Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

EmisorPrimera Sala
JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Juan N. Silva Meza,Sergio Valls Hernández,José Ramón Cossío Díaz
Número de registro19971
Fecha de publicación01 Febrero 2007
Número de resolución1a./J. 17/2007
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
Fecha01 Febrero 2007

AMPARO EN REVISIÓN 1593/2005. GASOLINERA PATRIA, S.A. C.V.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero, fracción II, del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de fecha veintiuno de junio de dos mil uno, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley Federal de Protección al Consumidor, subsistiendo el problema de inconstitucionalidad planteado respecto de los artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Ter, 97 Q., 98, 98 Ter y 128 Ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor.


SEGUNDO. Toda vez que el cómputo de temporalidad en el presente recurso fue ya estudiado por el tribunal a quo, se entiende por ende oportuna su interposición.


TERCERO. Resulta innecesario transcribir los agravios primero y quinto del escrito de la quejosa, en virtud de que en ellos se ataca el sobreseimiento decretado por el Juez a quo, y toda vez que de ello ya se hizo cargo el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en términos de lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, se procede a analizar el problema de inconstitucionalidad que prevalece.


CUARTO. Ahora bien, resulta indispensable que esta Primera Sala corrija de oficio la incongruencia detectada entre el quinto considerando y el tercer resolutivo, de la sentencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en los términos que a continuación se exponen.


En el tercer resolutivo de la referida ejecutoria, señala remitir el recurso a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por subsistir el problema de constitucionalidad respecto a los artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Q., 98, 98 Bis y 129 Ter, sin embargo, tanto del quinto considerando de la sentencia referida, como de los agravios esgrimidos por la quejosa, se aprecia que el problema de constitucionalidad que subsiste, es respecto de los artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Q., 98, 98 Bis y 128 Ter.


Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sostenido por este Alto Tribunal, mismo que a letra dice:


"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XX, diciembre de 2004

"Tesis: 1a. CLIII/2004

"Página: 360


"EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR. SU INCORRECTA PRECISIÓN CONSTITUYE UNA INCONGRUENCIA QUE DEBE SER REPARADA POR EL TRIBUNAL REVISOR, AUNQUE SOBRE EL PARTICULAR NO SE HAYA EXPUESTO AGRAVIO ALGUNO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el principio de congruencia externa de las sentencias estriba en que éstas deben dictarse en concordancia con la demanda y la contestación formuladas por las partes, de manera que su transgresión se presenta cuando la parte dispositiva de la sentencia no guarda relación con la pretensión de las partes, concediendo o negando lo que no fue solicitado. Ahora bien, si en una sentencia que concede el amparo se precisan efectos que no son consecuencia directa de la ineficacia de la ley declarada inconstitucional, se está ante una incongruencia externa, toda vez que los efectos del amparo tienen estrecha vinculación con el acto reclamado, y según su naturaleza, ya sea de carácter positivo o negativo, se precisarán los alcances de la sentencia protectora, con el fin de restituir al agraviado en el goce de sus garantías individuales violadas, por lo que los efectos del amparo son una consecuencia del pronunciamiento de inconstitucionalidad, y su determinación depende de la naturaleza del acto reclamado, o de la interpretación y alcance de la norma declarada inconstitucional, según se trate. En esas condiciones, como el dictado de las sentencias de amparo y su correcta formulación es una cuestión de orden público, ante la incongruencia de los efectos precisados por el juzgador de primer grado, en relación con la pretensión del quejoso, según la naturaleza del acto reclamado y en atención, en su caso, a la interpretación de la norma declarada inconstitucional, debe prevalecer el sentido general de la parte considerativa, a fin de que los derechos, obligaciones o facultades de cualquiera de las partes, se limiten al verdadero alcance de la ejecutoria, sin incluir beneficios o prerrogativas que no sean consecuencia directa de la ineficiencia del acto declarado inconstitucional; de ahí que el tribunal revisor debe corregir de oficio la incongruencia de que se trate aunque no exista agravio al respecto."


En tal virtud, se procede al estudio de los agravios esgrimidos por la quejosa en los que en esencia manifiesta que tilda de inconstitucionales los artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Ter, 97 Q., 98, 98 Ter y 128 Ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor, y aduce en forma genérica y global lo que a continuación se sintetiza:


En su segundo agravio, la quejosa en esencia señala lo siguiente:


• Que contrariamente a lo aducido por el Juez de Distrito, los preceptos impugnados sí violan las garantías de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional y de libertad de comercio de la quejosa prevista en el artículo 5o. del ordenamiento citado, ya que la ley que se impugna faculta a la Procuraduría Federal del Consumidor para vigilar y verificar a la quejosa, sin embargo, señala que esas facultades deben estar autorizadas en la ley en términos que no vulneren la Constitución Federal, ya que las facultades amplias e ilimitadas que prevé la ley para aplicar estos actos en aras de la protección al consumidor, de ninguna manera justifican la intromisión en la esfera jurídica del quejoso.


• Que de la misma forma coartan la libertad de comercio que ejerce la quejosa, las medidas precautorias previstas por el artículo 25 Bis, ya que es la propia Procuraduría Federal del Consumidor la que preventivamente calibra los instrumentos de medición de las gasolineras y posteriormente realiza las acciones de vigilancia y verificación e impone las medidas precautorias de inmovilización y prohibición de la comercialización


• Que si la propia autoridad responsable es la que constata lo anterior, bien podría en el propio momento de detectar alguna irregularidad en los instrumentos de medición, en lugar de aplicar medidas que en nada son precautorias, realizar las pruebas para dejar los instrumentos debidamente calibrados para el despacho correcto, independientemente de sujetar al procedimiento administrativo a la empresa detectada en esa situación.


• Que por lo anterior, la aplicación de las medidas precautorias llevan como único fin el privar de la garantía constitucional que tiene el proveedor de dedicarse al comercio que legítimamente tiene derecho, contraviniendo de esta manera lo señalado por el artículo 5o. de la Constitución Política Federal.


• Que las disposiciones impugnadas sí coartan la plena libertad de la sociedad quejosa para realizar la enajenación del combustible al público en general, aunque incurra o no en alguna contravención a la normatividad que la regula, ya que los actos y medidas previstas en las normas impugnadas, no son razonablemente superables al ser un obstáculo para la empresa quejosa en el desempeño de su actividad comercial.


En el tercer agravio de su escrito, la quejosa en esencia argumenta lo siguiente:


• Que los artículos impugnados transgreden la garantía de igualdad prevista por el artículo 13 constitucional, al establecer en los artículos impugnados, actos y sanciones específicas que se deberán aplicar a unos proveedores perfectamente denominados, como el caso de la quejosa, sin embargo, a otros proveedores, aun cuando cometan infracciones más graves en detrimento de los consumidores, se les aplican sanciones distintas a las que en su caso se aplican a quienes por el simple hecho de comercializar determinados productos, aun cometiendo una infracción mínima, se les aplica todo el rigor de la ley.


• Que al actuar la Procuraduría Federal del Consumidor como un tribunal especial cuando se instauren procedimientos en contra de los proveedores descritos en el artículo 128 Ter de la ley impugnada, con ello se está creando un fuero para los proveedores no contemplados por el artículo referido.


