tribunal ha establecido que para efectuar esa distinción entre acto privativo y acto de molestia debe advertirse la finalidad que se persigue con la emisión del acto de autoridad.


Lo anterior se desprende de la tesis aislada de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia y de la jurisprudencia del Tribunal en P., cuyos datos de identificación, rubros y textos se transcriben a continuación:


"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional."(28)


"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional."(29)


Con base en la mencionada interpretación de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, el Tribunal en P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterios en diversas materias, analizando en cada caso la finalidad del acto reclamado para efectos de determinar si se está en presencia de un acto privativo o de molestia y si, por ende, debe regir la garantía de audiencia. A manera de ilustración, se transcriben las tesis siguientes:


"INTERÉS FISCAL. EL EMBARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, COMO MEDIO PARA GARANTIZARLO, ES UNA MEDIDA PRECAUTORIA QUE NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El embargo es una medida que por su naturaleza precautoria hace innecesario que la norma exija que previamente a trabarlo la autoridad justifique que exista peligro o temor de que el contribuyente oculte, dilapide o enajene sus bienes, puesto que como no es un acto de privación, sino únicamente de molestia, basta con que esté determinado un crédito fiscal en contra del contribuyente, y que éste una vez notificado, pretenda la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución y acredite la impugnación del crédito, para que se justifique trabar el embargo, cuando el deudor opte por dicha medida para garantizar el interés fiscal, sin que por ello se infrinja la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional."(30)


"OFENDIDO POR DELITO, RESTITUCIÓN EN EL GOCE DE SUS DERECHOS AL. ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES DE NUEVO LEÓN. CONSTITUCIONALIDAD. Se encuentra dentro de las exigencias de la Constitución Federal el artículo 36 del Código de Procedimientos Penales de Nuevo León, ya que de su lectura se aprecia claramente que la hipótesis que ahí se regula no tiene mayor efecto que el de una medida provisional; luego, si durante la secuela del procedimiento criminal se llegara a determinar que no existió delito alguno, se pronunciará sentencia absolutoria, que dejará sin efecto la medida correspondiente, por lo que, en todo caso, dicha medida es un acto reparable, ejecutado dentro del procedimiento, que no se debe confundir con la reparación del daño como pena. Por tener la medida en comento el carácter de provisional, es evidente que no se trata de un acto privativo de derechos en forma definitiva, sino de un mero acto de molestia transitorio, en cuyo caso basta el respeto del artículo 16 constitucional, esto es, que se emita un mandamiento de autoridad competente, que funde y motive su determinación. Por otro lado, no puede alegarse válidamente que el artículo en estudio permita actos privativos de derechos, toda vez que dicho precepto no persigue, en sí, como finalidad, el egreso de un bien material o inmaterial de la esfera jurídica del gobernado, o impedir el ejercicio de un derecho sobre el referido bien, sino la restitución del ofendido en el goce de sus derechos que estén plenamente justificados. En esas condiciones, resulta que no es menester que previamente se escuche al ejecutado en defensa, ya que el artículo 14 constitucional sólo exige el respeto a la garantía de audiencia cuando se trata de actos privativos de derechos."(31)


"EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia prevista en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente, cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, dado que el embargo judicial constituye una medida provisional encaminada al aseguramiento de bienes del deudor para garantizar, en tanto se resuelve en definitiva sobre la pretensión hecha valer, el pago de un crédito reclamado con base en un documento que lleva aparejada ejecución, debe considerarse que para la emisión del auto relativo -exequendo- no rige la garantía de previa audiencia. Lo anterior se corrobora por el hecho de que los efectos provisionales del citado auto quedan sujetos, en todo caso, a la tramitación normal del juicio de que se trate, en el que el deudor es parte y donde podrá excepcionarse, dictándose en el momento procesal oportuno la resolución correspondiente, la que sí podrá constituir un acto privativo."(32)


"INSTITUCIONES DE CRÉDITO. EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY RELATIVA, QUE DETERMINA LA PROCEDENCIA DE LA VÍA EJECUTIVA MERCANTIL PARA EL COBRO DEL ADEUDO RESPECTIVO, NO TIENE COMO CONSECUENCIA UN ACTO DE PRIVACIÓN Y, POR ELLO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. El párrafo primero del citado artículo otorga el carácter de título ejecutivo al contrato de crédito acompañado del estado de cuenta certificado por el contador facultado por el banco, lo que de ninguna manera implica, de por sí, un acto de privación, porque ese documento no tiene como consecuencia directa e inmediata la supresión, menoscabo o extinción de manera definitiva, de un derecho del demandado, ya que solamente sirve de documento base de la acción que se ha de intentar ante los tribunales, que dará lugar a un juicio en el que se podrá controvertir la subsistencia de ese adeudo determinado en la certificación contable. De ahí que, en virtud de que la certificación contable no tiene la característica de un acto de privación y durante el juicio correspondiente el deudor puede controvertir su contenido, resulta que la disposición reclamada no es violatoria de la garantía de audiencia, aunque no contemple un procedimiento previo en el que el deudor sea oído ante el banco, o ante autoridad, previamente a que se emita la aludida certificación, no siendo entonces necesario que en el precepto tildado de inconstitucional se dispusiera un procedimiento para escuchar previamente a los posibles afectados por el título ejecutivo, pues no se está en presencia de aquellos actos a los que se refiere la garantía de audiencia del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la constitución de un título ejecutivo sólo produce el efecto de conceder al acreedor el acceso de una vía privilegiada de cobro de acuerdo con las disposiciones legales que tengan por objeto la reglamentación de esta última, pero de ninguna manera tiene por objeto la reglamentación de un acto de privación definitiva. Es verdad que por virtud de la aplicación de la disposición en comento, podrá decretarse, en su caso, una medida provisional de aseguramiento en bienes del deudor; sin embargo, ello no significa que previamente a la mencionada certificación deba escucharse a este último, ya que debe tenerse presente que el aseguramiento de bienes practicado en tales condiciones, no constituye un acto de privación definitiva, sino únicamente de molestia, razón por la cual no es obligatoria la observancia de la garantía de audiencia, máxime que de hacerse efectivo el título ejecutivo a través de una instancia judicial, en el desarrollo de esta última tendrá el afectado la oportunidad de ser oído en defensa y de ofrecer las pruebas que a su interés convenga."(33)


"REVISIÓN ADMINISTRATIVA. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA SANCIÓN CONSISTENTE EN LA SUSPENSIÓN TEMPORAL IMPUESTA A MAGISTRADOS Y JUECES DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. La sanción consistente en la suspensión temporal impuesta a M. y Jueces del Poder Judicial de la Federación, no puede equipararse a una remoción o a una destitución, debido a que no conlleva la terminación de la relación laboral; en todo caso, constituye un acto de molestia en su esfera jurídica que no es privativo, porque transcurrido el plazo de la suspensión el sancionado regresa a desempeñar su encargo, por lo que al no ubicarse en los supuestos excepcionales de procedencia del recurso de revisión administrativa que prevé el artículo 100, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es evidente su improcedencia."(34)


Ahora bien, para determinar si la facultad concedida a la Comisión Federal de Competencia para investigar oficiosamente las posibles prácticas monopólicas es o no violatoria de la garantía de audiencia, es necesario atender al bien jurídico tutelado por el artículo 28 de la Constitución Federal.


Al respecto, es de señalar que el Constituyente de 1917 prohibió los monopolios y las prácticas monopólicas no sólo por considerarlos contrarios a las libertades clásicas de comercio, industria y contratación que habían sido objeto de tutela en la normatividad constitucional desde la consagración del Estado de derecho, sino porque estimó que constituían un ataque a bienes de la colectividad que debía ser reprimido. La reforma de mil novecientos ochenta y tres al mencionado artículo se basó también en la necesidad de proteger el interés social, tal como se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa respectiva que conviene reproducir en lo conducente:


"El texto vigente del artículo 28 protege fundamentalmente la libertad de industria, comercio y trabajo dentro del marco de una libre competencia que históricamente no se ha dado en nuestro país ni en ninguna otra realidad nacional. Ello no concuerda con la evolución de una economía que, si bien garantiza libertades económicas, está sujeta a regulación social bajo la rectoría del Estado con estricto apego al principio de legalidad.


