Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
JuezGuillermo I. Ortiz Mayagoitia,Mariano Azuela Güitrón,Juan Díaz Romero,Salvador Aguirre Anguiano,José Vicente Aguinaco Alemán
Fecha de publicación01 Noviembre 2002
Número de resolución2a./J. 120/2002
Fecha01 Noviembre 2002
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
Número de registro17292

AMPARO EN REVISIÓN 1162/96. XOCONGO MERCANTIL, S. DE C.V.


CONSIDERANDO:


SEXTO. Por orden lógico y por referirse a una cuestión de orden público, se analizan de manera preferente los agravios expuestos por la autoridad recurrente, donde sostiene la existencia de diversas causales de improcedencia.


En primer término, se alega que debió sobreseerse en el juicio respecto de los actos que se hicieron consistir en la expedición y refrendo de los diversos ordenamientos legales cuya constitucionalidad se discute, y para lo cual se argumenta que tales actos no afectan por sí solos los intereses jurídicos de la quejosa, sin haberse tomado en cuenta la tesis citada en el respectivo informe justificado.


Es infundado tal argumento, pues si bien es cierto que los ordenamientos legales impugnados no afectan por sí solos los intereses jurídicos de la quejosa, no menos lo es que aquéllos son combatidos por esta última con motivo de actos de aplicación en su perjuicio, materializados en el oficio 326-A-7987, expedido por el administrador general de Aduanas en fecha seis de junio de mil novecientos noventa y cuatro, por el cual se determina a la quejosa un crédito fiscal por la cantidad de N$702,656.73 (setecientos dos mil seiscientos cincuenta y seis nuevos pesos 73/100 M.N.), por concepto de cuotas compensatorias y se le impone multa por la cantidad de N$1'053,995.00 (un millón cincuenta y tres mil novecientos noventa y cinco nuevos pesos 00/100 M.N.), acto este último también impugnado en el juicio de garantías, circunstancias que acreditan el interés jurídico de la quejosa.


Cobra aplicación al caso el criterio sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis del Pleno, consultable en la página 23 de la Gaceta Número 67, julio de 1993, Octava Época, que a la letra dice:


"AMPARO CONTRA LEYES. LA APLICACIÓN A LA PARTE QUEJOSA DE DETERMINADOS PRECEPTOS DEMUESTRA SU INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR LOS QUE LE HAN SIDO APLICADOS, ASÍ COMO AQUELLOS QUE REGULAN EL SISTEMA ESPECÍFICO DENTRO DEL QUE SE UBICA. La aplicación a la parte quejosa de determinados preceptos de la ley cuya inconstitucionalidad reclama en el juicio de amparo, demuestra su interés jurídico para combatir tales preceptos, así como aquellos que, por la íntima relación que guardan sus disposiciones, puedan resultarle aplicables como consecuencia, es decir, todos aquellos que regulen el sistema específico dentro del que se ubique. Sin embargo, esto no significa que tenga, necesariamente, interés jurídico para combatir todo el cuerpo legal que contiene los preceptos que le fueron aplicados, pues el mismo puede regular hipótesis diversas, como podrían ser impuestos diferentes o contribuyentes diversos que se rigen por otro sistema, o bien hipótesis excluyentes entre sí, de manera tal que la aplicación de determinados preceptos implique, precisamente, la imposibilidad de aplicación de otros dispositivos del mismo ordenamiento legal."


No está por demás agregar que la tesis citada por la recurrente en el informe justificado que rindió no se actualiza en el presente caso, donde quedó plenamente acreditado que las diversas disposiciones de observancia general reclamadas sí se concretaron en la esfera jurídica de la quejosa, pues en el referido criterio se alude en forma genérica a la hipótesis en la que al acto reclamado no afecta el interés jurídico del quejoso


En el segundo punto de los agravios se alega que conforme a lo previsto en el artículo 73, fracción X, de la Ley de Amparo, el Juez de Distrito debió decretar el sobreseimiento en el presente juicio, en relación con el acto consistente en la resolución de carácter provisional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de abril de mil novecientos noventa y tres, por la que se declara de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales, a través de la cual se establecieron cuotas compensatorias provisionales a las importaciones originarias y procedentes de la República Popular China, por considerar que en la especie operó un cambio de situación jurídica, toda vez que con fecha veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y tres, el subsecretario de Comercio Exterior e Inversión Extranjera signó la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y tres, que revisa a la diversa de carácter provisional que se cita en líneas precedentes.


Es inoperante dicho agravio en atención a lo siguiente:


Según se advierte de la lectura de la sentencia recurrida, al analizar la alegada causal de improcedencia el Juez de Distrito la declaró infundada con base en los siguientes razonamientos:


"La fracción X del artículo 73 de la Ley de Amparo establece: 'Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente: ... X. Contra actos emanados de un procedimiento judicial, o de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, cuando por virtud de cambio de situación jurídica en el mismo deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el procedimiento respectivo, por no poder decidirse en tal procedimiento sin afectar la nueva situación jurídica. ...'. De la lectura del precepto legal antes transcrito puede afirmarse que para configurarla se necesita de la reunión de los siguientes requisitos: Que se haya promovido amparo en contra de un acto dictado dentro de un procedimiento, sea este judicial (civil, familiar, penal) o administrativo (en stricto sensu, fiscal o agrario), en virtud del cual el quejoso se encuentre colocado en un estado jurídico determinado, es decir, que dicho acto haya definido la posición del promovente del amparo frente al orden jurídico; que después de admitida la demanda sobrevenga, en el mismo procedimiento, otro acto, cualquiera que sea la autoridad que lo dicte, por el que se produzca una diversa situación jurídica que sustituya a la anterior, de tal manera que se agoten los efectos del acto reclamado, creando frente al quejoso una nueva situación jurídica que no derive de éste, sino del nuevo acto; que el nuevo acto sea autónomo, es decir, que no exista un vínculo de subordinación entre el acto reclamado y el nuevo acto, ni que este último derive o sea consecuencia necesaria del primero, de tal manera que la ilegalidad del primero traiga aparejada la irregularidad del segundo, es decir, que su naturaleza permita la subsistencia de la nueva situación jurídica creada, aun cuando fueran ciertas las violaciones cometidas en el acto que originó la situación precedente, de modo que éstas deban considerarse consumadas irreparablemente en el juicio de garantías de que se trata, por no poder subsanarse sin afectar la nueva situación jurídica, esto es, sin desconocer la eficacia del nuevo acto, que es posterior y diverso del acto reclamado, pues en caso contrario, el nuevo acto no podría subsistir si el primero adolece de vicios que pudieran determinar su ineficacia jurídica, sólo así, la nueva situación podría permanecer incólume aunque la primera se invalidara. Por lo antes expuesto, es que se habla en estos casos de una consumación irreparable de las violaciones que pudieran derivar del acto reclamado, ya que al no apoyarse la nueva situación jurídica en él, el amparo no podría conducir a un resultado práctico, porque incluso en el supuesto de que llegara a concederse el amparo y protección de la Justicia Federal, no se modificaría la nueva situación jurídica. Tomando en consideración lo anterior, el suscrito estima infundada la causal de improcedencia en estudio, pues aun cuando resulta cierto lo que señala la responsable en el sentido de que la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y tres produce un cambio en la situación jurídica que produjo la diversa resolución de carácter provisional publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de abril de mil novecientos noventa y tres, por la que se declara de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales originarias y procedentes de la República Popular China, en tanto que la primera resolución modifica y confirma las cuotas compensatorias establecidas por la resolución de carácter provisional; sin embargo, en la especie, el suscrito considera que no se surte la causal de improcedencia en comento, toda vez que las citadas resoluciones no pueden estimarse autónomas, en tanto que la primera resolución citada remite a la de carácter provisional en lo relativo al monto de las cuotas compensatorias que confirma. Por otra parte, tampoco se actualiza la causal de improcedencia en estudio, en virtud de que la resolución que cambia la situación jurídica establecida por la de carácter provisional, no fue emitida con posterioridad a la promoción del presente juicio, sino antes. Resulta aplicable al criterio anterior, el sustentado en la tesis número sesenta y seis, clave TC015066 CIV, del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, consultable en la página noventa y uno, T.I., Segunda Parte-1, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que al rubro dice: 'AMPARO IMPROCEDENTE POR CAMBIO DE SITUACIÓN JURÍDICA. ELEMENTOS PARA SU CONFIGURACIÓN.'."


Ahora bien, se estima inoperante el motivo de inconformidad que se trata, ya que en él no se combaten cabalmente las consideraciones aducidas por el Juez de Distrito para estimar infundada la causal de improcedencia en cuestión, limitándose la recurrente a señalar que "el a quo debió decretar el sobreseimiento del juicio constitucional respecto de la resolución citada en primer término en el párrafo que antecede, pues al continuarse con la secuela del procedimiento que de dicha resolución emanó, se resolvió confirmar la primera contra la cual también se promovió el juicio de amparo, por lo que es obvio que dicho sobreseimiento debió derivarse por actualizarse la causal de improcedencia hecha valer por esta responsable, la que señala que el juicio de garantías es improcedente contra actos emanados de un procedimiento judicial, cuando, en virtud de cambio de situación jurídica en el mismo, deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el juicio promovido, por no poder decidirse, en dicho juicio, sin afectar la nueva situación jurídica y, en este caso, se está dictando sentencia también respecto de la segunda resolución impugnada por la quejosa. En efecto, se actualiza la causal de improcedencia, pues la ley no señala como requisito que el nuevo acto sea autónomo, no obstante que, en el presente caso, si bien la resolución provisional es un antecedente de la resolución que la revisa, las 2 resoluciones subsisten independientes una de otra, por lo que tienen autonomía propia; ahora bien, el propio Juez de la causa reconoce a fojas 25, último párrafo, que existe un cambio de situación jurídica, ya que manifiesta lo siguiente: '... en virtud de que la resolución que cambia la situación jurídica establecida por la de carácter provisional ...'.".


Como se ve, tales argumentos de la recurrente no combaten las consideraciones vertidas por el Juez de Distrito para estimar, por una parte, que las resoluciones a que se alude no son autónomas entre sí y, por otra, que la definitiva se dictó con posterioridad a la presentación de la demanda de garantías, consideraciones que llevaron al Juez Federal a concluir sobre lo infundado de la causal de improcedencia en análisis, y que al no ser ahora combatidas hace manifiesta la inoperancia del agravio en estudio.


Apoya lo anterior el contenido de la tesis sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 112 del T.I., Primera Parte-1, enero a junio de 1988, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:


"SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA. NO PROCEDE RESPECTO DE LA AUTORIDAD, POR LO QUE SUS AGRAVIOS RESULTAN INOPERANTES SI NO COMBATEN LOS FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA. Deben considerarse inoperantes los agravios que se hacen valer en el recurso de revisión, cuando los argumentos expresados en ellos por la autoridad recurrente no se encuentran encaminados a controvertir los razonamientos y fundamentos legales en que se apoya la sentencia recurrida que concedió el amparo a la quejosa, procediendo, en consecuencia, confirmar en sus términos dicho fallo, pues al quedar firmes por tal motivo los razonamientos y fundamentos legales que lo sustentan, continúan rigiendo el sentido del mismo, en virtud, además, de que, en los términos del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, en materias diversas a la penal, laboral y agraria, y en asuntos en que intervengan menores de edad o incapaces, la suplencia en la deficiencia de la queja sólo se admite respecto del particular recurrente, lo que implica que no está prevista respecto de la autoridad recurrente."


Por otra parte, en el tercer punto de los agravios se alega que el Juez de Distrito en el décimo primero considerando de la resolución que en esta vía se impugna, estudia indebidamente la causa de sobreseimiento hecha valer por la recurrente, la que se fundó en el hecho de que si la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación el primero de octubre de mil novecientos noventa y tres, por la que se revisa la diversa de carácter provisional, le deparaba perjuicio, debió comparecer ante la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial antes de acudir al juicio de amparo para manifestar lo que a su derecho conviniera, al no haberlo hecho, la resolución de primero de octubre evidentemente constituye un acto emanado de otro consentido.


Tales alegatos son inoperantes.


Esto es así, ya que de la lectura del precitado considerando décimo primero del fallo recurrido, se advierte que para declarar infundada la causa de improcedencia en cuestión el Juez de Distrito razonó lo siguiente:


"DÉCIMO PRIMERO. Las multicitadas autoridades, presidente de la República y secretario de Comercio y Fomento Industrial, estiman que debe decretarse el sobreseimiento en el presente juicio, en relación con el acto consistente en: la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y tres, por la que se revisa la diversa de carácter provisional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de abril de mil novecientos noventa y tres, por considerar que si la quejosa estimaba que la resolución de carácter provisional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de abril de mil novecientos noventa y tres, por la que se declara de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales, originarias y procedentes de la República Popular China, le deparaba perjuicio, debió comparecer ante la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para manifestar lo que en derecho procediera, cuestión esta que no hizo y, en consecuencia, la resolución citada en primer término constituye un acto emanado de otro consentido. Para que opere la causal de improcedencia en estudio es necesario que concurran los dos requisitos siguientes: la existencia de un acto anterior consentido y la existencia de un acto posterior que sea una consecuencia directa y necesaria de aquél. De un análisis de los anteriores requisitos, cabe concluir que resulta infundada la citada causal de improcedencia, pues no obstante que, tal como lo señalan las responsables: la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y tres, es una consecuencia directa de la diversa resolución de carácter provisional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de abril de mil novecientos noventa y tres, y que el promovente del amparo no impugnó la mencionada resolución provisional (previamente a la promoción del presente juicio de garantías); el suscrito estima que, en la especie, no se surte dicha causal de improcedencia, pues en la fecha en que se publicó tal resolución en el Diario Oficial de la Federación (quince de abril de mil novecientos noventa y tres), el hoy quejoso no tenía la necesidad ni la obligación de impugnarla, pues tomando en consideración las características de la misma, semejantes a una norma jurídica general y abstracta, es evidente que el hoy agraviado tenía la posibilidad de impugnarla en dos momentos, a saber: Dentro del término de treinta días siguientes a su entrada en vigencia, en caso de estimarla autoaplicativa, esto es, en caso de estimarla violatoria desde el momento de su entrada en vigor; o dentro de los quince días siguientes a la fecha de la realización de su primer acto de aplicación, en caso de estimarla heteroaplicativa. De lo antes expuesto, se concluye que al haberse impugnado la mencionada resolución por esta vía, dentro de los quince días siguientes a su primer acto de aplicación, consistente en el oficio 326-A-7987, de fecha seis de junio de mil novecientos noventa y cuatro, tal resolución no puede reputarse consentida. En las relatadas condiciones, es evidente que la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y tres, tampoco puede considerarse como un acto derivado de otro consentido."


El análisis comparativo de las consideraciones expuestas por el Juez de Distrito para desestimar la causa de improcedencia de que se trata, con las que ahora vierte la autoridad recurrente en el agravio que se examina, hace manifiesta la inoperancia de este último, ya que en él no se combaten en modo alguno tales consideraciones de dicho Juez de Distrito, limitándose la inconforme a reproducir lo alegado en su informe justificado ante ese juzgador.


En el cuarto punto de los agravios, se argumenta que el Juez de Distrito analizó incorrectamente la causal de improcedencia hecha valer por las responsables, prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, al considerar que la circunstancia de cuestionar la constitucionalidad de la ley constituye una excepción al principio de definitividad, criterio del a quo que se dice es incorrecto, pues bastaría con que el promovente de un juicio de amparo señale como acto reclamado la ley que le concede un medio de defensa, para que pueda sustraerse de la obligación que tiene de agotar el principio de definitividad que la Ley de Amparo establece como requisito para la procedencia del juicio, además de que no se tomó en consideración el hecho de que la parte quejosa en su demanda de garantías no sólo invoca violaciones directas a la Constitución, sino que también alega violación a leyes secundarias, por lo que la cuestión litigiosa en este juicio se contrae a cuestiones de legalidad que debieron ser expuestas y resueltas ante la autoridad administrativa, citando en apoyo de tales argumentos la tesis jurisprudencial sustentada por el H. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en la página 126 de la Tercera Parte del Informe de labores de 1975, bajo la voz de: "RECURSOS ORDINARIOS. CUÁNDO DEBEN AGOTARSE AUNQUE SE RECLAME LA VIOLACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL.".


Es infundado tal agravio, pues como bien lo determinó el Juez de Distrito y según se constata del contenido del resultando primero de esta ejecutoria, en el juicio de garantías cuya sentencia se revisa, la quejosa reclamó la inconstitucionalidad de diversos ordenamientos legales con motivo del primer acto de aplicación en su perjuicio, circunstancia que actualiza una excepción al principio de definitividad imperante en el juicio de amparo, en los términos previstos por el artículo 73, fracción XII, párrafo tercero, de la ley de la materia, queal efecto establece:


"Cuando contra el primer acto de aplicación proceda algún recurso o medio de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado, será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley en juicio de amparo. En el primer caso, sólo se entenderá consentida la ley si no se promueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir de la fecha en que se haya notificado la resolución recaída al recurso o medio de defensa, aun cuando para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos de ilegalidad."


Apoya lo anterior el contenido de las tesis sustentadas por el Pleno de este Alto Tribunal, visibles, respectivamente, en la página 108, Volúmenes 205-216, y página 29, Volúmenes 217-228, ambos de la Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dicen:


"RECURSO PREVISTO EN LA LEY IMPUGNADA. ES OPTATIVO AGOTARLO. INTERPRETACIÓN JUDICIAL Y REFORMAS A LA LEY DE AMPARO. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reiteradamente ha establecido que no existe obligación de agotar los recursos ordinarios establecidos en la ley del acto, cuando se reclama la inconstitucionalidad de una ley, ya que sería contrario a los principios de derecho, obligar al quejoso a que se someta a las disposiciones de la ley, cuya obligatoriedad impugna por conceptuarla contraria al texto de la Constitución (jurisprudencia 96, página 214, A. al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1954 y jurisprudencia 1, página 15, Primera Parte, del A. al Semanario Judicial de la Federación de 1917-1965). La interpretación judicial contenida en la tesis transcrita, incuestionablemente determina el verdadero significado y alcance jurídico de la ley, en relación con los principios generales de derecho, constituyendo una verdadera labor de hermenéutica jurídica, lo que se corrobora por la circunstancia de que el legislador realizó la reforma atingente por decreto de 3 enero de 1968, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de abril del mismo año, al adicionar con un párrafo tercero la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo, a fin de establecer que, si contra el primer acto de aplicación de la ley combatida procede algún recurso o medio de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, o revocado o nulificado '... será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley en juicio de amparo'."


"LEYES, RECURSOS QUE DEBEN AGOTARSE PREVIAMENTE AL AMPARO CONTRA. ES OPTATIVO AGOTARLOS O ACUDIR AL AMPARO. Si una persona pretende combatir el primer acto de aplicación de una ley, por considerar que éste es inconstitucional puede optar por agotar los recursos ordinarios o acudir al juicio de amparo, con fundamento en la fracción XII, del artículo 73 de la Ley de Amparo, por lo que si hace esto último no cabe sobreseer por no haberse agotado previamente aquellos medios ordinarios de defensa."


No se opone a lo anterior el contenido de la tesis citada por la recurrente bajo la voz de: "RECURSOS ORDINARIOS. NO ES NECESARIO AGOTARLOS CUANDO ÚNICAMENTE SE ADUCEN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN.", ya que dicho criterio se refiere al supuesto de que a la par de violaciones directas a la Constitución se alegue infracción a normas legales secundarias, supuesto distinto al que nos ocupa en la especie, en que se reclama la inconstitucionalidad de la ley, caso en el que por disposición expresa del artículo 73, fracción XII, tercer párrafo, de la Ley de Amparo, opera una excepción al principio de definitividad.


SÉPTIMO. No obstante lo anterior, este Tribunal Pleno, de conformidad con lo establecido en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo advierte que debe sobreseerse en el juicio de garantías por lo que respecta a los actos reclamados que se hicieron consistir en la inconstitucionalidad de los artículos 5o., fracciones II y VII, 16, fracción V, 17, segundo párrafo, 18, 20, 28 a 44 y 57 a 71 de la Ley de Comercio Exterior; 37 a 69, 75 a 116, 135 a 141, 162 a 176, y 5o. y 6o. transitorios del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior; la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y cuatro, y el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de julio de mil novecientos noventa y tres, mediante el cual se derogó el inciso c) de la fracción I del artículo 35 de la Ley Aduanera, por actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción V del citado dispositivo legal.


A tal conclusión se arriba como consecuencia de que no se acredita en autos ningún acto de aplicación en perjuicio de la quejosa de tales dispositivos legales.


Por lo que ve a los actos consistentes en los diversos preceptos que se reclaman de la Ley de Comercio Exterior, de su reglamento y del decreto mediante el cual se derogó el inciso c) de la fracción I del artículo 35 de la Ley Aduanera, cabe señalar que tales dispositivos no pudieron aplicarse en perjuicio de la quejosa, dado que, en abono a que los mismos no estaban vigentes al dictarse la resolución que dio lugar a la disposición de observancia general reclamada por la quejosa, en el artículo cuarto transitorio del primero de esos ordenamientos, se precisó que los procedimientos administrativos en materia de prácticas desleales de comercio internacional que se encontraran en trámite al momento de su entrada en vigor, el veintiocho de julio de mil noventa y tres, se resolverían conforme a lo previsto en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y si el respectivo procedimiento administrativo inició el catorce de abril de mil novecientos noventa y tres, resulta inconcuso que los mismos no pudieron concretarse en perjuicio de la quejosa, circunstancia que se corrobora por lo establecido en el acápite de la resolución que revisa a la diversa de carácter provisional, impugnada por la quejosa, y que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el primero de octubre de mil novecientos noventa y tres, en el cual se expresa como fundamento el artículo cuarto transitorio de la referida Ley de Comercio Exterior y se citan diversos numerales de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El citado precepto transitorio dispone:


"Cuarto. Los procedimientos administrativos a que se refiere este ordenamiento que se encuentren en trámite al momento de su entrada en vigor, se resolverán en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior."


Para fortalecer la anterior conclusión, y para demostrar que la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y cuatro tampoco se concretó en la esfera jurídica de la quejosa con motivo de la emisión de los actos de aplicación y disposiciones de observancia general reclamadas, conviene transcribir la resolución que revisa a la diversa de carácter provisional emitida el veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y tres por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, relativa a la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales, originarias de la República Popular China, con independencia del país de procedencia. La referida determinación, cuya constitucionalidad también se controvierte en este juicio de garantías, es del siguiente tenor:


"Resolución que revisa a la diversa de carácter provisional que declaró de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales, mercancías comprendidas en las fracciones arancelarias de las partidas 30.05, 52.01 a la 52.12, 53.01 a la 53.11, 54.01 a la 54.08, 55.01 a la 55.16, 58.03 y 59.11 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de la República Popular China, independientemente del país de procedencia.


"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.


"Resolución que revisa a la diversa de carácter provisional que declaró de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales, mercancías comprendidas en las fracciones arancelarias de las partidas 30.05, 52.01 a la 52.12, 53.01 a la 53.11, 54.01 a la 54.08, 55.01 a la 55.16, 58.03 y 59.11 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de la República Popular China, independientemente del país de procedencia.


"Con fundamento en los artículos 16 y 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; cuarto transitorio de la Ley de Comercio Exterior; 1o., fracción II, letra c, 2o., fracción II, 7o., fracción I, 8o., fracción I, 9o., 12, 15 y 17 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, y 1o., fracciones IV, VII y VIII, 2o., 3o., 5o., 6o., 9o., 10, 11, 18, 19, 20, fracción II, incisos a), b) y c) y 22 del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, se emite la presente resolución tomando en cuenta los siguientes antecedentes y considerandos.


"Antecedentes


"Inicio de investigación


"1. La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial se allegó de diversa información referente al mercado de importación de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales originarios de la República Popular China, volúmenes y condiciones de precios en que los productos referidos han ingresado a territorio nacional, así como los efectos que dichas importaciones han causado a la producción nacional de mercancías idénticas y similares.


"2. Atento lo anterior, después de ser revisada la información, se consideró suficiente para presumir la existencia de prácticas desleales de comercio internacional, en su modalidad de dumping, particularmente en el periodo de julio a diciembre de 1992.


"Descripción del producto


"3. De acuerdo a la nomenclatura arancelaria de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación los productos objeto de investigación tienen la siguiente denominación, a nivel de partida arancelaria: hilo de coser de filamentos sintéticos o artificiales, incluso acondicionado para la venta al por menor; hilados de filamentos sintéticos (excepto el hilo de coser) sin acondicionar para la venta al por menor, incluidos los monofilamentos sintéticos de menos de 67 decitex; hilados de filamentos artificiales (excepto el hilo de coser), sin acondicionar para la venta al por menor, incluidos los monofilamentos artificiales de menos de 67 decitex; monofilamentos sintéticos de 67 decitex o más y cuya mayor dimensión de la sección transversal no exceda de 1 mm, tiras y formas similares de materias textiles sintéticas de anchura aparente inferior a 5 mm; monofilamentos artificiales de 67 decitex o más y cuya mayor dimensión de la sección transversal no exceda de 1 mm, tiras y formas similares de materias textiles o artificiales de anchura aparente inferior a 5 mm; hilados de filamentos sintéticos o artificiales (excepto el hilo de coser), acondicionados para la venta al por menor y tejidos de hilados de filamentos sintéticos, incluidos los tejidos fabricados con los productos de la partida 54.04. Estos productos se clasifican en las fracciones arancelarias de las partidas 5401, 5402, 5403, 5404, 5405, 5406 y 5407 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación.


"Inicio de la investigación


"4. El 14 de abril de 1993 la secretaría dictó la resolución provisional, la que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 15 de abril de 1993. A través de este fallo se dictó el inicio de la investigación administrativa, imponiendo las siguientes cuotas compensatorias provisionales: para los productos que ingresan por las fracciones arancelarias de las partidas 52.01 a la 52.12 y de la 53.01 a la 53.11 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación: 331 (trescientos treinta y uno) por ciento; para las partidas 54.01 a la 54.08 y de la 55.01 a la 55.16: 501 (quinientos uno) por ciento; y para las fracciones arancelarias de las partidas 30.05, 58.03 y 59.11: 54 (cincuenta y cuatro) por ciento.


"Convocatoria


"5. Mediante la publicación en el Diario Oficial de la Federación, a que se refiere el punto precedente, la secretaría convocó a los importadores, exportadores, y a los representantes del gobierno de la República Popular China, así como a quien tuviese interés jurídico en la investigación, con el propósito de que comparecieran a manifestar lo que a su derecho conviniere.


"Notificaciones


"6. En cumplimiento a las formalidades de ley, la secretaría notificó el inicio de la investigación a las empresas importadoras y exportadoras que acreditaron su interés en la investigación, corriéndoles traslado de los documentos en que consta la metodología empleada por la secretaría y de los formularios oficiales de investigación, con el objeto de que presentaran sus alegatos y excepciones.


"Argumentaciones y pruebas de las empresas comparecientes


"7. Para esta etapa del procedimiento, comparecieron en tiempo las siguientes personas, quienes expusieron las argumentaciones y pruebas que a continuación se relacionan:


"Importadores


"8. A.M., S. de C.V., la Asociación de Empresarios de Baja California, A.C., la Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana, la Cámara Nacional de Comercio en Tijuana, la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo, C., S. de C.V., Distribuidora de Importaciones en el Sureste, S. de C.V., El Nuevo Garage de México, S. de C.V., Grupo J.E., S. de C.V., Grupo Textil Pima, S. de C.V., París Textil, S., S. de Comercio, S. de C.V., manifestaron que en el momento de entrar en vigor la resolución que impuso la cuota compensatoria tenían mercancía en tránsito, por lo que solicitaron se les exceptuara del pago correspondiente.


"9. Grupo Corporativo Eli, S. de C.V. y Ropa Alta Calidad, S. de C.V., presentaron respuesta al formulario oficial de investigación, pedimentos de importación y facturas de sus operaciones comerciales.

"10. Almacenes 5-10-15, S. de C.V., manifestó que importa diversas mercancías de origen chino, pero no en condiciones de práctica desleal. Al efecto, exhibió copia de diversa información relativa a sus operaciones comerciales.


"11. Arenales Blancos, S. de C.V., compareció para manifestar su interés en la investigación, en virtud de que es importadora de diversas mercancías de origen chino. Exhibió copia de facturas y pedimentos de importación relativos a sus operaciones comerciales.


"12. Edibas de México, S. de C.V., compareció para manifestar su interés jurídico en el resultado de la investigación. Argumentó que la resolución provisional es imprecisa en lo que atañe a la determinación del daño a la producción nacional; a la generalidad de la clasificación arancelaria de textiles; a la falta de información para determinar el dumping y a las técnicas de muestreo adoptadas que, según dijo, son incorrectas.


"13. Grupo J.E., S. de C.V., expuso que no existe producción nacional del producto que importa, pero no aportó ninguna prueba para demostrar su afirmación.


"14. Grupo T.T., S. de C.V., afirmó que en la resolución provisional no están comprendidos artículos promocionales.


"15. S. de Comercio, S. de C.V., solicitó que a sus transacciones contratadas con anterioridad al 15 de abril de 1993, se les exceptúe del pago de las cuotas compensatorias y que se exprese en la próxima resolución que éstas no son aplicables a las franjas fronterizas y zonas libres del país.


"Exportadores


"16. Aldwick-Textile-Exports-Co. y la Cámara de Comercio para la Importación y Exportación de Textiles de la República Popular China, presentaron respuesta al formulario oficial de investigación y las pruebas requeridas por la secretaría para esta etapa de la investigación.


"17. Aldwick Textile Exports Co., presentó respuesta al formulario oficial de investigación, en donde se reportan las ventas a los Estados Unidos Mexicanos durante el periodo investigado. Destacó que la empresa fabricante se denomina Shekki Garment Factory, localizada en la República Popular China, aclarando que no constituye una cooperativa ni coinversión con el gobierno chino.


"18. La Cámara de Comercio para la Importación y Exportación de Textiles de la República Popular China, compareció en el procedimiento para acreditar su interés jurídico. Exhibió, en este acto, respuesta al formulario oficial de investigación, en nombre de las empresas Kendall Yantai Medical Products Company Limited, Shanghai Textiles Import and Export Corporation, Shanghai Hua Shen Textiles Printing and Dyeing, y Zhejiang Medicine and Health Products Import and Export Corporation. Anexó a su escrito principal una lista de productos que no fueron exportados a los Estados Unidos Mexicanos durante el periodo de investigación, nombres y domicilios de las empresas y personas físicas a quienes se ha vendido la mercancía y copias de las facturas expedidas a dichos compradores.


"Manifestó que los precios de exportación de la República Popular China a México son similares a los de otros países; los precios de fabricación en esos países son ligeramente superiores a los de fabricación de la República Popular China; las empresas de la Cámara no han incurrido en prácticas desleales, porque los fabricantes chinos no venden sus productos por debajo del costo de producción, ni reciben subsidios. Según indicaron, los importadores mexicanos prefieren los productos chinos por su capacidad, servicio, calidad y precio; los precios de los exportadores chinos son precios competitivos a nivel internacional y los productos idénticos a los exportados pueden ser fabricados en otros países con economía de mercado a precios de los fabricados en la República Popular China.


"Finalmente, argumentó que las muestras utilizadas por la secretaría en su análisis no son representativas de los productos objeto de investigación.


"19. La Asociación China de Empresas con Inversión Extranjera, manifestó que las cuotas compensatorias impuestas son injustas para sus agremiados, pero no aportó argumentos ni pruebas de sus aseveraciones.


"20. La Oficina Comercial de la Embajada de la República Popular China, señaló que en la imposición de las cuotas compensatorias la secretaría no tomó en consideración el bajo costo de producción en China y a su precio competitivo de exportación. Por su parte, se emplearon como valor normal los elevados costos y precios de exportación de terceros países, creando con ello márgenes de dumping muy altos.


"Argumentó que la resolución de inicio no señala todas las mercancías involucradas, una por una, sino por grupos o clasificaciones.


"21. Sunny Merchandise Co., Inc., indicó que como exportador ha perdido ventas a México con motivo de la aplicación de la cuota compensatoria, por lo que solicita se reconsidere la medida antidumping.


"22. Thompson Consumer Electronics, Inc., compareció para exponer que ha sido afectada por la cuota compensatoria en relación a varios de los productos que fábrica en su planta filial en la República Popular China y exporta a los Estados Unidos Mexicanos. Indicó que no existe evidencia de que la producción nacional haya sido afectada.


"23. US Trade Co., señaló que las cuotas compensatorias a los productos chinos son extremadamente altas.


"24. V.T.I., expuso que empezaba a realizar un estudio de mercado en los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de exportar a territorio nacional telas de mezclilla, de lo cual ha deducido que las exportaciones de laRepública China no son la causa del problema que enfrentan las empresas mexicanas.


"Productores nacionales


"25. La Federación de Asociaciones Industriales Textiles Agremiadas compareció en esta etapa del procedimiento para aportar información correspondiente a algunas empresas del sector textil, que se han visto dañadas u obligadas al cierre por la importación de textiles.


"Considerandos


"Derecho de defensa


"26. Conforme a la legislación aplicable en la materia, las partes interesadas tuvieron amplia oportunidad para presentar toda clase de excepciones, defensas y alegatos que a su derecho convino, mismos que fueron valorados preliminarmente en sujeción a las formalidades esenciales del procedimiento administrativo y conforme a la ley en la materia.


"27. De acuerdo con la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, las resoluciones que emita la secretaría sobre prácticas desleales de comercio internacional entran en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


"28. Atendiendo a la práctica desleal de comercio internacional y al daño causado a la producción nacional, así como a la relación que existe entre ambas, la secretaría determinó el pago de las cuotas compensatorias de acuerdo a la resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de abril de 1993.


"29. Acorde con la práctica y legislación internacional, la secretaría considera a la República Popular China como una economía centralmente planificada por las siguientes razones:


"A. Las empresas no son lo suficientemente independientes de los mecanismos de control que ejerce el gobierno central.


"B. Los costos de producción de las empresas también se encuentran influenciados por las condiciones generales imperantes en la economía de la República Popular China, sin poder distinguir con precisión los posibles efectos de las fuerzas de mercado, de los efectos de la intervención del gobierno chino en una industria en particular.


"Análisis de dumping


"30. Un importador y un exportador respondieron al formulario oficial de investigación o presentaron pruebas de manera incompleta, ya que no aportaron referencias de valor normal. Por esta razón, la secretaría desestimó dichas respuestas para efectos del cálculo del margen de discriminación de precios. La empresa importadora es Ropa Alta Calidad, S. de C.V. La empresa exportadora es Aldwick Textile Exports Co.


"31. Quince importadores y cuatro exportadores también respondieron de manera incompleta, puesto que no presentaron información sobre valor normal ni sobre precio de exportación. Por ello, la secretaría descartó tales respuestas para efectos de la estimación del margen de discriminación de precios. Las empresas importadoras son las siguientes: Grupo J.E., S. de C.V.; C., S. de C.V.; A.M., S. de C.V.; Grupo Textil Pima, S. de C.V.; El Nuevo Garage de México, S. de C.V.; Distribuidora de Importaciones del Sureste, S. de C.V.; París Textil, S.; Almacenes 5-10-15, S. de C.V.; Arenales Blancos, S. de C.V.; Edibas de México, S. de C.V.; Grupo Corporativo Eli, S. de C.V.; G.T.T., S. de C.V.; S. de Comercio, S. de C.V. y Volcano International. Los exportadores son: Sunny Merchandise Co., Inc.; Thompson Consumer Electronics, Inc.; US Trade Co. y V.T. Inc.


"32. Adicionalmente, la Cámara de Comercio para la Importación y Exportación de Textiles de la República Popular China compareció como representante de las empresas Suzhou Textiles Import & Export Corp.; Shangai Knitwear Import & Export Corp.; T.K.; Tianjin Foreign Trade; J.G.I. & Export; The Foreign Trade Corp.; L.K.N.H.; A.G.; Shangai Home Textiles Import & Export Corp., y Kendall Yantai Medical Products y presentó respuesta al formulario oficial de investigación. Para efectos del cálculo del margen de discriminación de precios, la secretaría calificó dicha respuesta como inadecuada, ya que no se incluyeron datos sobre valor normal ni sobre el precio de exportación.


"33. Para todas las empresas con respuestas deficientes, señaladas en los puntos 30, 31 y 32 en los términos de la legislación aplicable, los márgenes de discriminación de precios se establecieron conforme a los hechos de los que la secretaría tuvo conocimiento. Este mismo tratamiento se adoptó para los exportadores y los importadores que no comparecieron ante la secretaría en esta etapa del procedimiento.


"34. Los hechos de los cuales la secretaría tuvo conocimiento consisten en la información que sustentó el inicio de la investigación administrativa. Según esta información, el margen de dumping para todas las demás empresas es del 331 por ciento en el caso de las mercancías que se importen por los capítulos 52 y 53 del 501 por ciento para las mercancías que se importen por los capítulos 54 y 55 y del 54 por ciento para las que se importen por las partidas 3005, 5803 y 5911 de la mencionada tarifa. En esta etapa del procedimiento, la secretaría no recibió promociones que impugnaran técnicamente la metodología empleada para obtener este margen.


"Análisis de daño


"Producto similar


"Fracciones arancelarias excluidas


"35. A partir de la información que la secretaría obtuvo de cámaras y asociaciones industriales, así como de empresas fabricantes de productos similares a los que se importan por las fracciones arancelarias correspondientes a los capítulos 52, 53, 54 y 55, y a las partidas 3005, 58.03, 58.06 y 59.11 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, la secretaría concluyó que no existe producción nacional similar, o no se reunieron pruebas suficientes de que las importaciones investigadas causaron daño a los fabricantes locales de mercancías similares a las comprendidas en las fracciones arancelarias de los capítulos y partidas referidos. Por esta razón, la secretaría resolvió excluir las mercancías clasificadas en las fracciones arancelarias descritas en el punto 53 de esta resolución.


"Producción nacional similar


"36. Con el fin de evaluar el efecto de las importaciones investigadas sobre la producción nacional de mercancías similares, la secretaría consideró los argumentos y pruebas aportadas por todas las partes interesadas en esta etapa de la investigación, en relación con el daño a la producción nacional, así como la información que ella misma se allegó. A partir de los elementos aportados se llegó a los resultados que se describen en los puntos siguientes.


"37. Diversos importadores afirmaron que en los Estados Unidos Mexicanos sí existía producción nacional de productos similares a los que ellos importaron de origen chino; no obstante, prefirieron el producto importado por razones como las que señaló la empresa Ropa de Alta Calidad, S. de C.V., acabado de la tela, consistencia de tonos y precios más bajos, y mejores condiciones de calidad, entrega y crédito flexible.


"38. Con base en los argumentos y pruebas aportadas en relación con lo descrito en el punto anterior, la secretaría consideró que elementos tales como diferencias físicas, de calidad, en diseños, en prestigio comercial y de tecnologías utilizadas en la fabricación del producto nacional e importado no constituyen elementos suficientes para concluir que los productos importados en condiciones de dumping no compitieron con los productos similares de producción nacional y, por consiguiente, que no causaron efectos negativos sobre el desempeño y desarrollo de las empresas nacionales que fabrican productos similares.


"39. Lo anterior es cierto si los productos importados de la República Popular China se ofrecieron a precios tales que provocaron distorsiones en la competencia interna, ya que al ofrecer productos importados a precios dumping a los mismos distribuidores o clientes de los productores nacionales, la variable determinante para la decisión de adquirir uno u otro producto fue el precio.


"40. Con base en lo descrito en los puntos anteriores, y debido a que la secretaría consideró que los argumentos y pruebas aportadas en esta etapa de la investigación no modificaron los resultados que llevaron a la secretaría a iniciar este procedimiento administrativo, la secretaría resolvió que las mercancías comprendidas en todas las fracciones arancelarias de los capítulos 52, 53, 54 y 55, y de las partidas 30.05, 58.03, 58.06 y la 59.11 continúan sujetas a investigación, excepto aquellas que son excluidas en el punto 53 de esta resolución.


"Crecimiento de las importaciones objeto de dumping


"41. El valor total de las importaciones investigadas pasaron de 414.3 millones de dólares de los Estados Unidos de América en 1990 a 722 millones de dólares de los Estados Unidos de América en 1992. Lo que significó una tasa de crecimiento del 27 por ciento entre 1990 y 1992.


"42. La dinámica de las importaciones totales fue determinada por el crecimiento de las importaciones de productos de origen chino, tanto por las importaciones que provinieron directamente de la República Popular China como por las que se triangularon a través de la República de China (Taiwan), Hong Kong y los Estados Unidos, principalmente.


"43. De acuerdo con las cifras del Sistema de Información Comercial de México de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, entre 1990 y 1992 el valor de las importaciones investigadas provenientes directamente de la República Popular China pasaron de 0.836 millones de dólares a 13.08 millones de dólares, crecimiento que representó un incremento del 1,464 por ciento.


"44. El crecimiento que registró el valor total de las importaciones provenientes directamente de la República Popular China entre 1990 y 1992 no sólo se dio en términos absolutos sino también en relación con su participación en el total importado. El crecimiento de la participación de los productos de origen chino está subestimada ya que no considera la triangulación que según cifras preliminares se da a través de República de China (Taiwan), Hong Kong y los Estados Unidos, principalmente.


"45. Por otra parte, las importaciones provenientes de Taiwan pasaron de 16.6 millones de dólares en 1990 a 33.1 millones de dólares en 1992. Las importaciones provenientes de Hong Kong pasaron de 22.6 a 57.1 millones de dólares entre 1990 y 1992. Finalmente, las importaciones provenientes de Estados Unidos pasaron de 239.8 millones de dólares en 1990 a 333.1 en 1992.


"Efectos de las importaciones de origen chino sobre la producción nacional


"46. En esta etapa de la investigación diversos productores nacionales de productos textiles y gasas, presentaron argumentos y pruebas alegando que las importaciones sujetas a investigación causaron daño a sus empresas. Las empresas nacionales afirmaron que las importaciones originarias de la República Popular China, se han traducido en pérdida de empleos y pedidos, disminución de ventas, aumento de inventarios, cierre de empresas y riesgo de quiebra en otras, así como subutilización de la capacidad instalada de la planta productiva nacional. Los productores nacionales presentaron individualmente pruebas del daño causado por las importaciones de productos chinos, entre dichas pruebas, se encuentran las siguientes:


"47. Federación de Asociaciones Industriales Textiles Agremiadas (FAITA) y muchas de sus empresas agremiadas se han visto dañadas por la falta de mercado ocasionada por las importaciones de productos textiles de origen chino y algunas han suspendido sus operaciones.


"48. Telas Vyc, S. de C.V., afirmó que sus clientes han disminuido considerablemente sus pedidos debido a las importaciones investigadas. Por lo anterior Telas Vyc tuvo que suspender parte de la operación de la empresa suspendiendo el 3o. y 4o. turnos de trabajo que implicó el despido de 35 trabajadores, que equivale a una reducción del 29 por ciento de la población laboral total.


"49. En 1992, La Unión, S. de C.V., se declaró en suspensión de pagos y en abril de 1993 se declaró en quiebra.


"50. Fábrica Sta. M.G., S., afirmó que el consejo de accionistas tomó la decisión de cerrar la planta ubicada en la Ciudad de México, por su incosteabilidad actual y por la no viabilidad a futuro, por los problemas financieros que se generaron por la competencia desleal de las importaciones investigadas.