QUINTO. Ahora bien, el texto de los artículos que la quejosa impugna en forma generalizada, son los siguientes:


"Artículo 13. La procuraduría verificará a través de visitas, requerimientos de información o documentación, monitoreos, o por cualquier otro medio el cumplimiento de esta ley. Para efectos de lo dispuesto en este precepto, los proveedores, sus representantes o sus empleados están obligados a permitir al personal acreditado de la procuraduría el acceso al lugar o lugares objeto de la verificación.


"Las autoridades, proveedores y consumidores están obligados a proporcionar a la procuraduría, en un término no mayor de quince días, la información o documentación necesaria que les sea requerida para el cumplimiento de sus atribuciones, así como para sustanciar los procedimientos a que se refiere esta ley, excepto cuando se demuestre que la información requerida sea de estricto uso interno o no tenga relación con el procedimiento de que se trate. Dicho plazo podrá ser ampliado por una sola vez."


"Artículo 24. La procuraduría tiene las siguientes atribuciones:


"I. Promover y proteger los derechos del consumidor, así como aplicar las medidas necesarias para propiciar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores;


"II. Procurar y representar los intereses de los consumidores, mediante el ejercicio de las acciones, recursos, trámites o gestiones que procedan;


"III. Representar individualmente o en grupo a los consumidores ante autoridades jurisdiccionales y administrativas, y ante los proveedores;


"IV. Recopilar, elaborar, procesar y divulgar información objetiva para facilitar al consumidor un mejor conocimiento de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado;


".F. y realizar programas de educación para el consumo, así como de difusión y orientación respecto de las materias a que se refiere esta ley;


"VI. Orientar a la industria y al comercio respecto de las necesidades y problemas de los consumidores;


"VII. Realizar y apoyar análisis, estudios e investigaciones en materia de protección al consumidor;


"VIII. Promover y realizar directamente, en su caso, programas educativos y de capacitación en las materias a que se refiere esta ley y prestar asesoría a consumidores y proveedores;


"IX. Promover nuevos o mejores sistemas y mecanismos que faciliten a los consumidores el acceso a bienes y servicios en mejores condiciones de mercado;


"IX Bis. Promover en coordinación con la secretaría la formulación, difusión y uso de códigos de ética, por parte de proveedores, que incorporen los principios previstos por esta ley respecto de las transacciones que celebren con consumidores a través del uso de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología;


"X. Actuar como perito y consultor en materia de calidad de bienes y servicios y elaborar estudios relativos;


"XI. Celebrar convenios con proveedores y consumidores y sus organizaciones para el logro de los objetivos de esta ley;


"XII. Celebrar convenios y acuerdos de colaboración con autoridades federales, estatales, municipales, del gobierno del Distrito Federal y entidades paraestatales en beneficio de los consumidores; así como acuerdos interinstitucionales con otros países, de conformidad con las leyes respectivas;


"XIII. Vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones en materia de precios y tarifas establecidos o registrados por la autoridad competente y coordinarse con otras autoridades legalmente facultadas para inspeccionar precios para lograr la eficaz protección de los intereses del consumidor y, a la vez evitar duplicación de funciones;


"XIV. Vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta ley y, en el ámbito de su competencia, las de la Ley Federal sobre Metrología y N., así como de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento;


"XIV Bis. Verificar que las pesas, medidas y los instrumentos de medición que se utilicen en transacciones comerciales, industriales o de servicios sean adecuados y, en su caso, realizar el ajuste de los instrumentos de medición en términos de lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrología y N.;


"XV. Registrar los contratos de adhesión que lo requieran, cuando cumplan la normatividad aplicable, y organizar y llevar el registro público de contratos de adhesión;


"XVI. Procurar la solución de las diferencias entre consumidores y proveedores y, en su caso, emitir dictámenes en donde se cuantifiquen las obligaciones contractuales del proveedor, conforme a los procedimientos establecidos en esta ley;


"XVII. Denunciar ante el Ministerio Público los hechos que puedan ser constitutivos de delitos y que sean de su conocimiento y, ante las autoridades competentes, los actos que constituyan violaciones administrativas que afecten los intereses de los consumidores;


"XVIII. Promover y apoyar la constitución de organizaciones de consumidores, proporcionándoles capacitación y asesoría, así como procurar mecanismos para su autogestión;


"XIX. Aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y N. y demás ordenamientos aplicables;


"XX. Requerir a los proveedores o a las autoridades competentes a que tomen medidas adecuadas para combatir, detener, modificar o evitar todo género de prácticas que lesionen los intereses de los consumidores, y cuando lo considere pertinente publicar dicho requerimiento;


"XXI. Ordenar se informe a los consumidores sobre las acciones u omisiones de los proveedores que afecten sus intereses o derechos, así como la forma en que los proveedores los retribuirán o compensarán, y


"XXII. Las demás que le confieran esta ley y otros ordenamientos."


"Artículo 25. La procuraduría, para el desempeño de las funciones que le atribuye la ley, podrá aplicar las siguientes medidas de apremio:


"I. Apercibimiento;


"II. Multa de $155.20 a $15,520.11;


"III. En caso de que persista la infracción podrán imponerse nuevas multas por cada día que transcurra sin que se obedezca el mandato respectivo, hasta por $6,208.04.00, y


"IV. El auxilio de la fuerza pública."


"Artículo 25 Bis. La procuraduría podrá aplicar las siguientes medidas precautorias cuando se afecte o pueda afectar la vida, la salud, la seguridad o la economía de una colectividad de consumidores:


"I. Inmovilización de envases, bienes, productos y transportes;


II. El aseguramiento de bienes o productos en términos de lo dispuesto por el artículo 98 Ter de esta ley;


"III. Suspensión de la comercialización de bienes, productos o servicios;


"IV. Colocación de sellos de advertencia, y


"V. Ordenar la suspensión de información o publicidad a que se refiere el artículo 35 de esta ley.


"Las medidas precautorias se dictarán conforme a los criterios que al efecto expida la procuraduría y dentro del procedimiento correspondiente en términos de lo dispuesto en el artículo 57 y demás relativos de la Ley Federal sobre Metrología y N.; así como cuando se advierta que se afecta o se puede afectar la economía de una colectividad de consumidores en los casos a que se refiere el artículo 128 Ter o cuando se violen disposiciones de esta ley por diversas conductas o prácticas comerciales abusivas, tales como: el incumplimiento de precios o tarifas exhibidos; el condicionamiento de la venta de bienes o de servicios; el incumplimiento de ofertas y promociones; por conductas discriminatorias y por publicidad o información engañosa. En el caso de la medida precautoria a que se refiere la fracción IV de este precepto, previo a la colocación del sello respectivo, la procuraduría aplicará la medida a que se refiere el artículo 25, fracción I, de esta ley. Tales medidas se levantarán una vez que se acredite el cese de las causas que hubieren originado su aplicación. En su caso, la procuraduría hará del conocimiento de otras autoridades competentes la aplicación de la o las medidas a que se refiere este precepto."


"Artículo 96. La procuraduría, con objeto de aplicar y hacer cumplir las disposiciones de esta ley y de la Ley Federal sobre Metrología y N., cuando no corresponda a otra dependencia, practicará la vigilancia y verificación necesarias en los lugares donde se administren, almacenen, transporten, distribuyan o expendan productos o mercancías o en los que se presten servicios, incluyendo aquéllos en tránsito.