"Se introduce ahora el concepto de práctica monopólica, sin quitarle fuerza a la prohibición anterior de los monopolios, para adecuar la regulación de la concentración y los nuevos fenómenos de oligopolio y para evaluar las consecuencias de la acción de las empresas en bienestar de los ciudadanos y de los consumidores.


"No se trata, pues, de volver a un mundo de productores individuales aislados, sino de establecer las bases normativas para regular los efectos nocivos de la acción de las concentraciones económicas y propiciar su fragmentación en todos aquellos casos que resulten perjudiciales para la sociedad, fortaleciendo al mismo tiempo a las medianas y pequeñas empresas, que junto con los consumidores resultan perjudicadas por las prácticas monopólicas.


"De no adoptar una decisión realista y sustantiva para regular la concertación económica, el poder económico quedaría en unas cuantas manos, distanciándose y haciéndose depender las principales decisiones de la voluntad de unos cuantos individuos. Ello generaría condiciones de polarización sin capacidad de transformación social e ineficiencias y costos crecientes para la sociedad.


"El país requiere eliminar concertaciones injustificadas en la economía, romper situaciones de monopolio, dar mayores oportunidades a la iniciativa personal de los mexicanos y difundir y multiplicar la propiedad sin dejar de adoptar las formas de organización e incorporación de innovaciones tecnológicas que sean más adecuadas para los propósitos nacionales."


En el sentido de estimar al interés general como el bien jurídico tutelado por el artículo 28 constitucional se pronunció este Alto Tribunal al emitir la ejecutoria que dio origen a la tesis con el rubro: "COMERCIO, DERECHO DEL ESTADO PARA ESTABLECER LIMITACIONES A LA LIBRE CONCURRENCIA." y que en lo que aquí interesa establece:


"El lema de la doctrina económica sostenida por la escuela liberal de ‘dejar hacer’, prohíbe al Estado toda intervención en la industria y en el comercio, y a eso se llama libre concurrencia; esta extremada libertad conduce al libertinaje y al dominio desleal y absoluto de los grandes capitales, en perjuicio de los pequeños industriales, de los trabajadores y del público en general, lo cual ha traído como consecuencia el enorme desnivel económico y el desproporcionado reparto de la riqueza que se nota en las sociedades actuales. La Constitución de 1917 vino a destruir los principios básicos de la escuela liberal y a sostener teorías contrarias a esa doctrina, como las contenidas en los artículos 27 y 123; así pues, no es lógico ni congruente sostener que el mismo cuerpo de leyes que alega y destruye los postulados de la doctrina liberal, acepte, en su artículo 28, en toda su extensión, el más individualista de todos los principios liberales, o sea, la libre concurrencia, interpretada en el sentido de prohibición absoluta al Estado para intervenir en la vida económica del país. El origen netamente liberal de los derechos que garantiza el artículo 28 constitucional, puede conducir erróneamente a la conclusión de que en materia de comercio, la Constitución sostiene el principio de ‘dejar hacer’; pero por la forma en que está redactado dicho precepto, se entiende que más que garantizar a los individuos en particular, trata de proteger a la sociedad y a los derechos de la colectividad y que en vez de impedir la intervención del Estado, la exige, pues en su segundo párrafo dice textualmente: ‘En consecuencia, la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento, en una o pocas manos, de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio, o servicios públicos; todo acuerdo con fines de cualquiera manera que se haga, de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transporte o de algún otro servicio, para evitar la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados; y en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.’."


Es notable y merece mencionarse con énfasis el mandato contenido en el segundo párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal, en el sentido de castigar "severamente" y "perseguir con eficacia" los monopolios y las prácticas monopólicas, pues en ninguna otra parte de la Constitución se utiliza el término "severamente" que, sin duda, tuvo como objetivo llamar la atención del legislador ordinario de que tales monopolios y prácticas monopólicas fueron consideradas por el Constituyente como graves y requerían para su erradicación y corrección disposiciones legales que las enfrentaran con rigorismo. Es clara la preocupación del Constituyente por orientar al legislador ordinario acerca de la magnitud que debía de darle a la ley reglamentaria correspondiente.


En base a los lineamientos del Constituyente, en las exposiciones de motivos de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y cuatro y de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el mismo órgano de difusión el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, se destaca la necesidad de proteger los intereses sociales.


En la exposición de motivos de la ley orgánica de 1934, en lo que interesa, se expresa:


"La orientación general de la nueva ley aparece francamente inspirada en la tendencia a evitar y suprimir todas aquellas situaciones económicas que redundan en perjuicio del público, siguiendo así el concepto más genérico que puede encontrarse en el artículo 28 de la Constitución, pues bien si es cierto que este texto en sus orígenes históricos es de raigambre liberal, ya en 1917, al introducirse las modificaciones que en él figuran, o sea todos los preceptos del segundo párrafo de dicho artículo, predominó el criterio de la protección de los intereses sociales, preferentemente a los intereses particulares ... Fijado así el espíritu y finalidad social que persigue el texto que se reglamenta, la caracterización de los monopolios, de los privilegios, de las prohibiciones a título de protección a la industria, de la exención de impuestos y de los demás actos que deben prevenirse y reprimirse en los términos del precepto constitucional necesariamente tenían que hacerse sobre la base de evitar perjuicios al público en general o a grupos importantes de la colectividad."


En la exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica, en lo conducente, se dice:


"Los objetivos centrales de la iniciativa que someto a la consideración de ese H. Congreso, radican en promover la eficiencia económica y evitar las prácticas monopólicas. La iniciativa, de aprobarse, protegería el proceso competitivo y la libre concurrencia de los particulares en las actividades económicas. Es precisamente el proceso constante y permanente en el que las empresas compiten entre sí lo que trae como resultado menores costos, mejores nuevos productos, mayores servicios para los consumidores y menores precios. En suma, una mayor eficiencia."


De todo lo anteriormente destacado deriva que la finalidad que persiguen en lo general tanto el artículo 28 de la Constitución Federal como la Ley Federal de Competencia Económica, y en lo particular el artículo 30 de la referida ley que prevé la posibilidad de que la Comisión Federal de Competencia investigue oficiosamente si alguna conducta puede ser constitutiva o dar origen a una práctica monopólica, es prevenir y detectar esas prácticas como una forma de proteger el interés general, y no como lo sugiere la quejosa, privar al gobernado de un derecho.


Luego, dado que resulta obvio que el objeto que se persigue con la instauración oficiosa de una investigación no es la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un bien material o inmaterial o un derecho del gobernado, sino la prevención y detección de posibles prácticas monopólicas, lo que tiene como finalidad la protección del interés general, es claro que no se actualiza un acto privativo respecto del cual, por imperativo del artículo 14 constitucional, deba oírse previamente al posible afectado. Se trata, sin lugar a dudas, de un acto de molestia que se rige por lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal y que conforme a tal artículo sólo requiere para su legal existencia provenir de autoridad competente y estar debidamente fundado y motivado.


Es preciso tomar en consideración que como en el caso de una averiguación previa en materia penal o del procedimiento de fiscalización, la investigación realizada puede traer como consecuencia que no se estime actualizada la conducta atribuida al investigado, con lo cual cesarán los actos de molestia sin trascender a la privación de un bien. Y si posteriormente al acto de molestia (instauración oficiosa de la investigación, requerimiento por la presentación de documentos e incluso citación a declarar de quienes tengan relación con el caso investigado) de la investigación realizada aparece la probable participación del investigado en una conducta que pueda considerarse que afecta la competencia y la libre concurrencia, se le emplazará y ahora sí se le dará oportunidad de defensa conforme al artículo 33 de la Ley Federal de Competencia Económica. En esta última etapa sí es necesario dar oportunidad al interesado para que aporte los elementos de convicción que estime necesarios a fin de desvirtuar la posible práctica monopólica que en específico se le atribuye, porque la estimación de la autoridad en el sentido de su actualización puede ya traer como consecuencia la privación de un bien o de un derecho.


De aceptarse la postura de la quejosa en el sentido de que no se pueda realizar una investigación oficiosa si no se ha escuchado previamente al posible afectado, no se podría cumplir con la finalidad que persigue el artículo 28 de la Constitución de detectar y castigar los monopolios y las prácticas monopólicas como una forma de proteger el interés general, pues precisamente la imposibilidad de la instauración oficiosa de una investigación implicaría que no se pudiera detectar quién incurre en una conducta que deba ser castigada.