"51. La Cámara de la Industria Textil de Puebla y Tlaxcala, representando al 50 por ciento de la producción nacional de gasas de algodón, afirmó que los precios dumping a los que se ofreció el producto chino en el mercado mexicano han provocado una crisis económica severa en las empresas fabricantes de gasas, ya que el producto de origen chino se ofreció a precios 38 por ciento menores a los que ofrecieron los productores nacionales de gasa blanqueada, y 40 por ciento menores a los de gasa empaquetada de fabricación nacional. Además de lo anterior los fabricantes de gasas alegan que:


"A. La calidad del producto mexicano y su contenido en fibra es similar o superior al elaborado en los países extranjeros, ya que su producción se apega estrictamente a las normas mexicanas de gasa de uso hospitalario o quirúrgico.


"B. Los fabricantes de gasa de algodón son eficientes y competitivos, modernizaron sus plantas y equipos rápidamente mediante inversiones importantes, y disminuyeron sus precios domésticos para alinearlos a los internacionales.


"C. Las importaciones de producto chino causaron la caída de la producción, las ventas, la disminución de turnos de trabajo e incluso el cierre de plantas.


"52. A partir de los resultados descritos en los puntos precedentes, la secretaría concluyó que existen pruebas suficientes de la existencia de daño a la producción nacional de textiles causado directamente por las importaciones en condiciones de prácticas desleales de comercio originarias de la República Popular China.


"Conclusión


"A partir de los resultados descritos en los puntos precedentes, la secretaría concluyó que existen pruebas suficientes de la existencia de daño a la producción nacional de hilados y tejidos de fibras sintéticas y artificiales, causado directamente por las importaciones en condiciones de prácticas desleales de comercio originarias de la República Popular China.


"Resolución


"53. Se declara concluida la investigación administrativa para las importaciones de las mercancías comprendidas en las fracciones arancelarias de la tarifa del impuesto general de importación que a continuación se indica, originarias de la República Popular China, independientemente del país de procedencia:


"De la partida 52.01:


"...


"54. Se confirman las cuotas compensatorias impuestas en la resolución provisional a que se refiere el párrafo 4 de esta resolución, en los siguientes términos:


"A. Para las mercancías que ingresen por las fracciones arancelarias de las partidas 52.01 a la 52.12 y de la 53.01 a la 53.11 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación: 331 (trescientos treinta y uno) por ciento.


"B. Para las mercancías que ingresen por las fracciones arancelarias de las partidas 54.01 a la 54.08 y de la 55.01 a la 55.16: 501 (quinientos uno) por ciento.


"C. Para las mercancías que ingresen por las fracciones arancelarias de las partidas 30.05, 58.03 y 59.11: 54 (cincuenta y cuatro) por ciento.


"55. Las cuotas compensatorias referidas en los incisos A, B y C del párrafo anterior se aplicarán con excepción de las importaciones a que se refiere el punto 53.


"56. Los importadores que hayan efectuado el pago de las cuotas compensatorias establecidas en la resolución provisional a que se refiere el párrafo 4 de esta resolución o, en su defecto, presentando garantía en los términos del artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, podrán solicitar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la devolución de la diferencia a su favor o, en su caso, la cancelación de las garantías que hubieren exhibido ante la autoridad aduanera.


"57. Las cuotas compensatorias impuestas en los términos de esta resolución se aplicarán sobre el valor en aduana declarado en el pedimento de importación correspondiente.


"58. Compete a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aplicar las cuotas compensatorias impuestas en esta resolución, con independencia del cobro del arancel respectivo, en todo el territorio nacional, incluso en las franjas fronterizas y zonas libres del país.


"59. Los importadores, consignatarios o mandatarios de la mercancía de referencia deberán exhibir ante la aduana de entrada o de despacho que corresponda, el certificado de origen correspondiente, a efecto de acreditar, en su caso, que los bienes son originarios de un país, zona o región distintos de la República Popular China, en los términos del artículo 17 de la ley reglamentaria invocada. La autoridad aduanera aceptará los certificados o certificaciones de origen expedidos por el gobierno, y por productores, exportadores, cámaras o asociaciones industriales o comerciales autorizadas por sus respectivos gobiernos conforme a su legislación aplicable.


"60. C. esta resolución a la Administración General de Aduanas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para los efectos legales correspondientes.


"61. N. a las partes involucradas.


"62. La presente resolución entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


"México, D.F., a 27 de septiembre de 1993. Con fundamento en el artículo 38 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, firma por ausencia del C.S. del ramo, y del C. Subsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales, el C. Subsecretario de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, P.N.. Rúbrica."


Como se advierte tanto del análisis formal como material de la resolución antes transcrita, en la misma no se concretó, en forma alguna, lo dispuesto en los numerales de la Ley de Comercio Exterior y del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior impugnados por la quejosa, ni en lo determinado en la misma influyó en manera alguna la derogación del inciso c) de la fracción I del artículo 35 de la Ley Aduanera, que contemplaba a las cuotas compensatorias como un impuesto al comercio exterior, o lo establecido en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y cuatro, por lo que resulta inconcuso que con base en lo dispuesto en el artículo 74, fracción III, en relación con el diverso 73, fracción V, ambos de la Ley de Amparo, debe sobreseerse en el presente juicio respecto de los referidos actos reclamados.


Apoya lo anterior la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 673 del Tomo CXIV, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:


"INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO CONTRA LAS LEYES, FALTA DE. Si las disposiciones legales impugnadas no son las que fundan los actos reclamados en el amparo, la expedición, promulgación y publicación de las mismas no irrogan perjuicios a los quejosos."


OCTAVO. Conforme a los argumentos que a continuación se desarrollan es fundado el agravio aducido por la autoridad recurrente encaminado a controvertir las consideraciones del fallo impugnado, que sustentan la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 121-B de la Ley Aduanera abrogada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.


En el considerando décimo octavo el Juez de Distrito del conocimiento sostuvo que el referido artículo 121-B transgrede la garantía de audiencia, en tanto que no prevé una instancia de inconformidad que puedan hacervaler los contribuyentes en contra de los resultados obtenidos por las autoridades fiscales con motivo del ejercicio de la revisión de pedimentos de importación, y que pueda interponerse previo el fincamiento de créditos a su cargo, aunado a que, en la especie, no resulta aplicable la jurisprudencia plenaria que lleva por rubro: "AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA IMPOSITIVA. NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA.", dado que la misma únicamente es aplicable a los casos en los que la determinación de contribuciones omitidas deviene directamente de la sola aplicación de la ley impositiva, pues en el caso concreto los créditos no se determinan directamente de la sola aplicación de la ley, sino con motivo de un procedimiento iniciado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en ejercicio de sus facultades de revisión.


Por su parte, la autoridad recurrente planteó, entre otros argumentos, que en la sentencia impugnada no se advierte que la resolución regulada en la primera parte del artículo 121-B de la Ley Aduanera constituye un acto de molestia de carácter provisional que no se rige por la garantía de previa audiencia, pues el mismo numeral permite al gobernado ofrecer las pruebas que estime oportunas.


Para determinar si el precepto impugnado se rige por la garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14, párrafo segundo, constitucional, por principio, debe precisarse la distinción entre los actos privativos y los que implican una mera molestia y, posteriormente, fijar el alcance de lo dispuesto en el artículo 121-B de la Ley Aduanera, lo que permitirá conocer cuál es su finalidad y cuáles son las consecuencias que la determinación de un crédito de carácter provisional, en términos del mismo, provoca en la esfera jurídica del importador.


Conforme a la jurisprudencia de este Alto Tribunal los actos privativos son todos aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, es decir, aquellos cuya finalidad connatural es la de privar de un bien material o inmaterial, a diferencia de los actos de molestia, que restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, y en los que la permanencia de sus efectos en la esfera jurídica del gobernado queda sujeta a posteriores actos de autoridad. Sirven de apoyo a la anterior conclusión las tesis jurisprudenciales que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I.V, julio de 1996, tesis P./J. 40/96, página 5).


"MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de 1998, tesis P./J. 21/98, página 18).


Ahora bien, el artículo 121-B de la Ley Aduanera, cuya inconstitucionalidad se determinó en el fallo impugnado disponía:


"Artículo 121-B. En los casos en que con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento, de la verificación de mercancías en transporte o del ejercicio de las facultades de comprobación, en que proceda la determinación de créditos fiscales con fundamento en esta ley y no sea aplicable el artículo 121-A de la misma, las autoridades aduaneras podrán determinar los créditos fiscales que correspondan, sin necesidad de sustanciar el procedimiento establecido en el artículo 121 de esta ley. La determinación a que se refiere este artículo tendrá el carácter de provisional. Si el contribuyente opta por pagar el crédito determinado, el pago correspondiente tendrá el carácter de provisional. Las autoridades aduaneras competentes podrán efectuar la determinación definitiva en un plazo que no exceda de cuatro meses, contado a partir del día siguiente a aquel en que surtió sus efectos la notificación de la determinación provisional, acreditando el pago provisional efectuado. De no efectuarse la determinación definitiva, la provisional tendrá tal carácter, contra la que se podrán interponer los recursos que procedan."


Por otra parte, debe tomarse en cuenta lo que establecían, al momento de su aplicación, los numerales a los que remite el transcrito artículo 121-B, es decir, los diversos 121 y 121-A, los que disponían:


"Artículo 121. Las autoridades aduaneras levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento, la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación, embarguen precautoriamente mercancías en los términos previstos por esta ley.


"En dicha acta se deberá hacer constar:


"I. La identificación de la autoridad que practica la diligencia.


"II. Los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento.


"III. La descripción, naturaleza y demás características de las mercancías.


"IV. La toma de muestras de las mercancías, en su caso, y otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente.


"Deberá requerirse al interesado para que designe dos testigos y señale domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar y resolver el procedimiento correspondiente, salvo que se trate de pasajeros, en cuyo caso, podrán señalar un domicilio fuera de dicha circunscripción, apercibiéndolo de que, de no hacerlo o de señalar uno que no le corresponda a él o a su representante, las notificaciones que fueren personales se efectuarán por estrados. Si los testigos no son designados o los designados no aceptan fungir como tales, quien practique la diligencia los designará.


"Dicha acta deberá señalar que el interesado cuenta con un plazo de diez días para ofrecer las pruebas y alegatos que a su derecho convenga."


"Artículo 121-A. La autoridad aduanera procederá al embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que se transporten, en los siguientes casos:


"I. Cuando las mercancías se introduzcan a territorio nacional por lugar no autorizado.


"II. Cuando se trate de mercancía de importación o exportación prohibida o sujeta a las restricciones o regulaciones no arancelarias a que se refiere la fracción II del artículo 127 de esta ley y no se acredite su cumplimiento.


"III. Cuando no se acredite con la documentación aduanal correspondiente, que las mercancías se sometieron a los trámites previstos en esta ley para su introducción al territorio nacional. En el caso de pasajeros, el embargo precautorio procederá sólo respecto de las mercancías no declaradas.


"IV. Cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento o verificación de mercancías en transporte, se descubran sobrantes de mercancías en más de un diez por ciento de lo manifestado en el pedimento o en la carta de porte cuando el pedimento no sea obligatorio, siempre que se trate de transportistas en vías terrestres.


"V. Cuando se introduzcan dentro del recinto fiscal vehículos de carga que transporten mercancías, sin el pedimento que corresponda para realizar el despacho de las mismas, o cuando dichos vehículos no transporten mercancías y las puertas de acceso al compartimiento de carga no se encuentren abiertas al transitar por el recinto fiscal. En este último caso el embargo del vehículo se efectuará con el objeto de garantizar el pago de la multa que corresponda.


"Se embargarán precautoriamente los medios de transporte, sin incluir las mercancías que los mismos transporten, cuando con ellos se ocasionen daños en los recintos fiscales, con el objeto de garantizar el pago de la multa que corresponda."


Como se advierte de lo dispuesto en el artículo 121-B de la Ley Aduanera, el procedimiento previsto en el mismo resultaba aplicable cuando la autoridad aduanera, con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación, en el caso en el que no procediera trabar un embargo de carácter precautorio que diera lugar a la sustanciación del procedimiento administrativo en materia aduanera (PAMA), advirtiera que el respectivo gobernado había omitido alguna de sus obligaciones en tal materia, dando lugar a la existencia de un crédito fiscal.


En tal hipótesis, la autoridad respectiva podría determinar los correspondientes créditos fiscales sin necesidad de sustanciar el procedimiento administrativo en materia aduanera, pero aquéllos tendrían el carácter de provisionales, pudiendo las autoridades aduaneras efectuar la determinación definitiva en un plazo que no excediera de cuatro meses, contado a partir del día siguiente al en que hubiera surtido efectos la notificación de la determinación provisional. Además, si en ese lapso no se efectuaba la determinación definitiva, la provisional tendría ese carácter.


Ante el contenido de tal precepto, se advierte que el mismo regula dos diversas hipótesis normativas, una primera relativa a la emisión de un crédito fiscal de carácter provisional, que puede pagarse por el contribuyente mediante un pago que adopta la misma naturaleza provisional.


Una segunda porción normativa que prevé el numeral en comento, es la relativa a la determinación definitiva que respecto de tal crédito fiscal subsistirá en el mundo jurídico, precisándose que la misma puede efectuarse por las autoridades competentes en un plazo que no exceda de cuatro meses posteriores a la notificación del crédito provisional, o bien, que de no emitirse la determinación definitiva en el referido lapso, tal carácter adquirirá la determinación provisional.


En tal virtud, el artículo en comento regula dos diversas determinaciones aduaneras, la que finca créditos fiscales provisionales y la que conlleva la definitividad de los mismos.


Ante ello, como se advierte del octavo concepto de violación planteado por la quejosa, transcrito en las fojas de la sesenta y seis a la setenta y siete del presente fallo, resulta patente que la quejosa se limitó a controvertir la constitucionalidad de la primera porción normativa antes referida, señalando, en esencia, que tal numeral le impide una defensa efectiva antes de que la autoridad le finque algún crédito fiscal, pues no existe una instancia de inconformidad que los contribuyentes puedan hacer valer en contra de los resultados obtenidos por las autoridades fiscales con motivo del ejercicio de la revisión de pedimentos de importación, la cual pueda interponerse antes del fincamiento respectivo; situaciones que a juicio de la quejosa se actualizan en el presente caso, por la circunstancia de que durante el procedimiento que dio lugar a la emisión del oficio número 326-A-7987 no se dio la oportunidad previa para que participara en él.


Por otra parte, para corroborar cuál es la porción normativa que se impugna en este juicio de garantías, conviene precisar cuál es la que fue aplicada en perjuicio de la quejosa en el acto administrativo reclamado, a saber, la resolución expedida el seis de junio de mil novecientos noventa y cuatro por el administrador general de Aduanas, contenida en el oficio número 326-A-7987. En tal determinación se señala lo siguiente:


"Visto el pedimento de importación número 3218-400005888 de fecha de entrada y de pago 10 de mayo de 1994, tramitado ante la Aduana de Nuevo Laredo, por el agente aduanal R.E.C. y R.L., patente número 829 y autorización nacional para operar ante aduanas distintas a la de su adscripción número 3218, en el cual fueron declarados, entre otros, los siguientes datos: Importador X.M., S. de C.V.; domicilio Xocongo 213, Col. Tránsito; ciudad/Edo. de México, D.F.; RFC: XME870408PY3; tipo de operación 1 (importación); clave de pedimento A1 (definitiva); tipo de cambio 3.32230; facturas 300571 de 310394, emitida por Twin Dragon Marketing, Inc., domicilio 14600 South Broadway Gardens, California; marcas números, total de bultos, S/M, S/N, 350 rollos; conocimientos, guía o vehículos Nos. Caja SC216, sellos 1173688 y 1173689; valor moneda extranjera 63,696.55 Dlls.; valor en aduana N$212,283.00; país vendedor G8 (Estados Unidos), país de origen J6 (Hong Kong); descripción de mercancías: número de orden 1, tejidos 100% algodón teñidos, fracción arancelaria 5209.32.01, cantidad 7592.08 M, cantidad en unidad de la tarifa 8654.96 m2; número de orden 2/4, tejidos de mezclilla fracción arancelaria 5209.42.01, cantidad 21998.17 M, cantidad en unidad de la tarifa 7466.9200 kg; contribuciones: ad valorem N$31,842.00 DTA (derecho de trámite aduanero), N$1,698.00; IVA (impuesto al valor agregado) N$24,582.00; total efectivo N$58,122.00 cantidad esta última que coincide con el importe total que aparece impreso en el anverso del pedimento que se describe, por la caja de Banjército, S.N.C., operación 32223 de 10 de mayo de 1994; observaciones: A. 1 T.D.. V.A., RD. No. 1, país de origen Taiwan, 2/4 origen Hong Kong, se anexa factura comercial, Cert. de origen, especificaciones técnicas y declaración de nuestro comitente; subdivisión artículo 87, 3er. párrafo R.L.A. Al pedimento de importación anteriormente descrito se acompañó, entre otra, la siguiente documentación: Factura 300571 de 31 de marzo de 1994, emitida por Twin Dragon Marketing, Inc., a favor de la negociación X.M., S. de C.V.; certificado de origen de 31 de marzo de 1994, expedido por la empresa Twin Dragon Marketing, Inc., departamento de exportación. Sin embargo, de la documentación que obra en el presente expediente, en concreto del oficio número 314.94.3748 de fecha 6 de junio de 1994, emitido por el C. Director general de Política Industrial de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, se desprende que el certificado de origen sin número de fecha 31 de marzo de 1994, al que se ha hecho referencia, fue emitido por la empresa Twin Dragon Marketing, Inc., que no es alguna de las cinco organizaciones en Hong Kong que han sido facultadas por el gobierno de ese lugar para expedir los certificados de origen, pues las únicas cinco organizaciones autorizadas por el Gobierno de Hong Kong para expedir certificados de origen, son las que a continuación se citan: The Hong Kong General Chamber of Commerce; Federation of Hong Kong Industries; The Indian Chamber of Commerce, Hong Kong; The Chinese Manufacturers Association of Hong Kong; The Chinese General Chamber of Commerce, es más, el certificado de origen en cuestión emitido por la empresa Twin Dragon Marketing, Inc., no coincide con alguno de los certificados de origen que expiden las referidas organizaciones autorizadas por el gobierno de Hong Kong, y a mayor abundamiento, del oficio de fecha ocho de abril de 1994, expedido por el Departamento de Comercio del Gobierno de Hong Kong, se desprende que las multicitadas cinco organizaciones y el Departamento de Comercio de dicho gobierno son los únicos que expiden certificados de origen; de todo lo expuesto, esta autoridad, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 3o. y 4o. del C.F. de la Federación; 72, fracciones XIX y XXVII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en relación con los artículos 5o. A, 25, fracción I, inciso d), 36, 38, fracción I, inciso b), 41, 58, 64, 69, 116, fracciones II, XV, XVI y XVII, 121-B, 127, fracción I, 129, fracción I y demás relativos y aplicables de la Ley Aduanera, considera que en el presente caso no se exhibió el certificado de origen de la mercancía descrita en el pedimento anteriormente mencionado y, por ende, no se acreditó el origen de los bienes al momento de tramitarse la operación de comercio exterior al momento de tramitarse el mismo, razón por la cual se incumplió con el artículo 25, fracción I, inciso d), de la Ley Aduanera vigente en la época delos hechos, incumpliéndose de igual manera con el punto 11 de la resolución de carácter provisional que declara de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de diversos productos textiles, mercancías comprendidas en las fracciones arancelarias de las partidas 52.01 a la 52.12 y de 53.01 a la 53.11 de la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de la República Popular China, independientemente del país de procedencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de abril de 1993, el cual establece que los importadores, consignatarios o mandatarios de la mercancía de referencia deberán exhibir ante la aduana de entrada o de despacho que corresponda el certificado de origen correspondiente, a efecto de acreditar, en su caso, que los bienes son originarios de un país, zona o región distintos de la República Popular China, en los términos del artículo 17 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, tomando en cuenta, además, lo dispuesto por el artículo 89 de la Ley de Comercio Exterior publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1993 que establece que las cuotas compensatorias se aplicarán a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, así como el artículo cuarto transitorio de este último ordenamiento que dispone que los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite al momento de su entrada en vigor, se resolverán en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, la cual en su artículo 16 establecía la obligación de calcular en el pedimento de importación correspondiente el monto de la cuota compensatoria causada y a pagarla, junto con los demás impuestos al comercio exterior, aun en el caso de que la Secretaría de Comercio la hubiese determinado provisionalmente, por lo que debe estimarse que en la presente operación de comercio exterior se omitió el pago de la cuota compensatoria del 331% determinado en el punto ocho, apartado A, de la resolución de carácter provisional anteriormente citada, misma cuota que fue confirmada en el punto 54, apartado A, de la resolución que revisa la diversa de carácter provisional que decretó de oficio el inicio de la investigación administrativa sobre las importaciones de hilados y tejidos de fibras sintéticas. ... Por lo anteriormente expuesto y fundado, esta autoridad determina los siguientes créditos fiscales: Primero. La empresa X.M., S. de C.V. y el agente aduanal R.C. y R.L. son responsables solidarios del pago de la cuota compensatoria por la cantidad de N$702,653.73, de conformidad con los razonamientos que han quedado expresados. Segundo. Por la infracción cometida por los sujetos responsables, se les impone una multa de N$1'053,985.00, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 127, fracción I, en relación con el 129, fracción I, de la Ley Aduanera. Tercero. Los créditos fiscales anteriormente determinados deberán ser cubiertos debidamente actualizados con sus accesorios por los sujetos responsables de conformidad con los razonamientos y fundamentos que han quedado mencionados con anterioridad."


Del análisis de la anterior determinación se advierte que la misma corresponde a la emitida con motivo de la revisión del pedimento de importación número 3218-400005888 de fecha de entrada y pago del diez de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, es decir, que la misma constituye una determinación de carácter provisional.


En tal virtud, si en el acto administrativo antes transcrito únicamente se aplicó la porción normativa que regula la determinación de un crédito fiscal provisional y la quejosa en sus conceptos de violación únicamente se duele de que el numeral impugnado impide que se le escuche antes de la emisión de un crédito fiscal, como sucedió en el caso concreto, debe concluirse que su demanda de amparo se endereza en contra de la porción normativa que faculta a las autoridades administrativas a fincar créditos fiscales provisionales sin escuchar previamente a los afectados.


En ese tenor, en principio, debe analizarse si la posibilidad que otorga el artículo 121-B de la Ley Aduanera a las autoridades competentes para emitir créditos fiscales provisionales con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación, se rige por la garantía de audiencia, sin menoscabo de que al fijar la naturaleza de tal facultad se precise el alcance de las dos diversas porciones normativas contenidas en el propio precepto, por la estrecha relación que guardan.


Al respecto, como lo señala la recurrente, destaca que la facultad conferida en el mencionado precepto legal no permite a las autoridades administrativas la emisión de un acto privativo, sino la de un acto de molestia, respecto del cual no rige la garantía de audiencia previa consagrada en el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución General de la República.


En efecto, al disponer el legislador que con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación en materia aduanera, la autoridad competente podrá determinar de manera provisional los créditos fiscales que correspondan, sin necesidad de sustanciar previamente algún procedimiento, ello no implica facultar a una autoridad para emitir un acto privativo sin el otorgamiento de la garantía de previa audiencia, pues el respectivo crédito no tendrá los efectos de un acto privativo, ya que su finalidad no es, cuando menos en ese momento, la de desincorporar en definitiva de la esfera jurídica del gobernado una prestación patrimonial.


A tal conclusión se arriba tomando en cuenta que la determinación provisional se encuentra sujeta a que las autoridades aduaneras emitan dentro de un plazo de cuatro meses, al realizar una nueva valoración de los elementos de prueba en que hayan sustentado su determinación provisional, o bien, de los que dentro del referido lapso la parte afectada aporte a la misma, una determinación definitiva en la que modifiquen en alguna medida la resolución provisional, o bien, se abstengan de emitir una nueva resolución al estimar que los elementos de prueba valorados no modifican su determinación provisional, adquiriendo ésta, como consecuencia del silencio de la autoridad, el carácter de definitiva.


Ante tal disposición, en aras de corroborar la naturaleza provisional del crédito determinado, en términos del primer párrafo del artículo 121-B de la Ley Aduanera, no debe desconocerse que la circunstancia de que el legislador haya otorgado el carácter de provisional al crédito fiscal determinado inicialmente y, además, haya previsto un plazo de cuatro meses para que la autoridad emita una determinación definitiva implica, necesariamente, la intención del legislador de permitir a la autoridad aduanera revalorar los elementos de prueba que sustentaron su liquidación inicial, existiendo la posibilidad de que modifique o incluso revoque la misma.


Aún más, si el legislador no impidió expresamente al gobernado ofrecer los elementos de prueba que puedan desvirtuar la determinación provisional que genera una molestia a su esfera jurídica, y a la vez fijó un plazo entre la emisión de ésta y una diversa que decidirá en definitiva la situación del afectado, tal omisión no debe interpretarse como un silencio del legislador que impide al gobernado aportar dentro del mismo los elementos de prueba que estime conducentes, sino como un vacío legislativo que debe llenarse atendiendo al principio general derivado del artículo 14, párrafo segundo, constitucional, consistente en que antes de la emisión de todo acto privativo, la autoridad competente debe escuchar a la parte afectada.


En tal virtud, la circunstancia de que la liquidación provisional se pueda tornar en definitiva, aparentemente por el simple transcurso del tiempo, no implica que aquélla tenga la misma naturaleza que ésta ni que, por ende, haya sido voluntad del legislador permitir a la respectiva autoridad aduanera emitir la determinación definitiva sin haber escuchado previamente al afectado.


Por ende, al constituir un acto provisional, la facultad otorgada a las autoridades aduaneras para fincar créditos provisionales con motivo del ejercicio de sus potestades de comprobación no se rige por la garantía de audiencia previa, por lo que debe revocarse la determinación adoptada en el fallo recurrido y negarse la protección solicitada.


NOVENO. Por otra parte, debe estimarse que resulta infundado lo que se alega en la parte final del quinto agravio que se analiza, en atención a las siguientes consideraciones.


Según quedó apuntado con anterioridad, en la resolución de seis de junio de mil novecientos noventa y cuatro se sanciona a la quejosa con la imposición de una multa por la cantidad de N$1'053,985.00 (un millón cincuenta y tres mil novecientos ochenta y cinco nuevos pesos 00/100 M.N.), en términos de lo previsto por el artículo 129, fracción I, de la Ley Aduanera.


Dicho dispositivo legal señala:


"Artículo 129. Se aplicarán las siguientes sanciones a quien cometa las infracciones establecidas por el artículo 127: I.M. equivalente a un tanto y medio de los impuestos omitidos, o en su caso, de las cuotas compensatorias omitidas, cuando no se haya cubierto lo que correspondía pagar. Cuando la infracción a que se refiere esta fracción sea cometida por pasajeros, se impondrá una multa equivalente a cuatro tantos del valor comercial de la mercancía, salvo que se haya ejercido la opción a que se refiere la fracción I del artículo 28 de esta ley, en cuyo caso, la multa será el equivalente a un tanto y medio de dicho valor comercial. Previamente a la imposición de la multa a que se refiere el párrafo que antecede, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberá escuchar al agente o apoderado aduanal que hubiera formulado la consulta, en una comisión integrada por lo menos por tres agentes aduanales, además del interesado."


Como se ve, tal ordenamiento legal autoriza la imposición de una multa fija equivalente a un tanto y medio del impuesto o de la cuota compensatoria cuyo pago se haya omitido, sin establecer reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, lo cual, como bien lo determinó el Juez de Distrito, resulta contrario al texto del artículo 22 de la Constitución Federal, tal como lo ha sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia número 10/95 y tesis número X/95, visibles, respectivamente, en la página 19 del T.I.I, julio de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y página 21 del Número 86-2, febrero de 1995, Octava Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dicen:


"MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. El establecimiento de multas fijas es contrario a estas disposiciones constitucionales, por cuanto al aplicarse a todos por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares."


"MULTAS EXCESIVAS. EL SISTEMA QUE ESTABLECE SU IMPOSICIÓN EN PORCENTAJES FIJOS VIOLA EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL. Para que una ley respete la prohibición contenida en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la imposición de multas excesivas, es necesario que establezca un sistema en el que la autoridad sancionadora esté en aptitud de tomar en cuenta la gravedad de la infracción cometida, el grado de responsabilidad en la conducta omitida o prohibida, y las condiciones económicas del infractor, a fin de que pueda determinar razonablemente, en cada caso concreto, el monto de la multa que aquél amerite, atendiendo a dichas circunstancias; de lo contrario, con un sistema de imposición de sanciones en porcentajes fijos, la individualización de la multa no se consigue, toda vez que cualquiera que sea la conducta omitida o realizada, el porcentaje de la sanción será siempre, para todos los casos, invariable, lo que da lugar a la imposición de multas excesivas, contraviniendo el artículo 22 constitucional."


No se opone a lo anterior, lo que se alega en el agravio que se analiza, pues, por una parte, debe señalarse que, en la especie, no se discute ninguna cuestión relativa a la garantía de audiencia y, por otra, los extremos a que aluden la jurisprudencia y tesis citadas no se colman por el hecho de fijar la multa tomando como base el monto del crédito determinado, circunstancia que, por el contrario, dado lo antes expuesto, hace manifiesta la inconstitucionalidad del artículo 129, fracción I, de la Ley Aduanera vigente hasta el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y seis.


DÉCIMO. En cuanto a lo alegado por la autoridad recurrente en el sexto punto de sus agravios, de conformidad con lo previsto en los artículos 85, fracción II y 92 de la Ley de Amparo, debe reservarse jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno, a fin de que estudie y resuelva las cuestiones ahí planteadas, toda vez que éstas se reducen a temas de legalidad en relación con la fundamentación y motivación de las resoluciones de quince de abril y primero de octubre de mil novecientos noventa y tres por las que autoridades de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial determinan la existencia de prácticas desleales de comercio internacional y fijan cuotas compensatorias.


DÉCIMO PRIMERO. Una vez concluido el análisis de los agravios vertidos por la autoridad recurrente, a continuación se aborda el de los planteados por la quejosa, no sin antes señalar que en el estudio de los planteamientos respectivos, provengan de ésta o de la autoridad responsable, el órgano de control constitucional, en aras de una administración de justicia que se acerque en la mayor medida posible a la verdad material, no debe exigir el cumplimiento de formulismos rigoristas que carecen de sustento legal, por lo que para realizar su análisis basta que se controviertan las consideraciones respectivas y que se precise, en términos generales, cuál es la lesión o agravio que las respectivas consideraciones le provocan, así como los motivos que generan esta afectación. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:


"AGRAVIOS EN RECURSOS INTERPUESTOS DENTRO DEL JUICIO DE AMPARO. PARA QUE SE ESTUDIEN BASTA CON EXPRESAR EN EL ESCRITO RELATIVO, RESPECTO DE LAS CONSIDERACIONES QUE SE CONTROVIERTEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, LA CAUSA DE PEDIR. Tomando en cuenta lo dispuesto en la tesis jurisprudencial 2a./J. 63/98, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., septiembre de 1998, página 323, cuyo rubro es 'CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR.', esta Suprema Corte de Justicia arriba a la conclusión de que los agravios que se hagan valer dentro de los recursos que prevé la Ley de Amparo no necesitan cumplir con formalidades rígidas y solemnes, ya que, por una parte, los diversos preceptos de este ordenamiento que regulan los referidos medios de defensa no exigen requisitos para su formulación y, por otra, el escrito a través del cual se hagan valer éstos debe examinarse en su conjunto, por lo que será suficiente que en alguna parte de éste se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que las respectivas consideraciones le provocan, así como los motivos que generan esta afectación, para que el órgano revisor deba analizarlos; debiendo precisarse que esta conclusión únicamente exime al recurrente de seguir determinado formalismo al plantear los agravios correspondientes, mas no de controvertir el cúmulo de consideraciones que por su estructura lógica sustentan la resolución recurrida, o, en su caso, las circunstancias de hecho que afectan la validez de esta última." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis P./J. 69/2000, página 5).


Precisado lo anterior, destaca que en sus agravios la parte quejosa sostiene, en síntesis:


a) En el fallo recurrido se omite abordar el planteamiento relativo al indebido uso de facultades extraordinarias que realiza el Ejecutivo de la Unión, en términos de lo dispuesto en los artículos 49 y 131 constitucionales, pues lo respondido en el fallo al primer concepto de violación no guarda una relación lógica con lo aducido en éste. Además, el punto medular del planteamiento inicial se refirió a la naturaleza de las facultades extraordinarias que alude el citado artículo 49, en relación con el diverso 131, sin que ello se haya agotado intelectivamente en el fallo recurrido.


b) Al pretender responder al primer concepto de violación el juzgador de garantías hace referencia a una supuesta colaboración de poderes en tratándose de la aplicación de cuotas compensatorias; sin embargo, tal colaboración no se encuentra prevista en ningún precepto de la propia Constitución General, ni puede encontrarse, dado que la N.F. se basa en el principio de separación de poderes y no en el diverso de colaboración que únicamente rige en un régimen parlamentario; de ahí que el desarrollo subsecuente elaborado por el Juez de Distrito no obedece a deducciones aplicables al caso.


c) En el fallo impugnado no se colmó el estudio del sexto concepto de violación, pues desde la propia demanda de garantías se arguyó la deficiencia de la citada ley reglamentaria y de su reglamento al no prever una adecuada definición de los criterios calificadores, por no ser puntuales ni precisos sobre los conceptos aplicables. Incluso, no asiste la razón al juzgador de garantías cuando afirma que las definiciones establecidas en el capítulo del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional se contienen las definiciones, alcance y contenido de los diversos conceptos que en la demanda se sostuvo eran imprecisos, destacando que en el referido reglamento las definiciones realizadas son deficientes desde el punto de vista jurídico o económico e incluso constituyen verdaderas peticiones de principio.


d) En el décimo séptimo considerando de la sentencia recurrida se remite al considerando décimo cuarto de la misma, como si efectivamente se hubiera resuelto en aquellas consideraciones lo planteado por la quejosa.


e) En la sentencia recurrida el juzgador de garantías no resuelve la cuestión planteada consistente en que la legislación ordinaria no puede delegar las funciones reservadas constitucionalmente al Ejecutivo, pues con ello se estaría contrariando lo dispuesto en los artículos 49 y 131 constitucionales; además, al contrario de lo sostenido en el fallo impugnado, las resoluciones emitidas por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial en materia de prácticasdesleales de comercio internacional sí constituyen disposiciones de observancia general, por lo que debe estimarse que su emisión sí constituye una transgresión de los referidos preceptos constitucionales.


En relación con los referidos agravios, en los que se atribuyen vicios formales al fallo recurrido, debe considerarse que los mismos resultan fundados, en tanto que, como se demuestra a continuación, en la sentencia impugnada no se abordaron en forma congruente los conceptos de violación que se identifican en la demanda como primero, cuarto, quinto, sexto y séptimo, en los que se desarrollan razonamientos lógico-jurídicos que guardan una estrecha relación.


De la lectura del libelo de garantías se advierte que en los conceptos de violación marcados como primero, cuarto, quinto, sexto y séptimo, la quejosa medularmente sostuvo:


1. La Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las diversas disposiciones que emanan de la misma transgreden lo dispuesto en los artículos 16, 31, fracción IV, 49 y 131 constitucionales, ya que en aquel ordenamiento se otorga al secretario de Comercio y Fomento Industrial la facultad necesaria para determinar la existencia de prácticas desleales de comercio internacional, y conforme a los dos últimos preceptos citados, tal potestad únicamente puede ejercerse por el presidente de la República, titular del Ejecutivo Federal, por lo que el Congreso está impedido para delegar facultades extraordinarias a un diverso servidor público. En el caso de las facultades conferidas al Ejecutivo en términos del artículo 131, párrafo segundo, constitucional, las mismas conllevan la emisión de disposiciones de observancia general, por lo que cualquiera de ellas tienen materialmente el rango de ley y únicamente pueden ser expedidas por el presidente de la República en uso de la delegación de facultades (primer concepto de violación).


2. La citada ley reglamentaria viola el artículo 131 constitucional, en tanto que la delegación de facultades realizada en aquélla se realiza en forma ilimitada y por tiempo indefinido, cuando la delegación de facultades extraordinarias debe realizarse en vía de excepción y por un tiempo restringido, pues de lo contrario, dejarían de ser extraordinarias para convertirse en ordinarias, de lo contrario, la facultad legislativa delegada en términos del citado numeral implicaría una sustitución del Ejecutivo por el Legislativo, teniendo lugar el ejercicio indiscriminado de una facultad legislativa que está reservada al Congreso Federal (cuarto concepto de violación).


3. La Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos transgrede las garantías de legalidad y seguridad jurídica, dado que dentro de las facultades legislativas extraordinarias previstas en el artículo 131 de la N.F., no se encuentra prevista la relativa a que el presidente de la República pueda determinar la existencia de prácticas desleales de comercio internacional y mucho menos la de imponer cuotas compensatorias, por lo que el Congreso de la Unión no puede, válidamente, depositar en el presidente de la República o en alguna otra autoridad administrativa la atribución de emitir disposiciones de observancia general como lo son el establecimiento de cuotas compensatorias. Al efecto, debe estimarse que la enumeración de facultades realizada en el mencionado artículo 131, párrafo segundo, debe entenderse en formal limitada y restringida, sin que sea válido que se dé una extensión ilimitada a los supuestos en los que la autoridad administrativa puede expedir normas de carácter general, abstractas e impersonales, pues lo contrario implicaría una interpretación incorrecta del artículo 49 constitucional, dándose una delegación interminable e inagotable de facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo Federal (quinto concepto de violación).


4. Las diversas disposiciones contenidas en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, así como en el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional no establecen con precisión el contenido y alcance de las hipótesis normativas aplicables, vulnerando las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de la propia Constitución; máxime que tratándose del ejercicio de facultades extraordinarias la ley respectiva debe señalar con toda precisión el contenido, los alcances y efectos de todos y cada uno de los elementos, términos y expresiones que integran las hipótesis normativas que determinan la existencia de prácticas desleales de comercio internacional. En efecto, la ley y el reglamento citados no prevén con claridad la definición de práctica desleal de comercio internacional, ni de costo de producción. No señalan cómo se determina este último, cómo se calcula la utilidad y cómo debe cuantificarse el margen razonable de la misma, tampoco se precisan los conceptos de gastos de transportación y venta, así como mediante qué procedimientos deberán ser calculados por las autoridades administrativas. En la ley impugnada se genera mayor incertidumbre al señalar que la amenaza de daño a la producción nacional que provoquen las importaciones también será sancionable, aunado a que no se define qué debe entenderse por amenaza de daño. Igualmente, el artículo 1o., fracción VIII, del citado reglamento, al pretender definir el concepto de daño a la producción nacional, transgrede el principio de seguridad jurídica al no precisar qué es o cómo se cuantifica la pérdida o menoscabo patrimonial, ni en qué consiste una ganancia lícita y normal, ni qué productores son representativos de una parte significativa de la producción nacional. Incluso, el mismo numeral parte de una situación contingente como lo es el "puedan sufrir" (sexto concepto de violación).


5. La cuota compensatoria impuesta a la quejosa es conculcatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 16 y 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, dado que el presidente de la República y el Congreso de la Unión transgredieron lo dispuesto en el artículo 131, párrafo segundo, de la propia N.F., en tanto que ni aquél rindió un informe sobre el ejercicio de las facultades delegadas en términos de ese numeral, ni éste aprobó lo propio, respecto de las cuotas establecidas en las respectivas resoluciones provisional y definitiva, como deriva del contenido del diario de debates de la Cámara de Diputados, con motivo del informe que en esta materia fue presentado por el presidente de la República, y tal como se desprende de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1994, el Ejecutivo Federal en ningún tiempo sometió a la aprobación del Poder Legislativo, ni éste aprobó el uso de la facultad delegada en el artículo 1o., fracción II, inciso c), de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 Constitucional (séptimo concepto de violación).


Para dar respuesta al cúmulo de planteamientos antes sintetizados, en los considerandos décimo quinto, décimo sexto y décimo séptimo de la sentencia recurrida, se sostuvo, en esencia:


a) Las cuotas compensatorias no fueron creadas exclusivamente por el presidente de la República o el secretario de Comercio y Fomento Industrial en uso de una facultad extraordinaria delegada por el Congreso de la Unión, sino en virtud de una colaboración de poderes, tal como se desprende de los párrafos introductorios de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, conforme a los cuales tanto el Congreso de la Unión como el presidente de la República, en términos de lo previsto en el artículo 73, fracción XXIX-A, apartado 1o. y 131 de la propia N.F. tienen facultades para crear cuotas compensatorias; en tanto que por lo que ve a la participación del secretario de Comercio y Fomento Industrial cabe señalar que aun cuando la referida ley reglamentaria precisa que a él corresponde establecer las cuotas compensatorias, su función no implica la creación de un tributo, ni el uso de una delegación de facultades legislativas, sino únicamente determinar o liquidar el monto de las cuotas compensatorias cuando de las investigaciones que realice advierta la existencia de una práctica desleal de comercio internacional, para lo cual deberá ceñirse a lo que dispone la referida ley sobre los elementos de las cuotas compensatorias, de tal modo que no queda margen para que esta última autoridad arbitrariamente fije el monto de las cuotas compensatorias, ya que la misma debe someterse a los pasos o procedimientos y reglas generales correspondientes; máxime que la ley en comento prevé el sujeto, objeto, base, cuotas y época de pago de las referidas cuotas (considerando décimo quinto).


b) Es fundado pero inoperante el sexto concepto de violación aducido por la quejosa, pues aun cuando es cierto que ni la ley ni el reglamento impugnados definen el alcance y contenido de los diversos conceptos que menciona la peticionaria de garantías, ello no es suficiente para conceder la protección constitucional, dado que el reglamento impugnado contiene un capítulo de definiciones en el que se establecen el contenido, los alcances y los efectos de diversos elementos, términos y expresiones que se estiman importantes para determinar la existencia de prácticas desleales de comercio internacional, con lo que se evita que las autoridades administrativas determinen la existencia de una práctica de esa naturaleza con criterios subjetivos y arbitrarios, por lo que no se transgreden las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues es evidente que no se pueden definir todas y cada una de las expresiones que se citan en la ley. Además no se hace consideración alguna en relación con los argumentos vertidos sobre el uso de la facultad legislativa extraordinaria por parte del presidente de la República o el secretario de Comercio y Fomento Industrial, dado que ninguna de tales autoridades utilizó la referida facultad, como se precisa en el considerando anterior (considerando décimo sexto).


c) Resulta infundado el concepto de violación relativo a que las cuotas compensatorias determinadas en las resoluciones reclamadas transgreden el artículo 131 constitucional al no haberse rendido el informe a que se refiere el párrafo segundo de este último numeral, pues las resoluciones impugnadas no se emitieron con apoyo en la facultad prevista en el mencionado párrafo segundo (considerando décimo séptimo).