"Para la verificación y vigilancia a que se refiere el párrafo anterior, la procuraduría actuará de oficio conforme a lo dispuesto en esta ley y en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas, de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y N.."


"Artículo 97 Ter. Cuando con motivo de una visita de verificación se requiera efectuar toma de muestras para verificar el cumplimiento de esta ley, en el acta se deberá indicar el número y tipo de muestras que se obtengan.


"Para la toma y análisis de las muestras a que se refiere el párrafo anterior, se procederá en los siguientes términos:


"I. Se tomarán por triplicado, una para el análisis de la procuraduría, otra quedará en poder del visitado quien podrá efectuar su análisis, y la tercera tendrá el carácter de muestra testigo que quedará en poder del visitado y a disposición de la procuraduría. A las muestras se colocarán sellos que garanticen su inviolabilidad;


"II. El resultado del análisis emitido por la procuraduría se le notificará al visitado en los términos del artículo 104 de esta ley;


"III. En caso de que el visitado no esté de acuerdo con los resultados deberá exhibir el análisis derivado de la muestra dejada en su poder y además, la muestra testigo, dentro de los cinco días siguientes a la recepción de los resultados de la procuraduría;


"IV. En tales casos, la procuraduría ordenará el análisis de la muestra testigo en su laboratorio. El análisis se realizará en presencia de los técnicos designados por las partes, debiéndose levantar una constancia de ello. El dictamen derivado de este último, será definitivo, y


"V. En caso de tratarse de análisis o pruebas no destructivas, las muestras serán devueltas al visitado a su costa; en caso de que éste no las recoja en un plazo de treinta días a partir de la notificación respectiva, dichas muestras se podrán donar para fines lícitos o destruir."


"Artículo 97 Q.. Si durante el procedimiento de verificación se detecta alguno de los supuestos previstos en el artículo 25 Bis de esta ley, se aplicarán, en su caso, las medidas precautorias que correspondan, asentándose dicha circunstancia en el acta respectiva. Lo anterior, sin perjuicio de iniciar el procedimiento previsto por el artículo 123 de esta ley."


"Artículo 98. Se entiende por visita de verificación la que se practique en los lugares a que se refiere el artículo 96 de acuerdo con lo dispuesto en esta ley, debiéndose:


"I. Examinar los productos o mercancías, las condiciones en que se ofrezcan éstos o se presten los servicios y los documentos e instrumentos relacionados con la actividad de que se trate;


"II. Verificar precios, cantidades, cualidades, calidades, contenidos netos, masa drenada, tarifas e instrumentos de medición de dichos bienes o servicios en términos de esta ley;


"III. Constatar la existencia o inexistencia de productos o mercancías, atendiendo al giro del proveedor; y


"IV. Llevar a cabo las demás acciones tendientes a verificar el cumplimiento de la ley."


"Artículo 98 Ter. La procuraduría podrá ordenar el aseguramiento de bienes o productos que se comercialicen fuera de establecimiento comercial cuando no cumplan con las disposiciones aplicables, conforme al procedimiento que al efecto se establezca y que se publique en el Diario Oficial de la Federación, y lo hará del conocimiento de las autoridades competentes a fin de que adopten las medidas que procedan."


"Artículo 128 Ter. Se considerarán casos particularmente graves:


"I.A. en que de seguir operando el proveedor, se pudieran afectar los derechos e intereses de un grupo de consumidores;


"II. Cuando la infracción de que se trate pudiera poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de un grupo de consumidores;


"III. Aquellas infracciones que se cometan en relación con bienes, productos o servicios que por la temporada o las circunstancias especiales del mercado afecten los derechos de un grupo de consumidores;


"IV. Aquellas conductas que se cometan aprovechando la escasez, lejanía o dificultad en el abastecimiento de un bien o en la prestación de un servicio;


"V. Cuando se trate de productos básicos de consumo generalizado, como alimentos, gas natural o licuado de petróleo, gasolina o productos sujetos a precio máximo o a precios o tarifas establecidos o registrados por la secretaría o por cualquiera otra autoridad competente, y


"VI. La reincidencia en la comisión de infracciones a los artículos señalados en el artículo 128 de esta ley."


SEXTO. Se califican de infundados los agravios segundo y tercero que esgrime la quejosa, por las consideraciones que se vierten a continuación.


En principio, es necesario precisar que no le asiste la razón a la recurrente al señalar que las facultades y atribuciones de la Procuraduría Federal del Consumidor, que prevé la Ley Federal de Protección al Consumidor, conculcan las garantías de audiencia y libertad de comercio previstas en los artículos 14 y 5o. constitucionales, ya que tienden a sujetar a los comerciantes limitando y restringiendo su libertad de comercio, sin que sea justificación para ello la protección al interés público, ya que según manifiesta, tales facultades deben estar autorizadas en la ley en términos que no vulneren la Constitución Federal.


Esto es así, a efecto de abordar el análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación con las facultades de vigilancia, verificación y sanción que tiene la Procuraduría Federal del Consumidor, en relación con las diversas disposiciones que tienden a proteger el interés público, las cuales la quejosa señala que transgreden la libertad de comercio consagrada en el artículo 5o. constitucional, es menester precisar la naturaleza jurídica de este organismo, mismo que la recurrente pretende desconocer.


El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver en sesión de veintisiete de junio de dos mil cinco diversos amparos en revisión (ciento sesenta y tres), relativos todos al decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor (entre las que se encuentran las normas reclamadas), publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro, se pronunció respecto a las facultades de la Procuraduría Federal del Consumidor, precisando que:


"Por otra parte, la quejosa plantea que las normas reclamadas otorgan a la Procuraduría Federal del Consumidor, atribuciones que no son acordes con su naturaleza jurídica, para dar respuesta a ello se señala lo siguiente:


"De conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se rige por lo dispuesto en la ley de la materia, los reglamentos de ésta y su estatuto.


"Los derechos tutelados por esta ley son de carácter eminentemente social. El sentido de dicha tutela es evitar que la inferioridad económica de grandes grupos de consumidores les lleve aceptar relaciones de consumo injustas.


"Se trata de una legislación intervencionista y asistencialista de las clases más desprotegidas, bajo la premisa de garantizar la intervención del poder público en la protección de los grupos económicamente más débiles y evitar que se cometan injusticias al aplicar en las relaciones de consumo algunos preceptos de derecho privado que tienen como presupuesto la igualdad de los contratantes, principio que no existe entre proveedores y consumidores, ya que éstos constituyen el sector necesitado de protección.


"En sus inicios, la Procuraduría Federal del Consumidor adoptó una política de protección al consumidor que justificaba cierto grado de paternalismo estatal bajo el argumento de que algunos consumidores no eran capaces de tomar decisiones de consumo que resultaran benéficas para sus finanzas personales o familiares.


"Con el paso del tiempo, los cambios legislativos que ha sufrido esta legislación originaron una importante evolución de la Procuraduría Federal del Consumidor, para situarla no sólo como un organismo de carácter eminentemente social, sino también económico.


"La globalización de la economía, causada por la apertura en el comercio exterior y la modernización de la planta productiva, influyó de manera determinante en las relaciones comerciales, modificando inevitablemente los patrones de consumo.