No se desatiende que según el planteamiento de la quejosa la Ley Federal de Competencia Económica debería establecer las reglas, los plazos y las formalidades a las que debería someterse la Comisión Federal de Competencia para poder ordenar oficiosamente una investigación y, como consecuencia de ello, requerir por la presentación de documentos e incluso citar a quienes tengan relación con la conducta investigada.


Sin embargo, conviene aclarar que la Ley Federal de Competencia Económica sí prevé los requisitos mínimos a que debe sujetarse la comisión en la práctica oficiosa de las investigaciones que realice, pues conforme a su artículo 31, es necesario que los informes y documentos que requiera la autoridad sean los "relevantes" para realizar sus investigaciones y que la citación a declarar deba recaer en las personas "que tengan relación con los casos de que se trate". Si la comisión no se ajusta a los anteriores lineamientos en la práctica oficiosa de las investigaciones incurre en abusos, pero tales conductas pueden ser denunciadas ante la propia comisión y remediadas por ella misma o a través de los medios extraordinarios de defensa.


Más aún, conviene precisar que conforme al mismo artículo 31 reclamado, la información y documentos obtenidos de la investigación son estrictamente confidenciales y que incluso se prevé expresamente la responsabilidad de los servidores públicos que divulguen la información sin orden de autoridad competente.


Tales razonamientos dieron origen a la tesis aislada que a continuación se transcribe:


"COMPETENCIA ECONÓMICA. EL PROCEDIMIENTO OFICIOSO DE INVESTIGACIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y DETECCIÓN DE PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, CONTENIDO EN LA LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El referido procedimiento, establecido en el artículo 30 de la mencionada ley, tiene la finalidad de prevenir o descubrir prácticas monopólicas, por lo que por sí mismo, no puede ser violatorio de la garantía de audiencia que establece el artículo 14 constitucional, en virtud de que no tiene como objetivo la privación definitiva de bienes o derechos de los gobernados, sino sólo allegarse documentos, testimonios y otros elementos para lograr aquella finalidad, actuaciones que se traducen en actos de molestia y que, de acuerdo con el artículo 16 constitucional, sólo requieren estar fundados y motivados. De aceptarse la postura de que no se pueda realizar una investigación oficiosa si no se ha escuchado previamente al supuesto afectado, no se podría cumplir la finalidad del artículo 28 de la Constitución Federal de perseguir y castigar los monopolios y las prácticas monopólicas como una forma de proteger el interés general, pues precisamente la imposibilidad de la instauración oficiosa de una investigación implicaría que no se pudiera detectar quién incurre en ese tipo de prácticas."(35)


En tales condiciones, debe sostenerse lo infundado de los conceptos de violación expresados por la parte quejosa, al haber quedado establecido por el Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que el procedimiento oficioso de investigación para la prevención y detección de prácticas monopólicas contenido en la Ley Federal de Competencia Económica no viola la garantía de audiencia.


Artículos 30 y 31 del reglamento. La parte quejosa aduce, en sus conceptos de violación, que los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica son inconstitucionales, porque van más allá de lo establecido en los artículos 30 y 33 de la Ley Federal de Competencia, que señalan los trámites, bases y etapas conforme a los cuales la Comisión Federal de Competencia sustanciará sus procedimientos, de oficio o a petición de parte; que ello es así, porque en las disposiciones reglamentarias de mérito se crea una etapa del procedimiento que no está contemplada en la ley, al facultarse a la aludida comisión para realizar una investigación previa al emplazamiento a que alude la fracción I del artículo 33 del mencionado reglamento; además, las aludidas disposiciones reglamentarias pretenden regular tanto a los procedimientos iniciados ante la Comisión Federal de Competencia, a petición de parte (mediante denuncia) como de oficio, cuando sólo debieron regular este último porque la ley no lo desarrolló a pesar de haberlo previsto.


Así, al exceder las mencionadas disposiciones reglamentarias lo establecido en los artículos 30 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica, se transgreden:


a) La facultad reglamentaria y el principio de división de poderes contenidos, respectivamente, en los artículos 89, fracción I y 49, ambos de la Constitución Federal, en virtud de que adicionan al procedimiento establecido en el artículo 33 de la ley mencionada, una etapa de investigación previa al emplazamiento a que se refiere la fracción I de dicho numeral.


b) El principio de supremacía constitucional contenido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al contradecir los preceptos reglamentarios reclamados lo dispuesto en los artículos 30 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica, reglamentaria del artículo 28 de la Constitución Federal; ello en virtud de que se reglamenta el procedimiento ante la comisión que se inicia a petición de parte, no obstante que éste se encuentra desarrollado en la ley.


Asimismo, la quejosa aduce que los artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica y los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 de su Reglamento, vulneran las garantías de audiencia previa y debido proceso legal, consignadas en el artículo 14 constitucional, al no prever la obligación de la autoridad administrativa de notificar el inicio del procedimiento de investigación a los posibles afectados.


Para estar en aptitud de dar respuesta a los conceptos de violación esgrimidos por la quejosa, es conveniente atender a lo dispuesto en los artículos 23, 24, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley Federal de Competencia Económica y 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de su reglamento que señalan:


Ley Federal de Competencia Económica


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"II. Establecer los mecanismos de coordinación para el combate y prevención de monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;


"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y políticas de la administración pública federal, cuando de éstos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;


".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;


"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión;


"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisión, los manuales de organización y de procedimientos;


"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte; y


"IX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos."


"Artículo 30. El procedimiento ante la comisión se inicia de oficio o a petición de parte."


"Artículo 31. La comisión, en ejercicio de sus atribuciones, podrá requerir los informes o documentos relevantes para realizar sus investigaciones, así como citar a declarar a quienes tengan relación con los casos de que se trate.


"La información y documentos que haya obtenido directamente la comisión en la realización de sus investigaciones, así como los que se le proporcionen, son estrictamente confidenciales. Los servidores públicos estarán sujetos a responsabilidad en los casos de divulgación de dicha información, excepto cuando medie orden de autoridad competente."


"Artículo 32. Cualquier persona en el caso de las prácticas monopólicas absolutas, o el afectado en el caso de las demás prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, podrá denunciar por escrito ante la comisión al presunto responsable, indicando en qué consiste dicha práctica o concentración.


"En el caso de prácticas monopólicas relativas o concentraciones, el denunciante deberá incluir los elementos que configuran las prácticas o concentraciones y, en su caso, los conceptos que demuestren que el denunciante ha sufrido o puede sufrir un daño o perjuicio sustancial.


"La comisión podrá desechar las denuncias que sean notoriamente improcedentes."


"Artículo 33. El procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las siguientes bases:


"I. Se emplazará al presunto responsable, informándole en qué consiste la investigación, acompañando, en su caso, copia de la denuncia;


"II. El emplazado contará con un plazo de treinta días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga y adjuntar las pruebas documentales que obren en su poder y ofrecer las pruebas que ameriten desahogo;


"III. Una vez desahogadas las pruebas, la comisión fijará un plazo no mayor a treinta días naturales para que se formulen los alegatos verbalmente o por escrito; y


"IV. Una vez integrado el expediente, la comisión deberá dictar resolución en un plazo que no excederá de 60 días naturales.


"En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento de esta ley."


"Artículo 34. Para el eficaz desempeño de sus atribuciones, la comisión podrá emplear los siguientes medios de apremio:


"I. Apercibimiento; o


"II. Multa hasta por el importe del equivalente a 1,500 veces el salario mínimo vigente para el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse lo ordenado por la comisión."


De las disposiciones legales transcritas deriva que:


• La aplicación de la Ley Federal de Competencia Económica se encomienda a la Comisión Federal de Competencia, que está investida de las facultades de investigación sobre la observancia de dicho ordenamiento, mediante el requerimiento de información a los agentes económicos y demás interesados, y de sancionar en sede administrativa a sus infractores.


• Las facultades de inspeccionar y de sancionar se ejercen en dos modalidades: a través de la actuación oficiosa de la comisión o con motivo de una denuncia que provenga de cualquier persona, en el caso de prácticas monopólicas absolutas, o de un afectado en el supuesto de prácticas monopólicas relativas o de concentraciones.