Por principio, como se advierte del análisis relacionado de las consideraciones antes sintetizadas, en ellas se sostiene que las cuotas compensatorias fueron "creadas" en virtud de una colaboración entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, señalándose que ambos tienen facultades para crear cuotas compensatorias en términos de lo previsto en el artículo 131 constitucional, primer argumento que genera incertidumbre sobre a qué autoridad corresponde, conforme a las consideraciones impugnadas, el ejercicio de tales facultades y sobre si las mismas se ejercieron o no en la creación de las cuotas compensatorias impugnadas; aún más, en las propias consideraciones no se precisa en qué momento o en qué términos colaboró el presidente de la República con el Congreso de la Unión para la creación de las cuotas compensatorias, lo que incluso da lugar a que en la sentencia recurrida no se señale en qué términos se ejerció la facultad prevista en el artículo 131 constitucional, aun cuando en ella se haga mención a que el presidente de la República tiene facultades para crear las cuotas compensatorias en términos de lo dispuesto en este último numeral. Incluso, como lo sostiene la quejosa, las consideraciones del fallo recurrido se tornan incongruentes cuando en las mismas se llega a sostener que el presidente de la República no utilizó las facultades extraordinarias en comento, pero que sí puede crear las referidas cuotas, al tenor del artículo 131 constitucional.


Ahora bien, en relación con el primer concepto de violación, en ningún momento se abordan o expresan las consideraciones que desestimen los argumentos de la quejosa, relativos a que la facultad que se confiere al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial conlleva la creación de disposiciones de observancia general, pues al respecto únicamente se señala que la participación de éste se traduce en la liquidación o determinación de un tributo e, incluso, se desestima lo previsto en la ley reglamentaria en análisis, sin precisar porqué se trata de un acto de esa naturaleza y no de una disposición de observancia general como lo reiteró la quejosa.


En tal virtud, como lo sostiene esta última, en el considerando décimo quinto se omite abordar planteamientos contenidos en el primero de sus conceptos de violación y se emiten conclusiones que en otros considerandos de la sentencia se contradicen, lo que da lugar a que al respecto no se aborde la cuestión efectivamente planteada, pues no existe un pronunciamiento definitivo donde se precise si el Ejecutivo ejerció o no las facultades extraordinarias a que se refiere el artículo 131 constitucional y, menos aún, si ello fue debido o indebido, atendiendo a lo previsto en los artículos 49 y 131 constitucionales; tampoco se hace referencia a la naturaleza de tales facultades. Incluso, en cuanto a la colaboración de poderes que se menciona en el fallo no se expresa el fundamento constitucional de la misma, sino que se basa en lo dispuesto en la ley impugnada, de donde la quejosa cuestiona la posibilidad constitucional de su existencia.


En adición a lo anterior, en relación con el cuarto concepto de violación, se advierte que al no precisarse por qué autoridades y en qué términos se ejercieron las facultades previstas en el artículo 131 constitucional, y señalarse al respecto únicamente que en las resoluciones reclamadas no se ejerció alguna potestad derivada de este numeral, pero que el presidente sí tiene facultades para crear cuotas compensatorias al tenor de este numeral, no se contestan los conceptos de violación relativos a si las mismas pueden ejercerse únicamente por este servidor público, o si es válido que la autorización respectiva sea por tiempo indefinido, ya que en el fallo recurrido no existe un pronunciamiento congruente sobre el uso que se realizó de la facultad extraordinaria prevista en el mencionado artículo 131.


Por otra parte, en relación con lo argumentado en el fallo controvertido, en cuanto al respeto de los principios de legalidad y seguridad jurídica, asiste plenamente la razón a la quejosa recurrente, pues, por un lado, en aquél se sostiene que ni la ley ni el reglamento citados prevén las definiciones y, enseguida, se aduce que en este último se dan éstas, en la medida necesaria para evitar la actuación arbitraria de las autoridades y, por otro lado, en las consideraciones que dan respuesta al planteamiento sobre la indefinición de diversos conceptos, no se aborda el estudio de ninguno de ellos, sino que en forma general se sostiene que las definiciones del reglamento son suficientes, máxime que no es necesario definir todas y cada una de las expresiones que se citan en la ley.


Por último, respecto de los argumentos que se dan en el considerando décimo séptimo del fallo recurrido, en relación con la falta de informe del presidente al Congreso de la Unión sobre la facultad ejercida, si en el considerando décimo quinto no se abordó en forma congruente y a cabalidad lo planteado en los respectivos conceptos de violación, en vía de consecuencia, la respuesta que se da en aquél tampoco puede estimarse como una respuesta congruente con lo planteado.


En tal virtud, ante las imprecisiones del estudio realizado en el fallo recurrido y, en su caso, las omisiones advertidas, este Alto Tribunal, en términos de lo previsto en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, debe abordar el análisis de los argumentos desarrollados en los conceptos de violación identificados en el libelo de garantías con los números primero, cuarto, quinto, sexto y séptimo, los que, por su estrecha relación, se abordan a continuación en forma conjunta, al tenor de lo establecido en el diverso 78 del último ordenamiento citado.


Por principio, para dar respuesta a los referidos conceptos de violación, no puede desconocerse que la facultad de establecer y determinar cuotas compensatorias, atribuciones radicalmente diversas, se regían, al emitirse los actos reclamados a través del presente juicio de garantías, por la denominada "Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior", contemplándose la primera de tales potestades, la de establecer, crear o fijar cuotas compensatorias, como una facultad cuyo ejercicio se debía realizar al tenor del artículo 131 constitucional.


Por ende, en primer lugar, debe precisarse el alcance de lo previsto en este dispositivo constitucional, lo que permitirá conocer qué facultades son las que asisten al Congreso de la Unión en materia de comercio exterior y, conforme a tal numeral, cuáles puede delegar en forma extraordinaria al Ejecutivo Federal.


El artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."


De la lectura integral de este dispositivo constitucional, tomando en cuenta que un órgano solamente puede delegar las facultades que son de su competencia, se advierte que al Congreso de la Unión, como órgano legislativo de la Federación y en forma privativa, se atribuyen en sede constitucional las facultades necesarias para:


a) Ejercer su potestad tributaria, en sus diversas expresiones, respecto de la importación y exportación de mercancías, reiterándose lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX, inciso 1o., de la propia N.F.; y,


b) Regular en todo momento la importación y exportación de mercancías, pudiendo incluso restringir o prohibir tales operaciones comerciales respecto de determinados productos, así como reglamentar en el interior de la República la circulación de toda clase de efectos, todo ello con el objeto de establecer un marco jurídico que a la vez de acotar la actuación de las autoridades administrativas, dote a éstas de los instrumentos necesarios que permitan encauzar las operaciones de comercio exterior en beneficio de la economía del país, la estabilidad de la producción nacional y cualquier otro propósito benéfico para la República.


Por otra parte, respecto de las referidas facultades legislativas, en el propio numeral se permitió al Congreso dela Unión delegar al Ejecutivo Federal las necesarias para:


a) Ejercer la potestad tributaria, en sus diversas expresiones, respecto de las importaciones y exportaciones de mercancías; y,


b) Restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, cuando el propio Ejecutivo lo estime urgente, con el fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o realizar cualquier otro propósito en beneficio del país.


Ahora bien, para precisar cuál es la naturaleza de las facultades que el Congreso de la Unión puede delegar al Ejecutivo Federal, es necesario acudir a la interpretación causal y teleológica del párrafo segundo del dispositivo en comento.


Al respecto, cabe señalar que en el amparo en revisión 2046/97, resuelto el dieciséis de mayo del año dos mil por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de once votos y bajo la ponencia del señor M.J.D.R., para fijar el alcance de la norma constitucional en comento se acudió a lo expresado en el dictamen realizado por la Cámara de Diputados, respecto de la iniciativa que dio lugar a la adición del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, llegando a las siguientes conclusiones:


"... Del precepto de la Ley Fundamental supracitado deriva que en concordancia con lo dispuesto en los artículos 50 y 73, fracciones IX, X y XXIX, punto 1o., de la propia Constitución, se establece que corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de comercio exterior, estableciendo contribuciones que graven la importación o exportación de mercancías y reglamentar o aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación de toda clase de efectos sin importar su procedencia.


"Por otro lado, el segundo párrafo del artículo que se analiza, establece la facultad que tiene el Congreso de la Unión para conferir al Ejecutivo de la Unión la potestad de: aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación previamente establecidas por el Congreso de la Unión, o bien, para crear otras.


"Asimismo, dispone que el Ejecutivo podrá restringir o prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, todo ello con el propósito de regular el comercio exterior, la economía nacional o de obtener un beneficio para el país.


"La facultad del Congreso de la Unión para establecer contribuciones como son las tarifas arancelarias a que se alude en el primer párrafo del artículo 131 de la Constitución Federal, constituye lo que la doctrina ha denominado potestad financiera o potestad tributaria del Estado que, como se dijo, corresponde originariamente al órgano legislativo. Dicha atribución puede ser, en términos del citado párrafo segundo, delegada a favor del Ejecutivo Federal a quien corresponde el equilibrio de la balanza económica del país.


"Respecto a la delegación de facultades al Ejecutivo de la Unión, conviene citar parte del dictamen que formularon las comisiones dictaminadoras con motivo de la iniciativa del presidente de la República para adicionar el multirreferido segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya lectura se efectuó al celebrarse la sesión del día doce de diciembre de mil novecientos cincuenta en el seno de la Cámara de Diputados. Sobre el particular se dijo (se transcribe la parte relativa). ... De lo anterior deriva que la delegación de facultades en el Ejecutivo Federal tuvo como razón, conferir al Ejecutivo Federal la potestad de un poder tributario delegado a efecto de que estuviera en posibilidad de crear, modificar o suprimir tarifas arancelarias y autorizarlo para que proveyera lo adecuado dentro de la esfera de su administración, con motivo de 'un hecho o estado de cosas de las que la ley se propone hacer depender su acción', esto es, la reforma aludida determinó una doble función delegada, como ya se indicó, la tributaria propiamente dicha en cuanto que se otorga al Ejecutivo la potestad exclusiva delegada de crear o modificar contribuciones en materia arancelaria, y la administrativa, a efecto de que se proveyera lo debido en mérito a situaciones de hecho con atribuciones para restringir y aun prohibir importaciones, exportaciones y el tránsito de productos cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, todo ello ajustándose a las disposiciones de la ley relativa, actualmente, la Ley de Comercio Exterior, por medio de la cual se abrogó la Ley Reglamentaria del Artículo 131 Constitucional. ... El contenido de los numerales supracitados pone de manifiesto que contrariamente a lo argumentado por la sociedad agraviada, las facultades que el artículo 5o. de la Ley de Comercio Exterior establece a favor de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, no se encuentran relacionadas con el poder tributario delegado en materia de comercio exterior a que se refiere el artículo 131 de la Constitución Federal y, por otro lado, que no son delegadas por el presidente de la República en el titular de dicha dependencia de la administración pública federal, sino directamente concedidas por el Congreso de la Unión, restringiéndose a aspectos no arancelarios delimitados por la propia ley en el ámbito administrativo, según establece en forma contundente el artículo 2o. de la ley reclamada, en cuanto señala: 'Artículo 2o. Las disposiciones de esta ley son de orden público y de aplicación en toda la República, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte. La aplicación e interpretación de estas disposiciones corresponde, para efectos administrativos, al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.'. El hecho de que en el ordenamiento legal que actualmente rige en materia de comercio exterior se faculte a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para que en auxilio de las facultades que le fueron conferidas al Ejecutivo Federal, por conducto del Congreso de la Unión, para dictar medidas no arancelarias que restrinjan la importación de mercancías, no se traduce en una violación a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que como se ha puesto en evidencia, no se delega a favor de ésta un poder delegado tributario en materia de comercio exterior, pues no se le confiere la atribución de crear normas abstractas en dicha materia sino, se insiste, se demarca su actuación al aspecto de aplicación de las disposiciones en el ámbito no arancelario, según deriva de los ya invocados artículos 21 y 22 de la ley impugnada, en relación con los diversos 23 a 27 del propio ordenamiento normativo y 19 a 22 del reglamento relativo que delimitan sus funciones en los siguientes términos ..."


Con base en estas consideraciones se aprobó la tesis que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:


"COMERCIO EXTERIOR. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIONES III, V Y XII, DE LA LEY RELATIVA, QUE ESTABLECE LA FACULTAD DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL PARA OTORGAR PERMISOS DE IMPORTACIÓN O EXPORTACIÓN DE MERCANCÍAS, ASÍ COMO PARA ESTABLECER O MODIFICAR RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS A LA IMPORTACIÓN, CIRCULACIÓN O EXPORTACIÓN DE ÉSTAS, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 131, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 131, segundo párrafo, de la Carta Magna, el Congreso de la Unión puede conferir al Ejecutivo de la Unión la potestad para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación previamente establecidas por dicho órgano legislativo, o bien, para crear otras, así como para restringir o prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, con el propósito de regular el comercio exterior, la economía nacional o de obtener un beneficio para el país, lo que constituye un poder delegado tributario que recae en forma exclusiva en el presidente de la República, es decir, en términos de lo previsto en el mencionado precepto constitucional, la potestad financiera o tributaria del Estado, que corresponde originariamente al citado Congreso, puede ser delegada a favor del Ejecutivo Federal. En congruencia con lo anterior, debe decirse que el artículo 5o., fracciones III, V y XII, de la Ley de Comercio Exterior que faculta a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, para que en auxilio de las atribuciones que le fueron conferidas al Ejecutivo Federal, por conducto del Congreso de la Unión, otorgue permisos de importación o exportación de mercancías, establezca o modifique restricciones no arancelarias a la importación, circulación y tránsito de éstas, constriñendo el ejercicio de esa facultad al aspecto no arancelario, no transgrede el precepto constitucional de referencia. Ello es así, porque no se delega a favor de la referida secretaría un poder tributario en materia de comercio exterior, pues no se le confiere la atribución de crear normas abstractas en dicha materia, sino que se demarca su actuación al aspecto de aplicación de las disposiciones en el ámbito no arancelario, además de que las citadas atribuciones no son delegadas por el presidente de la República, sino directamente concedidas por el Congreso de la Unión, restringiéndose a aspectos no arancelarios delimitados por la propia ley en el ámbito administrativo, según se desprende de lo previsto en el artículo 2o. de la Ley de Comercio Exterior." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2000, tesis P. CXL/2000, página 17).


Como se advierte de lo sostenido en este precedente, cuya votación es idónea para integrar jurisprudencia, al interpretar lo dispuesto en el artículo 131 de la Constitución General de la República, se arribó a las siguientes conclusiones:


a) En el referido numeral se autoriza al Congreso de la Unión a delegar su potestad tributaria al titular del Ejecutivo Federal, así como para regular en el ámbito administrativo las importaciones y exportaciones, incluso para restringirlas y prohibirlas respecto de determinados productos.


b) Las disposiciones ordinarias que facultan al secretario de Comercio y Fomento Industrial para dictar medidas no arancelarias, es decir, que no impliquen el ejercicio de la potestad tributaria, no transgreden el artículo 131 constitucional, pues mediante ellas no se confiere la facultad para crear normas abstractas en materia tributaria; más aún, cuando la atribución no arancelaria es concedida directamente por el Congreso de la Unión y no es delegada por el titular del Ejecutivo Federal.


En ese contexto, con el fin de corroborar la conclusión adoptada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia y precisar algunas cuestiones que no fueron materia del fallo respectivo, esta Segunda Sala estima conveniente profundizar en la interpretación causal y teleológica de lo previsto en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución General de la República. Ello se torna necesario ante la complejidad del tema en estudio, el cual implica analizar la constitucionalidad de la facultad otorgada por el legislador al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para crear disposiciones de observancia general que conllevan el establecimiento de una prestación patrimonial de carácter público, en relación con lo dispuesto en el citado precepto constitucional, así como en el diverso 49 de la propia N.F..


Para conocer con precisión cuáles fueron las causas y fines que tuvo el Poder Revisor de la Constitución para llevar a cabo la adición del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, resulta necesario conocer la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente, así como los dictámenes emitidos por las respectivas comisiones en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores.


La exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a la adición del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de marzo de mil novecientos cincuenta y uno, es del siguiente tenor:


"Cámara de Origen: Diputados

"Exposición de motivos

"México, D.F., a 5 de diciembre de 1950

"Iniciativa del Ejecutivo


"Estados Unidos Mexicanos. Poder Ejecutivo Federal. México, D.F. Secretaría de Gobernación.


"CC.S.s de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Presentes.


"Para los efectos constitucionales con el presente me es grato remitir a ustedes iniciativa que el C. Primer magistrado de la Nación somete a la consideración de esa H. Cámara, para adicionar el artículo 131 de la Constitución General de la República.


"Al rogar a ustedes dar cuenta con dicho documento, les reitero mi consideración distinguida.


"Sufragio efectivo. No reelección.


"México, D.F., a 29 de noviembre de 1950. P. Ac. del C.S., el oficial mayor E.R.C..


"Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.


"CC.S.s de la H. Cámara de Diputados:


"En ejercicio de la facultad que al Ejecutivo Federal confiere la fracción I del artículo 71 de la Constitución General de la República, por el digno conducto y para aprobación, en su caso, del H. Congreso de la Unión y de las HH. Legislaturas de los Estados, someto la siguiente iniciativa de adición al artículo 131 de la propia Constitución.


"Fundan la presente iniciativa las consideraciones que a continuación se expresan:


"Ha sido práctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese H. Congreso de la Unión otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas las disposiciones complementarias de las leyes fiscales y no simplemente la de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa de México, es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de leyes marcos, porque el órgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisión cuanto por lo que atañe a adaptarlos a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios rectores consignados en las propias leyes.


"Dicha costumbre, sin duda, ha señoreado, en materia fiscal, la actitud que ese H. Congreso de la Unión ha asumido con frecuencia cuando ha otorgado al Poder Ejecutivo Federal facultades para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, agregar o suprimir fracciones a dichas tarifas y restringir y aun prohibir la importación, exportación y tránsito de productos, artículos y mercancías que afecten desfavorablemente la economía del país, como ha venido haciendo en las Leyes de Ingresos de la Federación o en otras leyes también de carácter fiscal.


"La práctica aludida, sin embargo, por obedecer a una necesidad impuesta por la realidad, tanto patria como la de todos los países, especialmente en los estudios de los derechos administrativo y fiscal o financiero, lejos de que deba desaparecer, es indispensable que se conserve. Mas, para ello, todo auténtico Estado de derecho, como lo es el Estado mexicano, debe constitucionalizarla a efecto de que tenga como fundamento no una simple costumbre, como hasta ahora, sino una clara institución jurídica.


"El breve periodo parlamentario ordinario de sesiones de ese H. Congreso de la Unión, de cuatro meses, de conformidad con los textos 65 y 66 de la Constitución General de la República, por una parte, y la naturaleza de las altas funciones encomendadas a ese propio órgano estatal, que le impiden descender a desarrollar en detalle los preceptos legales de manera que puedan aplicarse por sí mismos y aquilatar, momento a momento, los elementos condicionantes de las reglas de derecho, por la otra, son las razones más atendibles para justificar la ineludible necesidad que existe para el Poder Ejecutivo que por la naturaleza de sus funciones está en contacto continuo con la realidad del medio social en el que la ley va a aplicarse, colabore, aunque en muy modesta proporción, con ese Poder Legislativo en la excelsa tarea de integrar el derecho objetivo.


"El complejo de atribuciones que los ordenamientos jurídicos en vigor otorgan al Estado mexicano, constituye la causa fundamental que determina el incremento incesante de los gastos públicos, los cuales dentro de una buena administración financiera, deben cubrirse a través de los tributos y entre éstos ocupan sitial preferente los impuestos cuya misión actual no consiste, exclusivamente, en producir ingresos para el Estado, sino concomitantemente en realizar fines de carácter extrafiscal: de políticas económica, social, demográfica, exterior, etc., y es así, con tarifas arancelarias elevadas en un momento, reducidas en otro o prohibitivas en determinado instante, el Estado puede favorecer el desarrollo de las industrias nacionales mexicanas, lograr el florecimiento de industrias incipientes, influir en el equilibrio de la producción, estimular la producción agrícola en vez de la industrial o viceversa, incrementar o impedir el comercio internacional, tutelar la clase laborante, etc., etc. Asimismo, que en un momento determinado, mediante impuestos elevados o reducidos o la creación o supresión de fracciones en las tarifas de importación o de exportación, por medio de restricciones a unas y otras, así como al tránsito de los productos y aun mediante su prohibición, es factible estabilizar la moneda e impedir la elevación de los precios en bien de la población mexicana y del propio país, o bien, cubrir un déficit presupuestario. Ahora bien, no pasa inadvertido a ese H. Congreso y a esas HH. Legislaturas de los Estados que la apreciación de las diferentes circunstancias que en cada momento exigen la adopción de determinadas medidas en lugar de otras, para la consecución de los fines que el Estado se propone alcanzar, por las razones anteriormente expuestas, escapan a ese H. Congreso de la Unión y son, en cambio, clara y fácilmente perceptibles para el Ejecutivo Federal.


"Por medio de la adición que se propone al texto constitucional citado, nuestro sistema fiscal, en este punto, dará plena realización a los principios de elasticidad y suficiencia en la imposición, estando el Estado en posibilidad, tanto material como jurídica, de adecuar los aranceles a las necesidades imperantes en el país en un momento determinado.


"La colaboración del Poder Ejecutivo con ese H. Poder Legislativo que se propone, en modo alguno infringe decisión política fundamental emanada del Constituyente de 1916-1917. En efecto, con la iniciativa de adición que se propone no hay violación al principio de la división de poderes consagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de que nuestra Constitución vigente no ha plasmado una teoría rígida de la división de poderes haciendo de los mismos poderes dislocados, sino, por el contrario, una división flexible que impone hablar de una verdadera colaboración entre ellos. El artículo 49 ya citado prohíbe que una sola persona o corporación asuma la totalidad de funciones de dos o más poderes con desaparición de los titulares de los mismos cuyas funciones se arrogue aquélla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad que se pretende con la actual iniciativa, no asumirá las funciones del Congreso, ni éste, por tanto, desaparecerá, ya que continuará teniendo la potestad legislativa y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constituyente le señale, gozará de la facultad de modificar las prescripciones legales.


"Por así decirlo, el Ejecutivo gozará esencialmente de la facultad de reglamentar en texto constitucional desarrollado en forma mínima por elCongreso de la Unión como órgano legislativo constituido. El propio texto constitucional aludido proscribe que el Legislativo se deposite en una sola persona y por expresado con antelación queda desvirtuada esta posibilidad, ya que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborará con él en una mínima proporción. Por lo demás, es bien conocido por esas HH. Cámaras que integran el Congreso de la Unión y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboración entre los Poderes del Estado Federal mexicano se efectúa otorgando a uno de ellos algunas facultades que no son particulares de él, sino de alguno de los otros dos, de tal suerte que, mediante la iniciativa que someto a vuestra alta consideración, simplemente se confirma la colaboración entre los diversos poderes integrantes del Estado Federal mexicano.


"Con apoyo en las consideraciones que se han expresado en la presente iniciativa, propongo a ese H. Congreso de la Unión y a las HH. Legislaturas de los Estados de la Federación que se adicione el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que quede concebido en los términos siguientes:


"'Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República, de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar, en el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.


"'El Ejecutivo Federal queda facultado para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso de la Unión; crear y suprimir las propias cuotas, así como restringir y aun prohibir las importaciones, exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la moneda, la determinación de los precios y de proteger la producción nacional, así como cualquier otro propósito en beneficio del país.'


"'Transitorio.


"'Artículo único. La adición al artículo 131 de la Constitución General de la República, entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.'


"'Aprovecho esta oportunidad para reiterar a ustedes las seguridades de mi más atenta y distinguida consideración.


"'Sufragio efectivo. No reelección. México, D.F., a 9 de noviembre de 1950. El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado M.A.. El secretario de Hacienda y Crédito Público, R.B.. El secretario de Gobernación, A.R.C..'


"Recibo, a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales en turno y de Aranceles y Comercio Exterior e imprímase."


Como se advierte de esta exposición de motivos, la adición del párrafo segundo del artículo 131 constitucional tenía como finalidad primordial lograr que el Ejecutivo Federal se encontrara facultado para establecer, modificar o suprimir las contribuciones aplicables a la importación o exportación de mercancías, así como la de permitir al titular del Ejecutivo Federal establecer o modificar las prescripciones legales que permitan restringir y aun prohibir las importaciones, exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la moneda, la determinación de los precios y proteger a la producción nacional, así como cualquier otro propósito en beneficio del país.


Dicho en otras palabras, se pretendía que en sede constitucional se dotará al Ejecutivo de potestad tributaria en relación con los hechos imponibles consistentes en importar o exportar mercancías, es decir, para establecer una excepción al principio de reserva de ley que en términos del artículo 31, fracción IV, rige el establecimiento y regulación de las contribuciones.


Además, se tenía la intención de que en la propia Constitución Política se permitiera al Ejecutivo Federal emitir disposiciones de observancia general de la jerarquía necesaria para modificar las leyes del Congreso de la Unión que regulan aspectos no tributarios relacionados con el comercio exterior, es decir, para que las disposiciones establecidas por el Ejecutivo Federal en tal materia tuvieran el mismo rango y efectos que un acto formal y materialmente legislativo emitido por el mencionado Congreso.


En abono a lo anterior, se precisaba que la facultad del Ejecutivo para emitir disposiciones de observancia general en materia arancelaria y sobre cuestiones no arancelarias, que tuvieran la misma jerarquía que una ley proveniente del Congreso de la Unión, no implicaría una afectación al principio de división de poderes garantizado en el artículo 49 constitucional, pues en abono a que la N.F. no reproduce una teoría rígida del principio, sino una división flexible que da lugar a una colaboración entre los poderes, el otorgamiento de la facultad de mérito no implicaría que el Ejecutivo Federal asumiese las funciones del Congreso, ni que éste desapareciera.


Incluso, llama la atención que en el texto propuesto en la iniciativa en comento no se precisaba que para el ejercicio de las atribuciones conferidas sería necesario contar con una autorización del Congreso, tampoco que su ejercicio se realizaría cuando el Ejecutivo lo estimara urgente, ni que se tendría que rendir anualmente un informe al propio Congreso sobre la facultad concedida.


En relación con la referida iniciativa, las Comisiones Unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Aranceles y de Comercio Exterior, el diecinueve de diciembre de mil novecientos cincuenta rindieron el siguiente dictamen:


"Cámara de Diputados

"Dictamen

"México, D.F., a 19 de diciembre de 1950


"Honorable asamblea:


"Por acuerdo de vuestra soberanía fue turnada a las suscritas Comisiones Unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior, la iniciativa del Ejecutivo Federal sobre la adición al artículo 131 de la Constitución General de la República.


"Esa adición tiene por objeto capital erigir a la categoría constitucional la costumbre en el Estado mexicano, establecida por una imperiosa ley de necesidad, de otorgar al Ejecutivo Federal la facultad de cooperar con el Congreso de la Unión, mediante ciertas oportunas regulaciones a la mejor eficiencia del sistema fiscal, haciendo factible la adecuada elasticidad de los aranceles como medio de consolidación de la política económica del país y de realizar los esenciales fines de carácter social, demográfico, exterior, etc., encaminados a favorecer el desarrollo de las industrias nacionales, lograr su florecimiento, equilibrar y estimular la producción, regular el comercio internacional, etc.


"De acuerdo con los mandatos constitucionales el Congreso de la Unión, al expedir la Ley de Ingresos y fijar los diversos impuestos, expide también las tarifas de exportación e importación a las que debe sujetarse el comercio exterior, pero por los diversos motivos que la iniciativa examina y, muy singularmente, por ser conveniente en la vida económica actual prestar elasticidad a las bases de imposición para un mejor funcionamiento del sistema fiscal, es indispensable que las cuotas de las tarifas de exportación e importación que expida el Congreso, quedan sujetas a las variaciones, modificaciones y supresiones que en un momento dado considere el Ejecutivo necesario que se introduzca con urgencia y oportunidad, cosa esta que no podría lograrse por la intervención directa de las Cámaras, tanto por la natural lentitud en el desarrollo de la función legislativa, como porque ésta sólo se realiza 4 meses del año según los preceptos de nuestra Carta Magna.


"Y como es rigurosamente cierto que, a través de ciertos atributos, el Estado no sólo ha de realizar el fin esencial de previsión para que se satisfagan los gastos públicos, sino llevar también otros fines de carácter extraoficial para, mediante variación de las tarifas en unos casos, y la restricción y prohibición de importaciones y exportaciones, y de tránsito de productos en otros, proteger la economía del país, regular el comercio exterior y tutelar la estabilidad de la moneda y de los precios, así como proteger la producción nacional, se necesita que el Ejecutivo se encuentre constitucionalmente capacitado a fin de dictar todas esas medidas de urgencia.


"La adición al artículo 131 que propone el Ejecutivo podría estimarse que no constituye una típica delegación de facultades, sino una delegación de autoridad para determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuación de la ley; dicho con más propiedad, con la frase de ejecutorias de la Corte de Justicia de los Estados Unidos a propósito de la delegación de facultades que la Constitución de aquel país prohíbe: 'El Congreso no puede delegar su facultad de hacer la ley; pero puede hacer la ley delegando autoridad para determinar un hecho o estado de cosas de las que la ley se propone hacer depender su acción. Negar esto, sería parar las ruedas del gobierno.'. Podría sostenerse, repetimos, que lo que la propuesta adición al artículo 131 persigue en esa delegación de autoridad para el fin indicado, pero aun cuando con un extremo rigorismo se pensase en lo contrario, o lo que es lo mismo, en que la reforma persigue una delegación de facultad para hacer la ley, esa delegación es plenamente justificada y necesaria. Examinando el fenómeno mismo que nos ocupa y al que se pretende dar solución en la iniciativa presidencial, la Suprema Corte de Justicia en el Informe de la Segunda Sala en el año de 1949, se produce en los siguientes términos: 'Por las fluctuaciones tan frecuentes y en ocasiones bruscas de los precios en el comercio internacional, hay notoria necesidad de obrar con la mayor rapidez para dictar oportunamente las medidas indispensables a la preservación del valor de nuestra moneda y, en general, de la economía del país. Antes de la reforma que en agosto de 1938 se hizo al artículo 49 constitucional, anualmente se concedían en esta materia facultades extraordinarias del Ejecutivo; pero como a partir de la apuntada fecha quedó terminantemente proscrita la delegación de facultades legislativas, salvo el caso de suspensión de garantías y, por otra parte, el periodo ordinario de labores del Congreso de la Unión sólo comprende 4 meses del año, además de que el proceso legislativo no puede tener la rapidez que requiere la materia arancelaria, se suscitó la cuestión constitucional a propósito del decreto del Ejecutivo de 20 de agosto de 1948.'. Ese decreto fue declarado inconstitucional por la Corte frente a la drástica prohibición contenida en el artículo 49 constitucional. Es cierto, por otra parte, que con el propósito de no dejar sin posible solución adecuada un problema de tanta urgencia el Congreso de la Unión, al expedir la Ley de Ingresos de la Federación para el año en curso, formuló en la misma el artículo 10 en el que se establece que: a fin de regular el comercio exterior del país con fines de estabilidad monetaria, de impedir la elevación de los precios y de proteger la producción nacional, el Ejecutivo de la Unión, a propuesta de la Comisión de Aranceles, aumentará o disminuirá hasta en un 100% las cuotas de la tarifa de exportación en vigor y hasta en un 50% las de importación. Y en ese propio artículo se autorizó también al Ejecutivo para crear o suprimir fracciones de las tarifas mencionadas, así como para restringir o prohibir la importación, la exportación, o el tránsito de productos, todo con el propósito de realizar aquellos fines. Pero independientemente de la inconveniencia de estar repitiendo año tras año un precepto semejante, bien podría suceder que, por los motivos que se han expresado antes, la Corte se pronunciase por declarar inconstitucional un precepto semejante. De aquí la necesidad de que esa autorización por todos conceptos conveniente y necesaria se encuentre expresamente permitida por un precepto constitucional. Pero las comisiones que suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adición que propone la iniciativa, a fin de que no se realice un cercenamiento permanente y definitivo de facultad legislativa atribuida por la Ley Constitucional al Poder Legislativo, sino para hacer posible una delegación de facultades en materia arancelaria al Ejecutivo por una ley del Congreso, cuando aquél la solicite o éste considere conveniente y necesario otorgarla, pero sujeta siempre a la revisión y aprobación por su parte de lo que hubiese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada.


"Y como indispensable colorario, ha de modificarse el párrafo segundo del artículo 49, a fin de que en forma indubitable quede establecido que sólo pueden otorgarse facultades al Ejecutivo para legislar, en los casos de suspensión de garantías de que habla el artículo 29 y en materia arancelaria en los términos del párrafo que se adiciona al artículo 131. La parte del artículo 49 de la Constitución, que actualmente reza: 'En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar', quedará en los siguientes términos:


"'En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'


"En consecuencia, las comisiones que suscriben someten a vuestra soberanía la aprobación de adición al artículo 131 y la reforma al 49 de la Constitución General de la República, en los siguientes términos:


"'Artículo 131. ... El Ejecutivo Federal podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.'


"'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"'No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgará al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'


"Sala de comisiones de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.


"México, D.F., a 19 de diciembre de 1950. Segunda Comisión de Puntos Constitucionales: A.P.G.. A.R.J.. J.C.. Comisión de Aranceles y Comercio Exterior: R.A.S.. L.A.C.. G.C.. Primera lectura e imprímase."


Como se advierte de este documento, la Cámara de Diputados realizó relevantes precisiones sobre los efectos de la reforma constitucional en comento y, además, introdujo modificaciones sustanciales al texto propuesto, las cuales, a la postre, formarían parte del texto aprobado por el Poder Revisor de la Constitución.


Al respecto, destaca que en el referido dictamen se reconoció que la reforma del artículo 131 constitucional conllevaría una delegación de facultades "para hacer la ley"; circunstancia que, además, estaba plenamente justificada y era necesaria, con el fin de que el Ejecutivo Federal en casos de urgencia regulara el comercio exterior, tanto en el aspecto arancelario como en el no arancelario.


Por otra parte, en el referido dictamen se precisa la causa principal que hacía imperioso dotar al Ejecutivo de la potestad necesaria para emitir disposiciones de observancia general cuya jerarquía, constitucionalmente, fuera la misma que la de las leyes provenientes del Congreso de la Unión.


En efecto, con el fin de dotar al Ejecutivo Federal de las atribuciones necesarias para crear, modificar o suprimir los aranceles, impuestos a las importaciones y exportaciones, así como para restringir o prohibir tales operaciones respecto de determinados productos, en aras de tutelar diversos aspectos de la economía nacional, el Congreso de la Unión, en las respectivas Leyes de Ingresos, otorgaba la autorización respectiva. Ejemplo de tal delegación de facultades se encuentra en los siguientes preceptos:


Ley de Ingresos de la Federación para 1948.


"Artículo 12. Queda facultado el Ejecutivo Federal para modificar, en los términos que proponga la Comisión de Aranceles, las tarifas de los impuestos de importación y exportación, de acuerdo con lo prevenido por el artículo 20 de la Ley de Fomento de Industrias de Transformación; y, asimismo, para introducir en dichas tarifas, a propuesta de la propia comisión, las modificaciones necesarias para la defensa de la producción, la elevación del nivel de vida de la población y el sostenimiento del valor de la moneda nacional."


Ley de Ingresos de la Federación para 1950.


"Artículo 10. A fin de regular el comercio exterior del país con fines de estabilidad monetaria, de impedir la elevación de los precios y de proteger la producción nacional, el Ejecutivo de la Unión, a propuesta de la Comisión de Aranceles, aumentará o disminuirá hasta en un 100% las cuotas de la tarifa de exportación en vigor aplicables a los productos, efectos o artículos que ameriten tal aumento o disminución.


"Para los propios fines y a propuesta de la misma comisión, el Ejecutivo aumentará o disminuirá hasta en un 50% las cuotas de la tarifa de importación vigente, referentes a los productos, efectos o artículos en que se haga necesaria tal modificación.


"Asimismo, a iniciativa de la propia comisión, el Ejecutivo creará o suprimirá las fracciones de las tarifas de importación y exportación indispensables para obtener los fines antes mencionados.


"El Ejecutivo Federal restringirá o prohibirá la importación, la exportación o el tránsito de los productos, artículos o mercancías que afecten desfavorablemente la economía del país en oposición a los propósitos inicialmente señalados."


Ahora bien, con base en lo dispuesto en numerales de esa naturaleza, el Ejecutivo de la Unión expidió el decreto del 20 de agosto de 1948, mediante el cual se modificaron las tarifas de los impuestos de exportación. El referido decreto disponía:


"Decreto que modifica la tarifa del impuesto de exportación adicionando al gravamen que tiene señalado cada uno de los artículos que la misma consigna, una sobretasa ad valorem de 15%.


"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.


"M.A., Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:


"Que en uso de las facultades que al Ejecutivo Federal concede el artículo 12 de la Ley de Ingresos del erario federal para el presente año; y


"Considerando: Que el retiro del Banco de México, S., del mercado de cambios, ha dado lugar a que en mercado libre se establezca un tipo más elevado para la conversión de las divisas extranjeras a moneda nacional;


"Considerando: Que la conversión a moneda nacional de las cantidades que los exportadores de productos nacionales reciban como precio de sus mercancías significará para ellos la obtención de un precio mayor en moneda nacional;


"Considerando: Que la obtención de precios altos por los artículos que se exporten puede provocar el aumento de los precios interiores de losmismos artículos;


"Considerando: Que en las actuales circunstancias el mejoramiento del nivel de vida de la población requiere asegurar el abastecimiento del mercado interno a los menores precios posibles;


"Considerando: Que para sostener el valor de la moneda nacional se requiere indispensablemente fomentar la exportación de algunos artículos y restringir la salida de otros;


"Decreto:


"'Artículo 1o. Se modifica la tarifa del impuesto de exportación adicionando al gravamen que tiene señalado cada uno de los artículos que la misma consigna, una sobretasa ad valorem del 15% que se aplicará independientemente de las cuotas específicas y ad valorem señaladas en la propia tarifa a todos los artículos comprendidos en ella inclusive los exentos de las cuotas específicas y ad valorem sobre los precios a que se refieren los artículos 2o. a 5o. del decreto de 18 de noviembre de 1947.


"'Artículo 2o. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, previo estudio que al efecto haga oyendo la opinión de la Comisión de Aranceles, propondrá los casos de excepción en que deba reducirse el impuesto adicional conforme a las siguientes bases:


"'a) La reducción no podrá exceder del 80% del importe de la sobretasa ad valorem, salvo cuando se trate de artículos gravados con impuestos interiores especiales que se causen en tal forma y proporción que permitan alcanzar las mismas finalidades de la sobretasa a la exportación establecida en el artículo anterior.


"'b) Las excepciones deberán establecerse por decreto del Ejecutivo que se publicará en el «Diario Oficial».


"'c) Las excepciones en ningún caso podrán otorgarse a favor de determinadas personas, sociedades o empresas.


"'d) La reducción deberá otorgarse por periodos de tiempo fijos sin exceder de seis meses.'


"En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para su debida publicación y observancia, expido el presente decreto en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los veinte días del mes de agosto de mil novecientos cuarenta y ocho. M.A.. Rúbrica. El Secretario de Hacienda y Crédito Público, R.B.. Rúbrica. A.C.A.R.C., secretario de Gobernación. Presente."


Diversos gobernados impugnaron este decreto mediante juicio de amparo. Entre las resoluciones que se emitieron al respecto destaca el amparo 8912/48, promovido por Planta Enlatadora de Carnes de "La Unión Regional Ganadera de Coahuila", fallado el doce de septiembre de mil novecientos cuarenta y nueve, por unanimidad de cuatro votos, por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia, siendo ponente el señor M.N.G.. Ese fallo dio lugar a la tesis que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:


"TARIFAS DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN. SOBRETASA DEL 15% AD VALOREM. SU FIJACIÓN CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO Y NO AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Conforme a los artículos 31, fracción IV, 65, fracción II, y 73, fracción VII, de la Constitución General de la República, los impuestos tienen que ser establecidos por medio de leyes expedidas por el Poder Legislativo, ya que, como lo expresa la ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia en el amparo toca número 5605/43, promovido por R.H.R. (Tomo LXXXI, página 5753 del Semanario Judicial de la Federación), así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados los que determinen las cargas fiscales que deben soportar. La creación de estas cargas no sólo implica el señalamiento del hecho o de la situación que asigna la causación del impuesto, sino que necesariamente debe contenerse la cuota del mismo, puesto que por definición, es una prestación en dinero o en especie (artículo 2o. del C.F. de la Federación) y si no se fija la tarifa o base para calcularlo, en realidad no se ha creado impuesto alguno. La fijación de la cuota del impuesto es además necesaria, porque el artículo 31 constitucional previene que las leyes deben disponer la manera de contribuir proporcional y equitativamente a los gastos públicos, lo cual no es susceptible de apreciación sin el señalamiento concreto de la carga correspondiente. Así pues, la fijación de la cuota de los impuestos es atributo de la ley y forma parte necesaria de la facultad legislativa en materia tributaria; por lo que autorizar al Ejecutivo para modificar esa fijación, es delegar en su favor aunque no sea más que parcialmente, la potestad legislativa, contrariando la prohibición del artículo 49 constitucional que previene que en ningún caso diverso del de suspensión de garantías, pueden otorgarse al Ejecutivo facultades para legislar. Son sin género de duda muy importantes las consideraciones que hace la recurrente acerca de la evidente conveniencia de facultar al Ejecutivo para modificar las tarifas de importación y exportación en concordancia con las fluctuaciones de los precios en el comercio internacional; pero dentro de las normas constitucionales vigentes en el país, no es posible admitir ese sistema que pugnaría con las citadas disposiciones de la Ley Suprema." (Quinta Época, Segunda Sala, Informe 1949, página 208).


En relación con el mismo tópico se emitieron otros precedentes, tal como se advierte de la tesis que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:


"IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN, FACULTADES ANTICONSTITUCIONALES PARA QUE EL EJECUTIVO LEGISLE EN MATERIA DE. El artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución, prohíbe que se autorice por el Congreso de la Unión al ciudadano presidente de la República, para modificar las tarifas de los impuestos de exportación. El Congreso tiene la facultad exclusiva de gravar el comercio exterior y de establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de egresos y el presidente de la República, en ningún caso puede establecer impuestos, y será inconstitucional la delegación de facultades que para ello se haga en su favor; y si modifica una tarifa, la modificación implica la creación de un nuevo impuesto que, por las razones ya dichas, resulta anticonstitucional." (Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo CIX, página 2096).


De la lectura de estas tesis se advierte que en aquel momento se declaró inconstitucional el decreto antes transcrito al estimar que el mismo se traducía en una violación a diversos preceptos constitucionales, entre otros, al 31, fracción IV y al 49, pues al pretender el Ejecutivo establecer la tasa de una contribución, materia reservada a una ley del Congreso de la Unión, se transgredía el principio de legalidad consagrado en el primero de los citados preceptos, a la vez que se creaba por el Ejecutivo Federal una disposición de observancia general de igual jerarquía a las leyes emanadas del mencionado Congreso, transgrediéndose el principio de división de poderes, sin que obstara a ello la circunstancia de que el propio legislador hubiera facultado al presidente de la República para tales efectos, pues el mencionado artículo 49 establecía con toda claridad que en ningún caso diverso a la suspensión de garantías, se podía conferir a éste la facultad para legislar.


Fue entonces el criterio de este Alto Tribunal sobre el alcance de los principios constitucionales de división de poderes y de legalidad tributaria, los que provocaron que el Poder Revisor de la Constitución adicionara el párrafo segundo del artículo 131 constitucional con el fin de dotar al Ejecutivo de la Federación, desde la propia sede constitucional, de las facultades necesarias para emitir disposiciones de observancia general en materia de comercio exterior, arancelarias y no arancelarias, que tuvieran la misma jerarquía y efectos que las leyes emanadas del Congreso de la Unión.