"Esta complejidad de la economía global de mercado ha modificado también la actitud del legislador respecto a la política de la procuraduría, en el sentido de determinar cómo se pueden obtener mejores resultados en cuanto a la protección efectiva del consumidor. De este modo, se ha transformado el entorno de la protección legal al consumidor.


"El fenómeno de la globalización generó la necesidad insoslayable de información por la parte que se considera vulnerable en las relaciones de consumo: el consumidor, quien en la actualidad, gracias al desarrollo de la ciencia y la tecnología, así como a la participación activa del Estado, está en posibilidades de conocer e informarse respecto de los mercados, productos, distribuidores y servicios.


"Conviene señalar que el consumidor es un componente esencial del funcionamiento de la economía nacional, por lo que su protección y asesoría por parte del Estado se justifica también por esas razones y no sólo por considerar que se trata de un grupo vulnerable.


"Se considera, pues, que una política de protección al consumidor permite elevar la calidad de los productos que se adquieren y mejorar el consumo basándose en prácticas justas, lo cual apoya el crecimiento económico y el bienestar de la población.


"Así, el enfoque de la Procuraduría Federal del Consumidor sin dejar de ser asistencialista y tutelar, privilegia también una política preventiva para mejorar la economía nacional.


"La actual política de protección al consumidor se puede definir como un instrumento económico y social que permite mejorar el funcionamiento de los mercados, con una visión preventiva, basada en la distribución de información y la educación para el consumo.


"En suma, con la actual legislación, puede decirse que la Procuraduría Federal del Consumidor orienta su política a procurar equidad y seguridad en las relaciones de consumo para favorecer el mejor funcionamiento de los mercados y garantizar los derechos e intereses de los consumidores, mediante acciones de carácter preventivo y correctivo.


"Ahora bien, para poder hacer efectivos los fines antes descritos, la Procuraduría Federal del Consumidor está dotada de ciertas facultades legales que, como autoridad administrativa, puede ejercer.


"Del articulado de la ley de la materia, pueden encontrarse diferentes tipos de facultades, las que pueden agruparse bajo la siguiente clasificación:


"a) Facultades de carácter preventivo.


"b) Facultades de carácter educativo.


"c) Facultades de representación y procuración.


"d) Facultades de resolución de conflictos.


"Las facultades de resolución de conflictos todavía pueden dividirse en:


"d.1) Facultades de carácter administrativo-sancionador.


"d.2) Facultades de carácter conciliatorio.


"d.3) Facultades de carácter arbitral.


"Las facultades preventivas le permiten requerir a los proveedores o a las autoridades competentes a que tomen medidas adecuadas para combatir, detener, modificar o evitar todo género de prácticas que lesionen los intereses de los consumidores, y cuando lo considere pertinente publicar dicho requerimiento (artículo 24, fracción XX). Asimismo, ordenar se informe a los consumidores sobre las acciones u omisiones de los proveedores que afecten sus intereses o derechos, así como la forma en que los proveedores los retribuirán o compensarán (artículo 24, fracción XXI). Por último, dentro de las facultades preventivas también se encuentra la obligación de los proveedores de inscribir los contratos de adhesión ante la Procuraduría Federal del Consumidor cuando así lo establezca la ley de la materia o la Secretaría de Economía mediante Normas Oficiales Mexicanas (artículo 86, primer párrafo).


"Como ejemplos de facultades educativas, pueden mencionarse la de la elaboración de material informativo, de orientación y de educación a los consumidores, así como su divulgación en los lugares o establecimientos respectivos; y la creación de módulos o sistemas de atención y orientación a los consumidores (artículo 8o. Bis). Asimismo, la de promover y realizar directamente, en su caso, programas educativos y de capacitación en las materias a que se refiere esta ley y prestar asesoría a consumidores y proveedores (artículo 24, fracción VIII).


"En cuanto a las facultades de procuración y representación, puede decirse que se trata de prerrogativas propias del carácter social de la Procuraduría Federal del Consumidor (tratadas en párrafos precedentes). Ese carácter, permite que el Estado pueda intervenir como parte en una relación procesal, tomando en cuenta que se representa a los consumidores que se encuentran en desventaja frente a los proveedores. Con esta procuración y representación se busca en todo momento un equilibrio entre las fuerzas económicas del Estado con miras a un desarrollo económico equitativo y sustentable.


"Ejemplos de este tipo de facultades son: procurar y representar los intereses de los consumidores, mediante el ejercicio de las acciones, recursos, trámites o gestiones que procedan (artículo 24, fracción II); representar individualmente o en grupo a los consumidores ante autoridades jurisdiccionales y administrativas, y ante los proveedores (artículo 24, fracción III); y aquella que señala que la procuraduría tendrá legitimación procesal activa para ejercer ante los tribunales competentes acciones de grupo en representación de consumidores (artículo 26).


"Respecto de las facultades de resolución de conflictos, concretamente las de carácter administrativo-sancionador, conviene precisar lo siguiente.


"Las facultades de una autoridad administrativa con potestad sancionadora, como lo es la Procuraduría Federal del Consumidor, derivan del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se lee:


"‘Artículo 21.


"‘...


"‘Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas ...’


"Así, la Procuraduría Federal del Consumidor cuenta con facultades de aplicar sanciones administrativas, igual que otras autoridades administrativas, como el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la Dirección General de Aeronáutica Civil, entre otras.


"La Procuraduría Federal del Consumidor, está facultada en la propia ley de la materia para imponer sanciones de carácter administrativo. En efecto, el artículo 24 señala:


"‘Artículo 24. La procuraduría tiene las siguientes atribuciones:


"‘...


"‘XIX. Aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y N. y demás ordenamientos aplicables.’


"Por lo demás, este Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la Procuraduría Federal del Consumidor está en aptitud de aplicar sanciones por infracciones directas a la ley de la materia, sin que ello implique violación alguna a las garantías de legalidad y seguridad jurídica.


"El criterio aludido se plasmó en la tesis consultable con el número P. LXX/96, en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., correspondiente al mes de mayo de 1996, página 116, que a la letra dice:


"‘PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 131 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA OBSERVA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES.’ (se transcribe).


"Como ejemplos de estas facultades administrativo-sancionadoras, cabe mencionar las siguientes: aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y N. y demás ordenamientos aplicables (artículo 24, fracción XIX); aplicar medidas de apremio (artículo 25); sancionar a los especialistas o auditores externos que no cumplan con las obligaciones que les fije el reglamento, conforme a lo dispuesto en el artículo 128 de la ley, sin perjuicio de las demás acciones legales que correspondan (artículo 63 Quintus); o bien, sancionar con la prohibición de comercialización de bienes o productos, cuando habiendo sido suspendida ésta, se determine que no es posible su acondicionamiento, reproceso, reparación o sustitución, o bien cuando su comercialización no pueda realizarse conforme a las disposiciones de esta ley. La procuraduría podrá ordenar la destrucción de los bienes o productos que correspondan. Tratándose de servicios, la prohibición de comercialización procederá cuando habiendo sido suspendida, no se garantice que su prestación pueda realizarse conforme a las disposiciones de ley (artículo 128 Q.).


"Por otra parte, la facultad conciliatoria de la Procuraduría Federal del Consumidor, además de estar contenida en una ley general (concretamente, en el capítulo XIII, sección segunda, procedimiento conciliatorio), responde a la propia naturaleza del organismo, pues su finalidad esencial es promover relaciones de consumo justas, siendo la amigable composición y la conciliación, medios preferentes a la contienda efectiva para lograr dichas relaciones.