• El procedimiento que ha de observarse ante la comisión se compone de cuatro fases: la primera, en la que se emplaza al afectado haciéndole saber en qué consiste la investigación o el contenido de la denuncia correspondiente; la segunda, en la cual el afectado puede oponer las defensas y ofrecer las pruebas que estime pertinentes; la tercera, para la formulación de alegatos, y la cuarta en la que habrá de dictarse la resolución que corresponda.


De lo anterior se sigue que la ley faculta a la Comisión Federal de Competencia para que, de manera oficiosa o a petición de parte (en este último caso mediante denuncia), inicie una investigación previamente al emplazamiento al presunto responsable al procedimiento a que se refiere el artículo 33, fracción I, de la ley de la materia.


También se advierte que la mencionada normatividad establece los lineamientos conforme a los cuales deberá desarrollarse el procedimiento ante el citado órgano desconcentrado en cualquiera de sus modalidades, esto es, de oficio o a petición de parte.


Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica


"Artículo 23. De conformidad con el capítulo V de la ley, la comisión iniciará una investigación cuando tenga conocimiento de hechos de los cuales pueda deducir la probable existencia de:


"I. Prácticas monopólicas;


"II. Concentraciones prohibidas a que se refiere el artículo 16 de la ley, incluso aquellas que hayan obtenido resolución favorable con base en información falsa, o


"III. El incumplimiento de la obligación de realizar la notificación en términos del artículo 20 de la ley.


"En los casos de las fracciones I y II el procedimiento se iniciará de oficio con la emisión del acuerdo respectivo o a petición de parte con la presentación de una denuncia. Para el caso de la fracción III, dicho procedimiento sólo se iniciará de oficio."


"Artículo 24. La denuncia a que se refiere el artículo 32 de la ley, deberá contener:


"I.N., denominación o razón social del denunciante;


II.N. del representante legal en su caso, y copia simple de los documentos que acrediten su personalidad, domicilio para oír y recibir notificaciones y personas autorizadas para tales efectos, así como los datos que permitan su pronta localización;


"III.N., denominación o razón social y, en caso de conocerlo, el domicilio del denunciado;


"IV. Descripción de los hechos materia de la práctica monopólica o la concentración prohibida;


"V. En el caso de prácticas monopólicas relativas y concentraciones prohibidas, los elementos que permitan definir el mercado relevante y determinar el poder sustancial del denunciado en dicho mercado y, en caso de conocerlo, la identificación de los agentes económicos relacionados en el mercado relevante;


"VI. En el caso de prácticas monopólicas relativas, los elementos por los que considere que sea o pueda ser desplazado indebidamente del mercado relevante o de otros mercados, o que el acceso a dichos mercados le sea o pueda ser sustancialmente impedido, o que pueda ser afectado por el otorgamiento de ventajas exclusivas;


"VII. En el caso de concentraciones, se debe acreditar que produce o pretende producir bienes o prestar servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados a los que produzcan o presten los agentes económicos que hayan realizado la concentración correspondiente o ser cliente, consumidor o proveedor del mercado relevante;


"VIII. En su caso los elementos que demuestren que ha sufrido o pueda sufrir un daño o perjuicio, para efectos del artículo 38 de la ley;


"IX. En su caso, los elementos que permitan determinar la falsedad de la información con base en la cual la comisión hubiere aprobado una concentración;


"X. Los datos que, de ser posible, permitan identificar a otros agentes económicos que pudiesen resultar afectados por la práctica monopólica o concentración prohibida;


"XI. Relación de los documentos que acompañen a su denuncia y los elementos de convicción que ofrezca, relacionados de manera precisa con los hechos denunciados, y


"XII. Los demás elementos que el denunciante estime pertinentes y, en caso de no tenerlos a su disposición, indicar el lugar o archivo en el que se encuentren, para que la comisión provea lo conducente.


"Deberá presentarse copia de la denuncia y de los demás documentos que se acompañen a la misma para cada uno de los denunciados."


"Artículo 25. Dentro de los diez días siguientes a aquel en que se reciba la denuncia por la oficialía de partes, se deberá dictar un acuerdo que:


"I.O. el inicio de la investigación;


"II. Deseche la denuncia parcial o totalmente por ser notoriamente improcedente, o


"III. Prevenga por una sola vez al denunciante, cuando en su escrito se omitan los requisitos previstos en la ley o en este reglamento, para que la aclare o complete dentro de un plazo no mayor a quince días, mismo que podrá ampliar la comisión por un término igual, en casos debidamente justificados. Desahogada la prevención se deberá dictar dentro de los cinco días siguientes el acuerdo que corresponda. Transcurrido el plazo sin que se desahogue la prevención o sin que se cumpla con los requisitos se tendrá por no presentada la denuncia. La resolución de la comisión que tenga por no presentada la denuncia se deberá notificar al denunciante dentro de los cinco días siguientes a aquel en que haya vencido el plazo para el desahogo de la prevención.


"Si no se emite acuerdo alguno dentro de los plazos antes señalados se tendrá por iniciada la investigación correspondiente."


"Artículo 26. La comisión desechará la denuncia por notoriamente improcedente, cuando:


"I. Los hechos denunciados no estén previstos en la ley como prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas;


"II. Los hechos y condiciones en el mercado relevante que se indiquen, hayan sido materia de una resolución en términos del artículo 33 de la ley;


"III. Esté pendiente un procedimiento ante la comisión referente a los mismos hechos, después de realizado el emplazamiento al presunto responsable;


"IV. Se encuentre en trámite un procedimiento de notificación de una concentración que no se haya realizado. En este caso la comisión tomará en consideración los elementos que se aporten en la denuncia para resolver la concentración notificada; sin embargo, el denunciante no tendrá acceso a la documentación relativa a dicha concentración ni a impugnar el procedimiento, y


"V. Los hechos denunciados no sean de realización inminente."


"Artículo 27. Un extracto del acuerdo por el que la comisión dé inicio a una investigación se publicará en el Diario Oficial de la Federación dentro de los diez días siguientes a su emisión, el cual deberá contener, cuando menos, la práctica monopólica o concentración prohibida a investigarse, y el mercado en la que se realiza, y podrá difundirlo en cualquier otro medio de comunicación cuando el asunto sea relevante a juicio de la comisión, con el objeto de que cualquier persona coadyuve en dicha investigación. En ningún caso se revelará en la publicación a que se refiere este párrafo el nombre, denominación o razón social de los agentes económicos involucrados en la investigación.


"El periodo de investigación comenzará a contar a partir de la publicación del acuerdo, y no podrá ser inferior a treinta días ni excederá de noventa. En casos excepcionalmente complejos, el P. de la comisión podrá ampliar el plazo por periodos que no excedan de noventa días.


"Publicado el extracto del acuerdo, las personas que pretendan coadyuvar en el procedimiento podrán hacerlo hasta antes del emplazamiento al presunto responsable, así como presentar nuevas denuncias sobre los hechos motivo de la investigación."


"Artículo 28. Iniciada una investigación de la cual se desprenda que existen elementos suficientes para determinar que el objeto o efecto de la práctica monopólica o concentración prohibida, sea o pueda ser disminuir, dañar o impedir el proceso de competencia y libre concurrencia a nivel nacional; que las mismas incidan negativamente en el mercado relevante y otros mercados relacionados; que existan otros agentes económicos involucrados; o que exista una pluralidad de prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas, la comisión podrá tramitar un solo procedimiento, ampliar los hechos de la denuncia o iniciar nuevos procedimientos, según sea más adecuado para la pronta y expedita tramitación de los asuntos."


"Artículo 29. Toda persona que tenga relación con los hechos que investiga la comisión, tendrá obligación de proporcionarle dentro del plazo que le sea fijado, bajo protesta de decir verdad, la información y datos relevantes que se le requieran por escrito, así como presentarse a declarar cuando sea citado."


"Artículo 30. Concluida la investigación, si existen elementos suficientes para sustentar la existencia de prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas, el presidente y el secretario ejecutivo de la comisión emitirán un oficio de presunta responsabilidad, el que contendrá el nombre y domicilio del presunto responsable, los hechos materia de la práctica monopólica o concentración prohibida que se le imputen, los artículos que se estimen violados, y los elementos en que se apoye la presunta responsabilidad, con lo cual la Comisión emplazará al presunto responsable."