Incluso, ante la trascendencia de la reforma en comento, la propia Cámara de Diputados estimó conveniente que no se realizara un cercenamiento permanente de la facultad legislativa conferida en la N.F. al Congreso de la Unión en materia de comercio exterior, por lo cual se modificó el texto de la iniciativa para precisar que mediante una autorización de ese órgano legislativo el Ejecutivo podría ejercer la referida facultad, autorización que conforme al propio dictamen se daría en una ley, ya fuera que éste lo solicitara o que aquél lo considerara conveniente.


Además, en el texto finalmente aprobado, a propuesta de la Cámara de Diputados se precisó que tal facultad se ejercería en casos de urgencia, y que el uso de las atribuciones legislativas delegadas estaría sujeto a revisión y aprobación del Congreso, al enviarse a éste el presupuesto fiscal de cada año.


Por otra parte, en relación con el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 de la Constitución General de la República, la Cámara de Diputados estimó conveniente adicionar el párrafo último de este precepto con un enunciado en el que se precisara que: "En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgará al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.", con el fin de precisar que al Ejecutivo Federal solamente pueden otorgarse facultades para legislar, es decir, para emitir disposiciones de observancia general de la misma jerarquía de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, en los casos de suspensión de garantías de que habla el artículo 29 y en las materias a que se refiere el párrafo segundo del artículo 131 constitucional.


En relación con la aprobación de la propuesta contenida en el dictamen antes referido, por representar una expresión de las ideas que llevaron a su aprobación, a continuación se reproducen los argumentos esgrimidos por dos diputados de la Comisión de Puntos Constitucionales que apoyaron el dictamen que a la postre se aprobó.


"El C.P.G.A.: Señores diputados: Voy a procurar ser lo más breve posible para fundar los motivos de la iniciativa y para fundar también los motivos del dictamen.


"Debo comenzar por expresar que los Constituyentes de Querétaro, en el artículo 49 constitucional, no incluyeron el párrafo que se incluyó en la reforma de 1937, o lo que es lo mismo, lo que decía el artículo 49 era que no podían reunirse dos o más de los poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Poder Legislativo en un individuo, salvo el caso de suspensión de garantías a que hace referencia el artículo 21.


"Bajo la vigencia de este precepto constitucional, constantemente el Congreso había otorgado facultad al Ejecutivo para expedir leyes destinándole, incluso códigos, o lo que es lo mismo, existía una costumbre que podía considerarse mala costumbre, de que sin necesidad y para quitarse labores, el Congreso daba facultades al Ejecutivo a fin de que expidiese leyes de toda índole.


"Se explica entonces que bajo el régimen del señor general C. se hubiese propuesto una iniciativa que modificara el artículo 49, en el sentido de expresar que en ningún otro caso se concedería al Ejecutivo facultad extraordinaria para legislar, y si fue así, del extremo de autorización para expedir leyes por delegación del Congreso, a un sistema de prohibición absoluta.


"Los defectos de esta prohibición y las desventajas de esta prohibición radical se han observado a través del tiempo, y ese el motivo por el cual en diversas ocasiones en que se ha pretendido hacer frente a situaciones económicas de emergencia y de vital necesidad para el país, toda actividad legislativa, toda determinación por parte del Ejecutivo, ha encontrado el tropiezo del artículo 49 constitucional y se ha estrellado ante las decisiones de la Suprema Corte de Justicia, la cual al reconocer los motivos esenciales de conveniencia, de justicia, de necesidad y de protección, estima que a pesar de eso, existe un escollo, un tropiezo, en la parte prohibitiva del artículo 49 constitucional.


"En el proyecto de dictamen, o más bien dicho, en el dictamen, mencionábamos lo que dice una ejecutoria de la Corte: 'Por las fluctuaciones tan frecuentes y ocasiones bruscas de los precios en el comercio internacional, hay notoria necesidad de obrar con la mayor rapidez para dictar oportunamente las medidas indispensables a la preservación del valor de nuestra moneda y, en general, de la economía del país.'.


"Pero dice la Corte: 'Estas medidas a pesar de que son urgentes, a pesar de que no se pueden tomar con la oportunidad necesaria, la Cámara o el Congreso y en algunas ocasiones, porque las cosas requieren mayor rapidez y en otras porque el Congreso no está reunido, a pesar de eso, estimamos que leyes de esta especie pugnan con la prohibición radical del artículo 49 de la Constitución, en su parte final.'.


"En otra ejecutoria, expresa en su parte conducente: 'Así pues, la fijación de la cuota de los impuestos es atributo de la ley y forma parte necesaria de la facultad legislativa en materia tributaria, por lo que autorizar al Ejecutivo para modificar esa fijación es delegar en su favor aunque sea menos que parcialmente, la potestad legislativa, contrariando la proposición del artículo 49 constitucional que previene que en ningún caso diverso del de suspensión de garantías puede otorgarse al Ejecutivo facultades para legislar.'.


"Entonces, pues, nos encontramos con que todas las medidas de prohibición que ha pretendido dictar el Congreso mexicano tienen el tropiezo del artículo 49 constitucional. No se discute, no se duda de la urgencia, de la conveniencia ni de la necesidad de dictar determinadas medidas que son protectoras del régimen económico y del desarrollo del país, pero se encuentra uno en presencia de que esas medidas, o se dictan con la urgencia necesaria para que sean eficaces o no llegan a dictarse.


"El Congreso se reúne y actúa durante cuatro meses, de manera que si la medida se presenta con carácter de urgente en el receso, no se podrá dictar, y si es tan urgente que requiere una mayor rapidez, una mayor celeridad de la que requiere el tiempo de trabajo en las Cámaras, es entonces cuando las medidas que se dictan resultan inoportunas.


"Naturalmente que sobre este particular no debo insistir porque está en la conciencia pública este hecho y porque yo entiendo que también es del conocimiento de los mismos impugnadores. El problema, pues, se presenta así: El fenómeno existe y requiere una adecuada solución. Es indispensable que exista cierta movilidad, cierta flexibilidad en el sistema arancelario para proteger la economía del país y para organizar los diversos fines a que la iniciativa se refiere, y entonces esos aranceles que conforme a la ley deben ser expedidos por el Congreso, quedarían rígidos si no hubiese manera de modificarlos.


"Esta Cámara, cuando trató la Ley de Ingresos del año pasado, aprobó un artículo, el 10, por el cual se facultaba al Ejecutivo para aumentar en un cien por ciento las tarifas de ingresos y en un cincuenta por ciento las de egresos; y el dictar medidas tendientes a aumentar o disminuir cuotas arancelarias y evitar el tránsito de mercancías, se encuentran en los casos previstos por el artículo 10 y son exactamente los mismos a que hace referencia la iniciativa presidencial.


"Nos encontramos en presencia de casos en que el Congreso consideró necesario dictar acuerdos de esta especie, concebidos en el artículo referido de la Ley de Ingresos como una necesidad; y de este artículo tendría que estimarse como inconstitucional ante el claro y preciso criterio de la ejecutoria de la Suprema Corte, si no se estableciese la necesaria modificación al artículo 49 para el efecto de atemperar el precepto; para no hacerlo excesivamente rígido; para no pasar de un extremo a otro como sucedió con la reforma de 1937 y cuando se trata del bien del país; cuando el propósito del Congreso es que se realice el bien público, entonces no puede decirse que no se está cumpliendo con un deber democrático al aprobarse esa reforma. Si queremos entender en sus orígenes el artículo 29 constitucional, nos encontramos con que éste lo que autoriza es la expedición de una ley de suspensión de garantías. Dice el artículo 29: 'En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de la República mexicana, de acuerdo con el Consejo de ministros y con aprobación del Congreso de la Unión y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país, o en lugar determinado, las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificase en el tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.'.


"Pero la suspensión de garantías que permite el artículo 29 es un caso de gravedad por guerra o por trastorno de carácter interno, es porque en determinadas situaciones tan graves como ésta el Congreso no puede ejercer su función, y entonces la delega para el efecto de reunirse el Poder Legislativo en una sola persona, de modo de hacer frente a un grave problema nacional; pero es que para todas las necesidades de carácter económico ¿sería conveniente, sería prudente, sería necesario expedir una ley de suspensión de garantías? ¿No sería alarmante que de esta forma procediese el Congreso? Honradamente creo que sí.


"La crítica que concretamente hace el señor diputado C. al dictamen, se concreta a estos tres puntos: incomprensible celo de las comisiones para dar al Ejecutivo más facultades de las solicitadas.


"Con todo el respeto que me merece el señor diputado C., digo que eso no es exacto. El dictamen de las comisiones no da al Ejecutivo más facultades de las que pide la iniciativa. En la iniciativa se solicita que el artículo 131 contenga un segundo párrafo por medio del cual quede facultado el Ejecutivo 'para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso de la Unión', o lo que es lo mismo, la iniciativa, como fue presentada lo que sugiere ¿es un cercenamiento definitivo de las facultades que corresponden al Congreso, para que esas facultades pasen en materia arancelaria, definitivamente, al Poder Ejecutivo? Así, la iniciativa dice: 'El Ejecutivo queda facultado para aumentar, disminuir, etc., para modificar los aranceles, para modificar una ley del Congreso.'.


"Ésta es una fusión absolutamente excesiva y contraria al principio de división de poderes, o lo que es lo mismo, no es posible permitir que la Constitución misma cercene una facultad del Congreso para pasarla permanentemente al Ejecutivo.


"Las comisiones consideraron que en presencia de un problema que no puede negarse, lo único que podría hacerse sería establecer en la Constitución que el Congreso tiene la facultad de delegar esa función en forma transitoria, circunstancial, para atender necesidades urgentes, al Ejecutivo.


"En el propio dictamen las comisiones creyeron conveniente hacer referencia al criterio de alguna ejecutoria de la Suprema Corte de los Estados Unidos, en cuya Constitución se encuentra también un precepto semejante al del artículo 29. Y se conduce así: 'El Congreso no puede delegar su facultad de hacer la ley, pero puede hacer la ley delegando autoridad para determinar un hecho o estado de cosas de las que la ley se propone hacer depender su acción.'.


"Y en el texto constitucional lo único que se establece es que el Congreso está facultado para expedir esa ley. El que delegue la autoridad se determina por medio de las regulaciones dentro de lasbases que se fijan en la ley del Congreso, cada vez que se haga esa delegación. Entonces, podemos afirmar categóricamente que no es exacto que el dictamen pretenda dar al Ejecutivo más de lo que la iniciativa propone; por el contrario, las comisiones, celosas de la facultad exclusiva del Congreso para legislar, y en presencia de un caso de necesidad incontrovertible, considera indispensable para el mejor funcionamiento de nuestro régimen jurídico, que el Congreso esté en capacidad de facultar al Ejecutivo para expedir determinadas modificaciones a las tarifas arancelarias; no le da más facultades, sino, por el contrario, las restringe y las acomoda al régimen constitucional.


"La segunda objeción consiste en que las comisiones han procedido en forma inusitada, porque 'por carambola' proponen la modificación de un texto constitucional que no fue sugerido por la iniciativa del Ejecutivo. Aun cuando se expresó que 'eso es lo de menos', sin embargo, se argumenta que la conducta de las comisiones es inconveniente. Yo creo que cuando se está en presencia de una iniciativa de reformas constitucionales y las comisiones encuentran la conveniencia de la modificación o de la reforma constitucional sugerida en el precepto, pero si no corrigen la redacción de otro precepto correlativo, dejan a la Constitución en estado de discrepancia o de contradicción, y entonces el Congreso no puede o no debe hacer otra cosa sino velar porque todos los preceptos constitucionales actúen en una forma armónica.


"De aquí que la modificación del artículo 131 constitucional, como quiera que implica una posible delegación de facultades para legislar, requiere una modificación concordante con el párrafo segundo del artículo 49.


"Por otra parte, el espíritu de la reforma de 1937 se mantiene, porque en vez de que en ningún caso se conceda facultad para legislar, se establece que en ningún caso, fuera del de excepción del artículo 131, podrá el Congreso delegar facultades al Ejecutivo para legislar.


"Se afirma que la reforma es innecesaria, porque son posibles de resolverse las cuestiones que pretende resolver la reforma por otros procedimientos fijados por nuestra Constitución.


"No se expresó con exactitud cuáles serían esos procedimientos y cómo podrían operar, pero me imagino que la sugerencia es que el camino está en el artículo 29 constitucional, o lo que es lo mismo, cuando estamos en un periodo que no es de guerra, sino en presencia de una grave crisis que se viene acentuando desde hace mucho tiempo, como consecuencia de la pasada guerra y de las dificultades mundiales, entonces, a pesar de que no existe ese estado de guerra, nosotros vamos a pedir una ley de suspensión de garantías en virtud de la cual vamos a cercenar facultades al Congreso, para pasárselas temporalmente y en forma absoluta al Ejecutivo, a fin de que legisle en materia arancelaria.


"Me parece que el remedio es mucho más grave y alarmante, porque con sobrada razón se pensaría que el uso de facultades extraordinarias es menos peligroso que el estar inquietando constantemente al país con una declaración de suspensión de garantías, sólo justificable en el estado de gravedad a que se refiere el artículo 29, que ciertamente es distinto de los fenómenos de carácter económico y que revisten categorías y caracteres completamente distintos. Concretando las objeciones, se habla de que el dictamen no es aceptable por falta de técnica. Yo pido excusas a los señores diputados, porque no entiendo en qué está la falta de técnica.


"No sé si el Congreso no está capacitado para, en presencia de una proposición de reformas constitucionales de un precepto, sugerir las reformas que no sugirió la iniciativa y que son indispensables para armonizar las dos disposiciones legales.


"Se dice, en segundo lugar, que 'porque con el dictamen se comete el absurdo de renegar de nuestro sistema democrático y de las facultades que el Congreso tiene'.


"Yo, con toda entereza, tengo que declarar que en mi sentir no se afecta, no se lesiona el régimen democrático por el hecho de que el Congreso, consciente de las graves necesidades del momento, haga una reforma constitucional que preste utilidad bastante a nuestra N.M., a fin de estar en capacidad de dictar leyes adecuadas por medio de las cuales el señor presidente de la República esté en condiciones de hacer frente a las necesidades económicas del país.


"Por último, considero que no es justa la afirmación que se hace de que la reforma propuesta es inútil, porque en mi sentir es necesario modificar el artículo 131 en su adición, ya que los fines que persiguen no se pueden alcanzar a través del artículo 29 por medio de la suspensión de garantías.


"...


"El C. Rocha Jr. A.: Es cierto que estamos estudiando uno de los asuntos más trascendentales y de capital importancia que haya tocado conocer a esta Cámara de Diputados, pero no es exacto que se pretenda sorprender al pueblo de la nación con una reforma constitucional inmediata y sin remedio. Parece que los señores diputados de Acción Nacional olvidan que en estos momentos la Cámara de Diputados no asume funciones irrevocables, sino que sus actos habrán de ser conocidos por la Cámara de Senadores y por toda las Legislaturas de la República. Olvidan que la petición arranca del Ejecutivo Federal y de su gabinete, y que ha sido objeto de estudio meditado frente a circunstancias capitales. Después de que ustedes resuelvan lo conducente, el Senado de la República tomará conocimiento del caso, y si encuentra que la propuesta del Ejecutivo y de la comisión son razonables, lo turnara a las Legislaturas de los Estados, y de esta manera, siguiendo los lineamientos contenidos en la propia Carta Magna, se introducirá la reforma si es procedente.


"Si la Constitución fuere algo intocable, un 'tabú' que no pudiese de ninguna manera alterarse, no hubiese la propia Constitución consignado dentro de su ordenamiento la manera de alterarla; y no otra cosa, aunque plausible por muchos aspectos, fue la reforma de los años de 1937 y 1938, puesto que la Constitución Política Mexicana, tal como nació en Querétaro, no contenía esa situación.


"La alarma del señor diputado M.d.C. frente a lo que él trata de llamar 'la pérdida de la fisonomía del régimen constitucional mexicano' es un viejo temor muchas veces alegado ante muchos parlamentos de la tierra. Precisamente uno de los más distinguidos exponentes del verdadero constitucionalismo, M., aquel que fraguara y creara en su esencia la Constitución americana, refutaba esta tesis con palabras tan claras que nos pueden iluminar a ciento y tantos años de distancia en esta ocasión. M. decía lo siguiente. Hacía referencia a quienes afirmaban que la tesis de M. creaba la división de poderes sin limitación de ninguna especie, y decía: 'El Federalista, XLVII'.


"(M.). De estos hechos, que son los que guiaron a M., es posible inferir con claridad que al decir: 'No puede haber libertad donde los Poderes Legislativo y Ejecutivo se hallan unidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistrados', o 'si el poder de juzgar no está separado de los Poderes Legislativo y Ejecutivo', no quería decir que estos departamentos no deberían tener una intervención parcial en los actos del otro o cierto dominio sobre ellos. Su idea como lo expresan sus propias palabras y todavía con más fuerza de convicción, como lo esclarece el ejemplo que tenía a la vista, no puede tener más alcance que éste: que donde todo el poder de un departamento es ejercido por quienes poseen todo el poder de otro departamento, los principios fundamentales de una Constitución libre se hallan subvertidos. Éste habría sido el caso dentro de la Constitución que estudió, si el rey, que es el único magistrado ejecutivo, hubiera poseído asimismo todo el Poder Legislativo o la administración suprema de la justicia; o si todo el cuerpo legislativo hubiera dispuesto de la autoridad judicial suprema o de la suprema autoridad ejecutiva.


"Es decir, el más claro de todos los exponentes de las tesis constitucionalistas, no estimó que el hecho transitorio de facultar al Ejecutivo para expedir leyes, subvierta la fisonomía fundamental de la democracia y de los pueblos federalistas donde exista la división de los poderes, pero tampoco los tratadistas que han estudiado nuestra Constitución estiman que tal cosa ocurra en México, es decir, que se haya planteado una firme división de poderes sin colaboración de los mismos, y así tenemos que T.R. nos dice lo siguiente:


"'Nuestra Constitución consagra la división de los tres Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y realiza su colaboración por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participación de dos poderes (ejemplo: en la celebración de los tratados participan el presidente de la República y el Senado) u otorgando a uno de los poderes algunas facultades que no son peculiares de ese poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero).


"'Así, pues, aunque el primer párrafo del artículo 49 no hace sino expresar la división de los Poderes Federales, es posible deducir de la organización constitucional toda entera que esa división no es rígida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes.'


"Y si observamos detenidamente nuestro texto constitucional, seguramente que encontraremos muchos casos en que concurren facultades de un poder en otro. La Cámara de Diputados puede ser órgano de acusación en cierto tipo de delitos, que es facultad privativa del Ministerio Público, órgano del Poder Ejecutivo. El Senado de la República es el tribunal específico que sentencia e impone penas en los casos de delitos oficiales. Aquí tenemos, pues, cómo el propio Poder Legislativo, en ciertos casos, realiza funciones del Ejecutivo, y en otros casos del Judicial. Veamos ahora el Poder Ejecutivo: son órganos del Poder Ejecutivo el Tribunal Fiscal de la Federación, las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje, y los tribunales de justicia militar, que imponen las más graves y trascendentales penas de que tiene conocimiento nuestra vida institucional y, sin embargo, esos tribunales, esos órganos del Poder Ejecutivo no dependen del Poder Judicial de la Federación ni del Poder Judicial de los Estados en ningún caso. Tenemos también otros ejemplos a los cuales se podría hacer referencia. El Poder Judicial tiene sus propios funcionarios, como son los Jueces. Ésta es una función ejecutiva de la que hace uso el Poder Judicial; pero hay más, el Poder Judicial como supremo defensor e intérprete de la Constitución va creando lo que se llama jurisprudencia constructiva, que no es otra cosa que colocarse sobre el Poder Legislativo en nombre de la Constitución para variarle sus actos. Podría decírseme que al obrar en esta forma lo hace porque la Constitución misma en su supremacía le impone la necesidad de actuar, y esto es cierto, pero en la realidad podríamos tener presente la expresión del presidente de la Corte americana cuando dijo que la Constitución es lo que quieren que sea los Jueces que la interpretan. Y así encontramos cómo ese alto tribunal varía muchas veces su modo de pensar, su propia jurisprudencia, y es natural que entonces al darle una ley dos sentidos en alguna de las ocasiones no estuvo en lo justo y en aquélla, en cierta forma, invadió la jurisdicción del Poder Legislativo. Pero señores, no hay más que un criterio definido en materia constitucional y en materia legal. No hay más que la realidad de los pueblos y de los momentos que se vive. Ninguna doctrina nació antes que los pueblos y ni antes del Estado. Todas las doctrinas las forjaron la historia, los hombres mismos. Y es natural que así lo sea, y es natural como consecuencia lógica que las leyes vayan variando, que se transformen. Tampoco es exacto, como dice el señor diputado R.M.d.C., que perderíamos nuestra fisonomía.


"Quizá le pudiéramos decir que nuestra verdadera fisonomía, aunque lamentándonos de ello, no ha sido la de función exacta, capital del Congreso, sino la de las facultades extraordinarias. Esto es lamentable y contra ello debemos de luchar cuando no se justifique por situaciones elevadas y de patriotismo, pero no podemos negarlas cuando exista razón para entregarla al Ejecutivo la defensa del país, negándole esas facultades en nombre de principios que ni siquiera encuentra su plena justificación.


"Yo le pregunto al señor diputado R.M.d.C. ¿querría que se convocara al Congreso para variar el valor de las tarifas arancelarias o cuando varía la moneda, o para decirle que se va a variar el valor de la moneda y que por consecuencia hay que variar los aranceles y comunicárselo al mundo entero? Entonces se producirán fenómenos catastróficos. Lo que pasa es que hace doscientos años, cuando se forjó en la mente de los teóricos la división de los poderes, ni había los medios de comunicación tan rápidos ni los problemas económicos eran tan profundos como los que hoy día sufre y vive esta humanidad. Esas doctrinas verticales, necesariamente tienen que cambiar frente a problemas de realidad ¿Qué puede hacer un pueblo sino elevar sus tarifas cuando tiene que enfrentarse con variaciones diarias y cambios de moneda en todos los lugares de la tierra y con las comunicaciones tan rápidas que no le permitirán sacar a tiempo sus productos?


"Señores, si el Ejecutivo va a convocar al Legislativo para poder subir la cuota arancelaria prohibitiva de la importación de automóviles, esto ocurrirá cuando todos los automóviles necesarios ya hayan sido importados. Eso no es posible; es necesario, por razón obvia, otorgarle al Ejecutivo, en casos determinados y en circunstancias especiales, la facultad de alterar esas tarifas.


"Por lo demás, yo quiero hacer notar circunstancias de los tratadistas de derecho constitucional mexicano: de los actuales, T.R. es el que me ha convencido en mayor grado, y de él voy a hacer una segunda cita que tiene muy estrecha relación con lo que estamos tratando, dice lo siguiente: 'Pensamos, por todo ello, que la reforma de 38, en lugar de haber confirmado una situación que abiertamente rechaza nuestra realidad, debió abordar el problema desde el punto de vista de esa realidad, para acoger otros casos como los antes anotados, en que, aparte de los previstos por el artículo 29, el Congreso pudiera delegar facultades legislativas en el presidente de la República.'.


"Creo, señores, que podríamos resumir nuestra posición de la siguiente manera: los más claros exponentes de la doctrina constitucionalista no son partidarios verticales de la división de poderes, sino de su colaboración. La Constitución mexicana no recoge la perfecta división, sino que atribuye en muchos casos a un poder, facultades propias y específicas de otro. La Constitución es siempre producto de una realidad. Por eso es modificable, y dentro de ella misma está postulado que autoriza a modificarla. La realidad nacional exige en estos momentos una reforma de orden constitucional, para hacer frente a problemas de carácter económico extraordinariamente urgente. Nuestros tratadistas han conocido las facultades extraordinarias, justificándolas en sus libros, en sus tesis y en la propia jurisprudencia de la Corte, y aun juzgan que la reforma de 1937 exageró el punto que tuvo algo de romántico y algo de apartado de la realidad.


"Entonces, señores diputados, nosotros no creemos que existan en realidad los tan graves cargos que han lanzado los señores de la oposición. No se pretende sorprender al pueblo de México. El Supremo Poder da el tiempo para los diversos dictámenes, y este dictamen es uno de los primeros pasos para informar a la nación y éste es uno de los primeros pasos para introducir la reforma.


"Podríamos hacer referencia a otro argumento, sobre todo a los cargos que se han formulado sobre el particular, pero creemos que es innecesario, porque para nosotros la única razón que puede justificar el hecho es la esencia misma de las cosas; y entonces, si la reforma declara que el Poder Legislativo podrá autorizar al Ejecutivo para esto y para lo otro, quiere decir, sencillamente, que de la entrega positiva y real que de las facultades transitorias y temporales haga el Poder Legislativo al Ejecutivo y del uso que éste sepa hacer, será donde esté la esencia misma de la bondad o del error del paso dado, no de la transferencia constitucional de autorización, sino en el hecho positivo; cuando nosotros le otorguemos al Ejecutivo las primeras facultades, será donde tendremos que decirle por un año o por dos para esto, para aquello. Y es más: él tendrá, año por año, en los casos en que se le otorgue, que someter al conocimiento del Poder Legislativo el uso que del mismo haya hecho.


"La jurisprudencia mexicana, la tesis de Landa y la tesis de Vallarta han sido que no se funde un poder en otro, sino en el caso de que se transfieran en lo absoluto las funciones, es decir, que si de las 30 fracciones del artículo 73 de la Constitución, nosotros solamente declaramos que podemos autorizar bajo ciertas condiciones al Ejecutivo, para que de una de ellas en ciertas condiciones y en defensa del país pueda hacer uso, seguramente que ni ha desaparecido el Poder Legislativo, ni se ha fundido con el Ejecutivo, ni hay ningún tirano que tenga en sus manos todos los poderes para hacer uso arbitrario de los mismos, pues él tendrá que rendir su informe al Legislativo y seguramente tendrá que fundar sus actos en verdadero patriotismo.


"Señores diputados: Es cierto que es trascendental el momento, pero también es cierto que los problemas que confronta el país nos exigen de nuestro patriotismo, de nuestra acción, no sólo pensar en la doctrina, sino poner los pies sobre la realidad para defender a nuestro país frente a la crisis de la cual tendrá que hacerse cargo, porque incuestionablemente horas más tarde, días más tarde, tendríamos que lamentar la imprevisión de no haber sabido dar a un poder central la función de la defensa de la patria. La suspicacia doctrinaria que se alega no encuentra conceptos esenciales que la funden. ..."


Una vez votado y aprobado el texto de la referida iniciativa, con las modificaciones introducidas en la Cámara de Diputados, la minuta correspondiente se remitió a la Cámara de Senadores, la cual la aprobó en los términos propuestos por la Cámara de Origen. En el dictamen elaborado por las comisiones respectivas del Senado se sostuvo:


"Cámara de Senadores

"Dictamen y discusión

"México, D.F., a 23 de diciembre de 1950


"H. Asamblea:


"Nos fue turnado, para estudio y dictamen, el expediente formado con la minuta proyecto de ley aprobada por la H. Cámara de Diputados sobre reformas de los artículos 49 y 131 de la Constitución General de la República, iniciada por el Ejecutivo de la Unión.


"Creemos conveniente no rehuir los verdaderos alcances tanto teóricos como prácticos de dicha iniciativa, sino afrontarlos con toda claridad. Emplear eufemismos en casos como el presente, en que están de por medio aspectos trascendentales de la vida económica y política del país, resultaría perjudicial. La cuestión se plantea en los términos siguientes:


"¿Debe respetarse estrictamente el principio de la división tripartita de los poderes, consignada en la Constitución, aun cuando la realidad indique la necesidad o conveniencia de no hacerlo en determinados casos; o deben atenderse excepcionalmente los imperativos de la realidad aun cuando sea en mengua de la rigidez del principio?


"La verdad es que sí se ataca el principio de la tripartición de los poderes, tanto cuanto inconstitucionalmente se delega una facultad del Legislativo en favor del Ejecutivo, como cuando desde el propio ordenamiento constitucional se inviste a éste deuna atribución que, por su naturaleza, debería corresponder a aquél.


"Técnicamente, el órgano constitucional que nuestro Código Político establece en el artículo 135 no tiene limitaciones a su soberanía: basta que diga que tal o cual acto es atribución de uno de los poderes para que, aun cuando éste no vaya de acuerdo con su naturaleza intrínseca, jurídicamente tal acto tenga el carácter de legislativo, ejecutivo o jurisdiccional, según el órgano del Estado al que haya sido confiado.


"Se concluye, por ende, que las Cámaras del Congreso de la Unión y la mayoría de las Legislaturas de los Estados, actuando en los términos y conforme a los requisitos exigidos en el artículo 135 citado, tienen facultad para decidir en favor de cualquiera de los dos extremos de la alternativa, aun cuando en el propio ordenamiento constitucional existan disposiciones en contrario.


"Trataremos, ahora, de precisar cuál de los dos presupuestos del dilema es el conveniente para la nación.


"Estimamos que el criterio de esta H. Cámara no debe detenerse ante la consideración de que un principio es absolutamente inviolable. El bienestar del pueblo mexicano y los intereses de la nación no sólo están por encima de los intereses individuales o de grupo, sino aun sobre la teórica intangibilidad de los principios.


"En el caso concreto a que nos venimos refiriendo puede todavía extremarse el argumento, señalando la repetida e insistente violación del principio en nuestra propia Constitución y en las de todos los demás países del mundo que han adoptado, para su régimen interior, la clásica división de los Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"Todos los tratadistas están de acuerdo y cualquier estudiante de derecho constitucional o derecho administrativo sabe que no es posible trasplantar el principio, en toda su rigidez, de la teoría a la práctica y que abundan los ejemplos de actos que teniendo una naturaleza intrínseca determinada, siempre han sido atribuidos a un poder de diversa categoría. En nuestra propia Constitución los encontramos: la facultad de reglamentar las leyes es eminentemente legislativa y, sin embargo, se confía al Ejecutivo (artículo 89, fracción I); la expedición de nombramientos en ejecución de una ley, que es acto propio del Poder Ejecutivo y, constitucionalmente, se atribuye también al Legislativo y al Judicial (artículos 77, fracción III y 97, respectivamente); y por último, la atribución intrínsecamente jurisdiccional de juzgar, confiada al Poder Legislativo (artículo 111).


"No sería, pues, inusitado en nuestro derecho que se instituyera otro caso más, y ello demostrarlo, sin lugar a dudas, que cuando excepcionalmente se rompe la teoría ante el imperio de la realidad, que cuando aun con violación de un principio rigorista se establecen excepciones, ni se rompe el equilibrio de los poderes, ni se derrumba nuestro régimen democrático, ni se destruyen sus instituciones.


"Ahora bien, con toda justificación hace ver la exposición de motivos cómo determinadas clases de impuestos no tienen como finalidad única la de que los particulares contribuyan a los gastos públicos ni obedecen exclusivamente a exigencias del erario de la nación, sino que, concomitantemente, y en forma decisiva, llenan otras muy importantes necesidades colectivas: 'Favorecer el desarrollo de las industrias nacionales mexicanas, lograr el florecimiento de industrias incipientes, influir en el equilibrio de la producción, estimular la producción agrícola en vez de la industrial o viceversa, incrementar o impedir el comercio internacional, tutelar la clase laborante, etc., etc.'. Asimismo, que en un momento determinado, mediante impuestos elevados o reducidos o la creación o supresión de fracciones en las tarifas de importación o de exportación, por medio de restricciones a unos y otras, así como al tránsito de los productos y aun mediante su prohibición, es factible estabilizar la moneda e impedir la elevación de los precios en bien de la población mexicana y del propio país, o bien, cubrir un déficit presupuestario.


"Éste es, precisamente, el caso de las tarifas arancelarias: podrán constituir un importante renglón de ingresos; podrán servir para cubrir en parte muy considerable exigencias presupuestales, pero también fungen de insustituibles reguladoras del comercio internacional, cuyas numerosas implicaciones tienen tanta trascendencia en la vida económica del país.


"Por otro capítulo, debe también convenirse en que la intervención legislativa, en casos como los señalados, no podrá ser siempre tan oportuna y eficaz como se deseara y lo vayan exigiendo las circunstancias. Efectivamente, por su propia naturaleza, toda iniciativa debe pasar a través de dos asambleas deliberativas y, por ello, la actuación del Congreso es, y tiene que ser, laboriosa y, por tanto, lenta.


"Todavía debemos agregar que, constitucionalmente, las Cámaras tienen un limitado y realmente breve periodo ordinario de sesiones, con máximo de cuatro meses al año; que no es recomendable convocar al Congreso, con demasiada frecuencia, a periodos extraordinarios y que, aun cuando así se hiciera, el cumplimiento de los términos y requisitos señalados por nuestra Carta Magna impedirla, de todos modos, una intervención rápida y eficaz del Poder Legislativo para hacer frente a cualquiera emergencia, monetaria o financiera, pongamos por caso, lo que podría llegar a ser de incalculables y perjudiciales consecuencias para la economía de la nación.


"En cambio, el Ejecutivo actúa permanentemente por una parte y, por la otra, de su intervención puede esperarse la agilidad de la concepción y la rapidez en la ejecución que son características del pensamiento y la acción individuales.


"Si a lo anterior se añade que la conquista del tiempo y el espacio lograda por el hombre; que la creciente rapidez de las comunicaciones en todos los órdenes, ha ligado entre sí, más que nunca, a todos los pueblos de la tierra, y que las repercusiones de un fenómeno acaecido en un punto determinado son inmediatas, casi pudiera decirse que simultáneas en todas partes, porque el telégrafo, la radio, etc., al difundir rápidamente la noticia transmiten también las inquietudes sociales, económicas o de otra índole que fueron su causa, o son su consecuencia, y es frecuente ver cómo, por contagio, surgen fenómenos semejantes en los lugares más apartados; si se tiene en cuenta que unas cuantas horas de duda pueden ser nocivas para la industria, para la agricultura, para el comercio, para la banca y, por tanto, para los obreros, para los campesinos, para la llamada clase media, en suma, para todo el pueblo, debe concluirse obviamente que es indispensable encomendar las funciones más delicadas al órgano del Estado que se encuentre en mejores condiciones para adaptarse, con la urgencia que el caso requiera, a las cambiantes circunstancias de la vida moderna, aunque para ello sea necesario prescindir de la estricta aplicación de una teoría a la que, por lo demás, ya se le reconocen varias y legítimas excepciones.


"No se puede, pues, hacer caso omiso de ingentes necesidades reales en nombre de la inviolabilidad de un principio que, aun cuando parezca paradoja, no es, ni ha sido, inviolable ni inviolado.


"Y es lógico que así suceda, porque esta clase de principios de derecho público no son leyes inmutables de la naturaleza, son creaciones del hombre encaminadas a una mejor regulación de la convivencia humana: son medios, no fines; son instrumentos que deben usarse de conformidad con los variables acontecimientos del devenir de los pueblos; no pueden ser estáticos porque la vida es dinámica. Si es necesario modificarlos, restringirlos y aun abolirlos, en nombre del bienestar general debemos hacerlo, sin que nos arredre la opinión contraria de quienes quisieran conservarlo todo intangible. Es lo que han hecho todas las revoluciones: no detenerse ante las cosas ni ante las ideas consagradas; destruir de un golpe el tabú intocable cuando las necesidades colectivas así lo exigen.


"Estamos contemplando la lucha sin tregua que todos los órganos del Estado vienen sosteniendo para impedir que se agraven las penosas condiciones económicas de las grandes masas del pueblo, como consecuencia de trastornos económicos internos o como reflejo de la situación mundial, lucha en la que el Poder Legislativo ha participado dentro de sus atribuciones, modesta pero decididamente. No vamos ahora, por miedo a atenuar el rigor de un principio, a prescindir de un factor importante en esta lucha y que quizá pueda usarse para evitar que la escasez y la carestía se acentúen.


"Lo que decimos del principio de la división de poderes podemos repetirlo para todos los demás que inspiran a los regímenes democráticos. La democracia, considerada en sí misma, no es tampoco estática: ha evolucionado y seguirá evolucionando, al compás que le marquen los hechos históricos. De no hacerlo, quedará relegada a una teoría del pasado.


"Si la flexibilidad de facultades puede servir para lograr que el pueblo satisfaga sus necesidades más ingentes, adoptemos la flexibilidad de facultades, porque el pueblo no alivia sus urgencias con teorías.


"En otro orden de ideas, expresamos también nuestra opinión de que no debe temerse tanto a las palabras: se ha dicho que el Congreso no debe abdicar de sus atribuciones específicas como Poder Legislativo. Los reyes abdicaban porque creían o fingían creer que el trono, por derecho divino, era suyo, en propiedad con todos sus atributos de uso, usufructo y abuso. Nosotros sabemos que no somos dueños de atribución alguna, que estamos ejerciendo poderes delegados del pueblo y que, si en un momento dado, las instrucciones contenidas en el poder que nos ha sido conferido, resultan contrarias a los intereses de nuestro mandante que es el pueblo de México, debemos variarlas de acuerdo con él, porque la función esencial del mandatario es cuidar y servir los intereses de quien le otorga el mandato.


"Ahora bien, no es necesario llegar tampoco a extremos como los señalados, ni con la aprobación de la iniciativa, ni menos con la del texto votado por la H. Cámara de Diputados va a terminarse la división de poderes, ni va a desaparecer el Legislativo. Conservando el acervo de las atribuciones fundamentales que le son propias, no en contra ni al margen de la Constitución, sino de acuerdo con ella, vamos a capacitar al Ejecutivo para que pueda afrontar los problemas que la fijación, en detalle, de los aranceles, pudiera implicar y para que vaya adaptándolos a las necesidades económicas del país.


"Con muy buen juicio la H. Colegisladora, sin descuidar los fines esenciales que se persiguen en la iniciativa, atempera los alcances de la misma, al sustituir la facultad irrestricta del Ejecutivo para aumentar, disminuir, etc., las tarifas de importación y exportación tal como esta facultad se concebía en el proyecto por la autorización del Congreso, no forzosa, sino potestativa, para mover las tarifas arancelarias, y las restricciones y prohibiciones aduaneras, de acuerdo con las bases fijadas previamente por el propio Congreso, por una parte y, por la otra, de conformidad con las necesidades de la nación. Establece, además, la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Poder Legislativo con el uso que hubiere hecho de esa autorización.


"Existe en nuestra Constitución un antecedente que tiene una gran similitud, el de la fracción VII del artículo 73 constitucional, según el cual el Congreso da las bases generales sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación. Este antecedente, así como el caso que da motivo al presente dictamen, encuadran perfectamente con el invocado por la iniciativa, cuando cita el uso de las llamadas 'leyes marcos'.


"Refiriéndonos a otro aspecto de la minuta aprobada por la H. Colegisladora, entendemos que no era rigurosamente indispensable la reforma del artículo 49 constitucional para hacerla concordar con la modificación que se introduce en el artículo 131, puesto que si en un precepto se establece una regla general y, en otro del mismo cuerpo de leyes, una excepción, no es absolutamente necesario que en el primero se consigne dicha excepción o se haga referencia a ella, puesto que es de explorado derecho que para la validez jurídica de las excepciones basta con que estén expresamente previstas, pero como la reforma al artículo 49 contribuye a dar mayor claridad al texto y evita la posibilidad, aunque sea remota, de que pueda creerse en una no aparente sino real antinomia, no tenemos, por nuestra parte, inconveniente en que también se apruebe, máxime cuando, de ser rechazada en esta parte, tendría que regresar a la Cámara de Origen, lo que probablemente no permitiría disponer del tiempo que es necesario para consultar el voto de las Legislaturas de los Estados dentro del actual periodo de sesiones, lo que, a su vez, impediría que, durante el próximo ejercicio fiscal, el Ejecutivo pudiera hacer frente, con la urgencia que el caso puede requerir, a las posibles contingencias que no es difícil prever desde ahora con que tendría que enfrentarse dada la tensa situación mundial.


"En suma: ante los peligros que involucra la difícil situación mundial, ante las necesidades vitales del pueblo de México, optamos por poner en manos del Ejecutivo un instrumento adecuado para que pueda sortear esos peligros y defender los intereses de la nación.


"En esa virtud, los que integramos las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Hacienda, Aranceles y Comercio Exterior, sometemos a la consideración de esta H. Cámara el siguiente proyecto de:


"Ley que reforma y adiciona los artículos 49 y 131 de la Constitución General de la República.


"Artículo único. Se reforman el artículo 49 y se adiciona el artículo 131 de la Constitución General de la República, para quedar redactados en los términos siguientes:


"'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"'No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'


"'Artículo 131. ...


"'El Ejecutivo Federal podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso y para crear otras: así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.'


"'Transitorio:


"'Artículo único. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.'


"Sala de comisiones de la H. Cámara de Senadores. México, D.F., a 23 de diciembre de 1950. Primera Comisión de Puntos Constitucionales: L.. G.D.O.. L.. P.G.M.. L.. F.L.A.. Comisión de Hacienda: L.. A.L.M.. L.. A.C.. L.. A.D.S.. Segunda Comisión de Aranceles y Comercio Exterior: L.. A.D.S.. J.B.G.. Dr. G.A.U.."


El texto finalmente aprobado de los artículos 49 y 131 de la Constitución General de la República, que a la fecha está vigente, es el siguiente:


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."


"Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.


"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."


Con base en los elementos que derivan del proceso que dio lugar a la reforma del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, es posible llegar a diversas conclusiones relacionadas con el alcance de las facultades que el Congreso de la Unión puede conceder al presidente de la República y con el principio de división de poderes y las limitantes establecidas en el párrafo segundo del artículo 49 constitucional.

Con la adición del párrafo segundo del artículo 131 constitucional se facultó al Congreso de la Unión para que, mediante una ley, delegue al titular del Ejecutivo Federal su potestad tributaria para crear, modificar o suprimir aranceles, así como para establecer disposiciones de observancia general de la misma jerarquía que las leyes emitidas por el referido Congreso, a través de las cuales se reglamente el comercio exterior con el fin de realizar cualquier propósito en beneficio del país.


Dicho en otras palabras, mediante la reforma en comento se permitió en sede constitucional que el legislador delegue su facultad de crear leyes tanto en materia arancelaria como no arancelaria al titular del Ejecutivo de la Unión, debiendo entenderse por tales leyes las que en términos de lo previsto en la Constitución General de la República corresponde emitir al Congreso de la Unión y que, por ende, constituyen las normas federales de mayor jerarquía, es decir, a través de las cuales se regulan las bases de todas aquellas materias que en la propia N.F. están sujetas al principio de reserva de ley o cuya fuente de regulación ha sido delegada en la propia Constitución al referido Congreso.


Entonces, en virtud de lo dispuesto en el referido párrafo segundo del artículo 131 constitucional, el Congreso de la Unión quedó facultado para delegar al Ejecutivo de la Unión la potestad necesaria para emitir disposiciones de observancia general en materia arancelaria o no arancelaria, que se distinguen por gozar de la misma jerarquía que las leyes dictadas por el Congreso de la Unión, pero con la ventaja de que para su aprobación y efectos plenos en el mundo jurídico, no se requiere seguir el proceso legislativo regulado en el artículo 72 constitucional; potestad cuya finalidad fue dotar al Estado de mecanismos jurídicos eficientes y expeditos que le permitan encauzar las operaciones de comercio internacional en beneficio de la economía nacional yresponder con la velocidad necesaria a las fluctuaciones que el intercambio de bienes con el sector externo provoca a ésta.