"Dentro de este tipo de facultades, puede mencionarse que el artículo 113 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, establece que el conciliador expondrá a las partes un resumen de la reclamación y del informe presentado, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, y las exhortará para llegar a un arreglo; que les presentará una o varias opciones de solución, salvaguardando los derechos del consumidor.


"Asimismo, el artículo 115 de la ley en mención dispone que los acuerdos de trámite que emita el conciliador no admitirán recurso alguno; y que los convenios celebrados por las partes serán aprobados por la procuraduría cuando no vayan en contra de la ley, y el acuerdo que los apruebe no admitirá recurso alguno.


"Finalmente, en cuanto a la facultad arbitral, puede decirse que la ley faculta a la Procuraduría Federal del Consumidor a intervenir en la resolución de conflictos como autoridad arbitral cuando no se llegue a un arreglo mediante el procedimiento conciliatorio (artículo 116). Se trata de una posibilidad más que la ley prevé para lograr su objetivo genérico de promoción y protección de los derechos del consumidor.


"Al respecto la ley señala, en su artículo 117, que la procuraduría podrá actuar como árbitro entre consumidores y proveedores cuando los interesados así la designen y sin necesidad de reclamación o procedimiento conciliatorio previos, observando los principios de legalidad, equidad y de igualdad entre las partes. Asimismo, en el artículo 121, se prevé que el laudo arbitral emitido por la procuraduría o por el árbitro designado por las partes deberá cumplimentarse o, en su caso, iniciar su cumplimentación dentro de los quince días siguientes a la fecha de su notificación, salvo pacto en contrario.


"El procedimiento arbitral es la actividad desarrollada por las partes y por los árbitros en virtud de la función jurisdiccional asumida por éstos. Se trata, pues, del conjunto de actividades realizadas por las partes y los órganos arbitrales cuyo fin es la declaración de las relaciones jurídicas concretas y la resolución de las controversias relativas, sometidas al examen del juicio de árbitros. Es un procedimiento ágil, en el que se busca un ambiente de cordialidad entre las partes, ya que ellas, de común acuerdo, fijan el procedimiento y el árbitro no sólo juzga el conflicto, sino que busca mantener la relación contractual o comercial a través de los diferentes medios que tiene a su alcance, concluyendo el conflicto por un laudo.


"Finalmente, es conveniente mencionar que para que la Procuraduría Federal del Consumidor pueda cumplir cabalmente sus funciones de garante de la equidad y seguridad en las relaciones de consumo, se hace necesario el uso de una importante herramienta jurídica: la publicidad de sus actuaciones.


"En efecto, para promover adecuadamente la cultura del consumo, resulta indispensable que la autoridad pueda difundir públicamente sus políticas, así como sus actuaciones concretas, con lo que puede alcanzar el objetivo de formar una conciencia del consumo basado en principios equitativos.


"Como puede verificarse de todo lo antes relacionado, no resulta fundada la argumentación de la quejosa que se analiza, pues si de los artículos 25, 73, fracciones X y XXIX-E, en relación con el 28, todos de la Constitución Federal, de infiere que la Procuraduría Federal del Consumidor es el órgano que fundado en tales normas, tiene por objeto proteger a los consumidores y sanear la economía de consumo, resulta lógico concluir que todas las facultades pormenorizadas que la ley le concede son perfectamente acordes con lo establecido en la Constitución."


Determinado por el Tribunal Pleno que la Procuraduría Federal del Consumidor es el órgano que fundado en tales normas, tiene por objeto proteger a los consumidores y sanear la economía de consumo, resulta lógico concluir que todas las facultades pormenorizadas que la ley le concede son perfectamente acordes con lo establecido en la Constitución.


Ahora bien, relativo al argumento que esgrime la quejosa en el sentido de que el texto de los artículos transcritos en el considerando quinto, infringen la garantía de libertad de comercio que consagra el artículo 5o. constitucional, dicho argumento es a todas luces infundado.


Esto es, el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice, en lo que interesa:


"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad."


De lo transcrito se deduce lo siguiente:


1. Que la libertad contenida en el precepto constitucional es permisiva; esto es, que la actividad esté permitida por la ley.


2. Que el ejercicio de esta libertad permisiva sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se afecten los derechos de tercero.


3. Que dicha libertad también podrá vedarse por resolución gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad.


En ese orden de ideas, es inconcuso que los preceptos reclamados no vulneran en forma alguna la garantía que consagra el artículo 5o. constitucional, en virtud de que este dispositivo garantiza la libertad de comercio al señalar que a nadie podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode y que el ejercicio concreto de esta libertad sólo puede limitarse por las tres razones antes precisadas, por tanto, teniendo en cuenta que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la obligación de los gobernados de cumplir con las leyes, reglamentos y normas generales que si bien pueden representar una carga administrativa, ello no coarta la libertad de comercio, ya que no les impide que se dediquen a la profesión, industria, comercio o trabajo que les acomode, aun en el caso de que una actividad no sea lo suficientemente productiva a juicio del gobernado.


Por otro lado, la quejosa manifiesta que los artículos impugnados vulneran la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional.


A efecto de dar respuesta al referido agravio, resulta conveniente transcribir el texto íntegro del precepto constitucional invocado, el cual es del tenor siguiente:


"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.


"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.


"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.


"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."


Tal como puede advertirse del precepto constitucional transcrito, éste consagra las garantías de legalidad, seguridad jurídica y audiencia; sin embargo, los preceptos señalados en el considerando quinto de esta resolución, en nada conculcan las garantías antes citadas, toda vez que de una lectura armónica de los preceptos establecidos en la propia Ley Federal de Protección al Consumidor, se desprende que establece diversos medios que permiten a la autoridad pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones por infracciones a la propia ley; dándose oportunidad al afectado de hacerse oír y aportar las pruebas que a su interés convenga, mismas que, desde luego, deberá tomar en consideración la autoridad para emitir su resolución, por lo que se puede concluir que los preceptos impugnados contienen las condiciones de legalidad y seguridad jurídica que permiten al gobernado una adecuada defensa ante la autoridad.


Sirve de apoyo a lo anterior por igualdad de circunstancias, la jurisprudencia emitida por el Pleno de este Alto Tribunal misma que a letra dice:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: III, mayo de 1996

"Tesis: P. LXX/96

"Página: 116


"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 131 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA OBSERVA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. El artículo 131 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, respeta las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, pues en el mismo se establecen los diversos medios que permiten a la autoridad pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones por infracciones a la propia ley; además, la resolución sancionadora sobrevendrá como culminación del procedimiento previsto en los artículos 123 de la ley en cita y 16 de su Reglamento, que señala ante qué autoridad ha de substanciarse, y se da oportunidad al afectado de hacerse oír y aportar las pruebas que a su interés convenga, mismas que, desde luego, deberá tomar en consideración la autoridad para emitir su resolución. Por tanto, se concluye que el referido dispositivo legal contiene las condiciones de legalidad y seguridad jurídica que permiten al gobernado una eficaz defensa dentro de una situación jurídica cierta y definida."