"Artículo 31. Las diligencias practicadas por la comisión con anterioridad al emplazamiento tendrán plena validez para sustentar el oficio de presunta responsabilidad. En la práctica de dichas diligencias serán aplicables en lo conducente las disposiciones sobre pruebas previstas en este reglamento.


"En caso de que no existan elementos suficientes para sustentar la presunta responsabilidad de un agente económico, el P. de la comisión decretará el cierre del expediente y en su caso, notificará esta resolución al denunciante."


Del análisis de las disposiciones reglamentarias recién transcritas se advierte lo siguiente:


• En el artículo 23 se prevén los casos en que la comisión podrá iniciar una investigación, de oficio o a petición de parte.


• En los artículos 24, 25 y 26 se señalan los requisitos que debe contener la denuncia, las clases de acuerdos que pueden recaer a ésta y los casos en que deberá desecharse por improcedente.


• El artículo 27 se refiere a la publicación del acuerdo de inicio de la investigación en el Diario Oficial, a los requisitos que debe contener y al plazo de la investigación.


• El artículo 28 señala los casos en que la comisión podrá tramitar un solo procedimiento, ampliar los hechos de la denuncia o iniciar nuevos procedimientos.


• El artículo 29 alude a la obligación de las personas relacionadas con los hechos investigados, de proporcionar los datos e información y rendir las declaraciones cuando se les requiera.


• El artículo 30 alude al oficio de presunta responsabilidad con que se emplazará al presunto responsable y los requisitos que debe contener.


• El artículo 31 señala que las diligencias practicadas por la comisión con anterioridad al emplazamiento tendrán plena validez para sustentar el oficio de presunta responsabilidad, y que en el caso de que no existan elementos suficientes para sustentar la presunta responsabilidad del agente económico se decretará el cierre del expediente, notificándose al denunciante.


Precisado lo anterior, debe procederse al análisis de los conceptos de violación esgrimidos por la quejosa.


Es infundado el que se hace consistir en que las normas reglamentarias reclamadas violan los principios de ley y subordinación jerárquica que limitan la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones siguientes:


El precepto constitucional de mérito dispone:


"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:


"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."


La norma transcrita establece como derecho y obligación del presidente de la República proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, lo que se traduce en la facultad y deber del titular del Ejecutivo de emitir disposiciones generales, abstractas e impersonales, con el objeto de facilitar el exacto cumplimiento de las leyes.


Dicha facultad reglamentaria se encuentra acotada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, que consisten, el primero, en que cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, excluye la posibilidad de que ello pueda hacerse en otras normas secundarias, como el reglamento; el segundo principio, en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, no puede ir más allá de lo previsto en ella, conforme al criterio jurisprudencial siguiente:


"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición."(36)


Así, la norma constitucional mencionada autoriza al presidente de la República para dictar disposiciones generales, abstractas e impersonales, que tienen como finalidad desarrollar y complementar en detalle las leyes que expida el Congreso de la Unión, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación, como lo ha establecido la Segunda S. en la jurisprudencia siguiente:


"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación."(37)


Ahora, del análisis comparativo entre lo dispuesto en los artículos 23, 24, 30, 31, 32 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica y los numerales 25, 27, 28, 29, 30 y 31 de su reglamento se advierte que estos últimos no exceden las disposiciones de la ley ni la contradicen, sino que regulan las materias contenidas en la misma para su exacta observancia, concretamente las relativas al procedimiento de investigación y el que se tramita con posterioridad ante la Comisión Federal de Competencia de oficio o a petición de parte.


En efecto, el presidente de la República, para facilitar la aplicación de las disposiciones de la ley, que facultan al citado órgano desconcentrado para investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por la ley, previamente al emplazamiento al presunto responsable al procedimiento a que se refiere el artículo 33 de la ley, estableció en el reglamento respectivo las reglas conforme a las cuales deberá sustanciarse el procedimiento de investigación, desde su inicio hasta su conclusión, sin contrariar, alterar o modificar lo establecido en la ley en ese aspecto.


El citado reglamento tampoco rebasa o contradice las disposiciones de la ley federal mencionada al regular el procedimiento ante la comisión a petición de parte, pues mientras la ley señala las formas en que podrá iniciar el procedimiento ante la Comisión Federal de Competencia (de oficio o a petición de parte), quiénes podrán denunciar monopolios, estancos, prácticas monopólicas y concentraciones prohibidas por la ley y la posibilidad de desechar las denuncias por notoriamente improcedente, el reglamento señala los requisitos que debe contener la denuncia, las clases de acuerdo que podrán recaer a ésta (orden de inicio, prevención para aclarar o completar la denuncia y desechamiento parcial o total) y los casos en que deberá desecharse la denuncia por notoria improcedencia, de lo que se sigue que dicho ordenamiento reglamentario lejos de oponerse a la ley o excederla, en el aspecto que se examina, cumple con su cometido al desarrollar y completar en detalle sus normas para hacer posible su cumplimiento.


Importa resaltar que si bien la facultad reglamentaria tiene como finalidad detallar o pormenorizar las disposiciones contenidas en la ley, ello no implica que cuando la ley no requiera de mayores precisiones para su aplicación, por encontrarse suficientemente desarrolladas las figuras jurídicas que contempla, en el reglamento no puedan reiterarse o ampliarse sus disposiciones, pues las únicas limitantes que tiene la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Norma Suprema, son las ya mencionadas reconocidas por la doctrina y por la jurisprudencia de este Alto Tribunal.


Por las razones señaladas, debe estimarse infundado el concepto de violación analizado, al no haberse demostrado la violación a los principios que rigen la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal.


En tal virtud, al no existir contrariedad entre las normas reglamentarias reclamadas y los artículos 30 y 33 que reglamentan, consecuentemente, tampoco podría vulnerarse el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se planteó en vía de consecuencia.


En efecto, la citada disposición constitucional señala:


"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."


El principio de supremacía constitucional contenido en ese magno precepto ha sido interpretado por este Alto Tribunal(38) en el sentido de que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales, como deriva de la tesis aislada siguiente:


"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’ implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales".(39)


Las leyes generales a que se refiere ese precepto constitucional no son las leyes federales que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino las emitidas por el Congreso de la Unión con base en cláusulas constitucionales que la obligan a dictarlas, y una vez promulgadas y publicadas, deben ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.


Al efecto, cobra aplicación la tesis siguiente:


"LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales."(40)


En tal orden de ideas si, como ya se evidenció, las normas reglamentarias reclamadas no se oponen a lo prescrito en los artículos 30 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica, al regular los aspectos invocados por la quejosa, consecuentemente tampoco podrían transgredir el principio de supremacía constitucional, que se sustenta en aquella premisa equivocada, pues para que dicho principio se vulnere se requiere, en primer lugar, que la disposición reglamentaria que se reclama rebase o contradiga a la ley y que ésta forme parte de aquellas que integran la Ley Suprema de la Unión en términos de las tesis plenarias señaladas.


Por otra parte, es infundado también el concepto de violación en el que se arguye que los numerales del reglamento que se reclaman violan el principio de división de poderes consignado en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo tenor es el siguiente:


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."


El principio de división de poderes contenido en el numeral recién transcrito ha sido interpretado por este Alto Tribunal en diversas tesis, en el sentido de que no constituye un sistema rígido e inflexible, ya que no siempre el Legislativo legisla ni el Ejecutivo ejecuta ni el Judicial juzga, sino que este principio básico de nuestro sistema constitucional admite excepciones, porque la propia Constitución Federal, en los casos que expresamente señala, autoriza a cada uno de los poderes para desarrollar funciones distintas a las que de acuerdo a su naturaleza les corresponde, como cuando en su artículo 89, fracción I, faculta al presidente de la República para emitir disposiciones de observancia general sujetas a los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, con el fin de que tal potestad pueda ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiera esa atribución.