Además, con el fin de que el Congreso de la Unión mantenga el control sobre la potestad constitucional para legislar, es decir, para expedir actos formal y materialmente legislativos, especialmente en materia tributaria, el Poder Revisor de la Constitución estimó necesario que el titular del Ejecutivo Federal, al enviar al referido Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someta a la aprobación de éste el uso que hubiere hecho de las potestades legislativas concedidas.


Por otra parte, en relación con la limitación constitucional prevista en el artículo 49 constitucional en cuanto a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo de la Unión, con la reforma en comento se adicionó una segunda excepción a esa expresión constitucional del principio de división de poderes, estableciéndose que además de la hipótesis prevista en el artículo 29 de la propia Carta Magna, para el caso de suspensión de garantías, el presidente de la República se tornaría en depositario del Poder Legislativo cuando el Congreso de la Unión lo facultara para emitir disposiciones de carácter general en materia arancelaria y no arancelaria.


Cabe agregar que la conclusión adoptada fortalece la diversa sostenida en el precedente de la actual integración del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, en virtud de que, como se sostuvo en esa ocasión, las atribuciones que pueden delegarse por el Congreso de la Unión al titular del Ejecutivo Federal, en términos del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, no deben confundirse con las facultades que el propio legislador confiere a una determinada autoridad administrativa para cumplir con lo dispuesto en un ordenamiento federal que regula el comercio exterior, pues, en tal hipótesis, el acto desarrollado por la autoridad administrativa, ya sea de carácter concreto o abstracto, no tendrá la misma jerarquía que los actos formal y materialmente legislativos que corresponde dictar a la potestad legislativa, ni implicará el ejercicio de una facultad reservada constitucionalmente al Congreso de la Unión.


Una vez fijado el alcance de lo dispuesto en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, en virtud de que la quejosa sostiene que esta disposición constitucional se transgrede al conferirse al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial la potestad para establecer cuotas compensatorias, en términos de los artículos 1o., fracción II, inciso c), 2o., fracción II, 9o., 11, 12, 13, 15 y 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, resulta necesario precisar cuál es la naturaleza de la referida potestad, con el fin de concluir si la misma deriva de lo previsto en el mencionado párrafo segundo del artículo 131 constitucional.


Para llegar a una conclusión sobre ello, resulta necesario precisar cuál es el marco jurídico al tenor del cual se emitió la resolución que estableció la cuota compensatoria que se liquidó en contra de la quejosa.


Como se advierte del primer resultando de este fallo, a la peticionaria de garantías le fue emitida una liquidación el seis de junio de mil novecientos noventa y cuatro por el administrador general de Aduanas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la cual se le aplicó la cuota compensatoria determinada en la resolución provisional de catorce de abril de mil novecientos noventa y tres, y confirmada en la diversa que la revisó de veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y tres. Ahora bien, dado que el respectivo procedimiento de investigación administrativa se inició el catorce de abril de mil novecientos noventa y tres, destaca que al tenor del artículo cuarto transitorio de la Ley de Comercio Exterior, que derogó a la referida ley reglamentaria del artículo 131, los procedimientos de tal naturaleza iniciados al tenor de este último ordenamiento que se encontraran en trámite al momento de la entrada en vigor de aquella ley, se resolverían conforme a lo previsto en la ley reglamentaria abrogada.


Por tanto, para determinar cuál es la naturaleza de las cuotas compensatorias resulta necesario analizar el contexto normativo vigente a la fecha de inicio del respectivo procedimiento de investigación de importaciones bajo prácticas desleales de comercio internacional, es decir, al catorce de abril de mil novecientos noventa y tres.


Ahora bien, de la simple lectura de algunos de los preceptos del contexto normativo que resultaba aplicable en aquel momento, como son el 1o. y el 16 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, así como el diverso 35 de la Ley Aduanera vigente en aquel momento, podría llegarse a la conclusión de que la potestad para establecer cuotas compensatorias, conferida al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, constituía una expresión de la potestad tributaria que en términos del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, el Congreso de la Unión puede delegar al titular del Ejecutivo de la Unión. Tales preceptos disponían:


Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior.


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público y de interés general. Tienen por objeto regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del mismo, a cuyo fin se faculta al Ejecutivo Federal, en términos del artículo 131 constitucional, para:


"I. Aumentar, disminuir o suprimir las cuotas arancelarias de las tarifas de exportación e importación y para crear otras. No podrán establecerse cuotas diferentes a las generales establecidas, salvo cuando existan compromisos internacionales que así lo justifiquen.


"II.E. medidas de regulación o restricciones a la exportación o importación de mercancías consistentes en:


"a. Requisito de permiso previo para exportar o importar mercancías de manera temporal o definitiva, inclusive a las zonas libres del país.


"b. Cupos máximos de mercancías de exportación o de importación en razón de los excedentes de producción, de los requerimientos del mercado o de los acuerdos y convenios internacionales.


"c. Cuotas compensatorias, provisionales y definitivas, a la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, las que serán aplicables independientemente del arancel que corresponda a la mercancía de que se trate.


"d. Prohibición de importación o exportación de mercancías.


"III. Restricción de la circulación o el tránsito por el territorio nacional de las mercancías procedentes del y destinadas al extranjero, por razones de seguridad nacional, de salud pública, de sanidad fitopecuaria o conservación o aprovechamiento de especies.


"El propio Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiera hecho de las facultades concedidas."


"Artículo 16. Los importadores o sus consignatarios están obligados a calcular en el pedimento de importación correspondiente el monto de la cuota compensatoria causada y a pagarla, junto con los demás impuestos al comercio exterior, aun en el caso de que la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial la haya determinado provisionalmente."


Ley Aduanera (abrogada mediante decreto publicado el 15 de diciembre de 1995 en el Diario Oficial de la Federación).


"Artículo 35. Se causarán los siguientes impuestos al comercio exterior:


"...


"C.C. compensatorias a la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, conforme a la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior. ..."


Ante tales disposiciones, por principio, debe señalarse que la circunstancia de que el referido ordenamiento fuera reglamentario del artículo 131 constitucional, implicaba que la regulación relativa tenía su origen tanto en lo dispuesto en su primer párrafo como en el segundo, es decir, en el mismo cuerpo legal el legislador a la vez de emitir disposiciones en materia de comercio exterior que regían y acotaban la actuación de la autoridad administrativa, autorizaba al Ejecutivo Federal para emitir actos formal y materialmente legislativos, con jerarquía de ley, tanto en materia arancelaria como no arancelaria; por lo que, por ende, el informe que correspondía rendir al propio titular del Ejecutivo Federal se refería a las facultades concedidas en términos del párrafo segundo del artículo 131 y no del párrafo primero del propio numeral.


Por otra parte, aun cuando el artículo 1o. de la ley reglamentaria en comento parece distinguir entre aranceles y medidas de regulación o restricción al comercio exterior, el propio ordenamiento contiene expresiones que llevan a estimar que fue intención del legislador ubicar a las cuotas compensatorias como un impuesto al comercio exterior, corroborándose tal concepción con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Aduanera.


Ante tal disposición, dado que las cuotas compensatorias constituyen una prestación patrimonial de carácter público, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que para efectos del análisis de su constitucionalidad debe atenderse a la naturaleza de tal prestación, con independencia de la denominación que el legislador le haya otorgado.


En relación con la potestad de este Alto Tribunal para analizar la constitucionalidad de una prestación patrimonial de carácter público atendiendo a su naturaleza y no a su denominación, debe tenerse presente que desde la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, esta Suprema Corte de Justicia sustentó el criterio consistente en que el estudio de constitucionalidad de una contribución debe realizarse de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica, con independencia de la denominación que le den las partes o incluso la ley, tal como se corrobora con la tesis que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:


"TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O INCLUSO LA LEY. Aun cuando la ley atacada de inconstitucionalidad llame al tributo controvertido 'derecho'; y las autoridades responsables lo conceptúen como 'derecho de cooperación', y el quejoso se empeñe en sostener que es un 'impuesto especial', lo cierto es que este Supremo Tribunal debe analizar el gravamen de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica independientemente de la denominación que le den las partes." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 79, Primera Parte, página 28).


Posteriormente, al enfrentar el análisis de constitucionalidad de prestaciones patrimoniales de carácter público, esta Suprema Corte de Justicia abordó el análisis de algunas de ellas con el fin de concluir si atendiendo a su naturaleza las mismas tenían el carácter de contribuciones. Al efecto, resultan ilustrativas las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"SEGURO SOCIAL, CUOTAS QUE SE CUBREN AL INSTITUTO MEXICANO DEL. NO TIENEN CARÁCTER DE CONTRIBUCIONES. Las cuotas obrero-patronales que se pagan al Instituto Mexicano del Seguro Social no tienen carácter de contribuciones, porque no se apoyan en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución, sino en las fracciones XIV y XXIX del artículo 123 de la Carta Magna, y la finalidad del establecimiento de las primas es distinta a la de los tributos; pues, mientras las primeras tienen como objetivo una protección a favor de los trabajadores contra los riegos y eventualidades que pudieran suceder en el desempeño de sus labores, los segundos tienen como objetivo contribuir a los gastos públicos de la Federación, de los Estados o de los Municipios, con independencia de que el artículo 267 de la Ley del Seguro Social establezca que el pago de las cuotas, los recargos y los capitales constitutivos tienen carácter fiscal, pues tal aseveración es, por una parte, puramente práctica, y por la otra, el término fiscal es genérico y puede aplicarse tanto a los impuestos como a cualquiera otra prestación o contraprestación a favor del Estado o de un organismo descentralizado que, por estar prevista en la ley como obligación a cargo de los particulares, puede ser exigida coactivamente, sin que ello signifique, por necesidad, que se trata de las contribuciones a que alude el artículo 31, fracción IV, constitucional." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, T.I.I, Primera Parte, julio a diciembre de 1988, página 120).


"SEGURO SOCIAL, CUOTAS QUE SE CUBREN AL INSTITUTO MEXICANO DEL. NO ESTÁN SUJETAS A LOS REQUISITOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD PREVISTOS PARA LOS IMPUESTOS. Las cuotas obrero-patronales que se paguen al Instituto Mexicano del Seguro Social tienen su origen y fundamento en el artículo 123, fracciones XIV y XXIX, de la Constitución, y no en el artículo 31, fracción IV, de la propia Ley Fundamental, por lo que no pueden ni deben quedar sujetas a los requisitos de proporcionalidad y equidad a que alude el artículo 31, fracción IV, mencionado, especialmente si se considera que: a) Las cuotas de referencia tienen el carácter de primas y no de contribuciones; b) En cuanto a su asimilación con los créditos fiscales, sólo tienen un fin meramente práctico, dada la exigencia de la prestación del servicio público de aseguro que al Instituto Mexicano del Seguro Social le fue encomendado por el Congreso de la Unión, y c) El interés público existente para que dicha prestación sea suministrada con eficiencia y oportunidad en beneficio de los asegurados." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, T.I.I, Primera Parte, julio a diciembre de 1988, página 37).


"SEGURO SOCIAL, CUOTAS DEL. SON CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIAS. Del examen de lo dispuesto en los artículos 2o. del C.F. de la Federación y 260, 268, 269, 271 y demás relativos de la Ley del Seguro Social, se desprende que las cuotas al Seguro Social son contribuciones, no sólo por la calificación formal que de ellas hace el primero de los preceptos citados, al concebirlas como aportaciones de seguridad social a cargo de las personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de las personas que se benefician en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado sino que, por su naturaleza, son obligaciones fiscales que deben ceñirse a los principios tributarios, ya que se advierte de la evolución legislativa que el Instituto Mexicano del Seguro Social, constituido desde sus orígenes como un organismo público descentralizado de la administración pública federal, se convirtió en un organismo fiscal autónomo encargado de prestar el servicio público de seguridad social, investido de la facultad de determinar los créditos a cargo de los sujetos obligados y de cobrarlos a través del procedimiento económico-coactivo y que, por lo mismo, en su actuación debe observar las mismas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I.I, septiembre de 1995, tesis P./J. 18/95, página 62).


En estrecha relación con lo anterior, la actual integración de esta Suprema Corte de Justicia al abordar la constitucionalidad de diversos tributos ha partido por desentrañar su naturaleza, como se advierte en las tesis cuyos rubros, textos y datos de identificación son los siguientes:


"APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. PARA DETERMINAR SU PROPORCIONALIDAD DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA DE CONTRIBUCIÓN PECULIAR. Esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido reiteradamente que para establecer la proporcionalidad de las contribuciones debe atenderse a la naturaleza de cada una operando criterios diferentes respecto de los impuestos, los derechos y otro tipo de gravámenes. Tratándose de aportaciones de seguridad social, debe establecerse que no basta atender al 'beneficio obtenido' pues ello desvirtuaría el propósito de solidaridad social que abrigó la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social, con el fin de que se estableciera un sistema de salud y seguridad general que protegiera a las clases económicas más desfavorecidas. La visión que apoyó la existencia del Instituto Mexicano del Seguro Social, no fue impulsada por el liberalismo de corte individualista que caracteriza a otros sistemas, sino dentro del contexto social que identificó a la Constitución de 1917. Lo anterior permite concluir que, para efectos de establecer el criterio que debe regir la proporcionalidad, tratándose de las aportaciones de seguridad social, si bien se debe atender, en un aspecto, a la de los impuestos y, por tanto, tomar en cuenta la capacidad contributiva del contribuyente, debe considerarse básicamente que se trata de una contribución peculiar con un claro sentido social y sustentada en la solidaridad." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I.I, octubre de 1995, tesis P. LXX/95, página 74).


"CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. LAS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 53, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, POR LA DOTACIÓN DEL SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE Y DRENAJE A NUEVOS DEMANDANTES, TIENEN LA NATURALEZA DE DERECHOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1994). El referido artículo preceptúa: 'Tratándose de las obras de agua potable y drenaje proporcionadas por el Departamento del Distrito Federal, aun cuando se trate de obras de captación de agua o drenaje realizadas por la Federación o fuera del Distrito Federal, se causarán contribuciones de mejoras, en los siguientes términos: I. Por la dotación del servicio de suministro de agua potable y drenaje a nuevos demandantes del mismo, se pagarán contribuciones de mejoras utilizando la forma oficial aprobada por las autoridades fiscales, conforme a las siguientes cuotas ...'. La doctrina ha considerado, en términos generales, que las contribuciones de mejoras son un tipo de contribución especial que se paga, no por un servicio que el Estado presta, sino por el beneficio específico que determinadas personas reciben de éste. El contribuyente experimenta un beneficio especial consistente en el incremento del valor de sus bienes, obteniendo una ventaja que el resto de los habitantes de la comunidad no perciben. Aun cuando el citado artículo 53, fracción I, establece el cobro de contribuciones de mejoras a nuevos demandantes del servicio, lo cierto es que la obra pública ya existe; por tanto, no se surte la hipótesis de mejora de obras públicas cuando el particular que demanda el servicio no recibe un beneficio específico con la construcción de la obra, requisito indispensable para que se den este tipo de contribuciones, porque se trata de nuevos demandantes, los cuales tienen al filo de su banqueta el servicio de agua potable y drenaje, pues ya está tendida la red y la autoridad únicamente autoriza la prestación de ese servicio. Por tal motivo, la norma tributaria prevé el pago de un derecho, impropiamente denominado contribución de mejoras, que se paga al Estado como contraprestación del servicio administrativo consistente en autorizar la prestacióndel servicio de agua potable y drenaje, el cual se otorga en función del interés general, y no de un grupo determinado de particulares." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, tesis P. CXXVII/97, página 39).


"CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. VALOR Y MEJORÍA ESPECÍFICA DE LA PROPIEDAD APLICABLE CON MOTIVO DEL DECRETO LEGISLATIVO 308 REFORMADO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN; SU NATURALEZA JURÍDICA. De la interpretación armónica de lo dispuesto en los artículos 2o., 4o., 5o. y 6o. del Decreto 308 reformado, expedido por el Congreso del Estado de Nuevo León, reformado por los diversos 109, 531 y 3 publicados en el Periódico Oficial de esa entidad federativa los días veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, tres de octubre y trece de noviembre de mil novecientos noventa y siete, respectivamente, en relación con los diversos 41 bis-9 a 41 bis-26 de la Ley de Hacienda para los Municipios de esa entidad federativa, se advierte que la contribución denominada impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad, no tiene la naturaleza propia de los impuestos, en tanto que su hecho imponible no está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, sino por el beneficio particular a favor de determinadas personas con motivo de una obra pública tendente a satisfacer una necesidad colectiva, esto es, se trata de un tipo de contribución especial que se paga en relación con un beneficio especial consistente en el incremento del valor de los bienes, obteniendo una ventaja que el resto de los habitantes de la comunidad no percibe." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2000, tesis 2a. LXXII/2000, página 155).


"CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. EL ARTÍCULO 6o. DEL DECRETO LEGISLATIVO 308 REFORMADO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, QUE ESTABLECE QUE LOS PREDIOS DESTINADOS A CASA HABITACIÓN, NO PAGARÁN EL IMPUESTO SOBRE AUMENTO DE VALOR Y MEJORÍA ESPECÍFICA DE LA PROPIEDAD, PREVISTO EN LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DE ESA ENTIDAD, ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA. Tomando en consideración que la naturaleza del impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad, previsto en los artículos del 41 bis-9 al 41 bis-26 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, es la de una contribución de mejoras, en tanto se establece con motivo del hecho generador consistente en el beneficio particular a favor de determinadas personas con motivo de una obra pública tendente a satisfacer una necesidad colectiva, es claro que debe gravar sin excepción, a todos aquellos sujetos que reciban un beneficio especial consistente en el incremento del valor de los bienes por ubicarse dentro del área de la mejora. Por tanto, si el artículo 6o. del mencionado decreto legislativo, reformado mediante los diversos 109, 531 y 3, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León establece que los predios destinados a casa habitación dentro de fraccionamiento autorizado no pagarán el tributo de mérito hasta en tanto cambien el uso de suelo, contraviene la naturaleza jurídica de la contribución e infringe la garantía de equidad tributaria, en razón de que tratándose de sujetos que se encuentran en igual situación jurídica, a saber, ser propietarios o poseedores de predios ubicados dentro del área de beneficio de una obra pública programada, confiere un trato diverso al eximir a ese tipo de sujetos del pago de la contribución sin existir una justificación objetiva para ello." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2000, tesis 2a./J. 77/2000, página 71).


En ese contexto, ante el carácter que aparentemente el legislador otorgó a las cuotas compensatorias, para verificar su apego a la N.F. resulta necesario precisar cuál es su auténtica naturaleza, tomando en cuenta que, por una parte, las referidas cuotas constituyen una institución jurídica que encuentra su origen en el derecho internacional público y se incorpora en nuestro orden jurídico nacional, fundamentalmente, con motivo de la celebración por parte de nuestro país de diversos instrumentos internacionales y que, por otra, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Suprema Corte, en sede constitucional la referida potestad se encuentra sujeta al cumplimiento de los principios de justicia tributaria, a la vez de que el cobro de las prestaciones patrimoniales establecidas en ejercicio de tal potestad, por resultar indispensables para la subsistencia del Estado y el desarrollo de las actividades estatales, se encuentra sometido a un régimen peculiar.


En efecto, tratándose del análisis de constitucionalidad de prestaciones patrimoniales de carácter público que son introducidas al orden jurídico nacional en la legislación interna, como consecuencia de la celebración y ratificación de un tratado internacional, resulta de especial trascendencia analizar cuál es su verdadera naturaleza, pues dependiendo de ello, será posible concluir si el ejercicio de la facultad respectiva constituye una expresión de la potestad tributaria del Estado y, por ende, se encuentra sujeta a los principios de justicia tributaria consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República y, en consecuencia, para el cobro de tales prestaciones la autoridad competente no se encuentra constreñida a brindar a los gobernados, antes de su determinación, el ejercicio de su derecho de audiencia, pues tratándose del cobro coactivo de prestaciones tributarias, para acatar el referido derecho constitucional basta que la ley confiera a los afectados la posibilidad de impugnar la fijación del gravamen. Sirven de apoyo a esta última conclusión, en lo conducente, las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA IMPOSITIVA. NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA. Teniendo un gravamen el carácter de impuesto, por definición de la ley, no es necesario cumplir con la garantía de previa audiencia establecida en el artículo 14 constitucional, ya que el impuesto es una prestación unilateral y obligatoria y la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicación del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen, ante las propias autoridades, el monto y cobro correspondiente, y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho a combatir la fijación del gravamen, una vez que ha sido determinado, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que, de acuerdo con su espíritu, es bastante que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 66, Primera Parte, página 77).


"GARANTÍA DE AUDIENCIA, EXCEPCIONES A LA, EN MATERIA FISCAL. No puede exigirse el establecimiento de una audiencia previa en beneficio de los afectados y en relación con la fijación de un impuesto, toda vez que esa fijación, para cumplir con los fines de la tributación, debe ser establecida unilateralmente por el Estado, e inmediatamente ejecutiva, ya que sería sumamente grave que fuese necesario llamar a los particulares afectados, para que objetaran previamente la determinación de un impuesto, lo que paralizaría los servicios correspondientes, y, por el contrario, cuando se trata de contribuciones, la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la fijación del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen ante las propias autoridades el monto y el cobro correspondiente, y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho de combatir la fijación del impuesto, una vez que ha sido determinado por las autoridades fiscales, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que de acuerdo con su espíritu, es bastante que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos." (Sexta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen CV, Primera Parte, página 85).


Ante tales circunstancias, resulta necesario determinar si la respectiva prestación pecuniaria constituye una expresión de la potestad tributaria que en términos del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución General de la República puede delegar el Congreso de la Unión al Ejecutivo Federal.


Para tal fin, por principio, resulta necesario precisar cuál es el marco jurídico que regula la facultad para establecer y aplicar cuotas compensatorias, cuáles son las autoridades competentes para ello, qué conducta es la que genera su establecimiento y aplicación y qué procedimiento debe seguirse para su creación o establecimiento, lo que permitirá concluir si la atribución respectiva constituye una expresión de la potestad tributaria del Estado mexicano.


En tal virtud, resulta necesario acudir tanto a lo previsto en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, como a los instrumentos internacionales firmados por el presidente de la República y ratificados por el Senado de la República que en aquel entonces regulaban las investigaciones antidumping, a saber, el artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947, así como el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1979.


Cabe señalar que los referidos instrumentos, por su contenido y disposiciones, se incorporaron al orden jurídico nacional en términos de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución General de la República. El protocolo de adhesión al referido acuerdo general se ratificó por el Senado de la República el once de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, en tanto que el diverso acuerdo sobre la aplicación del artículo VI del propio acuerdo general se ratificó por el referido órgano legislativo el veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.


Conviene precisar que para fijar el justo alcance de lo dispuesto en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto en el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, resulta necesario acudir a lo previsto en los referidos instrumentos internacionales, pues con independencia de su jerarquía respecto de los citados ordenamientos, lo cierto es que en unión con éstos conforman el contexto normativo que regía el establecimiento y la aplicación de las cuotas compensatorias. En ese orden de ideas, a continuación se transcribe la parte conducente de las disposiciones de observancia general que regulaban el procedimiento de investigación de prácticas desleales de comercio internacional dentro del cual se emitieron las resoluciones reclamadas.


Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 (GATT) (Protocolo de adhesión publicado el 26 de noviembre de 1986 en el Diario Oficial de la Federación).


"Artículo VI. Derechos antidumping y derechos compensatorios


"1. Las partes contratantes reconocen que el dumping, que permite la introducción de los productos de un país en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, es condenable cuando causa o amenaza causar un perjuicio importante a una rama de producción existente de una parte contratante o si retrasa sensiblemente la creación de una producción nacional. A los efectos de aplicación del presente artículo, un producto exportado de un país a otro debe ser considerado como introducido en el mercado de un país importador a un precio inferior a su valor normal, si su precio es:


"a) menor que el precio comparable, en las operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador; o


"b) a falta de dicho precio en el mercado interior de este último país, si el precio del producto exportado es:


"i) menor que el precio comparable más alto para la exportación de un producto similar a un tercer país en el curso de operaciones comerciales normales; o


"ii) menor que el costo de producción de este producto en el país de origen, más un suplemento razonable para cubrir los gastos de venta y en concepto de beneficio.


"Se deberán tener debidamente en cuenta, en cada caso, las diferencias en las condiciones de venta, las de tributación y aquellas otras que influyan en la comparabilidad de los precios.


"2. Con el fin de contrarrestar o impedir el dumping, toda parte contratante podrá percibir, sobre cualquier producto objeto de dumping, un derecho antidumping que no exceda del margen de dumping relativo a dicho producto. A los efectos de aplicación de este artículo, se entiende por margen de dumping la diferencia de precio determinada de conformidad con las disposiciones del párrafo I.


"3. No se percibirá sobre ningún producto del territorio de una parte contratante, importado en el de otra parte contratante, derecho compensatorio alguno que exceda del monto estimado de la prima o de la subvención que se sepa ha sido concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación del citado producto en el país de origen o de exportación, con inclusión de cualquier subvención especial concedida para el transporte de un producto determinado. Se entiende por 'derecho compensatorio' un derecho especial percibido para contrarrestar cualquier prima o subvención concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación de un producto.


"4. Ningún producto del territorio de una parte contratante, importado en el de otra parte contratante, será objeto de derechos antidumping o de derechos compensatorios por el hecho de que dicho producto esté exento de los derechos o impuestos que graven el producto similar cuando esté destinado al consumo en el país de origen o en el de exportación, ni a causa del reembolso de esos derechos o impuestos.


"5. Ningún producto del territorio de una parte contratante, importado en el de otra parte contratante, será objeto simultáneamente de derechos antidumping y de derechos compensatorios destinados a remediar una misma situación resultante del dumping o de las subvenciones a la exportación.


"6. a) Ninguna parte contratante percibirá derechos antidumping o derechos compensatorios sobre la importación de un producto del territorio de otra parte contratante, a menos que determine que el efecto del dumping o de la subvención, según el caso, sea tal que cause o amenace causar un perjuicio importante a una producción nacional ya existente o que retarde considerablemente la creación de una rama de la producción nacional.


"b) Las partes contratantes podrán autorizar a cualquier parte contratante, mediante la exención del cumplimiento de las prescripciones del apartado a) del presente párrafo, para que perciba un derecho antidumping o un derecho compensatorio sobre la importación de cualquier producto, con objeto de compensar un dumping o una subvención que cause o amenace causar un perjuicio importante a una rama de la producción en el territorio de otra parte contratante que exporte el producto de que se trate al territorio de la parte contratante importadora. Las partes contratantes, mediante la exención del cumplimiento de las prescripciones del apartado a) del presente párrafo, autorizarán la percepción de un derecho compensatorio cuando comprueben que una subvención causa o amenaza causar un perjuicio importante a una rama de producción de otra parte contratante que exporte el producto en cuestión al territorio de la parte contratante importadora.


"c) No obstante, en circunstancias excepcionales, en las que cualquier retraso podría ocasionar un perjuicio difícilmente reparable, toda parte contratante podrá percibir, sin la aprobación previa de las partes contratantes, un derecho compensatorio a los fines estipulados en el apartado b) de este párrafo, a reserva de que dé cuenta inmediatamente de esta medida a las partes contratantes y de que se suprima rápidamente dicho derecho compensatorio si éstas desaprueban la aplicación."


Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, adoptado en la ciudad de Ginebra, Suiza, el 12 de abril de 1979 (publicado el 21 de abril de 1988 en el Diario Oficial de la Federación).


"...


"Las partes en el presente acuerdo (en adelante denominadas 'Partes').


"Reconociendo que las prácticas antidumping no deben constituir un obstáculo injustificable para el comercio internacional y que sólo pueden aplicarse derechos antidumping contra el dumping cuando éste cause o amenace causar un daño importante a una producción* existente o si retrasa sensiblemente la creación de una producción;


*En este acuerdo, el término ‘producción’ se entiende en el sentido del artíiculo VI, párrafo 1, del Acuerdo General.


"Considerando que es conveniente establecer un procedimiento equitativo y abierto que sirva de base para un examen completo de los casos de dumping;


"Teniendo en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo por lo que respecta a su comercio, desarrollo y finanzas;

"Deseando interpretar las disposiciones del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (denominado en adelante 'Acuerdo General' o 'GATT') y fijar normas para su aplicación, con objeto de que ésta tenga mayor uniformidad y certeza, y


"Deseando establecer disposiciones para la solución rápida, eficaz y equitativa de las diferencias que puedan surgir con motivo del presente acuerdo,


"Convienen en lo siguiente:


"Parte I. Código antidumping

"Artículo 1o.

"Principios


"El establecimiento de un derecho antidumping es una medida que únicamente debe adoptarse en las circunstancias previstas en el artículo VI del Acuerdo General y en virtud de una investigación iniciada*1 y realizada de conformidad con las disposiciones del presente código. Las siguientes disposiciones regirán la aplicación del artículo VI del Acuerdo General siempre que se tomen medidas de conformidad con las leyes o reglamentos antidumping."


*1 En el presente acuerdo se entiende por ‘iniciación de una investigación’ el trámite por el que una Parte inicia o comienza formalmente una investigación según lo dispuesto en el párrafo 6 del artículo 6o.


"Artículo 2o.

"Determinación de la existencia de dumping


"1. A los efectos del presente código, se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador.


"2. En todo el presente código se entenderá que la expresión 'producto similar' (like product) significa un producto que sea idéntico, es decir, igual en todos los aspectos al producto de que se trate, o cuando no exista ese producto, otro producto que, aunque no sea igual en todos los aspectos, tenga características muy parecidas a las del producto considerado.


"3. En caso de que los productos no se importen directamente del país de origen, sino que se exporten al país de importación desde un tercer país, el precio al que se vendan los productos desde el país de exportación al país de importación secomparará, por lo general, con el precio comparable en el país de exportación. Sin embargo, podrá hacerse la comparación con el precio del país de origen cuando, por ejemplo, los productos transiten simplemente por el país de exportación, o cuando esos productos no se produzcan o no exista un precio comparable para ellos en el país de exportación.


"4. Cuando el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interior del país exportador o cuando, a causa de la situación especial del mercado, tales ventas no permitan una comparación adecuada, el margen de dumping se determinará mediante la comparación con un precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país, que podrá ser el precio de exportación más alto, pero que deberá ser un precio representativo, o con el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de cualquier otro tipo así como por concepto de beneficios. Por regla general, la cuantía del beneficio no será superior al beneficio habitualmente obtenido en la venta de productos de la misma categoría general en el mercado interior del país de origen.


"5. Cuando no exista precio de exportación, o cuando, a juicio de las autoridades*2 interesadas, el precio de exportación no sea fiable por existir una asociación o un arreglo compensatorio entre el exportador y el importador o un tercero, el precio de exportación podrá calcularse sobre la base del precio al que los productos importados se revendan por primera vez a un comprador independiente o, si los productos no se revendiesen a un comprador independiente o no lo fueran en el mismo estado en que se importaron, sobre una base razonable que las autoridades determinen.


*2 Cuando se utiliza en el presente código el término ‘autoridades’, deben interpretarse en el sentido de autoridades de un nivel superior adecuado.


"6. Con el fin de realizar una comparación equitativa entre el precio de exportación y el precio interior del país exportador (o del país de origen) o, en su caso, el precio determinado de conformidad con las disposiciones del apartado b) del párrafo I del artículo VI del Acuerdo General, los dos precios se compararán en el mismo nivel comercial, normalmente el nivel 'en fábrica', y sobre la base de ventas efectuadas en fechas lo más próximas posible. Se tendrán debidamente en cuenta en cada caso, según sus circunstancias particulares, las diferencias en las condiciones de venta, las de tributación y las demás diferencias que influyan en la comparabilidad de los precios. En los casos previstos en el párrafo 5 del presente artículo se deberán tener en cuenta también los gastos, con inclusión de los derechos e impuestos, en que se incurra entre la importación y la reventa, así como los beneficios correspondientes.


"7. El presente artículo se entiende sin perjuicio de lo establecido en la segunda disposición suplementaria del párrafo 1 del artículo VI del Acuerdo General, contenida en su anexo I."


"Artículo 3o.

"Determinación de la existencia de daño*3


*3 En el presente código se entenderá por ‘daño’, salvo indicación en contrario, un daño importante causado a una producción nacional, una amenaza de daño importante a una producción nacional o un retraso sensible en la vreación de esta producción, y dicho término deberá interpretarse de conformidad con las disposiciones del presente artículo.

*3 En el presente acuerdo, el término ‘daño’ desina el concepto expresado con la palabra ‘perjuicio’ (injury) en la actual versión española del artículo VI del Acuerdo General )Esta nota sólo concierne al texto español).


"1. La determinación de la existencia de daño a los efectos del artículo VI del Acuerdo General se basará en pruebas positivas y comprenderá un examen objetivo: a) del volumen de las importaciones objeto de dumping y su efecto en los precios de productos similares en el mercado interno y b) de los efectos consiguientes de esas importaciones sobre los productores nacionales de tales productos.


"2. Con respecto al volumen de las importaciones objeto de dumping, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si ha habido un aumento considerable de las importaciones objeto de dumping, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo del país importador. Con respecto a los efectos de las importaciones objeto de dumping sobre los precios, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si se ha puesto a las importaciones objeto de dumping un precio considerablemente inferior al de un producto similar del país importador, o bien si de otro modo el efecto de tales importaciones es hacer bajar los precios en medida considerable o impedir en medida considerable la subida que en otro caso se hubiera producido. Ninguno de estos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.

"3. El examen de los efectos sobre la producción de que se trate incluirá una evaluación de todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de esa producción, tales como la disminución actual y potencial del volumen de producción, las ventas, la participación en el mercado, los beneficios, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad; los factores que repercutan en los precios internos; los efectos negativos actuales o potenciales en el flujo de caja (cash flow), las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión. Esta enumeración no es exhaustiva, y ninguno de esos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.


"4. Habrá de demostrarse que, por los efectos*4 del dumping, las importaciones objeto de dumping causan daño en el sentido del presente código. Podrá haber otros factores*5 que al mismo tiempo perjudiquen a la producción, y los daños causados por ellos no se habrán de atribuir a las importaciones objeto de dumping.


*4Según se enuncian en los párrafos 2 y 3 del presente artículo.

*5 Estos factores podrán ser, entre otros, el volumen y los precios de las importaciones no vendidas a precios de dumping, la contracción de la demanda o variaciones en la estructura del consumo, las prácticas comerciales restrictivas de los productores extranjeros y nacionales y la competencia entre ellos, la evolución de la tecnología y los resultados de la actividad exportadora y la productividad de la producción nacional.


"5. El efecto de las importaciones objeto de dumping se evaluará en relación con la producción nacional del producto similar cuando los datos disponibles permitan identificarla separadamente con arreglo a criterios tales como: el proceso de producción, el resultado de las ventas de los productores, los beneficios. Cuando la producción nacional del producto similar no tenga una identidad separada con arreglo a dichos criterios, el efecto de las importaciones objeto de dumping se evaluará examinando la producción del grupo o gama más restringido de productos que incluya el producto similar y a cuyo respecto pueda proporcionarse la información necesaria.


"6. La determinación de la existencia de una amenaza de daño se basará en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas. La modificación de las circunstancias que daría lugar a una situación en la cual el dumping causaría un daño deberá ser claramente prevista e inminente.*6


*6 Un ejemplo de ello, si bien de carácter no exclusivo, en que existan razones convicentes para creer que en el futuro inmediato habrá un aumento sustancial de las importaciones del producto a precios de dumping.


"7. Por lo que respecta a los casos en que las importaciones objeto de dumping amenacen causar un daño, la aplicación de medidas antidumping se estudiará y decidirá con especial cuidado."


"Artículo 4o.

"Definición del término 'producción'


"1. A los efectos de la determinación del daño, la expresión 'producción nacional' se entenderá en el sentido de abarcar el conjunto de los productores nacionales de los productos similares, o aquellos de entre ellos cuya producción conjunta constituya una parte principal de la producción nacional total de dichos productos. No obstante:


"i) cuando unos productores estén vinculados*7 a los exportadores o a los importadores o sean ellos mismos importadores del producto objeto del supuesto dumping, el término 'producción' podrá interpretarse en el sentido de referirse al resto de los productores;


*7 Las partes deberán llegar a un acuerdo sobre la definición del término ‘vinculado’ a los efectos del presente código.


"ii) en circunstancias excepcionales, el territorio de una Parte podrá estar dividido, a los efectos de la producción de que se trate, en dos o más mercados competidores y los productores de cada mercado podrán ser considerados como una producción distinta si: a) los productores de ese mercado venden la totalidad o la casi totalidad de su producción del producto de que se trata en ese mercado, y b) en ese mercado la demanda no está cubierta en grado sustancial por productores del producto de que se trate situados en otro lugar del territorio. En estas circunstancias, se podrá considerar que existe daño incluso cuando no resulte perjudicada una porción importante de la producción nacional total siempre que haya una concentración de importaciones objeto de dumping en ese mercado aislado y, además, siempre que las importaciones objeto de dumping causen daño a los productores de la totalidad o la casi totalidad de la producción en ese mercado.


"2. Cuando se haya interpretado que el término 'producción' se refiera a los productores de cierta zona, es decir, un mercado según la definición del párrafo 1, apartado ii), del presente artículo, los derechos antidumping sólo se percibirán*8 sobre los productos de que se trate que vayan consignados a esa zona para consumo final. Cuando el derecho constitucional del país importador no permita la percepción de derechos antidumping en estas condiciones la Parte importadora podrá percibir los derechos antidumping sin limitación, solamente si: 1) se ha dado a los exportadores la oportunidad de dejar de exportar a precios de dumping a la zona interesada o de dar seguridades con arreglo al artículo 7o. del presente código, y no se han dado prontamente seguridades suficientes a este respecto, y si 2) dichos derechos no se pueden percibir únicamente sobre productores determinados que abastezcan la zona de que se trate.


*8 En el presente código, con el término ‘percibir’ se designa la liquidación o la recaudación definitivas de un derecho o gravamen por la autoridad competente.


"3. Cuando dos o más países hayan alcanzado, de conformidad con las disposiciones del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del Acuerdo General, un grado de integración tal que ofrezcan las características de un solo mercado unificado, se considerará que la producción de toda la zona integrada es la producción contemplada en el párrafo 1 del presente artículo.


"4. Las disposiciones del párrafo 5 del artículo 3o. serán aplicables al presente artículo."


"Artículo 5o.

"Iniciación y procedimiento de la investigación


"1. La investigación encaminada a determinar la existencia, el grado y los efectos de un supuesto dumping se iniciará normalmente previa solicitud escrita hecha por la producción*9 afectada o en nombre de ella. Con la solicitud se incluirán suficientes pruebas de la existencia de: a) dumping; b) un daño en el sentido del artículo VI del Acuerdo General según se interpreta el presente código y c) una relación entre las importaciones objeto de dumping y el supuesto daño. Si, en circunstancias especiales, la autoridad interesada decide iniciar una investigación sin haber recibido esa solicitud, sólo la llevará adelante cuando tenga pruebas suficientes sobre todos los puntos enumerados en los incisos a) a c).


*9 Según se define en el artículo 4o.


"2. Al iniciarse una investigación, y de ahí en adelante, deberán examinarse simultáneamente tanto las pruebas de dumping como del daño por él causado.


"En todo caso, las pruebas del dumping y del daño se examinarán simultáneamente: a) en el momento de decidir si se autoriza la iniciación de una investigación y b) posteriormente, durante el curso de la investigación, a más tardar desde la fecha más temprana en que, de conformidad con las disposiciones de este código, puedan comenzar a aplicarse medidas provisionales, excepto en los casos previstos en el párrafo 3 del artículo 10, en los que las autoridades acepten la solicitud de los exportadores.


"3. Las autoridades interesadas rechazarán la solicitud y pondrá fin a la investigación sin demora en cuanto estén convencidas de que no existen pruebas suficientes del dumping o del daño que justifiquen la continuación del procedimiento relativo al caso. Cuando el margen de dumping, el volumen de las importaciones actuales o potenciales objeto de dumping o el daño sean insignificantes, se deberá poner fin inmediatamente a la investigación.


"4. El procedimiento antidumping no será obstáculo para el despacho de aduana.


"5. Salvo en circunstancias excepcionales, las investigaciones deberán haber concluido al año de su iniciación."


"Artículo 6o.

"Pruebas


"1. Los proveedores extranjeros y todas las demás Partes interesadas disfrutarán de amplia oportunidad para presentar por escrito todas las pruebas que consideren útiles por lo que se refiere a la investigación antidumping de que se trate. Tendrán también derecho, previa justificación, a presentar pruebas oralmente.


"2. Las autoridades interesadas darán al reclamante y a los importadores y exportadores que se sepa están interesados, así como a los gobiernos de los países exportadores, la oportunidad de examinar toda la información pertinente para la presentación de sus argumentos que no sea confidencial conforme a los términos del párrafo 3 del presente artículo y que dichas autoridades utilicen en una investigación antidumping: les darán también la oportunidad de preparar su alegato sobre la base de esa información.


"3. Toda información que, por su naturaleza, sea confidencial (por ejemplo, porque su divulgación significaría una ventaja sensible para un competidor o tendría un efecto sensiblemente desfavorable para la persona que proporcione información o para un tercero del que la haya recibido) o que las Partes en una investigación antidumping faciliten con carácter confidencial, será previa justificación al respecto, tratada como tal por la autoridad investigadora. Dicha información no será revelada sin autorización expresa de la parte que la haya facilitado.*10 A las Partes que proporcionen información confidencial podrá pedírseles que suministren resúmenes no confidenciales de la misma. En caso de que estas Partes señalen que dicha información no puede ser resumida, deberán exponer las razones de tal imposibilidad.


*10 La partes son conscientes de que, en el territorio de algunas Partes, podrá ser necesario revelar una información en cumplimiento de una providencia precautoria concebida en términos muy precisos.


"4. Sin embargo, si las autoridades interesadas concluyen que una petición de que se considere confidencial una información no está justificada, y si la persona que la haya proporcionado no quiere hacerla pública ni autorizar su divulgación en términos generales o resumidos, las autoridades podrán no tener en cuenta esa información, a menos que se les demuestre de manera convincente, de fuente apropiada, que la información es exacta.*11


*11 Las partes acuerdan que no deberán rechazarse arbitrariamente las peticiones de que se considere confidencial una información.


"5. Con el fin de verificar la información recibida, o de obtener detalles más completos, las autoridades podrán realizar investigaciones en otros países según sea necesario, siempre que obtengan la conformidad de las empresas interesadas y que lo notifiquen a los representantes del gobierno del país de que se trata, y a condición de que este último no se oponga a la investigación.


"6. Cuando las autoridades competentes estén convencidas de que existen pruebas suficientes para justificar la iniciación de una investigación antidumping con arreglo al artículo 5o., lo notificarán a la Parte o Partes cuyos productos vayan a ser objeto de tal investigación, a los exportadores e importadores de cuyo interés tengan conocimiento las autoridades investigadores, y a los reclamantes, y se publicará el correspondiente aviso.


"7. Durante toda la investigación antidumping, todas las Partes tendrán plena oportunidad de defender sus intereses. A este fin, las autoridades interesadas darán a todas las Partes directamente interesadas, previa solicitud, la oportunidad de reunirse con aquellas Partes que tengan intereses contrarios para que puedan exponerse tesis opuestas y argumentos refutorios. Al proporcionar esa oportunidad, se habrá de tener en cuenta la necesidad de salvaguardar el carácter confidencial de las informaciones y la conveniencia de las Partes. Ninguna Parte estará obligada a asistir a una reunión, y su ausencia no irá en detrimento de su causa.