Por lo anterior, resulta claro que al establecer la propia Ley Federal de Protección al Consumidor los recursos y medios de defensa necesarios para modificar, revocar o anular los actos que de ella emanen, luego entonces se respetan íntegramente las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica.


En el caso, como se ha dicho, las medidas precautorias cuestionadas por la reclamante no están sujetas a la garantía de audiencia, ya que ninguna de ellas constituye un acto de privación definitiva, pues consisten en la inmovilización de envases, bienes, productos y transportes; aseguramiento de bienes o productos; suspensión de la comercialización de bienes, productos o servicios y la suspensión de información o publicidad a que se refiere el artículo 35 de la misma ley.


Esto es, como los propios preceptos lo mencionan, las medidas antes referidas son meramente precautorias y no definitivas, motivo por el cual, no opera previamente a su imposición la garantía de audiencia, como lo aduce la quejosa.


Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia número P./J. 21/98, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página dieciocho, Tomo VII, marzo de mil novecientos noventa y ocho, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son los siguientes:


"MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia."


De lo hasta aquí expuesto se colige que no puede considerarse que con la implantación de obligaciones administrativas, la empresa quejosa se vea privada del producto de su actividad comercial, por lo que no transgreden las garantías individuales de la recurrente consagradas en los artículos 5o. y 14 constitucionales, máxime si se considera que el legislador en los preceptos reclamados no estableció limitantes para el lícito ejercicio de la actividad de los sujetos de la norma, sino sólo normas de orden público que protegen a los consumidores.


Por otro lado, en relación con el argumento esgrimido por la quejosa en el sentido de que las medidas precautorias consistentes en la inmovilización y prohibición de comercialización, establecidas en el artículo 25 Bis del ordenamiento en estudio, coartan la libertad de comercio, y que las facultades amplias e ilimitadas que prevé la ley para aplicar esos actos en aras o bajo pretexto de que son encaminadas a la protección del consumidor, de ninguna manera justifican la intromisión en la esfera jurídica del quejoso.


Los argumentos antes sintetizados resultan a todas luces infundados.


Para un mejor entendimiento de lo antes expuesto es necesario abordar las garantías encaminadas a la tutela de los gobernados contra los actos de molestia que se estiman violadas, las cuales se encuentran consagradas en los artículos 16 y 22 de la Constitución General de la República, los que en lo conducente establecen:


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales."


Asimismo, para el presente estudio deben transcribirse los artículos 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor y 1o. de la Ley Federal sobre Metrología y N., los cuales son del tenor siguiente:


"Artículo 20. La Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se regirá por lo dispuesto en esta ley, los reglamentos de ésta y su estatuto."


"Artículo 1o. La presente ley regirá en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social. Su aplicación y vigilancia corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias reguladas en este ordenamiento. Siempre que en esta ley se haga mención a la secretaría, se entenderá hecha a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial."


De la lectura armónica de las disposiciones transcritas en conjunción con las transcritas en el considerando quinto, se desprende que establecen, respectivamente, que la Procuraduría Federal del Consumidor, tiene como atribución, la de aplicar las sanciones y medidas establecidas en el ordenamiento reclamado, en la Ley Federal sobre Metrología y N. y demás ordenamientos aplicables; y que si durante el procedimiento de verificación se advierte alguno de los supuestos previstos en el diverso 25 Bis, se aplicarán las medidas precautorias correspondientes.


Los artículos de que se trata prevén, respectivamente, que la Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios; y que la aplicación y vigilancia de la Ley Federal sobre Metrología y N., corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal, que tengan competencia en las materias reguladas en el mismo.


Precisado lo anterior, debe decirse que contrariamente a lo aducido por la quejosa, las facultades que la Ley Federal de Protección al Consumidor, otorga a la Procuraduría Federal del Consumidor, no son contrarias a lo dispuesto en el artículo 16 constitucional; en efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley Federal sobre Metrología y N., corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal, la aplicación y vigilancia de dicho ordenamiento, por ende, si la Procuraduría Federal del Consumidor es un órgano descentralizado de servicio social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores, es claro que esto la coloca dentro de la administración pública federal, lo que conduce a determinar que a dicha procuraduría, entre otras autoridades, corresponde la aplicación y vigilancia de esa ley y de la Ley Federal sobre Procedimiento Administrativo, en consecuencia, puede aplicar las sanciones y demás medidas que en la misma se prevén para promover y proteger los derechos e intereses del consumidor.


Finalmente, cabe precisar que de un análisis integral y sistemático de la Ley Federal de Protección al Consumidor, específicamente en sus artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Ter, 97 Q., 98, 98 Ter y 128 Ter, se desprende que la Procuraduría Federal del Consumidor está facultada para verificar a través de visitas, requerimientos de información o documentación, monitoreos, o por cualquier otro medio, el cumplimiento de la Ley Federal de Protección al Consumidor, e imponer las sanciones o medidas precautorias o de aseguramiento, en caso de detectar irregularidades. La comprobación de calidad, especificaciones o cualquiera otra característica de los bienes o servicios se realizará conforme a la Ley Federal sobre Metrología y N., a las normas oficiales mexicanas, a falta de éstas, conforme a las normas mexicanas o a los métodos o procedimientos que determinen la Secretaría de Economía o la dependencia competente del Ejecutivo Federal, previa audiencia de los interesados y que, la mencionada procuraduría podrá imponer las medidas precautorias señaladas en el artículo 25 Bis de la ley en comento, conforme a los criterios que al efecto expida ella misma cuando se afecte o se pueda afectar la vida, la salud, la seguridad o la economía de una colectividad de consumidores asentándose dicha circunstancia en el acta relativa.


Cabe agregar, que el artículo 3o. de la propia ley precisa que a falta de competencia específica de determinada dependencia de la administración pública federal, corresponde a la Secretaría de Economía expedir las normas oficiales mexicanas relativas y, a la Procuraduría Federal del Consumidor, vigilar su cumplimiento y sancionar, en su caso, su incumplimiento.


Ahora bien, para definir si la verificación de los bienes o servicios a que se refieren los numerales señalados, se realiza o no conforme a criterios genéricos lo que, en su caso, propicia arbitrariedad en la actuación de la autoridad aplicadora, es preciso referirse al marco legal que rige dicha verificación.


Al respecto, a continuación se estudian en forma entrelazada los numerales 7o., 8o., 128 Bis, que por su relación con el tema en análisis, se estima importante referirse a ellos, 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Ter, 97 Q., 98, 98 Ter y 128 Ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor que prescriben obligaciones tanto a cargo de los proveedores como de la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.


En términos del artículo 7o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor todo proveedor está obligado a informar y respetar los precios, tarifas, garantías, cantidades, calidades, medidas, intereses, cargos, términos, plazos, fechas, modalidades, reservaciones y demás condiciones conforme a las cuales se hubiera ofrecido, obligado o convenido con el consumidor la entrega del bien o prestación del servicio.


En correlación con lo anterior, el artículo 8o. de la mencionada ley, impone a la Procuraduría Federal del Consumidor la obligación de verificar que se respeten los precios máximos establecidos en términos de la Ley Federal de Competencia Económica, así como los precios y tarifas que conforme a lo dispuesto por otras disposiciones sean determinados por las autoridades competentes.