Orientan el criterio anterior las tesis que a continuación se transcriben:


"DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia N.F., un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior."(41)


"DIVISIÓN DE PODERES. EL ARTÍCULO 9o., FRACCIÓN V, DE LA LEY QUE CREA EL INSTITUTO AGUASCALENTENSE DE LAS MUJERES NO VIOLA AQUEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL AL ESTABLECER QUE UN DIPUTADO LOCAL FORMARÁ PARTE DE LA JUNTA DE GOBIERNO DEL ALUDIDO INSTITUTO. El artículo 116, primer párrafo, y el 49, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que el poder público de los Estados de la República se dividirá, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, agregando que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo; sin embargo, sin perjuicio de este principio básico, nuestro sistema constitucional admite que algunos actos que materialmente puedan corresponder a un poder sean realizados por otro, así como que para la creación o validez de un acto concurran armónicamente dos poderes, por lo que con base en tales excepciones, esta Suprema Corte considera que no toda participación de un poder sobre un órgano o acto de otro, conlleva una violación a los artículos constitucionales mencionados, sino sólo cuando irrumpe de manera preponderante o decisiva sobre las funciones que al otro corresponden. Por tanto, aun cuando la fracción V del artículo 9o. de la Ley que crea el Instituto Aguascalentense de las Mujeres establece que un diputado local integrante de la Comisión de Equidad entre Hombres y Mujeres del H. Congreso del Estado formará parte de la Junta de Gobierno del aludido instituto, que es un organismo descentralizado ubicado dentro de la administración pública del Ejecutivo Local, no se considera que tal disposición quebrante el principio de división de poderes que a nivel estatal prevé el artículo 14 de la Constitución del propio Estado, porque la Junta de Gobierno, además de ser presidida por el gobernador, se integra con nueve representantes de dependencias de la administración pública estatal, cuatro representantes de organizaciones no gubernamentales y el referido diputado, de donde se infiere que tanto la participación como el voto de éste no son decisivos en las resoluciones de la junta, máxime si el quórum de funcionamiento es de ocho miembros, cuando menos."(42)


"DIVISIÓN DE PODERES. LA FUNCIÓN JUDICIAL ATRIBUIDA A AUTORIDADES EJECUTIVAS NO VIOLA EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (ARTÍCULO 48 DE LA LEY DE APARCERÍA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). No se transgrede el artículo 49 de la Constitución Federal con la expedición y aplicación del artículo 48 de la Ley de Aparcería del Estado de Nuevo León, en tanto previene competencia para resolver las controversias suscitadas con motivo de la aplicación de la misma ley a la autoridad municipal que tenga jurisdicción sobre el predio objeto del contrato y que la autoriza para que se allegue elementos de prueba para normar su criterio y dictar resolución, y que también previene un recurso ante el gobernador del Estado en caso de inconformidad. En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no estatuye un sistema rígido de división de poderes, de tal manera que el judicial sólo pudiese realizar actos materialmente jurisdiccionales, el Ejecutivo sólo actos administrativos y el Legislativo exclusivamente actos de creación de normas jurídicas generales. En la misma Constitución Federal se advierte que cada uno de los poderes está facultado para desarrollar funciones distintas a las que les corresponderían en un sistema rígido de división de poderes; así, el Legislativo desempeña funciones administrativas, como por ejemplo conceder licencia al presidente de la República (artículo 73, fracción XXVI, 85 y 88) y funciones jurisdiccionales, cuando se erige en gran jurado para conocer de delitos oficiales cometidos por funcionarios de la Federación (artículo 111 de la Constitución Federal). El Poder Judicial está facultado para realizar actos materialmente legislativos, como por ejemplo, cuando se le otorga a la Suprema Corte de Justicia, en P., la facultad de expedir los reglamentos interiores de la misma Corte, de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito; también le corresponden atribuciones materialmente administrativas, como nombrar M. y Jueces de Distrito. Los órganos del Poder Ejecutivo tienen atribuciones legislativas, como la de expedir reglamentos (artículo 89, fracción I constitucional). Prohíbe, pues, la Constitución, la unificación de dos o más poderes en uno, mas no que un poder, por ejemplo, el Legislativo, desempeñe alguna función ejecutiva o jurisdiccional. La idea básica en el artículo 49 constitucional, es evitar la posibilidad de una dictadura constitucional que se daría en aquel caso en que en un poder reuniera dos o más, pero no cuando la misma Constitución previene una flexibilidad en la división de poderes y relaciones entre los mismos, lo que se traduce en la autorización de que un poder realice funciones que en una estricta división de poderes y funciones, no podría desempeñar."(43)


Como ya se adelantó, las disposiciones contenidas en los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica, encuentran su justificación y medida, entre otros, en los artículos 23, 24, 30, 31, 32 y 33 de la ley que reglamentan; por tanto, si dichas normas reglamentarias fueron expedidas por el presidente de la República en uso de la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, es inconcuso que no pueden vulnerar el principio de división de poderes contenido en el artículo 49 de ese magno ordenamiento, pues es la propia N.F. la que autoriza al titular del Poder Ejecutivo para realizar funciones que corresponde desempeñar al Poder Legislativo.


Finalmente, resulta también infundado el concepto de violación en el que se aduce que los artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica y los correlativos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 de su reglamento violan las garantías de audiencia previa y debido proceso legal contenidas en el artículo 14 constitucional, al no prever la obligación de las autoridades administrativas de notificar al posible afectado el procedimiento de investigación que prevé.


Para efectos del presente estudio es pertinente transcribir el segundo párrafo del artículo 14 y el primer párrafo del artículo 16, ambos de la Constitución Federal, que señalan:


"Artículo 14. ...


"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar los transcritos artículos ha estimado que la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son los que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado; en cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación en la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza siempre y cuando preceda mandamiento escrito emitido por autoridad competente debidamente fundado y motivado. Asimismo, este Alto Tribunal ha establecido que para efectuar esa distinción entre acto privativo y acto de molestia debe advertirse la finalidad que se persigue con la emisión del acto de autoridad.


Así lo ha establecido la Segunda S. en las tesis aislada y de jurisprudencia siguientes:


"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional."(44)


"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional."(45)


Con base en la mencionada interpretación de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, el Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterios en diversas materias, analizando en cada caso la finalidad del acto reclamado para efecto de determinar si se está en presencia de un acto privativo o de molestia y si, por ende, debe regir la garantía de audiencia.


Como ya se dijo, la finalidad que persiguen en lo general tanto el artículo 28 de la Constitución Federal como la Ley Federal de Competencia Económica, y en lo particular el artículo 30 de la referida ley que prevé la posibilidad de que la Comisión Federal de Competencia investigue si alguna conducta puede ser constitutiva o dar origen a una práctica monopólica, es prevenir y detectar esas prácticas como una forma de proteger el interés general, y no como lo sugiere la quejosa, privar al gobernado de un derecho.


Luego, dado que resulta obvio que el objeto que se persigue con la instauración de una investigación no es la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un bien material o inmaterial o un derecho del gobernado, sino la prevención y detección de posibles prácticas monopólicas, lo que tiene como finalidad la protección del interés general, es claro que no se actualiza un acto privativo respecto del cual, por imperativo del artículo 14 constitucional, deba oírse previamente al posible afectado. Se trata, sin lugar a dudas, de un acto de molestia que se rige por lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal y que conforme a tal artículo, sólo requiere para su legal existencia provenir de autoridad competente y estar debidamente fundado y motivado.


Es preciso tomar en consideración que como en el caso de una averiguación previa en materia penal o del procedimiento de fiscalización, la investigación realizada puede traer como consecuencia que no se estime actualizada la conducta atribuida al investigado, con lo cual cesarán los actos de molestia sin trascender a la privación de un bien. Y si posteriormente al acto de molestia (instauración de la investigación, requerimiento por la presentación de documentos e incluso citación a declarar de quienes tengan relación con el caso investigado) de la investigación realizada aparece la probable participación del investigado en una conducta que pueda considerarse que afecta la competencia y la libre concurrencia, se le emplazará y ahora sí se le dará oportunidad de defensa conforme al artículo 33 de la Ley Federal de Competencia Económica. En esta última etapa sí es necesario dar oportunidad al interesado para que aporte los elementos de convicción que estime necesarios a fin de desvirtuar la posible práctica monopólica que en específico se le atribuye, porque la estimación de la autoridad en el sentido de su actualización, puede ya traer como consecuencia la privación de un bien o de un derecho.


De aceptarse la postura de la quejosa en el sentido de que no se pueda realizar una investigación si no se ha escuchado previamente al posible afectado, no se podría cumplir con el fin perseguido por el legislador, que es detectar y castigar los monopolios y las prácticas monopólicas como una forma de proteger el interés general, pues precisamente la imposibilidad de la instauración de una investigación implicaría que no se pudiera detectar a quien incurra en una conducta que deba ser castigada.