"8. En los casos en que una Parte interesada niegue el acceso a la información necesaria o no la facilite dentro de un plazo prudencial o entorpezca sensiblemente la investigación podrán formularse conclusiones*12 preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los hechos de que se tenga conocimiento.


*12 Teniendo en cuenta la diferente terminología utilizada en los distintos países, en adelante se entenderá por ‘conclusión’ una decisión o fallo formal.


"9. Las disposiciones del presente artículo no tienen por objeto impedir a las autoridades de ninguna Parte proceder con prontitud a la iniciación de una investigación o a la formulación de conclusiones preliminares o definitivas, positivas o negativas, ni impedirles aplicar medidas provisionales o definitivas, de conformidad con las disposiciones pertinentes del presente código."


"Artículo 7o.

"Compromisos relativos a los precios


"1. Se podrán*13 suspender o dar por terminados los procedimientos sin adopción de medidas provisionales o aplicación de derechos antidumping si el exportador comunica que asume voluntariamente compromisos satisfactorios de revisar sus precios o de cesar la exportación a la zona de que se trate a precios de dumping, de modo que las autoridades queden convencidas de que se elimina el efecto perjudicial del dumping. Los aumentos de precios estipulados en dichos compromisos no serán superiores a lo necesario para compensar el margen de dumping.


*13 La palabra ‘podrán’ no se interpretará en el sentido de que se permita continuar los procedimientos simultáneamente con la aplicación de los compromisos relativos a los precios, salvo en los casos previsto en el párrafo 3.


"2. No se recabarán ni se aceptarán de los exportadores compromisos en materia de precios excepto en el caso de que las autoridades del país importador hayan iniciado una investigación de conformidad con las disposiciones del artículo 5o. del presente código. No será necesario aceptar los compromisos ofrecidos si las autoridades consideran que no sería realista tal aceptación, por ejemplo, porque el número de los exportadores actuales o potenciales sea demasiado grande, o por otros motivos.


"3. Aunque se acepten los compromisos, la investigación del daño se llevará a término cuando así lo desee el exportador o así lo decidan las autoridades. En tal caso, si se falla que no existe daño ni amenaza de daño, el compromiso quedará extinguido automáticamente, salvo en los casos en que el fallo de que no hay amenaza de daño se base en gran medida en la existencia de un compromiso en materia de precios. En tales casos,las autoridades interesadas podrán exigir que se mantenga el compromiso durante un periodo prudencial conforme con las disposiciones del presente código.


"4. Las autoridades del país importador podrán sugerir compromisos en materia de precios, pero ningún exportador será obligado a aceptarlos. El hecho de que un exportador no ofrezca tales compromisos o no acepte la invitación de hacerlo no prejuzgará en modo alguno el examen del asunto. Sin embargo, las autoridades tendrán la libertad de fallar que una amenaza de daño puede con mayor probabilidad llegar a ser efectiva si continúan las exportaciones objeto de dumping.


"5. Las autoridades de un país importador podrán pedir a cualquier exportador del que se hayan aceptado compromisos que suministre periódicamente información relativa al cumplimiento de tales compromisos y que permita la verificación de los datos pertinentes. En caso de incumplimiento de compromisos, las autoridades del país importador podrán, en virtud del presente código y de conformidad con lo estipulado en él, adoptar con prontitud disposiciones que podrán consistir en la aplicación inmediata de medidas provisionales sobre la base de las mejores informaciones disponibles. En tales casos podrán percibirse derechos definitivos al amparo del presente código sobre las mercancías declaradas a consumo noventa días como máximo antes de la aplicación de tales medidas provisionales, pero no podrá procederse a ninguna percepción retroactiva de esa índole sobre las importaciones declaradas antes del incumplimiento del compromiso.


"6. El plazo de vigencia de los compromisos no será superior al que puedan tener los derechos antidumping con arreglo al presente código. Cuando ello esté justificado, las autoridades del país importador examinarán la necesidad del mantenimiento de cualquier compromiso en materia de precios, por propia iniciativa o a petición de exportadores o importadores interesados del producto de que se trate, que presenten informaciones positivas probatorias de la necesidad de tal examen.


"7. Cuando de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo se haya suspendido o dado por terminada una investigación antidumping, o cuando expire un compromiso, este hecho se notificará oficialmente y será publicado. En los avisos correspondientes se harán constar al menos las conclusiones fundamentales y un resumen de las razones que las justifiquen."


"Artículo 8o.

"Establecimiento y percepción de derechos antidumping


"1. La decisión de establecer o no establecer un derecho antidumping en los casos en que se han cumplido todos los requisitos para su establecimiento, y la decisión de fijar la cuantía del derecho antidumping en un nivel igual o inferior a la totalidad del margen de dumping, habrán de adoptarlas las autoridades del país o territorios aduanero importador. Es deseable que el establecimiento del derecho sea facultativo en todos los países o territorios aduaneros Partes en el presente acuerdo, y que el derecho sea inferior al margen, si este derecho inferior basta para eliminar el daño a la producción nacional.


"2. Cuando se haya establecido un derecho antidumping con respecto a un producto, ese derecho se percibirá en la cuantía apropiada a cada caso y sin discriminación sobre las importaciones de ese producto, cualquiera que sea su procedencia, respecto de las cuales se haya concluido que son objeto de dumping y causan daño, a excepción de las importaciones procedentes de fuentes de las que se hayan aceptado compromisos en materia de precios en virtud de lo establecido en el presente código. Las autoridades designarán al proveedor o proveedores del producto de que se trate. Sin embargo, si estuviesen implicados varios proveedores pertenecientes a un mismo país y resultase imposible en la práctica designar a todos ellos, las autoridades podrán designar al país proveedor de que se trate. Si estuviesen implicados varios proveedores pertenecientes a más de un país, las autoridades podrán designar a todos los proveedores implicados o, en caso de que esto sea impracticable, todos los países proveedores implicados.


"3. La cuantía del derecho antidumping no deberá exceder del margen de dumping determinado de conformidad con el artículo 2o. Por tanto, si con posterioridad a la aplicación del derecho antidumping se concluye que el derecho percibido rebasa el margen real de dumping, la parte del derecho que exceda del margen será devuelta con la mayor rapidez posible.


"4. Dentro de un sistema de precios básicos, regirán las reglas siguientes, siempre que su aplicación sea compatible con las demás disposiciones del presente código.


"Si se hallan implicados varios proveedores pertenecientes a uno o varios países, podrán establecerse derechos antidumping sobre las importaciones del producto considerado que procedan de ese país o países y respecto de las cuales se haya concluido que han sido objeto de dumping y están causando un daño, debiendo ser el derecho equivalente a la cuantía en que el precio de exportación resulte inferior al precio básico fijado con este fin, pero sin que este último pueda exceder del precio normal más bajo en el país o países proveedores en los que prevalezcan condiciones normales de competencia. Queda entendido que, para los productos que se vendan por debajo de este precio básico ya establecido, se realizará una nueva investigación antidumping en cada caso particular, cuando así lo pidan las partes interesadas y la petición se apoye en pruebas pertinentes. En los casos en que no se concluya que existe dumping, los derechos antidumping percibidos serán devueltos lo más rápidamente posible. Además, si puede concluirse que el derecho percibido rebasa el margen real de dumping, se devolverá con la mayor rapidez posible la parte del derecho que exceda de ese margen.


"5. Se dará aviso público de todas las conclusiones, preliminares o definitivas, positivas o negativas, o de su revocación. En caso de ser positivas, en el aviso se harán constar las conclusiones y constataciones a que se haya llegado sobre todas las cuestiones de hecho y de derecho que la autoridad investigadora considere pertinentes, así como las razones o la base en que se fundamenten. En caso de ser negativas, en el aviso figurarán por lo menos las conclusiones básicas y un resumen de las razones que las sustenten. Todos los avisos de conclusiones se enviarán a la Parte o Partes cuyos productos sean objeto de la conclusión de que se trate, así como a los exportadores que se sepa están interesados."


"Artículo 9o.

"Duración de los derechos antidumping


"1. Un derecho antidumping sólo permanecerá en vigor durante el tiempo y en la medida necesarios para contrarrestar el dumping que esté causando daño.


"2. Cuando ello esté justificado, la autoridad investigadora examinará la necesidad de mantener el derecho, por propia iniciativa o a petición de cualquier Parte interesada que presente informaciones positivas probatorias de la necesidad del examen."


"Artículo 10

"Medidas provisionales


"1. Sólo se podrán adoptar medidas provisionales después de que se haya llegado a la conclusión preliminar de que existe dumping y de que hay pruebas suficientes de daño, según lo dispuesto en los apartados a) a c) del párrafo 1 del artículo 5o. No se aplicarán medidas provisionales a menos que las autoridades interesadas juzguen que son necesarias para impedir que se cause daño durante el periodo de la investigación.


"2. Las medidas provisionales podrán tomar la forma de un derecho provisional o, preferentemente, una garantía-mediante depósito en efectivo o fianza-igual a la cuantía provisionalmente estimada del derecho antidumping, que no podrá exceder del margen de dumping provisionalmente estimado. La suspensión de la valoración en aduana será una medida provisional adecuada, siempre que se indiquen el derecho normal y la cuantía estimada del derecho antidumping y que la suspensión de la valoración se someta a las mismas condiciones que las demás medidas provisionales.


"3. Las medidas provisionales se establecerán por el periodo más breve posible, que no podrá exceder de cuatro meses o, por decisión de las autoridades interesadas, a petición de exportadores que representen una proporción importante de los intercambios de que se trate, por un periodo que no excederá de seis meses.


"4. En el establecimiento de medidas provisionales, se seguirán las disposiciones pertinentes del artículo 8o."


"Artículo 11

"Retroactividad


"1. Sólo se aplicarán derechos antidumping y medidas provisionales a los productos que se declaren a consumo después de la fecha en que entre en vigor la decisión adoptada de conformidad con el párrafo 1 del artículo 8o. y el párrafo 1 del artículo 10 respectivamente; no obstante:


"i) cuando se llegue a la conclusión definitiva de que existe un daño (pero no una amenaza de daño o de retraso sensible en la creación de una producción), o cuando se llegue a la conclusión definitiva de que existe una amenaza de daño y además el efecto de las importaciones objeto de dumping sea tal que, de no haberse aplicado medidas provisionales, se habría llegado a la conclusión de que existía un daño, se podrán percibir retroactivamente derechos antidumping por el periodo en que se hayan aplicado las medidas provisionales;


"Si el derecho antidumping fijado en la decisión definitiva es superior al derecho satisfecho provisionalmente, no se exigirá la diferencia. Si el derecho fijado en la decisión definitiva es inferior al satisfecho provisionalmente o a la cuantía estimada para fijar la garantía, se devolverá la diferencia o se calculará de nuevo el derecho, según sea el caso;


"ii) cuando, en relación con el producto objeto de dumping considerado, las autoridades determinen:


"a) que hay antecedentes de dumping causante de daño, o que el importador sabía o debía haber sabido, que el exportador practicaba el dumping y que éste causaría daño, y


"b) que el daño se debe a un dumping esporádico (importaciones masivas de un producto objeto de dumping, efectuadas en un periodo relativamente corto) de una amplitud tal que, para impedir que vuelva a producirse, resulta necesario percibir retroactivamente un derecho antidumping sobre esas importaciones.


"El derecho podrá percibirse sobre los productos que se hayan declarado a consumo noventa días como máximo antes de la fecha de aplicación de las medidas provisionales.


"2. A reserva de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, cuando se llegue a la conclusión de que existe una amenaza de daño o retraso sensible (sin que se haya producido todavía el daño) sólo se podrá establecer un derecho antidumping definitivo a partir de la fecha de la conclusión de que existe una amenaza de daño o retraso sensible y se procederá con prontitud a restituir todo depósito en efectivo hecho durante el periodo de aplicación de las medidas provisionales y a liberar toda fianza prestada.


"3. Cuando la conclusión definitiva sea negativa, se procederá con prontitud a restituir todo depósito en efectivo hecho durante el periodo de aplicación de las medidas provisionales y a liberar toda fianza prestada."


"Artículo 12

"Medidas antidumping a favor de un tercer país


"...


"Artículo 13

"Países en desarrollo


"...

"Parte II

"Artículo 14

"Comité de Prácticas Antidumping


"...


"Parte III

"Artículo 16

"Disposiciones finales ..."


Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior.


"Capítulo I

"Disposiciones generales


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público y de interés general. Tienen por objeto regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del mismo, a cuyo fin se faculta al Ejecutivo Federal, en términos del artículo 131 constitucional, para:


"I. Aumentar, disminuir o suprimir las cuotas arancelarias de las tarifas de exportación e importación y para crear otras. No podrán establecerse cuotas diferentes a las generales establecidas, salvo cuando existan compromisos internacionales que así lo justifiquen.


"II.E. medidas de regulación o restricciones a la exportación o importación de mercancías consistentes en:


"a. Requisito de permiso previo para exportar o importar mercancías de manera temporal o definitiva, inclusive a las zonas libres del país.


"b. Cupos máximos de mercancías de exportación o de importación en razón de los excedentes de producción, de los requerimientos del mercado o de los acuerdos y convenios internacionales.


"c. Cuotas compensatorias, provisionales y definitivas, a la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, las que serán aplicables independientemente del arancel que corresponda a la mercancía de que se trate.


"d. Prohibición de importación o exportación de mercancías.

"III. Restricción de la circulación o el tránsito por el territorio nacional de las mercancías procedentes del y destinadas al extranjero, por razones de seguridad nacional, de salud pública, de sanidad fitopecuaria o conservación o aprovechamiento de especies.


"El propio Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiera hecho de las facultades concedidas."


"Artículo 2o. Las facultades a que se refiere el artículo precedente se ejercerán en los siguientes términos:


"I. La correspondiente a la fracción I, por decretos del Ejecutivo Federal que deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación.


"II. Las restricciones a que se refiere la fracción II, y la determinación de las cuotas compensatorias señaladas en su inciso c), por acuerdos o resoluciones que expida la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, los que deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación.


"Para determinar cuotas compensatorias definitivas y para prohibir la importación o exportación de mercancías, la dependencia mencionada escuchará previamente la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior.


"Cuando se trate de medidas de seguridad nacional, de salud pública, de sanidad fitopecuaria o de aprovechamiento o conservación de especies, también podrá la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial prohibir la importación o exportación de mercancías a petición de la autoridad competente.


"III. Las restricciones para la circulación o tránsito por el territorio nacional de mercancías procedentes del y destinadas al extranjero, podrán ser ordenadas por la dependencia del Ejecutivo Federal que corresponda conforme a las leyes aplicables cuando lo requiera la seguridad nacional, la salud pública, la sanidad fitopecuaria o la conservación o aprovechamiento de especies."


"...


"Capítulo II

"Restricciones a la exportación e importación


"Artículo 4o. Las medidas de regulación o restricciones a la exportación de mercancías a que se refiere la fracción II incisos a), b) y d) del artículo 1o. de esta ley, se establecerán en los siguientes casos ..."


"Artículo 5o. Las medidas de regulación o restricciones a la importación de mercancías a que se refiere la fracción II incisos a), b) y d) del artículo 1o. de esta ley, se establecerán en los siguientes casos ..."


"Artículo 7o. Para los efectos de esta ley, se considerarán prácticas desleales de comercio internacional:


"I. La importación de mercancías a un precio menor al comparable de mercancías idénticas o similares destinadas al consumo en el país de origen o procedencia.


"A falta de dicho precio comparable o si el mismo no es representativo, se considerará que existen dichas prácticas desleales cuando la importación de mercancías se realice a cualquiera de los siguientes precios:


"a. Menor al precio comparable más alto de exportación de mercancías idénticas o similares remitidas del país de origen o procedencia a otros países; o


"b. Menor al resultado de sumar el costo de producción en el país de origen, un margen razonable por utilidad y los gastos de transportación y venta.


"Para determinar los precios comparables a que se refiere el primer párrafo de esta fracción I y el inciso a), se considerarán los prevalecientes en el curso de operaciones comerciales normales.


"II. La importación de mercancías que en el país de origen o de procedencia hubieren sido objeto, directa o indirectamente, de estímulos, incentivos, primas, subvenciones o ayudas de cualquier clase para su exportación, salvo que se trate de prácticas aceptadas internacionalmente."


"Artículo 8o. Las personas físicas o morales que introduzcan mercancías al territorio nacional en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, están obligadas a pagar una cuota compensatoria para no afectar la estabilidad de la producción nacional u obstaculizar el establecimiento de nuevas industrias o el desarrollo de las existentes.


"La cuota compensatoria será equivalente a:


"I. La diferencia entre el precio menor y el comparable en el país exportador a que se refiere la fracción I del artículo anterior.


"II. El monto del beneficio señalado en la fracción II de dicho artículo.


"III. La suma de los conceptos anteriores, en el caso en que se combinen las prácticas desleales de comercio internacional."


"Artículo 9o. Salvo en los casos a que se refiere el artículo 14, cuando constate la realización de importaciones en condición de prácticas desleales de comercio internacional, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial determinará de oficio y provisionalmente la cuota compensatoria en los términos de lo dispuesto por el artículo 8o., debiendo publicarse la resolución correspondiente en el Diario Oficial de la Federación."


"Artículo 10. Las personas físicas o morales productoras de mercancías idénticas o similares a aquellas que se estén importando o pretendan importarse en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional y representen, por sí mismas o agrupadas, cuando menos el 25 por ciento de la producción nacional de dichas mercancías o las organizaciones legalmente constituidas de productores de las mismas, podrán denunciar a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial los hechos que ameriten la determinación de la cuota compensatoria en los términos de esta ley. En dicha denuncia manifestarán por escrito, bajo protesta de decir verdad:


"I.N. y domicilio del promovente y, en su caso, de la persona física que actúa en su representación.


"II. Actividad principal a la que se dedica el promovente y, en su caso, los miembros de la organización, indicando el número de ellos y la participación porcentual que tengan las mercancías que producen en relación con la producción nacional.


"III. Descripción de la mercancía de cuya importación se trate, especificando su calidad comparativamente con la de producción nacional y demás datos que la individualicen, así como el volumen que pretenda importarse en base a la unidad de medida correspondiente.


"IV. Nombre y domicilio de quienes pretenden realizar la importación o de quienes la efectuaron, aclarando si en una o en varias operaciones, salvo que el denunciante lo ignore.


"V. Indicación del país o países de origen y de exportación, de no ser el mismo y, en su caso, de la persona o personas que realicen la exportación a México y el monto de la diferencia a que se refiere la fracción I del artículo 7o., o del beneficio a que alude la fracción II, salvo que, en este último caso, el denunciante lo ignore.


"VI. Los demás hechos y datos que hagan presumible la existencia de la práctica desleal de comercio internacional.


"VII. En su caso, los elementos que permitan apreciar que a causa de la introducción al mercado nacional de las mercancías de que se trate, de causa o amenaza causardaño o perjuicio a la producción nacional o se obstaculiza el establecimiento de una industria.


"La secretaría podrá requerir al denunciante mayores elementos de prueba o datos, los que deberán proporcionarse dentro del plazo que se conceda y que no podrá ser menor de ocho días hábiles. De no aportarse lo requerido dentro del plazo otorgado a su prórroga, si la hubo, se tendrá por abandonada la denuncia, sin perjuicio de que la secretaría, de oficio, realice la investigación y determine lo que proceda."


"Artículo 11. Recibida de conformidad la denuncia a que se refiere el artículo anterior, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial dictará, dentro de un término de 5 días hábiles, resolución de carácter provisional determinando, si fuere procedente, la cuota compensatoria que corresponda y continuará la investigación administrativa sobre la práctica desleal de comercio internacional que motivó la resolución, la cual surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


"La resolución provisional a que se refiere el párrafo anterior será dictada tomando en consideración la información de que disponga la secretaría, si en base a ella se deriva la existencia de cualquiera de las prácticas desleales de comercio internacional mencionadas en esta ley.


"Si la mercancía no ha sido importada, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial podrá autorizar que lo sea sin el pago de la cuota compensatoria, siempre que se garantice el interés fiscal respecto de dicho pago, para el caso de que la resolución definitiva confirme la cuota compensatoria determinada provisionalmente.


"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público procederá de inmediato al cobro de la cuota compensatoria y, en su caso, a la aceptación de las garantías que exhiban los interesados, las que en todo caso deberán ajustarse a lo dispuesto en el C.F. de la Federación."


"Artículo 12. Dentro de un plazo que no excederá de 30 días hábiles, contados a partir del día en que surta efectos la resolución provisional, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial la confirmará, modificará o revocará, tomando en cuenta lo aportado por quienes efectuaron la importación o pretenden realizarla, por los productores o la organización de productores a que se refiere el artículo 10 y el resultado de la investigación que la propia secretaría hubiese efectuado.


"De haberse revocado o modificado el monto de la cuota compensatoria provisional, se procederá a cancelar o modificar las garantías que se hubiesen otorgado o, en su caso, a devolver las cantidades que se hubieren enterado por dicho concepto o la diferencia respectiva, lo que se hará previa la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la resolución dictada."


"Artículo 13. Concluida la investigación administrativa, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, dentro de un plazo de seis meses contados a partir del día en que surta efectos la resolución provisional, dictará la resolución definitiva que proceda, con base en las pruebas que hubiesen aportado los productores nacionales, los importados de la mercancía de que se trate y los elementos que la secretaría hubiese obtenido. Esta resolución también deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación.


"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público procederá, en su caso, a hacer efectivas las garantías que se hubieren otorgado de resultar confirmada la cuota compensatoria. Si se revocó o modificó la mencionada cuota, se estará a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo anterior."


"Artículo 14. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de otros países que las cuotas compensatorias a que se refiere esta ley sólo se determinen de manera definitiva cuando se acredite, por quienes las soliciten, que la importación de la mercancía de que se trate causa o amenaza causar daño o perjuicio a la producción nacional u obstaculiza el establecimiento de industrias, siempre y cuando para resolver cuestiones similares en aquellos países exista reciprocidad respecto de las mercancías que se exporten del nuestro a ellos.


"En todo caso la resolución que determine estas cuotas compensatorias se publicará en el Diario Oficial de la Federación."


"Artículo 15. La determinación de que la importación de mercancías causa o amenaza causar daño o perjuicio a la producción nacional u obstaculiza el establecimiento de industrias, la hará la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial considerando los criterios previstos en los convenios a que se refiere el artículo anterior o, en su defecto, cuando menos, los elementos siguientes:


"I. El volumen de la importación de mercancías objeto de prácticas desleales de comercio internacional, para determinar si ha habido un aumento considerable de las mismas, en relación con la producción o el consumo interno del país.


"II. El efecto que sobre los precios de productos idénticos o similares en el mercado interno, causa o pueda causar la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, para lo cual deberá considerarse si la mercancía importada se vende en el mercado interno a un precio considerable inferior al de los productos idénticos o similares, o bien si el efecto de tales importaciones es hacer bajar los precios anormalmente o impedir en la misma medida el alza razonable que en otro caso se hubiera producido.


"III. El efecto causado o que pueda causarse sobre los productores nacionales de mercancías idénticas o similares a las importadas, considerando todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en la producción y ventas, tales como su disminución apreciada y potencial; la participación en el mercado; el rendimiento de las inversiones; la utilización de la capacidad instalada; los factores que repercuten en los precios internos; los efectos negativos apreciados y potenciales en el empleo, los salarios, el crecimiento, la inversión y demás elementos que considere convenientes."


"Artículo 16. Los importadores o sus consignatarios están obligados a calcular en el pedimento de importación correspondiente el monto de la cuota compensatoria causada y a pagarla, junto con los demás impuestos al comercio exterior, aun en el caso de que la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial la haya determinado provisionalmente."


"Artículo 17. Los importadores de una mercancía idéntica o similar a aquella por la que deba pagarse la cuota compensatoria a que se refiere la fracción II del artículo 7o., así como sus consignatarios, no estarán obligados a pagarla al presentar el pedimento de importación, si acreditan que el país de origen de la citada mercancía es distinto del que aplica prácticas desleales de comercio internacional, acompañando al citado pedimento el certificado de origen expedido por la autoridad competente del país exportador, acreditada ante la autoridad mexicana."


"Artículo 18. Los importadores afectados por cuotas compensatorias definitivas, podrán solicitar se modifique la determinación hecha por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial cuando se haya modificado la diferencia entre los precios o el monto de los beneficios a que se refiere el artículo 7o. En este caso, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial podrá autorizar se lleven a cabo las importaciones de que se trate sin el pago de dichas cuotas en tanto se resuelve la petición, siempre que el solicitante garantice el interés fiscal."


"Artículo 19. La cuota compensatoria subsistirá hasta que se declare que han cesado las prácticas desleales de comercio internacional que la causaron.


"La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial hará la declaratoria correspondiente, una vez que compruebe la desaparición de las citadas prácticas, la que deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación.


"Se considera que dichas prácticas han desaparecido cuando los exportadores extranjeros o el gobierno del país que otorgó los estímulos, incentivos, primas, subvenciones o ayudas correspondientes, realicen cualquiera de las siguientes acciones:


"I.M. sus precios eliminando las causas que motivaron la aplicación de la cuota compensatoria;


"II. Eliminen completamente las causas que dan lugar a que el precio de exportación resulte un precio subsidiado o subvencionado;


"III. Se obliguen ante la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, con la intervención del gobierno de su país, a limitar sus exportaciones hacia México a las cantidades que se convenga, caso en el cual se suspenderá la aplicación de la cuota compensatoria, cuyo cobro se reanudará si no se cumple el compromiso;


"IV. Adopten acciones distintas a las señaladas en los incisos anteriores, cuyos efectos sean equivalentes a juicio de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.


"Los interesados podrán solicitar a la mencionada secretaría que haga la declaratoria correspondiente, acompañando las pruebas que acrediten la desaparición de las prácticas desleales de comercio internacional, en cuyo caso podrá otorgarse la autorización a que se refiere el artículo anterior, garantizando el interés fiscal."


Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1986 y reformado mediante decreto de 26 de abril de 1988).


"Artículo 1o. Para los efectos de la aplicación del presente reglamento cuando en el mismo se aluda a los términos que a continuación se señalan se entenderá por:


"I. Ley, la Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior.


"II. Secretaría, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.


"III. Comisión, la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior.


"IV. Dumping, la práctica desleal de comercio internacional a que se refiere el artículo 7o., fracción I de la Ley, que consiste en la importación al mercado nacional de mercancías extranjeras a un precio inferior a su valor normal.


"V.O. comerciales normales, aquellas que se realizan habitualmente o que durante un tiempo razonable, inmediatamente anterior a la fecha de exportación hacia México, se hayan realizado en el mercado del país de origen o procedencia respecto de mercancías idénticas o similares entre compradores y vendedores independientes uno de otro.


"VI. Subvención, es la práctica desleal de comercio internacional prevista en la fracción II del artículo 7o. de la Ley, que consiste en el otorgamiento, directo o indirecto, por un gobierno extranjero o por sus organismos públicos o mixtos, de estímulos, incentivos, primas, subsidios o ayudas de cualquier clase, a los productores, transformadores, comercializadores, o exportadores de mercancías exportadas a México, para fortalecer, inequitativamente, su posición competitiva internacional, salvo que se trate de prácticas internacionalmente aceptadas. También se considera como subvención, la venta en el mercado internacional por parte de gobiernos extranjeros o sus agencias, de existencias o reservas de productos agrícolas o mineros, en condiciones tales que tengan por efecto que los precios de dichos productos sean considerablemente inferiores a los de otros proveedores del mismo mercado, o la absorción de más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación del producto considerado.


"VII. Por mercancía idéntica se entenderá la que coincida en todas sus características con la que se compara, tomando en consideración elementos tales como su naturaleza, origen, procedencia, uso, función, calidad, marca y prestigio comercial. De no coincidir en todas sus características con la mercancía con la que se compara bastará que esta última presente algunas idénticas sobre todo en naturaleza, uso, función y calidad para ser considerada similar.


"VIII. Daño a la producción nacional es la pérdida o menoscabo patrimonial o la privación de cualquier ganancia lícita y normal que sufran o puedan sufrir uno o varios productores nacionales, representativos de una parte significativa de la producción nacional, como consecuencia inmediata y directa de cualquiera de las prácticas desleales de comercio internacional previstas en el artículo 7o. de la Ley y en el presente reglamento. Se incluye en este concepto el obstaculizar el establecimiento de nuevas industrias o el desarrollo de las existentes, como resultado directo de prácticas desleales de comercio internacional."


"Capítulo II

"Determinación de dumping


"Artículo 2o. Para los efectos de la determinación del margen de dumping, la Secretaría comparará el valor normal de la mercancía extranjera con el precio a que dicha mercancía se importe al mercado mexicano.


"La Secretaría considerará como valor normal de una mercancía:


"I. El precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de una mercancía idéntica o similar destinada al consumo en el país de origen.


"II. Cuando no se realicen ventas de mercancía idéntica o similar en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interior del país de origen o cuando tales ventas no permitan una comparación válida, se considerará como valor normal:


"a) El precio comparable más alto para la exportación de mercancía idéntica o similar a un tercer país en el curso de operaciones comerciales normales, siempre y cuando se trate de un precio representativo; o


"b) El precio que se obtenga mediante la adición al costo de producción de la mercancía en el país de origen, de los gastos de venta, de transporte y un margen de utilidad razonable.


"El costo de producción se calculará basándose en el conjunto de los costos, tanto fijos como variables, referidos a los materiales y a la fabricación, en el curso de operaciones comerciales normales, en el país de origen, incrementados en un importe razonable por los gastos administrativos y los demás gastos generales.


"Por regla general, siempre que se obtenga normalmente una utilidad en las ventas de productos de la misma categoría general en el mercado interior del país de origen, el elemento que se añadirá por dicho concepto no será superior a la misma. En los demás casos la utilidad se determinará basándose en criterios razonables, utilizando las informaciones de que se disponga."


"...


"Artículo 4o. Cuando una mercancía sea exportada a México desde un país intermediario, y no directamente del país de origen, el valor normal se determinará tomando como base el precio en el mercado del país exportador.


"Como excepción a lo anterior, podrá hacerse la comparación con el precio del país de origen, en el caso de que las mercancías transiten simplemente por el país de exportación, o no se produzcan o no exista un precio comparable para ellas en el país de exportación."


"Artículo 5o. Para determinar el margen de dumping y a efecto de asegurar que la comparación entre el valor normal y el precio al que se importe la mercancía al mercado mexicano sea lo más adecuada posible, la Secretaría procederá a examinarlos sobre bases equiparables en cuanto a las características físicas y especificaciones técnicas del producto. Además, se tomarán en cuenta las diferencias en precios que puedan resultar por las condiciones y términos de venta, cargas impositivas y otros elementos que afecten la comparación de precios."


"Artículo 6o. Para que el valor normal y el precio al que se importe la mercancía en el mercado mexicano resulten comparables por lo que hace a las características físicas y especificaciones técnicas del producto, así como a las condiciones y términos de venta, cargas impositivas y otros elementos se tendrán debidamente en cuenta en cada caso, según sus particularidades, las diferencias que afecten a dicha comparación para hacer los ajustes que corresponda. Cuando una parte interesada solicite que se tomen en consideración tales diferencias, le incumbirá aportar la prueba de que su solicitud está justificada.


"Para la determinación de dichos ajustes se aplicarán los criterios siguientes:


"I. Cuando se trate de diferencias en las características físicas de la mercancía y especificaciones técnicas, los ajustes se basarán normalmente en el efecto que tales diferencias tengan sobre el valor normal de la misma. Sin embargo, cuando no se disponga de los datos sobre los precios del mercado interior de ese país o los que se posean no permitan una comparación válida, el cálculo se basará en los costos de producción y en los márgenes de beneficio que ocasionen tales diferencias;


"II. Tratándose de diferencias de cantidades, se efectuarán ajustes por los siguientes conceptos:


"a) Descuentos por cantidad libremente concedidos en el curso de operaciones comerciales normales durante un periodo anterior representativo, habitualmente no inferior a seis meses, y para una proporción sustancial, no inferior al 20% de las ventas totales del producto de que se trate efectuadas en el mercado interior o, en su caso, en el mercado de un tercer país; podrán admitirse descuentos diferidos cuando se basen en una práctica constante en periodos anteriores o en el compromiso de respetar las condiciones requeridas para la obtención de los mismos; o bien


"b) Ahorros en los costos de producción de las diferentes cantidades.


"Sin embargo cuando el precio de la mercancía considerada se base en cantidades inferiores a la cantidad más pequeña vendida en el mercado interior o, en su caso, a terceros países, el ajuste se determinará de modo que refleje el precio más elevado al que se vende la cantidad más pequeña en el mercado interior o, en su caso, en un tercer mercado.


"III. Si las diferencias se dan en las condiciones y términos de venta, los ajustes se limitarán a aquellas que tengan una relación directa con las ventas consideradas, incluidas, entre otras, las que existan en las condiciones de crédito, fianzas, garantías, modalidades de asistencia técnica, servicios postventa, comisiones o salarios pagados a los vendedores, envasado, transporte, seguros, mantenimiento, carga y costos accesorios y, en la medida en que no hayan sido tomadas en consideración de otra forma, las diferencias de fase comercial. Por regla general, no se efectuará ningún ajuste por las diferencias que existan en los gastos administrativos y generales, incluidos los gastos de investigación y desarrollo o de publicidad; el importe de estos ajustes se determinará normalmente por el costo de dichas diferencias para el vendedor, aunque podrá tenerse en cuenta asimismo su efecto sobre el valor del producto.


"IV. Las diferencias en las cargas impositivas serán motivo de ajuste en los casos en que un producto exportado a México haya quedado exento de gravámenes a la importación o de impuestos indirectos, que recaigan sobre el producto similar y sobre los materiales incorporados a él cuando el producto de que se trate se destine al consumo en el país de origen o en el país de exportación, o en los casos en que se haya procedido a la devolución de dichas contribuciones."


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"Capítulo IV

"De la cuota compensatoria


"Artículo 9o. La cuota compensatoria provisional, no podrá ser mayor, pero sí menor, al margen de dumping o al monto de la subvención que se hubiese determinado durante la investigación. En todo caso, el monto que fije la Secretaría deberá ser suficiente para desalentar la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional."


"Artículo 10. La cuota compensatoria podrá determinarse en cantidad específica o en puntos porcentuales, según resulte más adecuado y en su caso, será calculada en términos de la moneda convertible en que venga facturada la mercancía o en dólares E.U.A., debiéndose liquidar en su equivalente en moneda nacional calculándose el tipo de cambio controlado vigente al momento de hacerse efectiva la misma."


"Artículo 11. En cualquier momento, durante lainvestigación sobre prácticas desleales de comercio internacional a que se refiere este reglamento y hasta antes de dictar la resolución definitiva, la Secretaría deberá, si considera tener elementos suficientes para ello, determinar una cuota compensatoria o variar el monto de la que rigiere, proveyendo lo necesario para dar a conocer a los interesados la nueva situación.


"La cuota compensatoria que la Secretaría determine en cualquier momento durante la investigación a que se refiere el párrafo anterior, tendrá carácter provisional y consecuentemente podrá pagarse o garantizarse el interés fiscal derivado de la misma, a elección del importador."


"Capítulo V

"Prueba de daño


"Artículo 12. En los casos a que se refiere el artículo 14 de la Ley, sólo se determinarán cuotas compensatorias definitivas si como resultado de la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, la Secretaría llega a la conclusión de la existencia de daño o de la amenaza de que éste pueda causarse a la producción nacional o que se obstaculiza el establecimiento de industrias, debido a importaciones efectuadas o que puedan efectuarse en tales condiciones."


"Capítulo VI

"De la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional


"Artículo 13. La investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, que estará a cargo de la Secretaría, se iniciará con motivo de la denuncia de cualquier persona física o moral que se encuentre en alguno de los supuestos del artículo 10 de la Ley. La denuncia deberá contener cuando menos los requisitos previstos en el mencionado artículo.


"La denuncia que satisfaga los requisitos a que alude el párrafo anterior, será recibida de conformidad por la Secretaría dentro de un plazo máximo de cinco días hábiles, notificándolo al denunciante e iniciando, a partir de ese momento, la investigación correspondiente. El término de cinco días hábiles para dictar la resolución a que se refiere el artículo 11 de la Ley empezará a correr a partir del día siguiente al en que se notifique haber recibido de conformidad la denuncia.


"En caso de que, a juicio de la Secretaría, sea improcedente iniciar la investigación, lo comunicará al denunciante dentro del plazo de cinco días hábiles contados a partir de la fecha en que reciba la denuncia fundando y motivando su resolución y ordenando el archivo del expediente respectivo."


"Artículo 14. Si la Secretaría estima que la denuncia es oscura o que faltan datos o documentos para que se pueda presumir la existencia de una práctica desleal de comercio internacional, prevendrá, en un plazo no mayor de cinco días hábiles después de recibida la denuncia, al denunciante para que dentro del plazo de treinta días hábiles aclare su denuncia o aporte los datos o documentos pertinentes. El plazo podrá ser prorrogado, a juicio de la Secretaría, en una sola ocasión.


"De no aclararse o complementarse la denuncia en los términos requeridos, ésta se tendrá por abandonada, sin perjuicio de que la Secretaría, de oficio, inicie la investigación."


"Artículo 15. La resolución de la Secretaría por la que se ordene iniciar de oficio una investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional deberá hacerse del conocimiento general mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, convocando a los importadores, exportadores y representantes de gobiernos extranjeros, así como a las personas que pudieran tener interés jurídico en el resultado de la investigación, para que comparezcan ante la propia Secretaría a manifestar lo que a su derecho convenga.


"En dicha resolución se otorgará un plazo no menor de 15 días hábiles para recibir por escrito las comparecencias correspondientes."


"Artículo 16. Mediante la resolución a que se refieren los artículos 13 y 15 de este reglamento, la Secretaría deberá:


"a) Declarar el inicio de la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, sin determinar la cuota compensatoria provisional; o


"b) Determinar provisionalmente la cuota compensatoria que deba pagarse por la importación de mercancías presumiblemente en condiciones de dumping o que hubiera recibido una subvención, si para ello cuenta con la información suficiente que permita suponer la existencia de dichas prácticas desleales y la importación sea de tales características que constituya, a juicio de la Secretaría, un daño o amenaza de daño para los productores nacionales de mercancías idénticas o similares."


"Artículo 17. La resolución a que se refiere el inciso a) del artículo anterior deberá contener cuando menos, los datos siguientes:


"a) Una descripción detallada de la mercancía que se haya importado o se esté importando, presumiblemente en condiciones de dumping o que hubiera recibido una subvención, indicando la fracción arancelaria que le corresponda de la tarifa del impuesto general de importación;


"b) País de origen o procedencia de la misma;


"c) Descripción de la mercancía nacional idéntica o similar a la mercancía que se haya importado o se esté importando;


"d) Nombre y domicilio del productor o productores nacionales de mercancía idéntica o similar;


"e) Convocatoria a los importadores, exportadores y representantes de gobiernos extranjeros, así como a las personas que pudieran tener interés jurídico en el resultado de la investigación para que comparezcan ante la propia Secretaría a manifestar lo que a su derecho convenga."


"Artículo 18. La resolución por la que se determine cuota compensatoria provisional contendrá lo siguiente:


"a. Una descripción detallada de la mercancía que se haya importado o que se esté importando en condiciones de dumping o subvencionada y la fracción arancelaria de la tarifa del impuesto general de importación que corresponda.


"b. Nombre y domicilio del o de los exportadores de la mercancía a que se refiere el inciso anterior y del fabricante de la misma.


"c. País de origen o de procedencia de la mercancía en cuestión.


"d. Descripción de la mercancía producida en México que es idéntica o similar a la importada a que se refieren los incisos anteriores.


"e. Nombre y domicilio del productor o productores nacionales de mercancías idénticas o similares.


"f. Margen del dumping o monto de la subvención que se presume, según se trate y en su caso, características de la subvención.


"g. En su caso, una descripción del daño causado o que pueda causarse a la producción nacional o la estimación en que se obstaculiza el establecimiento de nuevas industrias o el desarrollo de las existentes, productoras de mercancías idénticas o similares a las importadas o a las que pretenden importarse.


"h. Monto de la cuota compensatoria provisional que habrá de pagarse.


"La resolución a que se refiere este artículo se publicará en el Diario Oficial de la Federación.


"i. Convocatoria a los importadores, exportadores y representantes de gobiernos extranjeros, así como a las personas que pudieran tener interés jurídico en el resultado de la investigación para que comparezcan ante la propia Secretaría a manifestar lo que a su derecho convenga."


"Artículo 19. La investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional versará sobre la existencia de dumping o subvención y el daño causado o que pueda causarse a la producción nacional. Abarcará un periodo que cubra las importaciones de mercancías idénticas o similares a las de producción nacional que puedan resultar afectadas, que se hubiesen realizado durante un periodo representativo anterior al inicio de la investigación así como cualquier otro elemento relevante para el resultado de la misma.


"La realización de la investigación no será obstáculo para el despacho ante la aduana correspondiente de las mercancías involucradas en la misma."


"Artículo 20. Dentro del plazo de treinta días a que se refiere el artículo 12 de la Ley, la Secretaría revisará los elementos que sirvieron de base para dictar su resolución provisional, la información complementaria que, en su caso, hayan proporcionado los productores, importadores y exportadores afectados, así como los representantes del gobierno del país de origen o de procedencia de la mercancía involucrada en la investigación.


"De la revisión que se efectúe conforme al párrafo anterior, la Secretaría podrá:


"I. En caso de que se haya declarado el inicio de la investigación administrativa, sin imponer cuota compensatoria provisional:


"a) Continuar con ésta cuando no hubieren variado los elementos que motivaron resolución.


"b) Determinar cuota compensatoria provisional, conforme lo establece el inciso b) del artículo 16 de este reglamento, o


"c) Dar por concluida la investigación administrativa cuando se considere que no existe práctica desleal.


"II. En caso de que se haya impuesto cuota compensatoria provisional:


"a) Confirmar el monto de la cuota compensatoria previamente establecida, cuando no hubieran variado los elementos que la motivaron.


"b) Modificar el monto de la cuota compensatoria provisional que se hubiere establecido previamente, cuando exista una variación en el margen del dumping o de la subvención, o


"c) Revocar la cuota compensatoria provisional, cuando se considere que no existe práctica desleal, dando por concluida la investigación.


"En los casos previstos en los incisos b) y c) de la fracción II, la Secretaría ordenará que se modifiquen o cancelen, respectivamente, las garantías que se hubieren otorgado y, en su caso, que se devuelvan las cantidades que se hubieren enterado por concepto de cuota compensatoria si la nueva cuota resulta inferior a la determinada anteriormente.


"La devolución o el pago de las cantidades a que se refiere el párrafo anterior, deberá efectuare dentro de un plazo que no excederá de diez días hábiles contados a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación de la resolución respectiva.


"Los resultados de la revisión a que se refiere este artículo se publicarán en el Diario Oficial de la Federación."


"Artículo 21. La Secretaría verificará la información remitida mediante cuestionarios o presentada durante la investigación. Para ello, podrá efectuar visitas en el domicilio fiscal del o de los denunciantes o de los importadores de las mercancías sujetas a investigación, debiéndose limitar la inspección al cotejo de los documentos que obren en el expediente o a la revisión de aquellos cuya inspección se hubiere ordenado.