Para ejecutar la verificación antes mencionada, el artículo 13 de la ley que se examina decreta el imperativo a cargo de la referida procuraduría, de realizar visitas, requerimientos de información o documentación, monitoreos o por cualquier otro medio y precisa la obligación de los proveedores, sus representantes o sus empleados, de permitir al personal acreditado de la procuraduría en comento, el acceso al lugar o lugares objeto de la verificación.


Similar facultad de verificación se instituye en el artículo 24 de la ley en estudio, en donde se establece la facultad de la Procuraduría Federal del Consumidor de vigilar y verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de precios y tarifas establecidos o registrados por la autoridad competente, así como verificar que las pesas, medidas y los instrumentos de medición que se utilicen en transacciones comerciales, industriales o de servicios sean adecuados y, en su caso, realizar el ajuste de los instrumentos de medición según lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y N..


El artículo 25 de la referida ley, establece como atribuciones a la procuraduría para el desempeño de sus funciones, el aplicar medidas de apremio como las multas y el uso de la fuerza pública.


Por su parte, el artículo 98 del ordenamiento en consulta, esclarece el significado de visita de verificación, así como la forma en que ésta se practicará.


Cuando del resultado de la verificación anterior, la autoridad de mérito advierta que se afecta la vida, salud, seguridad o economía de una colectividad de consumidores o cuando se violen disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor por conductas o prácticas comerciales abusivas tales como el incumplimiento de ofertas o promociones, por conductas discriminatorias y por publicidad o información engañosa, el numeral 25 Bis de ese ordenamiento precisa que la mencionada procuraduría podrá aplicar las medidas precautorias que estime pertinentes, conforme a criterios que ella misma emita, lo cual se asentará en un acta circunstanciada según prescripción del artículo 97 Q. impugnado.


De esta forma se tiene que, al ejecutar la visita de verificación referida, que se practicará en los lugares donde se realicen las actividades determinadas en el artículo 96 combatido, la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor examinará los productos o mercancías, las condiciones en que se ofrezcan o se presten los servicios y los documentos e instrumentos correspondientes; verificará precios, cantidades, cualidades, calidades, contenidos netos, masa drenada, tarifas e instrumentos de medición de dichos bienes o servicios, en términos del artículo 97 Ter, y llevará a cabo las demás acciones tendentes a verificar el cumplimiento de las disposiciones de la ley que la rige.


La facultad de ordenar el aseguramiento de bienes o productos cuando no cumplan con las disposiciones aplicables, se establece en el artículo 98 Ter de la ley en comento.


En el artículo 128 Bis, se señala que en casos particularmente graves, la procuraduría podrá sancionar con clausura total o parcial, y multa, estableciéndose finalmente en el artículo 128 Ter, los casos que la ley considera particularmente graves.


Por su parte, la lista de instrumentos de medición cuya verificación inicial, periódica o extraordinaria es obligatoria y reglas para efectuarla, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de octubre del año dos mil dos, vigente en el año dos mil cuatro en que fue practicada la visita de verificación impugnada por la parte que informa el asunto, dice:


"Que en materia de metrología, la Ley Federal sobre Metrología y N. tiene, entre otros objetivos, el de establecer la obligatoriedad de la medición en transacciones comerciales, a través del uso de instrumentos de medición que cumplan con las normas oficiales mexicanas y normas mexicanas para asegurar el precio o tarifa justa de bienes y servicios.


"Que es responsabilidad del Gobierno Federal llevar a cabo las acciones necesarias para garantizar que los instrumentos de medición que se utilizan en el territorio nacional sean confiables y exactos, a fin de proteger los derechos de los consumidores en las transacciones comerciales.


"Que los instrumentos de medición que sirven de base en transacciones comerciales, por su naturaleza o por su utilización, tienden a variar sus características metrológicas, y afectan con ello el patrimonio de los consumidores y/o usuarios al pagar éstos, injustificadamente, el precio de bienes o servicios que no reciben en su totalidad, por lo que es necesaria su verificación inicial, periódica o extraordinaria a fin de garantizar su funcionamiento.


"...


"Para los efectos de la presente lista, se entiende por:


"Ajuste:


"El conjunto de operaciones realizadas durante la verificación, por una autoridad competente o las unidades de verificación acreditadas y aprobadas, destinadas a acondicionar un instrumento de medición a un nivel de funcionamiento y exactitud de cero error o, de no ser ello posible, en el punto más próximo a cero dentro de las tolerancias de exactitud establecidas en las normas oficiales mexicanas aplicables, mediante los mecanismos predispuestos para ello.


"Dictamen de verificación:


"El documento que consigna los resultados de la verificación, expedido por una unidad de verificación acreditada y aprobada o por la autoridad competente.


"Instrumentos de medición:


"Los medios técnicos por los cuales se efectúan las mediciones y que comprenden las medidas materializadas y los aparatos medidores, que sirvan de base para transacciones comerciales o para determinar la tarifa de un servicio.


"Instrumento verificado:


"El instrumento que ha sido verificado y, en su caso, ajustado, conforme a lo establecido en las reglas a que se refiere la presente lista.


"...


"Usuario:


"La persona física o moral que utiliza instrumentos de medición que sirvan de base para transacciones comerciales o para determinar la tarifa de un servicio.


"Verificación:


"La constatación ocular, o comprobación a través de muestreo, medición, pruebas de laboratorio o examen de documentos que se realiza para evaluar la conformidad en un momento determinado. Comprenderá la constatación de las características metrológicas y de operación del instrumento de medición dentro de las tolerancias y demás requisitos establecidos en las normas oficiales mexicanas y normas mexicanas y, en su caso, el ajuste de los mismos cuando cuenten con los dispositivos adecuados para ello.


"La verificación se debe realizar en el equipo, vehículo o lugar en donde se encuentre instalado el instrumento de medición y sea utilizado en una transacción comercial o para determinar el precio de un bien o tarifa de un servicio.


"...


"Reglas generales


"Primera. Es obligatoria la verificación de los instrumentos de medición a que se refiere la presente lista que se utilicen en transacciones comerciales o para determinar la tarifa de un servicio en toda la República mexicana, conforme a lo dispuesto en estas reglas.


"La verificación inicial, periódica o extraordinaria y, en su caso, el ajuste de los instrumentos de medición, se llevará a cabo únicamente por unidades de verificación acreditadas y aprobadas o por la PROFECO, ante quienes los usuarios deberán presentar la solicitud correspondiente.


"La verificación de los instrumentos de medición referidos, deberá realizarse una vez al año.


"...


"Décima segunda. Cuando los resultados de la verificación determinen que el instrumento de medición no cumple con las características metrológicas y condiciones de funcionamiento asignadas que establece la norma oficial mexicana aplicable, se procederá a su ajuste. Cuando no sea posible ajustar el instrumento de medición, se procederá a adherir en forma ostensible y en lugar visible, una o varias etiquetas, calcomanías o sellos con la leyenda instrumento de medición no apto para transacciones comerciales, de tal manera que no sea posible su utilización. ..."


De los textos normativos anteriormente copiados, se desprenden las prescripciones que deben cumplir los proveedores que comercializan sus productos o servicios, y el marco que rige la actuación de la autoridad al verificar el cumplimiento de esas disposiciones.