Similar criterio sostuvo el Tribunal P. al resolver por mayoría de seis votos, en sesión de quince de mayo de dos mil, los amparos en revisión 2617/96, promovido por Grupo W.L.M., S.A. de C.V. y 2318/97, promovido por L.R.O., bajo la ponencia del señor M.J.D.R..


De los asuntos citados derivó la tesis siguiente:


"COMPETENCIA ECONÓMICA. EL PROCEDIMIENTO OFICIOSO DE INVESTIGACIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y DETECCIÓN DE PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, CONTENIDO EN LA LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El referido procedimiento, establecido en el artículo 30 de la mencionada ley, tiene la finalidad de prevenir o descubrir prácticas monopólicas, por lo que por sí mismo, no puede ser violatorio de la garantía de audiencia que establece el artículo 14 constitucional, en virtud de que no tiene como objetivo la privación definitiva de bienes o derechos de los gobernados, sino sólo allegarse documentos, testimonios y otros elementos para lograr aquella finalidad, actuaciones que se traducen en actos de molestia y que, de acuerdo con el artículo 16 constitucional, sólo requieren estar fundados y motivados. De aceptarse la postura de que no se pueda realizar una investigación oficiosa si no se ha escuchado previamente al supuesto afectado, no se podría cumplir la finalidad del artículo 28 de la Constitución Federal de perseguir y castigar los monopolios y las prácticas monopólicas como una forma de proteger el interés general, pues precisamente la imposibilidad de la instauración oficiosa de una investigación implicaría que no se pudiera detectar quién incurre en ese tipo de prácticas."(46)


Por las razones precisadas, debe estimarse infundado el concepto de violación analizado.


Artículo 35, fracciones I y V. En el quinto concepto de violación, la quejosa aduce que el artículo 35, fracciones I y II, son inconstitucionales por establecer una pena trascendental, ya que no corresponde a los fines que persigue la norma, puesto que si el objeto de la Ley Federal de Competencia Económica es preservar el proceso de competencia y libre competencia, para ello es suficiente con la supresión de la conducta que establece la fracción primera de dicho precepto, pero no conjuntamente con la imposición de la multa y mucho menos por el monto excesivo que prevé la fracción V del artículo impugnado.


El concepto de violación que se analiza es inoperante por lo siguiente:


En cuanto al argumento consistente en que la pena es excesiva porque es suficiente la fracción I del artículo impugnado para lograr los objetivos de la ley, por lo que sólo se debería ordenar la suspensión de la práctica, es inoperante, pues no se combate la disposición que faculta a la autoridad para imponer la multa, como lo es el artículo 9o. de la misma Ley Federal de Competencia Económica.


En efecto, el mencionado artículo 9o. establece que en los casos en que se incurra en monopolios o prácticas monopólicas se aplicarán las sanciones establecidas en la misma ley. De esto se sigue que es este precepto el que ordena a la autoridad aplicar la multa en los casos de prácticas monopólicas y la fracción V del artículo 35 sólo establece el monto de tales multas. Por lo tanto, si la quejosa considera que no debe aplicarse la multa en los casos de prácticas monopólicas y sólo la suspensión de la práctica, debió haber impugnado también el artículo 9o. de la ley que, como se dijo, es el que establece la sanción para este tipo de conductas, y al no hacerlo así, el concepto de violación es inoperante.


Por otro lado, también es inoperante por lo que se refiere a que la fracción V establece una multa excesiva, ya que no dice por qué dicha multa es excesiva, sino que sólo se limita a afirmar que lo es, pero no da las razones que sustentan tal aseveración, lo cual actualiza la inoperancia de las manifestaciones relativas, porque si bien existe criterio de que en los juicios de amparo para analizar los planteamientos de las partes sólo basta expresar la causa de pedir, esto no significa ni llega al extremo de exentarlas de su deber de impugnar las consideraciones que les afectan, cuando no se actualiza alguna hipótesis para suplir la queja deficiente en términos de lo dispuesto en el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, como se corrobora con la jurisprudencia que a continuación se transcribe:


"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE SU ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR, ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS O RECURRENTES SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUNDAMENTO. El hecho de que el Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya establecido en su jurisprudencia que para que proceda el estudio de los conceptos de violación o de los agravios, basta con que en ellos se exprese la causa de pedir, obedece a la necesidad de precisar que aquéllos no necesariamente deben plantearse a manera de silogismo jurídico, o bien, bajo cierta redacción sacramental, pero ello de manera alguna implica que los quejosos o recurrentes se limiten a realizar meras afirmaciones sin sustento o fundamento, pues es obvio que a ellos corresponde (salvo en los supuestos legales de suplencia de la queja) exponer razonadamente el porqué estiman inconstitucionales o ilegales los actos que reclaman o recurren. Lo anterior se corrobora con el criterio sustentado por este Alto Tribunal en el sentido de que resultan inoperantes aquellos argumentos que no atacan los fundamentos del acto o resolución que con ellos pretende combatirse."(47)


SEXTO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado. Toda vez que en los restantes conceptos de violación hechos valer por la quejosa se plantean exclusivamente cuestiones de legalidad, con fundamento en el artículo 92 de la Ley de Amparo, lo procedente es reservar jurisdicción al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, para que se aboque al estudio de esas cuestiones.


En consecuencia, ante lo infundado de los conceptos de violación hechos valer por la quejosa, lo procedente es, en la materia de la revisión competencia de este Alto Tribunal, negar el amparo solicitado por la agraviada.


Por lo expuesto y fundado,


Se resuelve:


PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se sobresee en el presente juicio de garantías por lo que respecta a los artículos 25, 28 y 29 de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos.


SEGUNDO. En la materia de la revisión, competencia de esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a The Coca-Cola Export Corporation, en contra de los artículos 3o., 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 23, 30, 31 y 35, fracciones I y V, de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, y de los artículos 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica publicado en el Diario Oficial de la Federación del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho.


TERCERO. Se reserva jurisdicción al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para los efectos precisados en el considerando sexto de este fallo.


N.; con testimonio de la misma, devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., S.A.V.H., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.R.C.D. (ponente).


Nota: La tesis P./J. 30/2007 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1515.



_____________

1. Tesis de jurisprudencia número 1a./J. 21/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, abril de 2005, página 661.


2. Tesis emitida por la Cuarta S. de la anterior integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 74, Quinta Parte, página 18.


3. Tesis emitida por la Segunda S. de la anterior integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo IV, Primera Parte, julio a diciembre de 1989, página 171.


4. Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, visible en el Tomo XLV, página 1978.


5. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, página 789.


6. AR. 399/2001. Fallado por la Segunda S. de este Alto Tribunal, en fecha 3 de mayo de 2002.


7. Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 145.


8. Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, agosto de 2005, página 310.


9. "Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


10. "Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.

"Para efectos de esta ley, se entenderá por secretaría, la Secretaría de Economía, y por comisión, la Comisión Federal de Competencia."


11. S., P.A. (1983): Economía, M.Graw-Hill, Madrid.


12. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. "Diccionario Jurídico Mexicano". México, 2001. Editorial P., página 1219.


13. Del sitio web de WIKIPEDIA La enciclopedia libre. Disponible on-line en la URL http://es.wikipedia.org/wiki/Mercado.


14. L.F. y J.E.. "Mercadotecnia". Tercera Edición. Editorial M.Graw Hill-Interamericana, página 84.


15. Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, página 457.


16. "Artículo 8o. Quedan prohibidos los monopolios y estancos, así como las prácticas que, en los términos de esta ley, disminuyan, dañen o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios."

"Artículo 9o. Son prácticas monopólicas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los siguientes:

"I.F., elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados, o intercambiar información con el mismo objeto o efecto;

"II. Establecer la obligación de no producir, procesar, distribuir, comercializar o adquirir sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestación o transacción de un número, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;

"III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual o potencial de bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios determinados o determinables; o

"IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.

"Los actos a que se refiere este artículo no producirán efectos jurídicos y los agentes económicos que incurran en ellos se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiere resultar."