"La información y pruebas aportadas en relación con el costo de producción o con la subvención recibida, podrá ser verificada en el país de origen o de procedencia de la misma si la autoridad del gobierno correspondiente acepta que ésta se realice y en su caso, si el productor de la mercancía manifiesta su conformidad en la verificación.


"La Secretaría podrá contratar los servicios de empresas asesoras especializadas, que le apoyen en la indagación y comprobación de los datos y elementos que requiera para estar en posibilidad de emitir cualquier tipo de resoluciones.


"De no existir la aceptación del gobierno del país exportador o, en su caso, la conformidad del productor de la mercancía sujeta a investigación, para que se realice la verificación correspondiente, la Secretaría resolverá sobre la determinación de cuotas compensatorias con base en la información disponible."


"Artículo 22. La Secretaría utilizará en sus cálculos para determinar el monto de las cuotas compensatorias, técnicas estadísticas o de muestreo generalmente aceptadas, en aquellos casos donde exista un volumen o número significativo de operaciones involucradas o de ajustes a realizar. Estas técnicas deberán ser representativas de las operaciones sujetas a investigación. En cualquier caso se aplicarán los principios de contabilidad generalmente aceptados."


"...


"Artículo 27. Durante el periodo que dure la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, las partes que hubieren acreditado su interés jurídico en el resultado de la misma podrán ofrecer toda clase de pruebas excepto la confesional, o aquellas que se consideren contrarias al orden público, a la moral o a las buenas costumbres."


"Capítulo VII

"Conclusión de la investigación


"Artículo 28. Una vez que haya concluido la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, la Secretaría enviará el expediente y un anteproyecto de resolución definitiva a la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior para que ésta opine sobre el sentido de la resolución y, en su caso, el monto de la cuota compensatoria definitiva que deba establecerse.


"Formulada la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, regresará el expediente a la Secretaría para que ésta elabore la resolución que corresponda de acuerdo con la opinión expresada por dicho órgano colegiado. Esta resolución será expedida por el titular del ramo quien la mandará publicar en el Diario Oficial de la Federación.


"La resolución por la que se establezca cuota compensatoria definitiva deberá contener los elementos señalados en el artículo 18 de este reglamento, así como las modalidades respecto a la duración de la misma y el análisis razonado, en su caso, de los elementos que se tuvieron en consideración para determinar la existencia de daño o amenaza de daño a la producción nacional o el retraso en el establecimiento o desarrollo de una industria."


"Artículo 29. El monto de la cuota compensatoria que se establezca con carácter definitivo, no podrá ser superior al margen de dumping o monto de la subvención que aparezca acreditado como resultado de la investigación. La autoridad administrativa deberá considerar la posibilidad de que la cuota compensatoria sea inferior al margen de dumping o subvención, si a su juicio, un monto inferior es suficiente para eliminar los efectos de daño a la producción nacional."


"Artículo 30. Durante la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional y hasta antes de la determinación de la cuota compensatoria definitiva, el denunciante, los importadores y exportadores de la mercancía afectada por la investigación, que hubieren acreditado tener interés jurídico en el resultado de la misma, así como los representantes acreditados de los gobiernos de los países involucrados, podrán solicitar a la Secretaría la celebración de una audiencia conciliatoria en la que podrán proponerse fórmulas de solución y conclusión de la investigación, las cuales, de resultar procedentes, serán sancionadas por la propia Secretaría e incorporadas en la resolución que para el efecto se dicte dando por concluida la investigación. Dicha resolución deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación."


"Artículo 31. Cuando el exportador de la mercancía afectada por dumping o subvención se comprometa, por sí mismo, o en su caso, con la intervención de su gobierno, a revisar sus precios o cesar sus exportaciones, o si el gobierno del país exportador elimina la subvención de que se trate o preste su consentimiento al exportador para revisar sus precios y eliminar los efectos dañinos de la misma, podrá suspenderse o darse por terminada la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, previa opinión favorable de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, incorporándose a la resolución correspondiente el compromiso asumido y la opinión formulada.


"El cumplimiento de estos compromisos podrá revisarse periódicamente de oficio o a petición de parte. Si como consecuencia de tal revisión se llegare al conocimiento de que existe incumplimiento, se procederá a restablecer de inmediato el cobro de la cuota compensatoria provisional y se continuará con la investigación.


"La resolución a que se refiere el presente artículo será publicada en el Diario Oficial de la Federación."


De la interpretación sistemática de lo dispuesto en las normas jurídicas antes transcritas se arriba a las siguientes conclusiones:


El dumping o discriminación de precios es condenable cuando causa o amenaza causar daño a la producción nacional de la mercancía idéntica o similar de la que es importada realizando esa práctica desleal de comercio internacional.


El dumping tiene lugar cuando un producto es importado al mercado de un país a un precio inferior a su valor normal, lo que sucede cuando su precio es: a) menor que el precio de ese producto o de uno similar destinado al consumo en el país exportador; o b) a falta de dicho precio en el mercado interior de este último país, si el precio del producto exportado es: b.1 menor que el precio comparable más alto para la exportación de un producto similar a un tercer país en el curso de operaciones comerciales normales, o b.2 menor que el costo de producción de este producto en el país de origen, más un suplemento razonable para cubrir los gastos de venta y en concepto de beneficio.

Con el fin de contrarrestar o impedir el dumping se pueden establecer derechos antidumping, denominados en la legislación interna cuotas compensatorias.


El establecimiento de las cuotas compensatorias está condicionado a que las importaciones realizadas bajo discriminación de precios causen o amenacen causar un daño importante a la producción nacional.


Para establecer cuotas compensatorias a la importación de algún bien debe seguirse un procedimiento de investigación ante la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, el cual puede iniciarse a petición de la rama nacional de la producción que se estime afectada por las importaciones denunciadas o, excepcionalmente, de oficio.


El procedimiento de investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional versa sobre la existencia de importaciones realizadas en condiciones de dumping o al tenor de subvenciones y del daño causado o que pueda causarse a la producción nacional como consecuencia de tales operaciones.


En las denuncias realizadas por los productores nacionales debe indicarse el monto por el que se da la discriminación de precios, los hechos y datos que hagan presumible la existencia de la práctica desleal de comercio internacional y los elementos que permitan apreciar que a causa de las respectivas importaciones se causa o amenaza causar daño a la producción nacional. Excepcionalmente, tratándose de mercancías originarias de países que no sean contratantes del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, no será necesario que los productores nacionales denunciantes acrediten ante la secretaría que las referidas operaciones comerciales causan o amenazan causar daño a la industria nacional.


Al inicio del procedimiento de investigación la citada autoridad podrá establecer cuotas compensatorias provisionales, siempre y cuando tenga pruebas suficientes sobre la existencia de la discriminación de precios, el daño a la producción nacional y la relación causal entre las importaciones y el daño.


La resolución provisional por la que se determine una cuota compensatoria provisional deberá contener el margen de dumping o discriminación de precios en el que se realicen las importaciones y una descripción del daño causado o que pueda causarse a la producción nacional (circunstancia que se corrobora con la resolución provisional impugnada, emitida el catorce de abril de mil novecientos noventa y tres, en cuyo punto 5 se realiza el análisis y resultado preliminar de daño y causalidad).


La secretaría desarrollará la investigación considerando el comportamiento de las importaciones de la respectiva mercancía, realizadas durante un periodo representativo anterior al inicio de la investigación, en relación con el cual analizará el volumen de aquéllas, sus efectos sobre los precios de las mercancías nacionales idénticas o similares y sobre la producción de éstas, así como cualquier otro elemento que pueda estimarse relevante.


El procedimiento de investigación, aun cuando se haya iniciado deoficio, debe concluirse en cualquier momento en que la autoridad advierta que no existen pruebas suficientes sobre la discriminación de precios o el daño, que justifiquen su continuación.


Todas las partes interesadas tendrán oportunidad para presentar por escrito las pruebas que consideren pertinentes. La autoridad puede realizar investigaciones en otros países para corroborar la información aportada por las partes.


Dentro de un plazo de treinta días contado a partir de que se emita la resolución provisional la secretaría confirmará, modificará o revocará el monto de la cuota compensatoria, para lo cual revisará los elementos que le sirvieron de base para dictar su resolución provisional y la información complementaria que hayan proporcionado las partes interesadas. La cuota compensatoria que se prevea en esta resolución deberá basarse en un análisis de discriminación de precios y en el propio de daño y causalidad (circunstancia que se corrobora por el estudio realizado en la resolución impugnada, emitida el veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y tres, en cuyos puntos del 35 al 52 se desarrolla la valoración que llevó a la autoridad a concluir que existen pruebas suficientes sobre la existencia de daño a la producción nacional causado directamente por las importaciones denunciadas).


Para determinar la existencia del daño causado por las importaciones realizadas bajo discriminación de precios, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial analizará el volumen de importaciones objeto de dumping y su efecto en los precios de productos similares en el mercado interno, así como los efectos que esas importaciones tienen sobre los productores nacionales de tales productos. Además, la autoridad deberá tener la certeza de que las importaciones realizadas bajo discriminación de precios son la causa del daño a la producción nacional, y que esto último no es generado por otros factores.


La determinación de la existencia de una amenaza de daño se basará en hechos y no en simples alegaciones.


Una vez que se haya concluido la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, previa opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, el titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial emitirá la resolución definitiva, la que deberá contener el margen de dumping o discriminación de precios en el que se realicen las importaciones y una descripción del daño causado o que pueda causarse a la producción nacional, así como el monto o porcentaje al que ascienda la cuota compensatoria definitiva.


El monto de la cuota compensatoria no podrá superar el margen de discriminación de precios advertido y podrá imponerse por un monto inferior, en la medida en que sea suficiente para eliminar el daño a la producción nacional.


Cuando la autoridad advierta que el margen de discriminación de precios o el daño son insignificantes deberá poner fin a la investigación.


Aun cuando se hayan realizado importaciones bajo discriminación de precios y se haya causado un daño o amenaza de daño a la producción nacional, si los exportadores celebran un compromiso con la secretaría en el que se comprometan en el futuro a modificar sus precios de exportación, o cesar éstas, se dará por terminado el procedimiento de investigación sin imponer cuota compensatoria o revocando la de carácter provisional que se hubiere fijado.


Los importadores o sus consignatorios están obligados a calcular en el pedimento de importación correspondiente el monto de las cuotas compensatorias provisionales o definitivas que se causen.


En todo caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la respectiva autoridad aduanera, procederá al cobro de las cuotas compensatorias provisionales y definitivas y, en su caso, aceptará las garantías que exhiban los interesados.


Cabe agregar que en la legislación interna, en apego a lo previsto en el artículo 14 constitucional, no se prevé la posibilidad de imponer cuotas compensatorias en forma retroactiva respecto de las mercancías importadas por un plazo máximo de hasta noventa días anteriores al establecimiento de las cuotas provisionales, como lo prevé el artículo 11, párrafo primero, del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.


Ahora bien, una vez precisada la regulación que rige el establecimiento y cobro de las cuotas compensatorias es menester precisar por qué razón la facultad para crear esas prestaciones patrimoniales de carácter público no constituye una expresión de la potestad tributaria cuya delegación se permite al Congreso de la Unión en términos del artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Para arribar a tal conclusión, por principio, debe precisarse la naturaleza de la potestad tributaria, atribución que constitucionalmente permite a uno o más órganos del Estado establecer contribuciones que tienen por objeto solventar el gasto público y, por ende, el desarrollo del cúmulo de funciones y servicios encomendados a los órganos estatales, lo que permitirá concluir sobre el atributo esencial que conlleva su ejercicio y que constituye una característica propia y distintiva de las contribuciones.


Antes de abordar ese tópico, es importante distinguir entre dos diversos actos de autoridad, el acto de imperio a través del cual en una disposición formal y materialmente legislativa se crea una contribución y el diverso acto mediante el cual, respecto de un gobernado en especial, se cuantifica el monto al que asciende un crédito a favor del Estado, derivado de aquella previsión legal y de la circunstancia de que el contribuyente se haya ubicado en la hipótesis de hecho que genera a su cargo la respectiva obligación. El primer acto antes referido constituye la expresión más relevante de la potestad tributaria, destacando que en el marco constitucional que rige a los Estados Unidos Mexicanos esa atribución también se desarrolla con la exención de su pago o con el establecimiento de convenios entre la Federación y las entidades federativas, en virtud de los cuales éstas se abstienen de imponer determinadas contribuciones a cambio de recibir ingresos, vía participaciones, provenientes de los impuestos federales. Por otra parte, la liquidación o determinación de las contribuciones conlleva la emisión de un acto concreto e individualizado, en ejercicio de una atribución administrativa que, doctrinariamente, implica el desarrollo de una competencia tributaria.


Sentado lo anterior, es importante señalar que conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el ejercicio de la potestad tributaria se encuentra depositado originariamente en los representantes políticos más directos de la soberanía nacional, la que reside en el pueblo conforme al artículo 39 de esa N.F.. Así, la potestad tributaria, en sus diversas expresiones, constituye una manifestación más de la facultad legislativa del Congreso de la Unión y de las Legislaturas Locales, lo que históricamente se ha justificado por la afectación que su ejercicio genera al patrimonio de los gobernados.


Ante ello, debe tenerse presente que la potestad legislativa únicamente puede estar sujeta al cumplimiento de los requisitos que el Constituyente, en ejercicio de la soberanía popular, estimó convenientes, destacando que tratándose de su expresión tributaria, dada la majestad de los órganos legislativos y los fines que se persiguen con el establecimiento de las contribuciones, su ejercicio constituye una manifestación unilateral emitida en ejercicio del poder de imperio del Estado que no se condiciona a la participación que se dé a los gobernados que puedan verse afectados por los actos legislativos que vayan a emitirse, ni puede estar sometida a la circunstancia de que el órgano constitucionalmente facultado para crear la contribución acredite que determinados hechos acontecidos en el pasado justifican su establecimiento.


En efecto, la atribución constitucional para crear contribuciones al ser una manifestación directa del mandato popular conferido a los representantes de los soberanos y desarrollarse con el objeto de cumplir finalidades esenciales del Estado, si bien debe ceñirse, por lo general, a un proceso legislativo y el tributo establecido debe respetar diversas prerrogativas fundamentales de los gobernados, no se encuentra sometida al desarrollo de un procedimiento en el que se escuche a los gobernados que podrían recibir un beneficio o un perjuicio con motivo de su ejercicio, menos aún, la creación de la respectiva prestación patrimonial puede estar sujeta a que el órgano competente acredite que determinados hechos acontecidos en el pasado justifican su establecimiento.


Así, la facultad para crear contribuciones en principio debe seguir un proceso legislativo en el que la voluntad de los sujetos a los que estará dirigida la respectiva contribución no será vinculatoria para el órgano competente, pues éste debe limitarse a valorar la conveniencia jurídica, política, económica y social de su establecimiento atendiendo al mandato que democráticamente les fue conferido; en ese orden, el ejercicio de la potestad en comento no está condicionado a que antes de la emisión de la norma que prevea la contribución se desarrolle un procedimiento en el que a los sujetos interesados se respeten las formalidades esenciales del procedimiento y menos aún, se acrediten los hechos acontecidos en el pasado que llevan a su creación, pues al tenor de la propia Constitución, para la creación de una contribución basta la voluntad del órgano legislativo y el desarrollo del proceso que permita a sus integrantes deliberar sobre la conveniencia de su establecimiento.


Para llegar a tal conclusión debe tomarse en cuenta, fundamentalmente, la regulación constitucional que rige directamente el desarrollo de la potestad tributaria conferida originariamente al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Locales, la cual se sustenta en lo previsto en los artículos 31, fracción IV, 71, 72, 73, fracciones VII y XXIX, 74, fracción IV, 115, fracción IV, 116, 117, fracciones IV a VII, 118, fracción I, 122, base primera, fracción V, inciso b) y 131 de la Constitución General de la República, los cuales disponen:


"Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:


"...


"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."


"Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:


"I.A. presidente de la República;


"II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y


"III. A las Legislaturas de los Estados.


"Las iniciativas presentadas por el presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates."


"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.


"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.


"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.


"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.


"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.


"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.


"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquélla para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.


"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.


"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.


"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.


"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.


"El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.


"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.


"...


"XXIX. Para establecer contribuciones:


"1o. Sobre el comercio exterior;


"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;


"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;


"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y,


"5o. Especiales sobre:


"a) Energía eléctrica;

"b) Producción y consumo de tabacos labrados;


"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;


"d) Cerillos y fósforos;


"e) A. y productos de su fermentación;


"f) Explotación forestal; y


"g) Producción y consumo de cerveza.


"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.


"...


"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para elcobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ..."


"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:


"...


"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.


"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.


"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.


"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia."


"Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:


"I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones."


"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

"Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.


"...


"La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:


"...


"C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:


"Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:


"...


"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:


"...


"b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.


"Dentro de la Ley de Ingresos, no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal.


"La facultad de iniciativa respecto de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre.


"La Asamblea Legislativa formulará anualmente su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste lo incluya en su iniciativa.

"Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución."


"Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.


"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."


Como se advierte de estos preceptos de la N.F., la potestad tributaria, en tanto expresión de la potestad legislativa del Estado mexicano, para su desarrollo se encuentra sometida, en principio, a ser creada mediante una ley, es decir, un acto formal y materialmente legislativo. Por ende, para su formación debe sujetarse a un proceso de iniciativa, deliberación, aprobación y promulgación, como corresponde a todo acto formalmente legislativo. Así, desde el inicio del respectivo proceso, si bien tratándose de contribuciones la iniciativa debe presentarse ante la Cámara de Diputados, las autoridades facultadas para realizar la iniciativa no se encuentran obligadas a escuchar a los gobernados que podrían verse afectados con el respectivo acto legislativo, ni a acreditar los hechos acontecidos en el pasado que justifican su propuesta. Igualmente, para la aprobación del acto legislativo se seguirá un proceso en el que los órganos legislativos no tendrán que escuchar a los sujetos a los que se dirige el futuro acto legislativo, especialmente cuando se trata de una ley, por lo que para la entrada en vigor bastará, entonces, que las autoridades competentes desarrollen las atribuciones que constitucionalmente les son encomendadas.


Por otra parte, si bien las contribuciones que deriven del ejercicio de la potestad tributaria del Estado mexicano deben cumplir con los requisitos de proporcionalidad y equidad, así como encontrarse destinadas al gasto público, ello no condiciona al respectivo órgano legislativo a acreditar que hechos acontecidos en el pasado justifican el establecimiento de las respectivas contribuciones, pues el cumplimiento de tales requisitos materiales no guarda relación con los motivos que llevaron al legislador a crear el tributo; por ello, estos antecedentes no serán los que determinen si una prestación patrimonial de esa naturaleza es proporcional o equitativa, o se destina al gasto público, cuando los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, previa instancia de parte, califiquen el cumplimiento de tales requisitos.


En el mismo tenor, aun cuando en la propia Constitución se establecen algunas limitantes a las fuentes de riqueza que pueden ser gravadas por el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, atendiendo entre otros factores a que los Estados Unidos Mexicanos adoptan como forma de Estado la que corresponde a una Federación, ello no implica, en manera alguna, que el órgano legislativo antes de crear la contribución deba acreditar las circunstancias que justifican su establecimiento.


En abono a lo expuesto, destaca que en las Constituciones Políticas de los Estados que integran la República mexicana, tampoco se condiciona el ejercicio de la potestad tributaria a seguir un procedimiento en el que se escuche a los gobernados o a reunir los elementos que justifiquen el establecimiento de un determinado hecho imponible.


Incluso, en algunas Constituciones Locales en las que existe la posibilidad de que una ley sea sometida a referéndum, lo que no se analoga a las condicionantes antes expuestas, el propio Constituyente Local ha reconocido la especial naturaleza de la potestad tributaria, al precisar que a ese instrumento de expresión de la soberanía popular no se someterán las leyes de carácter tributario. Ejemplo de ello se encuentra en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, cuyo artículo 14 dispone:


"Artículo 14. El gobernador del Estado podrá someter a referéndum total o parcial las reformas y adiciones a la presente Constitución y las leyes que expida la legislatura, excepto las de carácter tributario o fiscal. ..."


En el mismo sentido, en el ámbito de otros órdenes jurídicos, el Poder Constituyente de diversas naciones ha reconocido la especial naturaleza de la potestad tributaria, al disponerse en sus respectivas Normas Fundamentales que aun cuando los gobernados pueden intervenir en algún grado en el desarrollo del proceso legislativo, como puede ser en la formulación de una iniciativa de ley, acto que generalmente no es vinculatorio para el órgano legislativo, tal prerrogativa no puede desarrollarse en relación con las leyes tributarias. Al efecto, destacan los artículos 39 de la Constitución de la Nación Argentina, expedida el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, y el 87 de la Constitución Española, aprobada el 27 de diciembre de 1978. Tales numerales disponen:


Constitución de la Nación Argentina.


"Artículo 39. Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses.


"El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa.


"No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal."


Constitución Española.


"Artículo 87.


"1. La iniciativa legislativa corresponde al gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los reglamentos de las Cámaras.


"2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la asamblea encargados de su defensa.


"3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia."


En tal virtud, resulta inconcuso que el desarrollo de la potestad tributaria no se encuentra condicionado en manera alguna a la participación previa de los gobernados en el procedimiento respectivo, ni la creación de las contribuciones está sujeta a que se desarrolle un procedimiento en el que se escuche a los que podrían ver afectado su patrimonio con tal medida, ni para la emisión del respectivo acto de observancia general la autoridad, generalmente legislativa, está obligada a reunir los elementos necesarios para acreditar que se requiere el establecimiento de la respectiva prestación patrimonial de carácter público.


Dicho en otras palabras, la creación de contribuciones, por ser éstas indispensables para el desarrollo de las actividades de los órganos y organismos que integran al Estado, no se encuentra sujeta a que el órgano facultado constitucionalmente para establecerlas escuche a los afectados, menos aún, la propia potestad puede estar limitada a que la propia autoridad reúna determinada información que de no existir, le impedirá establecer la respectiva contribución.


De ahí que, ante prestaciones patrimoniales de carácter público cuya creación se encuentra condicionada al desarrollo de un procedimiento en el que se escuche a los afectados y al acreditamiento de ciertos hechos, debe estimarse que las mismas no constituyen una expresión de la potestad tributaria del Estado, sino de una diversa atribución que tiene como finalidad crear una carga económica a todos aquellos que realicen una actividad que se estima contraria a algún bien jurídico, que a juicio del legislador debe tutelarse, pero que no están destinadas a solventar el desarrollo de una actividad propia del Estado, por lo que a tales prestaciones no debe exigírseles el cumplimiento de los principios constitucionales de justicia tributaria ni para su cobro puede la autoridad competente omitir otorgar a los gobernados su derecho de defensa previo a la emisión del acto que les prive en forma definitiva de su patrimonio.


Aún más, tratándose de la potestad tributaria que en términos del artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, puede delegar el Congreso de la Unión al titular del Ejecutivo Federal, un atributo que distingue a esa potestad es el carácter de urgencia que justifica su ejercicio y que exime al presidente de la República de seguir un proceso legislativo para crear una disposición que constitucionalmente tiene el mismo rango que una ley emanada del Congreso de la Unión, por lo que tratándose del ejercicio de esta potestad tributaria delegada, su ejercicio no puede, en manera alguna, condicionarse a procedimientos o requisitos de valoración que impidan al Ejecutivo establecer contribuciones al comercio exterior.


Para corroborar la conclusión antes adoptada, no está por demás señalar que las diversas categorías de contribuciones que se han establecido al tenor de la Constitución General de la República de cinco de febrero de mil novecientos diecisiete se han caracterizado por el referido atributo, en tanto que para su creación no se ha sujetado en momento alguno a la autoridad legislativa a seguir un procedimiento en el que escuche a los gobernados que podrían verse afectados por su imposición, ni menos aún, se ha condicionado la potestad tributaria del legislador o del diverso órgano al que se ha delegado en forma extraordinaria su ejercicio, a acreditar ciertos hechos o información que de no recabarse impedirán su previsión legal. Incluso, como se precisa más adelante, ni siquiera tratándose de diversas contribuciones en las que la participación de una autoridad administrativa o de un órgano técnico puede resultar relevante para cuantificar la base gravable o la cuota aplicable, la creación de la respectiva prestación patrimonial se sujeta al procedimiento y requisitos mencionados.


En abono a lo anterior, destaca que en el ámbito doctrinal los principales estudiosos del derecho tributario al analizar la especial naturaleza de las contribuciones y los atributos esenciales de la potestad para establecerlas coinciden en que su ejercicio constituye una expresión del poder de imperio del Estado, que no se encuentra condicionada a la participación de los gobernados o a que el órgano dotado de tal atribución acredite determinados hechos que justifiquen la conveniencia de la emisión del respectivo acto formalmente legislativo.


Al respecto destaca que A.D.G., en su obra "Instituciones de Derecho Tributario", Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1957, al referirse a la naturaleza de las contribuciones sostuvo que "los tributos, en cambio, son percibidos por el Estado en virtud de su potestad de imperio" (página 41) y al analizar el origen y contenido de la relación impositiva, señaló: "La elección de los presupuestos confiada al criterio discrecional del legislador se determina por consideraciones económicas, políticas y técnicas, extrañas al derecho tributario y varía de un país a otro en los diversos periodos históricos, según cuales sean la estructura económica y las necesidades financieras de las naciones, e incluso por consideraciones extrafiscales. ... Incumbe exclusivamente al legislador tributario determinar con toda la precisión posible el presupuesto material de los impuestos en particular, en todos sus elementos positivos, e incluso, a veces, en sus elementos negativos." (página 142).


Por su parte, D.J., en su obra "Curso de Derecho Tributario", Editorial L.eo Profesional Cima, Buenos Aires, 1969, página 24, consideró: "El Poder Estatal se agota en el momento en que el Poder Legislativo, portador de dicho poder, en virtud de principios constitucionales que se lo atribuyen, dicta las normas sustantivas que establecen los supuestos objetivos y subjetivos de la obligación tributaria. Desde ese momento no existe más relación de poder, sino relación jurídica de carácter obligacional y relaciones administrativas y procesales, cuyo propósito es la reafirmación de la voluntad de la ley en los casos concretos.".


A su vez, N.D. en su libro "Derecho Tributario, Teoría y Crítica", Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1985, al analizar la vinculación entre la ley de presupuestos y las normas que establecen los elementos de un tributo sostiene: "En la ley tributaria es reconocida una limitada eficacia en cuanto la aprobación anual de la ley de presupuestos -constituye el presupuesto por el que el Estado puede pretender el cumplimiento de la concreta obligación tributaria-. Para ilustrar tal relación, la misma corriente de pensamiento, después de haber rechazado el recurso a la noción de condición, considera la -instrumentalidad entre una y otra ley- con la consecuencia de que en el caso, por lo demás hipotético, de falta de aprobación del presupuesto, el crédito del impuesto -queda paralizado cuando el deudor no pague en los plazos fijados-. Esta solución que recalca un aspecto de la doctrina tradicional no parece satisfactoria si se tiene en cuenta la distinción entre actividad legislativa y actividad administrativa en materia tributaria; con base en ésta es posible ilustrar que la norma tributaria en cuanto producto de la actividad legislativa no sólo es perfecta, sino también plenamente eficaz, independientemente del concurso de cualquier otra condición." (páginas 30 y 31).


Por otra lado, C.G.V., en su obra "Derecho Tributario, Consideraciones Económicas y Jurídicas", D., Buenos Aires, 1996, define a la potestad tributaria como: "El poder que tiene el Estado de dictar normas a efecto de crear unilateralmente tributos y establecer deberes formales, cuyo pago y cumplimiento será exigido a las personas a él sometidas, según la competencia especial atribuida." (página 225) y agrega: "El poder fiscal o tributario, de naturaleza política, es un poder inherente al de gobernar, ya que no hay gobierno sin tributos, de lo cual resulta el deber ético-político-social del individuo de contribuir al sostenimiento del Estado, según nos enseñaba G.." (página 227).


Por su parte, F.P.R., en su obra "Derecho Financiero y Tributario", Civitas, Madrid, 1997, al abordar el concepto del tributo señala: "Sin perjuicio de ulteriores precisiones, podemos en este momento definir el tributo como una prestación pecuniaria de carácter coactivo impuesta por el Estado u otro ente público con el objeto de financiar los gastos públicos. De acuerdo con esto, las notas que caracterizan al tributo son fundamentalmente dos: la coactividad y el carácter contributivo. En cuanto a la primera, la coactividad, se resuelve en el hecho de ser el tributo una prestación establecida unilateralmente por el ente público, a través de los procedimientos previstos en la Constitución y en el resto del ordenamiento, sin el concurso de la voluntad delsujeto llamado a satisfacerla." (página 33).


En el mismo sentido, S.F. de la Garza, en su libro "Derecho Financiero Mexicano", precisa: "El momento en el que se presenta el ejercicio del poder tributario es aquel en que el Estado, actuando soberanamente, y de manera general, determina cuáles son los hechos o situaciones que, al producirse en la realidad, harán que los particulares se encuentren en la obligación de efectuar el pago de las contribuciones." (página 208) y agrega: "Tributos o contribuciones son las prestaciones en dinero o en especie que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines." (página 320).


Como se advierte, la doctrina tributaria coincide en considerar que la potestad tributaria constituye una expresión del poder de imperio del Estado para establecer unilateralmente las prestaciones patrimoniales cuya finalidad primordial es financiar los gastos públicos, sin que el ejercicio de tal facultad se encuentre condicionado a desarrollar un procedimiento en el que se escuche a los gobernados o limitado al acreditamiento de hechos que justifiquen la creación de la respectiva contribución.


Cabe agregar que la circunstancia de que este Alto Tribunal al analizar la constitucionalidad de una prestación patrimonial desentrañe su verdadera naturaleza, no desconoce que el legislador ordinario puede definir en cada época cuáles son las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, de acuerdo con las circunstancias sociales y económicas que existan en cada momento, atendiendo a la evolución de la administración pública y a las responsabilidades que el Estado vaya asumiendo en la prestación y mantenimiento de los servicios públicos que aseguren el desarrollo integral de los individuos que componen la sociedad, sino que únicamente implica el que para verificar el apego de una prestación patrimonial de carácter público al marco constitucional se atienda, efectivamente, a las prerrogativas y obligaciones que para los gobernados se establecen en la Constitución General de la República.


En ese contexto, en el presente asunto, debe partirse por señalar que la previsión legal de la facultad para establecer cuotas compensatorias no conlleva la creación de una prestación patrimonial a cargo de los gobernados, ni el establecimiento de una conducta concreta cuya realización provocará la obligación del pago respectivo, sino que se limita a conferir a una determinada autoridad la potestad para que una vez desarrollado un procedimiento y acreditados un cúmulo de hechos, pueda emitir una disposición de observancia general conforme a la cual los gobernados que a partir de su entrada en vigor realicen la importación de una mercancía, originaria de una nación o de una o más empresas, deberán realizar el pago de una prestación patrimonial de carácter público. Prestación cuyo pago será exigible únicamente por las importaciones realizadas a partir de la entrada en vigor de la respectiva resolución, ya sea de carácter provisional o definitiva.


Por ende, así como en la propia Constitución se otorga la potestad para establecer contribuciones, en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 Constitucional el legislador dota a una autoridad administrativa de la atribución para crear una prestación patrimonial de carácter público a cargo de los que realicen importaciones bajo discriminación de precios generando un daño o amenaza de daño a la producción nacional, pero no crea en específico una cuota compensatoria, como el Constituyente tampoco establece alguna contribución.


Es decir, al facultar la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, para fijar cuotas compensatorias provisionales o definitivas, se confiere a éste una atribución para establecer prestaciones patrimoniales de carácter público una vez que ha recabado los medios de prueba que le permitan concluir que las importaciones provenientes de una nación, o de una o más empresas, se realizaron en el pasado en condiciones de discriminación de precios y generaron un daño a la producción nacional, prestaciones que tendrán carácter definitivo únicamente si en el procedimiento que se desarrolle, escuchando a las partes afectadas, se recaba la información necesaria para llegar a la referida conclusión.


En tal virtud, es hasta el momento en que la autoridad administrativa valora los elementos respectivos cuando puede establecer la cuota compensatoria, creando una hipótesis de hecho cuya realización en el futuro dará lugar a la obligación de realizar su pago.


En otras palabras, la realización del supuesto de hecho aparentemente previsto en abstracto en la ley no genera una obligación a cargo de los importadores, sin que ello sea consecuencia de que la autoridad no haya advertido la conducta respectiva, sino en virtud de que en ese momento jurídicamente no se ha establecido un supuesto de hecho cuya realización genere el pago de una cuota compensatoria. El supuesto de hecho que da lugar al pago de esta cuota nace y se precisa hasta que la autoridad administrativa desarrolla el procedimiento legalmente previsto para reunir los elementos necesarios para verificar que las importaciones de una mercancía originaria de un determinado país o empresa se realizan en condiciones de discriminación de precios generando un daño a la producción nacional. Antes de ello, sólo existe en la ley la facultad de emitir una disposición de observancia general que establezca una prestación patrimonial, pero la misma no se ha ejercido.


Por ende, si la autoridad administrativa no ha emitido la disposición de observancia general en la que se fija la respectiva cuota compensatoria, ya sea provisional o definitiva, los gobernados que realicen importaciones de mercancías en condiciones de discriminación de precios causando un daño o una amenaza de daño a la producción nacional, no estarán obligados a realizar pago alguno de cuotas compensatorias, pues en ese momento el respectivo hecho generador de esa prestación no existirá en el mundo jurídico.


Entonces, resulta indudable que la actuación de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial no se traduce, en forma alguna, en cuantificar la base o la tasa que debe considerarse para fijar el monto al que asciende un crédito fiscal, sino que, por el contrario, implica realizar una investigación en la que se escuche a las partes afectadas y con base en los elementos recabados, en su caso, podrá emitir una disposición de observancia general en la que deberá configurar un hecho generador de una específica cuota compensatoria, precisándose en la misma resolución cuál será la cuota o la tasa que resultará aplicable para llevar a cabo su determinación.


A tal conclusión se arriba, incluso, considerando que al restringir el propio legislador el establecimiento de las referidas cuotas al desarrollo de un procedimiento, el respectivo hecho generador sólo existirá hasta que se inicie éste, o al concluirlo, se haya acreditado que en el pasado determinadas importaciones se realizaron en condiciones de dumping o discriminación de precios causando un daño o una amenaza de daño a la industria nacional. Resulta patente, entonces, la voluntad del legislador de no establecer en la propia ley el hecho generador de la prestación patrimonial en comento, sino el de conferir la facultad para ello a una autoridad administrativa.


Así, a partir de la entrada en vigor de la respectiva disposición de observancia general, los gobernados que se ubiquen en la correspondiente hipótesis de hecho deberán realizar el pago de la precisa cuota compensatoria al formular el pedimento relativo, tomando como base el número de las mercancías afectas a tal gravamen que se pretenda importar de la respectiva nación o empresa; y, de omitirse tal pago, corresponderá a la autoridad aduanera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizar la liquidación respectiva y, en su caso, llevar a cabo el procedimiento de ejecución.


A pesar de lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia tiene presente que el otorgamiento de la facultad de crear prestaciones patrimoniales de carácter público a una autoridad diversa a la legislativa, o diferente al presidente de la República, cuando aquéllas recaen sobre hechos relacionados con el comercio exterior, no conlleva, por sí sola, que tales prestaciones carezcan de naturaleza tributaria.


En ese tenor, de especial trascendencia resulta precisar porqué al facultar el Congreso de la Unión al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para establecer cuotas compensatorias, no tiene lugar la delegación de una potestad tributaria.


Como quedó señalado párrafos atrás, la potestad tributaria, dada la majestad del órgano al que se atribuye originariamente su ejercicio y atendiendo a los fines que se persiguen con el establecimiento de las contribuciones, constituye una manifestación unilateral del poder de imperio del Estado, cuyo ejercicio no está condicionado al desarrollo de un procedimiento en el que antes de la emisión de los respectivos actos legislativos se escuche a los gobernados y dependiendo de lo aducido por éstos, se establezca la contribución para financiar los gastos públicos, ni puede estar sometida a la circunstancia de que el órgano dotado constitucionalmente de esa potestad acredite determinados hechos que justifican la creación del tributo, lo que se corrobora por lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las diversas Constituciones Locales que regulan la potestad tributaria de las respectivas entidades federativas.


Por otra parte, del contexto normativo que rige la determinación de las cuotas compensatorias establecidas como consecuencia de las importaciones realizadas en condiciones de dumping, se advierte que la atribución conferida a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial no conlleva una potestad decisoria y unilateral equiparable a la desarrollada por la autoridad constitucionalmente facultada para el establecimiento de contribuciones, sino una potestad para crear prestaciones patrimoniales pecuniarias de carácter público, condicionada al desarrollo de un procedimiento en el que se escuche a las partes que puedan recibir un beneficio o un perjuicio de su establecimiento, así como al acreditamiento de una serie de hechos, que de no reunirse, impedirán a la autoridad administrativa crear la referida prestación.


En esos términos, resulta inconcuso que el establecimiento de una cuota compensatoria está condicionado a que la autoridad siga un procedimiento que puede iniciarse de oficio o a petición de parte, y a que en el mismo se recabe la información necesaria para concluir que las importaciones de una mercancía, originarias de un determinado país o empresa extranjera, se realizan en condiciones de discriminación de precios y, a la vez, causan un daño a la producción nacional de un bien idéntico o similar.


De no acreditarse tales circunstancias no podrá existir en el mundo jurídico la respectiva prestación, ya sea de carácter provisional o definitiva.


En relación con las cuotas provisionales, cabe agregar que su fijación también está condicionada, pues como deriva del contexto legal antes referido, sólo podrán establecerse si la autoridad administrativa ha reunido los elementos necesarios que sustentan una resolución provisional sobre la existencia de las respectivas importaciones en condiciones de dumping y sobre el daño o amenaza de daño que éstas han causado a la producción nacional.


Además, aun cuando la propia secretaría haya iniciado de oficio la investigación, la provisional prestación patrimonial que haya establecido al inicio del procedimiento deberá revocarla cuando en el curso de éste advierta que no se da el dumping, el daño o amenaza de daño a la producción nacional o la relación causal entre aquéllas y éste.


Incluso, el ejercicio de la potestad conferida para establecer la prestación patrimonial en comento está condicionada a tal grado que aun cuando se reúnan los referidos elementos, la autoridad deberá abstenerse de crearla, o revocar la fijada provisionalmente, si los exportadores extranjeros asumen el compromiso de revisar sus precios o el nivel de sus exportaciones dirigidas hacia la República mexicana.


En esa virtud, las peculiaridades que rodean el establecimiento de una cuota compensatoria indican que la facultad otorgada a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial no es una expresión de la potestad tributaria conferida originariamente en sede constitucional al Congreso de la Unión, menos aún, de la que al tenor del artículo 131, párrafo segundo, constitucional, el referido Congreso puede delegar al titular del Ejecutivo Federal, pues al encontrarse condicionada la facultad para crear la prestación patrimonial en comento, en los mencionados términos, ello resulta indicativo de que la misma no tiene las finalidades propias de una contribución, que son las que justifican que la facultad para su establecimiento se desarrolle por el órgano competente sin que su ejercicio se encuentre vinculado a la voluntad de los gobernados, ni a recabar determinados elementos que acrediten la conveniencia de su creación.


Ahora bien, en adición a lo dispuesto en los citados preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en las Constituciones Locales, para corroborar que en el orden jurídico nacional constituye un atributo esencial de las contribuciones el que su establecimiento no esté condicionado a escuchar a los gobernados, ni al acreditamiento de determinados elementos que lo justifican, que de no reunirse impedirán su creación, resulta conveniente referirse a algunos tributos que han tenido vigencia en la República mexicana.


Tratándose de la categoría de contribuciones denominada impuestos, cabe señalar que éstos se generan cuando un gobernado realiza el hecho imponible, basta que en la ley se prevea éste para que una vez que entre en vigor la ley, todos aquellos que se ubiquen en la hipótesis de hecho se encuentren obligados al pago del impuesto correspondiente.


En el caso de los impuestos al comercio exterior, una vez que se establecen por el legislador o por el presidente de la República, en uso de la potestad tributaria delegada en términos del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, es suficiente que los gobernados realicen la importación o exportación respectiva para que la obligación tributaria se genere, limitándose las autoridades administrativas, ante el incumplimiento del contribuyente, a realizar su cuantificación aplicando a la base gravable la respectiva tasa o cuota. Así sucedió respecto de los impuestos al comercio exterior que se establecían en el artículo 35 de la Ley Aduanera actualmente abrogada, el que disponía:


"Artículo 35. Se causarán los siguientes impuestos al comercio exterior:


"I. A la importación.


"A. General, conforme a la tarifa de la ley respectiva.


"B. 2% sobre el valor base del impuesto general.


"C.C. compensatorias a la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, conforme a la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior.


"D. Adicionales.


"a) 3% sobre el impuesto general, y

"b) 10% sobre el impuesto general en importaciones por vía postal.


"II. A la exportación.


"A. General, conforme a la tarifa de la ley respectiva.


"B. Adicionales:


"a) 3% sobre el impuesto general en exportaciones de petróleo crudo y gas natural y sus derivados, y 2% en las demás exportaciones, y


"b) 10% sobre el impuesto general en exportaciones por vía postal."


Como se ha demostrado en el presente estudio, a diferencia del resto de prestaciones patrimoniales de carácter público que se establecían en este numeral, la previsión legal de la existencia de las cuotas compensatorias, en el precepto transcrito, en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior y en el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, así como en los instrumentos internacionales antes reproducidos, no implica el establecimiento de un hecho generador, pues aun cuando los gobernados realicen la importación de mercancías en condiciones de dumping causando un daño a la producción nacional, ninguna autoridad estará facultada para exigirles el pago de una cuota compensatoria como consecuencia de esas operaciones, pues la previsión legal de la potestad para crear este tipo de prestaciones patrimoniales, en tanto no se ejerza por la autoridad competente, no introduce en el mundo jurídico el presupuesto legal cuya realización por los gobernados genera a cargo de éstos la obligación de realizar el pago de aquéllas, ya que el referido supuesto de hecho nacerá hasta el momento en que la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial desarrolle el procedimiento en el que escuche a los afectados y recabe los elementos de prueba necesarios y, en su caso, establezca la respectiva cuota compensatoria.


Por otra parte, el órgano del Estado facultado constitucionalmente para establecer contribuciones ha creado impuestos en los que la participación de la autoridad administrativa o de un órgano técnico resulta necesaria para cuantificar la base gravable o las cuotas o tarifas aplicables, entre otros, destacaban en antaño los diversos impuestos que gravaban la producción o el consumo de bebidas alcohólicas. Entre los primeros de esa especie existió la contribución directa que gravaba los expendios de pulque en el Distrito Federal; en los preceptos de la ley respectiva se disponía:


Ley de Contribuciones Directas que G. los Expendios de P. en el Distrito Federal (expedida por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la Unión y publicada el 10 de julio de 1918 en el Diario Oficial de la Federación).


"Artículo 1o. Los expendios establecidos en cualquier lugar del Distrito Federal en que se venda pulque, aguamiel o tlachique, causarán el derecho de patente, conforme a la tarifa siguiente:


"Cuota mensual. I. En la municipalidad de México, mínima $100.00; máxima $5,000.00.


"II. En las municipalidades foráneas, mínima $50.00; máxima $1,000.00.