Para constatar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, en la verificación, la autoridad observa (físicamente, in situ) o por muestreo, medición, pruebas de laboratorio, o examen de documentos, en un momento determinado, que la cantidad indicada como entregada se encuentra en el rango de tolerancia, de encontrarse que están fuera de la tolerancia fijada o, que las características o especificaciones no cumplen con las directrices técnicas de la norma oficial mexicana correspondiente, la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor podrá inmovilizar los productos o máquinas hasta que se cumpla con lo anterior cuando éstos puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o atenten contra su economía.


En la lista de instrumentos de medición cuya verificación inicial, periódica o extraordinaria es obligatoria y reglas para efectuarla, se dispone, nuevamente, la obligación en la medición exacta en transacciones comerciales a través del uso de instrumentos de medición que cumplan con las normas oficiales mexicanas y normas mexicanas, para asegurar el precio o tarifa justa de bienes y servicios a fin de proteger los derechos de los consumidores, para lo cual, la verificación (que es facultad de la Procuraduría Federal del Consumidor según se ha visto), periódica o extraordinaria, de los instrumentos de medición, es necesaria, pues dichos instrumentos, por su naturaleza, varían sus características metrológicas y pueden afectar con ello el patrimonio de los consumidores.


Lo anterior, pone de relieve lo inexacto del razonamiento del recurrente, puesto que el acto de la verificación de los bienes o servicios, no es realizado por la autoridad de manera arbitraria o caprichosa sino que se encuentra sujeto al marco legal antes destacado y a la fundamentación y motivación como principio superior rector de sus actos.


Además, el ejercicio de la facultad de arbitrio o discrecional que la ley en examen concede a la Procuraduría Federal del Consumidor para determinar el proveedor sujeto a verificación, no la faculta para actuar en forma arbitraria y caprichosa pues está subordinado a la regla del artículo 16 de la Constitución Federal, en cuanto ese precepto impone a las autoridades la obligación de fundar y motivar los actos que puedan traducirse en molestias a la posesión y derechos de los particulares sujeto a control jurisdiccional.


En el agravio tercero, la quejosa señala que los artículos impugnados transgreden la garantía de igualdad prevista por el artículo 13 constitucional, al establecer actos y sanciones específicas que se deberán aplicar a unos proveedores perfectamente denominados, como es el caso de la quejosa y porque establece un tribunal especial como lo es la Procuraduría Federal del Consumidor, cuando se instauren procedimientos en contra de los proveedores descritos en el artículo 128 Ter de la ley.


El artículo 13 de la Constitución Federal establece.


"Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda."


Esto es, el artículo 13 constitucional citado, prohíbe a las autoridades juzgar a los justiciables bajo leyes privativas y tribunales especiales; asimismo, prohíbe a las personas o corporaciones tener fuero o gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley, subsistiendo el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; el que no puede extenderse sobre personas que no pertenezcan al Ejército.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P.C., de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 204, del Tomo VI, correspondiente al mes de septiembre de 1997 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, cuyo contenido es:


"IGUALDAD. LAS GARANTÍAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN, EN EL ASPECTO JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO LAS LEYES PRIVATIVAS, LOS TRIBUNALES ESPECIALES Y LOS FUEROS.-De la interpretación histórica del artículo 13 constitucional, y particularmente del debate que suscitó el mismo precepto de la Constitución de 1857, se desprende que la teleología de tal norma es la de consagrar la plena igualdad ante la ley, eliminando las manifestaciones más evidentes que atentan contra ella, como son las leyes privativas, los tribunales especiales y los fueros; de lo que se sigue que la igualdad que consagra el citado precepto se refiere a un aspecto específico: el de la jurisdicción. Así, el artículo 13 constitucional proscribe la aplicación de ‘leyes’ que no sean generales, abstractas y permanentes; de tribunales distintos a los ordinarios creados por la ley con competencia genérica y jurisdicción diferente para las personas, en función de su situación social."


En ese sentido, es infundado lo considerado por la quejosa al estimar que la ley en estudio es un ordenamiento privativo que establece un fuero especial en favor de los consumidores.


Lo anterior es así, pues de la lectura de los artículos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor a que hace mención la peticionaria en sus argumentos, no se advierte que sean disposiciones que formen un sistema privativo en detrimento de la promovente, pues no se dirigen a ella en forma específica, esto es, no regulan sólo los actos de la empresa quejosa, sino que sus dispositivos se dirigen a un sector indeterminado de proveedores, siendo esa indeterminación lo que le da el carácter de ley general y abstracta.


Es aplicable al caso, la jurisprudencia de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable con el número P./J. 18/98, en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en la página 7, que a la letra dice:


"LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES.-Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."


Aunado a que no constituyen ningún fuero o privilegio en favor de los consumidores, ya que no pueden considerarse como prerrogativas prohibidas por la Constitución, las protecciones que ella misma ordena en su artículo 28 y que pormenoriza la Ley Federal de Protección al Consumidor, la que, además, no erige a la Procuraduría Federal del Consumidor como un tribunal especial, pues no es creado ex profeso y con posterioridad a determinados hechos para juzgarlos, ni desaparece una vez dictado el fallo correspondiente; por el contrario, dicha institución se define como un organismo del Poder Ejecutivo Federal con facultades para dirimir en la vía administrativa, las controversias relativas a esta materia suscitadas con posterioridad a la vigencia de la ley, sea como conciliador o como árbitro, y esto último, siempre que las partes así lo convengan.


En ese contexto, contrariamente a lo señalado por la quejosa, la Ley Federal de Protección al Consumidor, en particular los numerales impugnados no establecen privilegios ni fuero especial, ni constituyen un tribunal especial, de donde resulta infundado el argumento de la recurrente.


SÉPTIMO.-Debe reservarse jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, que previno en el conocimiento del asunto, para el examen del cuarto agravio en la que se aduce que la cédula de notificación mediante la cual se sujeta a la quejosa a un procedimiento por infracciones a la ley, carece de fundamentación y motivación, por no subsistir en ese aspecto el problema de constitucionalidad de leyes, y en consecuencia, con fundamento en los artículos 107, fracción VIII, constitucional, 84, fracción I, inciso a) y 85, fracción II, de la Ley de Amparo, la materia competencial del citado tribunal en ese caso está limitada al análisis de la legalidad del pronunciamiento que el Juez de Distrito hizo sobre los conceptos de violación relacionados con la citada cédula de notificación.


Consiguientemente, al ser infundados los agravios expresados por la recurrente, se impone confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado en contra de los artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Ter, 97 Q., 98, 98 Ter y 128 Ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor, y reservar jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en los términos apuntados.


En similares términos se resolvió el amparo en revisión 564/2005, siendo ponente el M.G.I.O.M., así como el amparo en revisión 586/2005, siendo ponente el M.S.S.A.A..


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO.-En la materia de la revisión competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.


SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Gasolinera Patria, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los artículos 13, 24, 25, 25 Bis, 96, 97 Ter, 97 Q., 98, 98 Ter y 128 Ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicados en el Diario Oficial de la Federación del cuatro de febrero de dos mil cuatro, los cuales entraron en vigor a partir del cuatro de mayo del mismo año, en términos del considerando sexto de la presente resolución.


TERCERO.-Se reserva jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en los términos del considerando séptimo de este fallo.


N.; vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., S.A.V.H. (ponente), J.N.S.M., J.R.C.D. y la Ministra presidenta O.S.C. de G.V..



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