"Artículo 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios, procedimientos o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado; impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos:

"I. Entre agentes económicos que no sean competidores entre sí, la fijación, imposición o establecimiento de la comercialización o distribución exclusiva de bienes o servicios, por razón de sujeto, situación geográfica o por periodos determinados, incluidas la división, distribución o asignación de clientes o proveedores; así como la imposición de la obligación de no fabricar o distribuir bienes o prestar servicios por un tiempo determinado o determinable;

"II. La imposición del precio o demás condiciones que un distribuidor o proveedor deba observar al comercializar o distribuir bienes o prestar servicios;

"III. La venta o transacción condicionada a comprar, adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicio adicional, normalmente distinto o distinguible, o sobre bases de reciprocidad;

"IV. La venta, compra o transacción sujeta a la condición de no usar, adquirir, vender, comercializar o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;

"V. La acción unilateral consistente en rehusarse a vender, comercializar o proporcionar a personas determinadas bienes o servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros;

"VI. La concertación entre varios agentes económicos o la invitación a éstos, para ejercer presión contra algún agente económico o para rehusarse a vender, comercializar o adquirir bienes o servicios a dicho agente económico, con el propósito de disuadirlo de una determinada conducta, aplicar represalias u obligarlo a actuar en un sentido determinado;

"VII. La venta sistemática de bienes o servicios a precios por debajo de su costo medio total o su venta ocasional por debajo del costo medio variable, cuando existan elementos para presumir que estas pérdidas serán recuperadas mediante incrementos futuros de precios, en los términos del reglamento de esta ley.

"Cuando se trate de bienes o servicios producidos conjuntamente o divisibles para su comercialización, el costo medio total y el costo medio variable se distribuirán entre todos los subproductos o coproductos, en los términos del reglamento de esta ley;

"VIII. El otorgamiento de descuentos o incentivos por parte de productores o proveedores a los compradores con el requisito de no usar, adquirir, vender, comercializar o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero, o la compra o transacción sujeta al requisito de no vender, comercializar o proporcionar a un tercero los bienes o servicios objeto de la venta o transacción;

"IX. El uso de las ganancias que un agente económico obtenga de la venta, comercialización o prestación de un bien o servicio para financiar las pérdidas con motivo de la venta, comercialización o prestación de otro bien o servicio;

"X. El establecimiento de distintos precios o condiciones de venta o compra para diferentes compradores o vendedores situados en igualdad de condiciones, y

"XI. La acción de uno o varios agentes económicos cuyo objeto o efecto, directo o indirecto, sea incrementar los costos u obstaculizar el proceso productivo o reducir la demanda que enfrentan sus competidores.

"Para determinar si las prácticas a que se refiere este artículo deben ser sancionadas en términos de esta ley, la comisión analizará las ganancias en eficiencia derivadas de la conducta que acrediten los agentes económicos y que incidan favorablemente en el proceso de competencia y libre concurrencia.

"Estas ganancias en eficiencia podrán incluir las siguientes: la introducción de productos nuevos; el aprovechamiento de saldos, productos defectuosos o perecederos; las reducciones de costos derivadas de la creación de nuevas técnicas y métodos de producción, de la integración de activos, de los incrementos en la escala de la producción y de la producción de bienes o servicios diferentes con los mismos factores de producción; la introducción de avances tecnológicos que produzcan bienes o servicios nuevos o mejorados; la combinación de activos productivos o inversiones y su recuperación que mejoren la calidad o amplíen los atributos de los bienes y servicios; las mejoras en calidad, inversiones y su recuperación, oportunidad y servicio que impacten favorablemente en la cadena de distribución; que no causen un aumento significativo en precios, o una reducción significativa en las opciones del consumidor, o una inhibición importante en el grado de innovación en el mercado relevante; así como las demás que demuestren que las aportaciones netas al bienestar del consumidor derivadas de dichas prácticas superan sus efectos anticompetitivos."

"Artículo 11. Para que las prácticas a que se refiere el artículo anterior se consideren violatorias de esta ley, deberá comprobarse:

"I. Que el presunto responsable tiene poder sustancial sobre el mercado relevante; y

"II. Que se realicen respecto de bienes o servicios que correspondan al mercado relevante de que se trate."

"Artículo 12. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:

"I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución;

"II. Los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementos y de sustitutos desde otras regiones y del extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones no arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus asociaciones y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones;

"III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados; y

"IV. Las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos."

"Artículo 13. Para determinar si un agente económico tiene poder sustancial en el mercado relevante, deberá considerarse:

"I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;

"II. La existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores;

"III. La existencia y poder de sus competidores;

"IV. Las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos;

"V. Su comportamiento reciente; y

"VI. Los demás criterios que se establezcan en el reglamento de esta ley."


17. P.I.B.. "The Corporate Entity in an Era of Multinational Corporations". D.L.S. of Widener University. Spring, 1990. P.. 15.


18. I.. P.. 44.


19. Esto se puede dar cuando un persona, directa o indirectamente, es tenedora o titular de acciones o partes sociales, con pleno derecho a voto, que representen más del 50% del capital social de otra persona (control de iure); o bien, cuando no exista una persona tenedora de más del 50% del capital social de otra persona, pero tiene acciones o partes sociales, con derecho a pleno voto, directa o indirectamente, y no hay otro accionista o socio con el mismo derecho, es decir, derecho pleno a voto, que representen una proporción del capital social igual o mayor a la que representen las acciones o partes sociales de que sea tenedora o titular la primera (control de facto).


20. Foja 32 del cuaderno de amparo.


21. Amparo en revisión 2617/96. Recurrente: Grupo W.L.M., Sociedad Anónima de Capital Variable. 15 de mayo de 2000. Ponente: J.D.R.. Secretaria: A.C.G..


22. A.Á. de Alba, J.. Características esenciales de la Ley Federal de Competencia Económica. Estudios en torno a la Ley Federal de Competencia Económica, Universidad Nacional Autónoma de México.


23. C., G. de las Cuevas. Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia. Editorial H..


24. B., C. y Child, G.. Derecho de la Competencia en el Mercado Común. Editorial Civitas.


25. G.D., F. Industrial Organization and Public. P., citado por Á. de Alba en su obra citada en páginas anteriores.


26. C., G. de las Cuevas. Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia. Editorial H..


27. Tesis número P. CVII/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 107. Precedente: Amparo en revisión 2617/96. Grupo W.L.M., S.A. de C.V. 15 de mayo de 2000. Mayoría de nueve votos. Ausente: Presidente G.D.G.P.. Disidente: G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretario: S.R.C..


28. Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 81, Tercera Parte, página 15.


29. Jurisprudencia número P./J. 40/96, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, julio de 1996, página 5.


30. Tesis número P. CVIII/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., noviembre de 1995, página 90.


31. Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo I, Primera Parte-1, página 41.


32. Tesis P./J. 66/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., septiembre de 1997, página 67.


33. Tesis P. CXVII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1998, página 248.


34. Tesis P. LXXI/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 44.


35. Tesis P. CIX/2000, emitida por el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 105.


36. Tesis número P./J. 30/2007, pendiente de publicación, derivada de la acción de inconstitucionalidad 36/2006, promovida por el Partido Acción Nacional, fallada por unanimidad de votos en sesión de 23 de noviembre de 2006.


37. Tesis 2a./J. 47/95, visible a fojas 293, T.I., septiembre de 1995, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda S., Novena Época.


38. Al resolver en sesión de 13 de febrero de 2007, por mayoría de votos, el amparo en revisión 120/2002, promovido por M.. C.M., S.A. de C.V.


39. Tesis P. VIII/2007, publicada en la página 6, Tomo XXV, abril de 2007 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P., Novena Época, de rubro: "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL."


40. Tesis P. VII/2007, publicada en la página 5, Tomo XXV, abril de 2007, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P., Novena Época.


41. Tesis 2a./J. 143/2002, visible a fojas 239, T.X., diciembre de 2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda S., Novena Época.


42. Tesis P./J. 22/2004, publicada en la página 1298, Tomo XIX, marzo de 2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P., Novena Época.


43. Tesis visible en la página 18, Volumen 51, Primera Parte, Semanario Judicial de la Federación, P., Materia Constitucional, Séptima Época.


44. Tesis publicada en la página 15, Volumen 81, Tercera Parte, Semanario Judicial de la Federación, Segunda S., Séptima Época.


45. Tesis número P./J. 40/96, visible a foja 5 del Tomo IV, julio de 1996, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P., Novena Época.


46. Tesis P. CIX/2000, visible en la página 105, Tomo XII, agosto de 2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P., Novena Época.


47. Jurisprudencia 1a./J. 81/2002 de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 61 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2002.


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