"Entiéndese por expendio de pulque cualquier lugar destinado a la venta de tal producto, al por mayor y al menudeo, ya sea propiamente expendio, fonda, figón, etc."


"Artículo 6o. Concedida la licencia por el C. Gobernador y llenados los requisitos de que habla el artículo cuarto, y antes de abrirse un expendio, el interesado constituirá un depósito en efectivo en la caja de la tesorería, con el carácter de preventivo y a juicio de la misma, por cantidad no menor de $100.00 ni mayor de $500.00, mientras tanto se resuelve en definitiva la cuota que el interesado debe pagar."


"Artículo 7o. Habrá en el Distrito Federal una Junta Calificadora cuyo objeto será fijar la cuota que por derecho de patente corresponda pagar, a cada expendio, y que resolverá sobre la inconformidad manifestada en contra de cuotas ya señaladas."


"Artículo 8o. La Junta Calificadora estará integrada por cinco miembros, dos de ellos se designarán por los causantes, en la forma que lo determina el artículo siguiente; y los otros tres por designación que haga el C. Gobernador, quien también designará tres suplentes."


"Artículo 9o. Cada año, en la segunda quincena del mes de noviembre, la Tesorería General del Distrito Federal, convocará por medio del Periódico Oficial y dos de los diarios de mayor circulación, a los causantes en el ramo, para que con asistencia de veinte de ellos, por lo menos, se proceda a la elección de seis miembrospropietarios y seis suplentes, que de dos en dos formen parte de la Junta Calificadora durante un año, a contar del 1o. de diciembre del propio año. Los seis miembros que resulten electos en dicha asamblea, se sortearán para que de dos en dos desempeñen sus cargos por bimestres."


"Artículo 13. Las cuotas que fije la Junta Calificadora y que servirá de base para el cobro del impuesto en el año que comience el 1o. de enero próximo, se publicarán por medio de listas, en los lugares visibles del interior de la tesorería, durante el mes de diciembre de cada año a más tardar tres días después de verificada la calificación y publicado en el Periódico Oficial para que el causante inconforme con la que se le hubiere designado, ocurra por escrito ante la Junta Calificadora, a más tardar dentro de los ocho días siguientes a la publicación. Dicha Junta resolverá las inconformidades que se le presenten teniendo en consideración todas las circunstancias del caso y las nuevas cuotas que se le señalen serán definitivas e irrevocables durante el año que deban regir."


"Artículo 15. Una vez determinada por la Junta Calificadora la cuota que deba pagar mensualmente cada expendio, el interesado, y en un plazo que no exceda de cinco días, constituirá en la caja de la tesorería, un depósito definitivo por el doble de la cantidad fijada como cuota mensual, que se le asignó, y tendrá derecho a la devolución de la cantidad que constituyó como depósito hecha la deducción de la cantidad debida como contribución."


"Artículo 16. La contribución respectiva se pagará precisamente en la caja de la Tesorería General del Distrito Federal, por mensualidades adelantadas dentro de los primeros diez días útiles de cada mes."


"Artículo 17. Pasado el plazo que marca el artículo anterior, sin que el causante haya verificado el entero, la Tesorería General del Distrito Federal, queda facultada para proceder al cobro ejecutivo, conforme a la facultad económico-coactiva, con un recargo de cinco por ciento y gastos del procedimiento."


"Artículo 18. Si llegado el día último de cada mes en que se causó la contribución, el adeudo aún permaneciere insoluto, la Tesorería General del Distrito Federal, procederá a recoger la boleta de registro que expidió, dando aviso a la comisaría respectiva para que clausure o vigile que no se siga verificando la venta de pulque en el expendio cuya boleta fue retirada. Igualmente dará aviso al Gobierno del Distrito para su conocimiento de la baja de dicho expendio."


"Artículo 19. Cuando algún expendio se abra en el transcurso de un mes, el impuesto se causará sólo por el número de días que faltaren para la terminación del mismo. En el caso de clausura se observará la misma regla, liquidándose el impuesto hasta la fecha de la presentación del aviso."


Tratándose de contribuciones de esta naturaleza, en las que la actividad de la autoridad administrativa resulta necesaria para conocer la cuota o tarifa aplicable o, en su caso, la base gravable, cabe señalar que el ejercicio de la potestad tributaria que dio lugar a su establecimiento no se encontraba condicionada a procedimiento alguno, en el que se escuchara a los afectados o se reuniera determinada información que permitiera su creación, pues al regularse el respectivo hecho imponible bastaba que los gobernados se ubicarán en el mismo para que surgiera a su cargo la correspondiente obligación tributaria, y si bien la actuación de la autoridad administrativa, integrada incluso por representantes de los contribuyentes, era relevante para fijar las cuotas aplicables, el nacimiento de la obligación tributaria no se condicionaba a la actuación del órgano técnico, sino que ésta surgía por la circunstancia de que los gobernados se ubicarán en el supuesto de hecho previsto en la ley, para cuyo establecimiento en ningún caso era necesario escuchar a los afectados o acreditar determinados elementos.


Diversos ejemplos pueden encontrarse de contribuciones en las que la participación de algún órgano técnico es relevante para cuantificar la obligación tributaria, pero sin que en tales casos se condicionara o limitara el establecimiento de la contribución respectiva.


Por otra parte, tratándose de los tributos cuya causación está vinculada a la realización de un acto por parte de la administración pública, como es el caso de las contribuciones de mejoras, llámense impuestos de plusvalía o mejoría específica de la propiedad o derechos de cooperación, la contribución es establecida por el legislador y su causación está sujeta a la realización de la obra respectiva, y si bien en estos casos resulta relevante la actuación de un órgano técnico que realizará la derrama entre los contribuyentes, el presupuesto legal del que deriva la respectiva obligación de pago no surge como consecuencia de la actuación de este órgano, sino que el órgano técnico se limita a cuantificar el monto de la obligación tributaria que surgió al momento de realizarse la obra correspondiente.


Dicho en otras palabras, la potestad para crear la contribución de mejoras o contribución especial no está condicionada en forma alguna a que el legislador reúna determinados elementos o datos que le permitan establecerla, lo que se condiciona es el surgimiento de la respectiva obligación tributaria a la realización del hecho imponible, es decir, a que se realice la obra respectiva y ésta genere un beneficio a determinados gobernados, destacando que la actividad del órgano técnico se limita a cuantificar el monto de los correspondientes créditos fiscales, atendiendo a hechos acontecidos antes de la emisión de la liquidación.


En ese tenor, antes de la realización de la obra la contribución ya está prevista en la ley, encontrándose condicionado el nacimiento de la respectiva obligación tributaria a la realización de la obra pública que provoca un incremento de valor de las propiedades vecinas; en cambio, tratándose de la cuota compensatoria, como ya se precisó, su previsión legal no permite a las autoridades administrativas aplicarlas a los gobernados que importen alguna mercancía en condiciones de dumping causando un daño o amenaza de daño a la industria nacional, pues para que exista la respectiva cuota y sea aplicable en el futuro se requiere del procedimiento de investigación antes narrado, destacando que la cuota compensatoria no genera una obligación a cargo de los que importaron mercancías antes de su entrada en vigor, ni implica la cuantificación de un crédito fiscal, lo que acontecerá hasta el momento en que, con posterioridad a la entrada en vigor de la resolución respectiva, se realicen las importaciones afectadas en ésta.


Además, como la contribución ya estaba creada antes de realizarse el hecho tributario, la realización de la obra y el beneficio que ésta genera, la autoridad administrativa cuantifica la deuda que corresponde a un acto jurídico acontecido en el pasado, a diferencia de lo que sucede con la actividad realizada por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, la que crea una prestación patrimonial que no existía y cuyo pago no puede exigirse, válidamente, respecto de hechos acontecidos antes de su entrada en vigor.


En el mismo sentido, la facultad conferida a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para crear cuotas compensatorias tampoco puede equipararse al tributo que algunas Legislaturas Locales han establecido con el carácter de "contribución por responsabilidad objetiva", cuyo hecho imponible es, generalmente, la realización de actividades que dañen o deterioren instalaciones que sean propiedad del Estado, de dominio público o uso común. Ejemplo de tal contribución se encuentra en la vigente Ley de Hacienda del Estado de Coahuila. Los artículos relativos disponen:


Ley de Hacienda del Estado de Coahuila (publicada en el Periódico Oficial del Estado el 22 de diciembre de 1995, incluyendo reformas del 16 de diciembre de 1996).


"Capítulo tercero

"Contribución por responsabilidad objetiva


"Objeto


"Artículo 176. Es objeto de esta contribución la realización de actividades que dañen o deterioren instalaciones, infraestructura caminera, hidráulica y de servicios, de uso comunitario y beneficio social, que sean propiedad del Estado, de dominio público o uso común."


"Sujeto


"Artículo 177. Son sujetos de esta contribución las personas físicas y morales que realicen actividades que en forma directa o indirecta ocasionen los daños o deterioros a que se refiere el artículo anterior."


"Base


"Artículo 178. Servirá de base para el pago de esta contribución la cuantificación de los daños o deterioros causados por el uso de las instalaciones, infraestructura caminera, hidráulica y de servicios, o de uso comunitario y beneficio social, que sean propiedad del Estado, del dominio público o uso común, que se determinarán mediante los estudios técnicos que lleve a cabo la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas."


"Pago


"Artículo 179. La contribución por responsabilidad objetiva se pagará en las oficinas recaudadoras de la Secretaría de Finanzas o en las instituciones de crédito autorizadas, dentro de los quince días siguientes al en que se notifique al contribuyente el resultado de los estudios técnicos que lleve a cabo la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas."


"Tasa


"Artículo 180. El pago de esta contribución deberá comprender el importe total de los daños o deterioros causados a instalaciones, infraestructura caminera, hidráulica y de servicios, o de uso comunitario y beneficio social, que sean propiedad del Estado."


Como se advierte, si bien la contribución por responsabilidad objetiva busca el resarcimiento de un daño causado por un gobernado, situación que guarda cierta similitud con la finalidad que tienen las cuotas compensatorias, evitar el daño o amenaza de daño a la producción nacional, la distinción radical entre la facultad para crear esta prestación patrimonial y las cuotas compensatorias se ubica en el momento en que surge en el mundo jurídico el respectivo hecho imponible y las condicionantes a las que se sujeta el ejercicio de tales atribuciones.


En el caso de la contribución en comento, para el establecimiento de su hecho imponible no se sujetó a condición alguna al legislador local, ni éste siguió un procedimiento en el que escuchara a los gobernados antes de crearlo, sino que se fijó sin limitación alguna y una vez que un gobernado se ubique en el supuesto de hecho, causar un daño a las instalaciones públicas, surgirá la respectiva obligación tributaria, limitándose la actuación de la autoridad administrativa a cuantificar la base gravable y el monto del crédito fiscal, la cuantía a la que asciendan los daños causados.


En cambio, tratándose de las cuotas compensatorias, el supuesto de hecho que genera su pago es creado por la autoridad administrativa, por lo que el daño a la producción nacional causado con anterioridad al ejercicio de la potestad conferida, no da lugar al pago de una prestación patrimonial; además, la atribución para crear el respectivo hecho generador y fijar la correspondiente cuota compensatoria sí está condicionado, pues para que tenga efectos jurídicos el presupuesto de hecho relativo, será necesario que en el procedimiento respectivo la secretaría recabe la información conforme a la cual se acredite que las importaciones respectivas, en el pasado, se realizaron bajo dumping y causaron un daño o amenaza de daño a la producción nacional.


Por otra parte, es importante señalar que las referidas cuotas tampoco pueden asimilarse a una contribución con fines preponderantemente extrafiscales, pues tratándose de estas contribuciones, su creación no está condicionada a que los gobernados hayan realizado en el pasado la conducta que se busca desincentivar, ni la potestad tributaria que se ejerce al establecerlas está sometida a que la autoridad respectiva recabe elementos para acreditar que la conducta que se estima perjudicial a la sociedad generó en el pasado un daño o amenaza de daño a ésta, pues al ser una auténtica expresión de tal potestad, su ejercicio no se somete a condiciones de esa índole.


En abono a lo anteriormente expuesto, debe tomarse en cuenta que tratándose de la potestad tributaria conferida al presidente de la República, su ejercicio de ninguna manera puede estar sometido a requisitos de tal índole, ya que éste se justifica en la urgencia que existe para su emisión, por lo que si la atribución conferida al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial no constituye una expresión de la potestad tributaria conferida originariamente al Congreso de la Unión, menos aún puede serlo de la que éste le delega para hacer frente a casos de urgencia.


Es corolario de lo anteriormente expuesto que la atribución conferida al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial en los artículos 2o., fracción II, 9o., 11, 12, 13 y 15 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, y 28 del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, para establecer cuotas compensatorias provisionales o definitivas no constituye una delegación de facultades legislativas realizada en términos del artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución General de la República.


Por el contrario, como se precisa más adelante, al dar respuesta a uno de los conceptos de violación en estudio, la atribución para crear cuotas compensatorias, prevista en los citados numerales ordinarios, es conferida por el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad que a éste le asiste expresa e implícitamente en los artículos 73, fracción X y 131, párrafo primero, de la Constitución General de la República, para regular el comercio exterior y otorgar a las autoridades administrativas las atribuciones necesarias que, sin transgredir las prescripciones constitucionales que reservan a diversas autoridades el ejercicio de alguna facultad, permitan dotar a éstas de mecanismos jurídicos eficientes y expeditos cuya ejecución encauce las operaciones de comercio internacional en beneficio de la economía nacional y responda con la prontitud necesaria a las fluctuaciones que el intercambio de bienes con el sector externo provoca a ésta.


En ese tenor, para analizar la constitucionalidad de las referidas cuotas compensatorias, así como de la facultad otorgada para su imposición, debe considerarse que la naturaleza de las mismas no corresponde a la de una contribución ni se crean en ejercicio de una potestad tributaria delegada, sino en uso de una facultad otorgada directamente por el Congreso de la Unión, con el fin de establecer prestaciones patrimoniales que tienden a contrarrestar las prácticas desleales de comercio internacional y en cuyo establecimiento la autoridad administrativa debe sujetarse a lo dispuesto en los actos formalmente legislativos emitidos por el referido Congreso.


En ese contexto constitucional, resultan infundados los argumentos desarrollados en los conceptos de violación marcados como primero y cuarto, en los que se sostiene que la ley y el reglamento referidos transgreden el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues como ya quedó precisado, la potestad que se otorgó en tales ordenamientos al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial no conlleva la expedición de actos formalmente legislativos, sino la emisión de disposiciones de observancia general que no implican la creación de contribuciones y que no tienen la misma jerarquía que corresponde constitucionalmente a una ley emanada del Congreso de la Unión, encontrándose sometidas al principio de primacía de la ley, por lo que lo dispuesto en los numerales impugnados no implica la delegación de una facultad cuyo ejercicio únicamente puede corresponder al titular del Ejecutivo de la Unión.


Por lo mismo, no asiste la razón a la quejosa en relación con que la delegación de facultades debió realizarse por un tiempo limitado y no indefinido, pues al no haberse delegado facultad extraordinaria alguna al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, resulta innecesario pronunciarse sobre si las potestades legislativas delegables en términos del párrafo segundo del artículo 131 constitucional, pueden conferirse por una temporalidad indefinida o la autorización para su ejercicio debe limitarse a un periodo determinado.


Por otra parte, en relación con la violación al artículo 131, párrafo segundo, constitucional, aducida en el séptimo de los conceptos de la demanda de garantías, consistente en que ni el presidente de la República ni el titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial sometieron a la aprobación del Congreso el uso de las facultades concedidas, cabe señalar que al advertirse de la interpretación directa de este precepto que la atribución para establecer cuotas compensatorias no constituye una de las potestades legislativas delegables en términos de ese numeral, por ende, constitucionalmente, ni el presidente de la República ni el titular de la citada dependencia estaban obligados a someter a la aprobación del Congreso de la Unión el uso que se hubiera realizado de la mencionada facultad; máxime, que de la interpretación causal y teleológica de ese dispositivo constitucional deriva que la aprobación en comento se refiere exclusivamente a las atribuciones conferidas en términos del segundo párrafo del artículo 131 constitucional.


En cuanto a los argumentos contenidos en los conceptos de violación señalados como primero y quinto, en cuanto a que el legislador transgredió el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional, al facultar al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para emitir disposiciones de observancia general, al tenor de las consideraciones que a continuación se desarrollan, esta Segunda Sala arriba a la conclusión de que al contrario de lo sostenido por la quejosa la actuación del legislador no conlleva una violación al citado precepto constitucional.


Antes de abordar tal planteamiento, conviene precisar la distinción que existe entre los actos formal y materialmente legislativos y aquellos que si bien son materialmente legislativos, formalmente no tienen esa naturaleza.


Para ello, debe tenerse presente que, tal como lo precisó G.F. en su obra "Derecho Administrativo", 34a. Ed., P., México, 1996, las funciones del Estado pueden clasificarse atendiendo a dos criterios:


a) Desde el punto de vista del órgano que la realiza, es decir, adoptando un criterio formal, subjetivo u orgánico, que prescinde de la naturaleza intrínseca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas, administrativas o judiciales, según estén atribuidas al Poder Legislativo, al Ejecutivo o al Judicial; y,


b) Desde el punto de vista de la naturaleza intrínseca de la función, es decir, partiendo de un criterio objetivo, material, que prescinde del órgano al cual están atribuidas, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales, según tengan los caracteres que la teoría jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos.


En el caso de la función legislativa resulta conveniente acudir a lo señalado por el referido autor, quien en su citada obra sostuvo:


"La función legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional forman el Poder Legislativo. En México la función legislativa formal es la que realiza el Congreso Federal compuesto por la Cámara de Diputados y la de Senadores. Entra también en el concepto de función legislativa formal el conjunto de actos que cada una de las Cámaras puede realizar en forma exclusiva. El concepto de función legislativa formal, en oposición al de función legislativa material, no es simplemente teórico, comopudiera pensarse, sino que tiene su base en el derecho positivo mexicano. El artículo 70 dispone que 'toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto', y tratando de buscar antecedentes que aclaren el sentido de esta disposición, encontramos que ya desde el texto primitivo de la Constitución de 1857, el artículo 64 distinguía las resoluciones del Congreso en 'leyes o acuerdos económicos'.


"En la discusión habida en el Constituyente con motivo de ese precepto, el diputado M. expresó la conveniencia de que las resoluciones del Congreso tengan el carácter de ley o decreto, estableciendo la distinción de que mientras la ley se refiere a un objeto general, el decreto sólo comprende un objeto particular. Sin embargo, en esta ocasión se adoptó el criterio de la comisión, según el cual toda resolución legislativa del Congreso no puede tener más carácter que el de ley (Zarco, Historia del Congreso Constituyente 1856-57. Sesión de 15 de octubre de 1856, t. II, p. 449). Posteriormente, en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874, el artículo 64 de la Constitución de 1857, que corresponde al 70 de la de 1917, se modificó aceptando que las resoluciones del Congreso tienen el carácter de leyes o decretos, es decir, parece admitir que existe una diferencia, en razón de la diversa naturaleza entre las resoluciones del Poder Legislativo, a pesar de lo cual, y sólo por emanar del mismo poder, a todas se les sujeta al mismo régimen. Debemos aclarar que la distinción a que nos venimos refiriendo se ha echado en olvido en la práctica, en donde propiamente no se sigue ningún criterio para distinguir una ley de un decreto. Si como más arriba se ha indicado, las funciones del Estado tienen una doble eficacia que corresponde una a su carácter formal y otra al carácter material, importa estudiar en este lugar la eficacia del acto legislativo en su consideración formal. Del carácter formal del acto legislativo se deriva el principio de la 'autoridad formal de la ley' que significa que todas las resoluciones del Poder Legislativo no pueden ser derogadas, modificadas o aclaradas más que por otra resolución del mismo poder y siguiendo los mismos procedimientos seguidos para la formación de la resolución primitiva. Este principio se encuentra consignado en forma expresa en la fracción f) del artículo 72 de la Constitución, así redactada: 'En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.'.


"La función legislativa también puede apreciarse desde un punto de vista objetivo o material, o sea, prescindiendo de su autor y de la forma como se realiza y sólo se considera la naturaleza intrínseca del acto en el cual se concreta y exterioriza: la ley.


"La ley está constituida por una manifestación de voluntad encaminada a producir un efecto de derecho. Es decir, la ley sustancialmente constituye un acto jurídico. El efecto de derecho que produce la ley es el que viene a darle su carácter distintivo, pues como más arriba indicamos, una de las clasificaciones de los actos jurídicos se basa precisamente en el efecto jurídico que a consecuencia de ellos se origina.


"Ahora bien, siguiendo esa clasificación, podemos afirmar que la ley desde el punto de vista material se caracteriza por ser un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica general, por lo que cabe definirla, como lo hace Duguit (op. cit., t. II, p. 145), diciendo que es 'todo acto emanado del Estado, conteniendo una regla de derecho objetivo'. Produciéndose a consecuencia de la ley una situación jurídica general, en ella se encuentran los caracteres que a ésta corresponden, es decir, que es, por su naturaleza misma, abstracta e impersonal; es permanente, o sea, que los derechos que otorga o las obligaciones que impone no se extinguen por su ejercicio o cumplimiento, y puede ser modificada por otra ley."


Ahora bien, el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone a la fecha:


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."


Para fijar el alcance de este precepto, especialmente por lo que ve al principio que enuncia, consistente en que el Poder Legislativo no puede reunirse en un solo individuo, resulta conveniente precisar cuál es el origen y la finalidad del principio de división de poderes, así como acudir a la interpretación histórica, causal y teleológica de lo previsto en el referido artículo 49 constitucional.


Para tales efectos, se toma en cuenta, en lo conducente, el estudio realizado al fallarse el veinticinco de septiembre del año dos mil, por unanimidad de nueve votos de los Ministros integrantes del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, el asunto registrado en el expediente varios 698/2000, bajo la ponencia del señor M.M.A.G..


La división de poderes constituye una institución jurídica y política que se ha desarrollado desde tiempos remotos y ha adquirido matices diferentes según la época y el lugar. En relación con la evolución de esa institución destaca el estudio que realizó F.T.R. en su obra "Derecho Constitucional Mexicano", 26a. Ed., P., México, 1993. En el mencionado estudio se sostiene:


"... Desde A. hasta M., todos los pensadores a quienes preocupó la división de poderes, dedujeron sus principios de una realidad histórica concreta. De la comparación entre varias Constituciones de su época, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado en Grecia, A. diferenció la asamblea deliberante, el grupo de Magistrados y el cuerpo judicial.*1 De las varias formas combinadas que descubrió en la Constitución romana, P. dedujo la forma mixta de gobierno.*2 En presencia de la realidad francesa de su época, B. afirmó la existencia de cinco clases de soberanía, que por ser ésta indivisible incluyó en el órgano legislativo.*3 En presencia del Estado alemán después de la paz de Westfalia, P. distinguió siete potencias summi imperi.*4 Y por último, infiriendo sus principios de la organización constitucional inglesa, L. y M. formularon la teoría moderna de la división de poderes. Pero si es verdad que estos dos últimos doctrinarios adoptaron el método de sus predecesores, deduciendo una doctrina general de las realidades observadas, sin embargo hay en su teoría un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad de órganos y la clasificación de funciones parecían obedecer exclusivamente a la necesidad de especializar las actividades, esto es, a una mera división del trabajo. A partir de L., este motivo para fraccionar el poder público, aunque no desaparece, pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como razón superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo la división de poderes llegó a ser, y siéndolo continúa hasta la fecha, la principal limitación interna del poder público, que halla su complemento en la limitación externa de las garantías individuales. Según L.: 'Para la fragilidad humana la tentación de abusar del poder sería muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran también el poder de ejecutarlas; porque podrían dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan y acomodar la ley a su interés privado, haciéndola y ejecutándola a la vez y, en consecuencia, llegar a tener un interés distinto del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado.'.*5 Y M. dice en frase que ha llegado hasta nuestros días como médula del sistema: 'Para que no pueda abusarse del poder, es preciso que, por disposición misma de las cosas, el poder detenga al poder.'.*6-La limitación del poder público, mediante su división, es en L., y sobre todo en M., garantía de la libertad individual. 'Cuando se concentran el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistrados -dice el pensador francés- no hay libertad ... no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no está separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo ... todo se habrá perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristócratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes.'. El nuevo destino que se le dio a la separación de poderes, al ponerla al servicio de la libertad, fue inspirado a L. y a M. por la dramática conquista de las libertades públicas, en que empeñó su historia entera el pueblo inglés. A la inversa de las naciones continentales, principalmente España y Francia, donde según hemos visto el absolutismo del monarca va segando con el auxilio de los nobles hasta el último vestigio de las libertades comunales, Inglaterra emprende la tarea de arrancar al rey, uno a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo XIII casi siete centurias tardó en consumarse la obra, pero en la prolongada gesta hay jornadas que alcanzan el ámbito de la epopeya. Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey J. por los barones, donde se asienta el principio que habría de informar al derecho público contemporáneo: 'Ningún hombre libre será puesto en prisión, desterrado o muerto, si no es por un juicio legal de sus pares y conforme a la ley del país.'. Es verdad que el precepto sólo protegía a los hombres libres, pero estaba llamado a cubrir a la nación entera, cuando los pecheros se convirtieran en hombres libres. La limitación en el número de los favorecidos por la garantía del 'debido proceso legal' se explica si se tiene en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles; pero en Inglaterra la nobleza, que como dice M. fue de servicio más que de nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la empresa de reivindicar sus derechos frente a la corona, por lo que tarde o temprano el pueblo tendría que recibir su parte en las conquistas logradas en común. De todas maneras la Carta Magna consagró los dos principios esenciales de que se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el respeto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisión del poder público a un conjunto de normas, que en Inglaterra integraban el common law. En torno de esos dos principios se debate, a partir de la carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo XV, juró respetarlos; postergados bajo la dinastía de los Tudores, resurgieron bajo J.I. para poner en jaque el derecho divino de los reyes. Y fue entonces cuando los proclamó El Justicia Mayor del reino, L.E.C., en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo y la victoria. En un conflicto de jurisdicciones, el rey J.I. declaró que podía fallar personalmente en cualquiera causa, sustrayéndola del conocimiento de los Jueces ordinarios, a quienes consideraba sus delegados. C. se opuso y la historia ha conservado, en los documentos que se cambiaron entre sí, el diálogo intrépido que sostuvo El Justicia con su rey. 'De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo El Justicia-, el rey en persona no puede juzgar causa alguna, todos los casos civiles y penales, tendrán que fallarse en algún tribunal de justicia, de acuerdo con la ley y la costumbre del reino.'. A lo que respondió el rey: 'Creo que la ley se funda en la razón; yo, y otros, poseemos tanta razón como los Jueces.'. 'Los casos que atañen a la vida, a la herencia, a los bienes o al bienestar de los súbditos de su majestad -replicó C.-, no pueden decidirse por la razón natural, sino por la razón artificial y el juicio de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia, antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo.'. Esta respuesta ofendió al rey, quien dijo que en tal caso 'él estaría sometido a la ley, lo cual era traición sostener'. Allí estaba la tesis fundamental del absolutismo; frente a ella, C. no evadió la afirmación de la monarquía constitucional: el rey no está sometido a ningún hombre, pero sí está 'bajo D. y la ley'.*7-He allí las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisión en el momento mismo en que se juega el destino de las libertades inglesas. De las ideas de C. surge nítidamente la diferencia de funciones y de órganos. Porque si sólo los Jueces y no el rey, podían fallar las causas civiles y penales, quería decir que la función jurisdiccional estaba encomendada a un órgano independiente del monarca, titular éste de la función gubernativa. Y si el rey mismo estaba bajo la ley, entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior a la voluntad del soberano. La supremacía absoluta de la ley, que pregonaba C., engendró alternativamente, en los años sucesivos, el absolutismo regio, el absolutismo parlamentario y la dictadura de C., lo que permitió advertir que era necesario establecer una fórmula armónica de equilibrio entre el poder que hace la ley y el que la ejecuta. Esto fue lo que buscó C. en su 'instrumento de gobierno', estatuto que inspiró a L. su teoría de la división de poderes. Para L., tres son los poderes: el Legislativo, que dicta las normas generales; el Ejecutivo, que las realiza mediante la ejecución, y el Federativo, que es el encargado de los asuntos exteriores y de la seguridad. Los dos últimos pertenecen al rey; el Legislativo corresponde al 'rey en Parlamento', según la tradición inglesa. Cuando años más tarde M. llegó a Inglaterra, el acta de establecimiento de 1700 se había preocupado por la independencia de los Jueces, problema este último que en Francia había interesado al filósofo. No es de extrañar, por tanto, que al revaluar la teoría de L., M. fijara su atención en la situación de los Jueces, que había pasado inadvertida para aquél. Situado en este punto de vista, M. pensó que aunque la justicia es aplicación de leyes, sin embargo 'la aplicación rigurosa y científica del derecho penal y del derecho privado, constituye un dominio absolutamente distinto, una función del Estado naturalmente determinada por otras leyes'.*8 La novedad de M. con respecto a L., no así en relación con A., consiste en haber distinguido la función jurisdiccional de la función ejecutiva, no obstante que las dos consisten en la aplicación de leyes. Por otra parte, M. reunió en un solo grupo de funciones las referidas a las relaciones exteriores (que en L. integraban el poder federativo) y las que miran a la seguridad interior (que constituían el Poder Ejecutivo de L.). Por último, M. respetó la función legislativa, tal como L. la había explicado, aunque sin advertir la intervención del rey en la actividad parlamentaria, que era peculiaridad del sistema inglés. Después de distinguir las tres clases de funciones, M. las confirió a otros tantos órganos, con la finalidad ya indicada de impedir el abuso del poder. Y así surgió la clásica división tripartita en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, cada uno de ellos con sus funciones específicas. Veintidós siglos después de A., reencarnaba en el genial filósofo francés la teoría de la división de poderes. Llegaba con la oportunidad suficiente para suscitar la inquietud de un mundo que nacía a la vida de la libertad y del derecho. Se presentaba como fruto de la experiencia secular el pueblo inglés y en su éxito debía contar también el estilo seductor de que exornaba Francia a su pensador ilustre. Pero si tanto debe a M. el derecho público, cumple a la justicia rendir al precursor de la doctrina el homenaje que nuestro tiempo le ha negado. 66. El pueblo inglés no suele construir arquetipos, a los cuales deba plegarse su organización política; sino que, procediendo a la inversa, sabe extraer de la experiencia la organización, que mejor responde a sus necesidades y a su índole; de allí la flexibilidad de su Constitución. Esta táctica de ir de los hechos a las instituciones, permitió dotar a aquel país de un conjunto de instituciones políticas, que eran a su vez hechos reales y vivientes. La organización política, así nacida y elaborada espontáneamente, merecía ser organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propósito de M.. Pero a partir de ese momento la doctrina que era un a posteriori respecto al proceso constitucional de Inglaterra, se convirtió en el a priori fundamental del derecho político de Europa y de América. Inglaterra siguió fiel a su método experimental y en ella para nada influyó M.; las demás naciones hicieron, no del método inglés, sino de las instituciones inglesas elaboradas con ese método, el paradigma a que debía aspirar su organización política. La realidad se sometía al ideal y, en lugar de Constituciones espontáneas y flexibles, se iban a expedir Constituciones rígidas y escritas, donde quedaran fijados para siempre los postulados de M.. A partir de 1776, en que aparecen las primeras Constituciones de los Estados que iban a integrar la Unión Americana, todos los documentos constitucionales de la Europa continental y de América acogen la división de poderes como elemento esencial de su organización. Y no satisfechas con instituir los tres poderes, algunas de las primitivas Constituciones formulan doctrinariamente el principio. Así, la Constitución de Massachusetts de 1780 declara que el motivo de separar los poderes en una rama legislativa, otra ejecutiva y otra judicial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de hombres. Y en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que votó la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categórica afirmación: 'Toda sociedad en la cual la garantía de derechos no está asegurada ni la separación de poderes determinada, no tiene Constitución.'. A pesar del éxito sorprendente que alcanzó en el derecho positivo, la doctrina de M. ha tenido desde su cuna hasta nuestros días numerosos impugnadores. Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la organización constitucional de Inglaterra, M. incurrió en el error de sustentar una separación rígida de los tres poderes, puramente mecánica y no orgánica. En efecto, en el supuesto de que M. hubiera postulado la absoluta independencia entre sí de los tres órganos, su doctrina no respondía a la realidad inglesa, pues aunque en su tiempo no aparecía aún el gobierno de gabinete, que es de íntima colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo, sin embargo, debía haber observado que ya por entonces la función legislativa pertenecía al 'rey en Parlamento', lo que era incompatible con la diferenciación neta de los órganos y las funciones. Es difícil defender con éxito la tesis de que M. edificó su sistema sobre la base de que los tres órganos debían combinar entre sí sus actividades. Con esfuerzos de dialéctica, y torturando textos aislados del autor francés, Hauriou*9 y F.*10 sostienen lo contrario. Cualquiera que haya sido el pensamiento de M., es lo cierto que a partir de K. y R. se advierte la tendencia entre los pensadores a atenuar la separación de los poderes. K. sostiene que 'los tres Poderes del Estado están coordinados entre sí ... cada uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos ... se unen el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido'.*11 Más radical, R. afirma la sumisión del Ejecutivo al Legislativo, porque el gobierno, titular del Poder Ejecutivo, no es más que el 'Ministro' del legislador, un 'cuerpo intermediario', colocado entre el soberano y los súbditos y que transmite a éstos las órdenes de aquél.*12-En el derecho alemán, J. advierte que la doctrina de M. 'establece poderes separados, iguales entre sí, que se hacen mutuamente contrapeso y que, aunque es verdad que tienen puntos de contacto, son esencialmente independientes los unos de los otros ... ni examina la cuestión general de la unidad del Estado y de las relaciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad'.*13-En el derecho francés Duguit asienta: 'Teóricamente, esta separación absoluta de poderes no se concibe. El ejercicio de una unción cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o en una convención concluida, es decir, en un acto de voluntad o una manifestación de su personalidad. Implica, pues, el concurso de todos los órganos que constituyen la persona del Estado.'.*14-En el derecho italiano, G. considera que 'esta concepción puramente estática debía estar en contraposición con la dinámica de la vida estatal que es movimiento, acción, espíritu de iniciativa frente a las situaciones nuevas que se determinan en el tiempo y por las que el gobierno, una vez que han sido fijados sus poderes legislativamente, debe tener autonomía de iniciativa y libertad de acción en los límites del derecho'.*15-En el derecho español, Posada dice lo siguiente: 'Los problemas políticos y técnicos actuales sobrepasan, y mucho, la doctrina de separación de poderes, que, por otra parte, no ha podido realizarse prácticamente nunca, por oponerse a ello la naturaleza de los Estados, organismos y no mecanismos, y la índole de las funciones de gobierno que piden, con apremio, gran flexibilidad institucional.'.*16-En el derecho norteamericano, W.W. clama contra la pulverización del poder que realiza la Constitución de aquel país y dice al respecto: 'El objeto de la Convención de 1787 parece haber sido simplemente realizar este funesto error (la separación de poderes). La teoría literaria de los frenos y de los contrapesos es simplemente una exposición exacta de lo que han ensayado hacer los autores de nuestra Constitución; y estos frenos y contrapesos han resultado nocivos, en la medida en que se ha pretendido aplicarlos en la realidad.'.*17-Pero entre los autores modernos, es sin duda de la B. de V. quien, desarrollando una idea de Santo Tomás de A., formula mejor que otros la tendencia a resolver en colaboración y no en dislocación la actividad de los tres poderes: 'No separación de Poderes Estatales -dice en su libro «El Fin del Principio de Separación de Poderes»-, sino unidad de poder en el Estado ... Diferenciación y especialización de funciones sin duda ... Pero al mismo tiempo coordinación de funciones, síntesis de servicios, asegurada por la unidad del oficio estatal supremo que armoniza sus movimientos ... Esto es lo que expresaba A.C., en una fórmula espléndida, cuando interpretando el pensamiento del sabio A., que veía como rasgo característico de toda organización colectiva «la separación (o, mejor, la distinción) de los oficios y la combinación de los esfuerzos», definía al gobierno como la reacción necesaria del conjunto sobre las partes.'.*18-Tal tendencia a vincular entre sí los órganos del Estado, la realizan las Constituciones modernas con una gran variedad de matices, todos los cuales caben entre los dos sistemas colocados en los puntos extremos: el sistema parlamentario inglés, que realiza el máximo de colaboración, y el sistema presidencial norteamericano, donde la independencia entre sí de los poderes ha sido enérgicamente denunciada por W.. ..."


*1 A.: La Política; libro VI, capítulos XI, XII y XIII.

*2 P.: Historia de Roma; libro VI, capítulo XI.

*3 B.: Los Seis Libros de la República; libro I, capítulo X.

*4 P.: Jus Naturae; libro VII, capítulo IV.

*5 L.: Ensayo sobre el Gobierno Civil; capítulo XII.

*6 M.: Espíritu de las Leyes; libro XI, capítulo VI.

*7 Las frases textuales están tomadas de W.L.: Retorno a

la Libertad; México, 1940, pág. 384.

*8 E.: Eléments de Droit Constitutionnel; 8a. Ed., T.I., pág. 497.

*9 Hauriou: Principios de Derecho Público y Constitucional; Madrid,

1927, pág. 379.

*10 F.: Teoría General del Estado; Edit. Labor, Barcelona, pág. 93.

*11 Citado por De la B. de V.: La Fin du Principe de

Séparation des Pouvoirs; París, 1934, pág. 29.

*12 R.: Contrato Social, II.

*13 Cita de B. de V.; ob. cit, pág. 37. V.. J.: Teoría

General del Estado; Ed. Albatros, Buenos Aires, 1943, pág. 492.

*14 Duguit: La Séparation des Pouvoirs et l'Assemblée Nationale de

1789, pág I.

*15 G.: Doctrina General del Estado; México, 1944, pág. 238.

*16 Posada: La Crisis del Estado y el Derecho Político; Madrid, 1934,

pág. 77.

*17 W.: Congressional Government; pág. 290.

*18 M. de la B. de V.: La Fin du Principe de Séparation

des Pouvoirs; París 1934, pág. 128.


En nuestro país, el principio de división de poderes aparece consagrado desde la Constitución de Apatzingán de 1814, que establecía en sus artículos 11 y 12, respectivamente: "Tres son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares."; "Estos tres Poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no deben ejercerse ni por una sola persona, ni por una sola corporación.".


El referido principio se consignó también en el artículo 23 del Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano de 1823 y en el artículo 9o. del Acta Constitutiva de la Federación de 31 de enero de 1824; éste sostenía: "El Poder Supremo de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y jamás podrán reunirse dos o más de éstos en una corporación o persona, ni depositarse el Legislativo en un individuo.".


Salvo la denominación de Supremo Poder Conservador en la Segunda Ley Constitucional de 1836, en términos similares al del Acta Constitutiva de 1824, se adoptó el principio de división de poderes en la Constitución Federal de 1824 (artículo 6o.); en las Bases Constitucionales de 1835 (artículo 4o.); en los proyectos de reformas constitucionales de 1840 (artículo 6o.) y de 1842 (artículos 5o., 27 y 33 de los proyectos de la mayoría, minoría y tercer proyecto, respectivamente), y en las Bases de Organización Política de 1843 (artículo 5o.).


Más adelante, en la Constitución Federal de 1857, en su artículo 50, se estableció:


"Artículo 50. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo."


Ahora bien, en relación con las facultades extraordinarias para legislar, cuestión toral del presente estudio, cabe señalar que dadas las múltiples vicisitudes que enfrentaron los Poderes de la Unión en los años posteriores a la aprobación de la referida Constitución, las facultades extraordinarias fueron conferidas en múltiples ocasiones al titular del Ejecutivo de la Unión, cuyo análisis de constitucionalidad no derivó en fallos unánimes de la Suprema Corte de Justicia al conocer de juicios de amparo en los que se controvertía la constitucionalidad de leyes o decretos emitidos en ejercicio de facultades extraordinarias. Al efecto, son ilustrativas las sentencias decretadas en los juicios de garantías promovidos por F.G., del seis de julio de mil ochocientos setenta y siete, y por Dolores Quezada de A., del veinte de febrero de mil ochocientos setenta y nueve, consultables en la obra intitulada "La Suprema Corte de Justicia a Principios del Porfirismo", Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 1990, páginas 287-289 y 292-313.


En ese mismo periodo, especialmente a fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, el presidente de la República expidió diversos actos formalmente legislativos, en uso de facultades extraordinarias, destacando, entre otros, el Código de Comercio de quince de septiembre de mil ochocientos ochenta y nueve, emitido con base en las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la Unión mediante decreto de cuatro de junio de mil ochocientos ochenta y siete. Los criterios que se han emitido en relación con la constitucionalidad de este código resultan ilustrativos sobre el alcance que se fijó al artículo 50 de la Constitución General de la República de mil ochocientos cincuenta y siete. En ese tenor destacan las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"CÓDIGO DE COMERCIO, EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. TIENE LA MISMA JERARQUÍA DE LAS LEYES EMANADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. Aun cuando el presidente de la República haya expedido el Código de Comercio en uso de las facultades extraordinarias que el Congreso de la Unión le concedió, mediante decreto de fecha cuatro de junio de mil ochocientos ochenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día siguiente, debe estimarse que se trata de un ordenamiento general y abstracto, ya que tratándose de facultades delegadas, el Ejecutivo actúa como órgano legislativo en sustitución y con autorización del Congreso Federal y no como administrador. Consecuentemente, los ordenamientos expedidos en uso de tales facultades tienen la misma jerarquía de las leyes emanadas del propio Congreso." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, T.I., Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 17).


"CÓDIGO DE COMERCIO, EXPEDIDO Y PROMULGADO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA MEDIANTE FACULTADES EXTRAORDINARIAS. ES CONSTITUCIONAL. El presidente de la República, al expedir el Código de Comercio el quince de septiembre de mil ochocientos ochenta y nueve, apoyándose en las facultades extraordinarias que le concedió el Congreso de la Unión mediante decreto de fecha cuatro de junio de mil ochocientos ochenta y siete, no contravino lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución de 1857, pues este precepto establecía lo siguiente: 'El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo.'. De dicho texto se advierte que no contenía una prohibición categórica, como la establecida en el artículo 49 de la Constitución vigente, en el sentido de que, en ningún caso, salvo cuando se trate de la suspensión de garantías a que se refiere el artículo 29 y en las hipótesis previstas en el artículo 131, segundo párrafo, del propio ordenamiento, pueden otorgarse facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal, por lo que conforme a la redacción original del mencionado artículo 50 constitucional, no podía estimarse inconstitucional la delegación de facultades para legislar en determinada materia, que hiciere el Congreso de la Unión en favor del presidente de la República, pues ello no implicaba la reunión de dos poderes en uno, ni pasaban tampoco todas las facultades del Poder Legislativo al Ejecutivo, pues se trataba, más bien, de un acto de cooperación entre ambos órganos." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, T.I., Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 18).


Como se advierte, ante la delegación de facultades legislativas del Congreso de la Unión al presidente de la República, se sostuvo que no existía violación al principio de división de poderes, pues ello no implicaba la reunión de dos poderes en uno, ni el que pasaran tampoco todas las facultades del Poder Legislativo al Ejecutivo, pues se trataba, más bien, de un acto de cooperación entre ambos órganos. Además, se precisaba que el alcance del artículo 50 de la Constitución General de 1857 no puede ser el mismo que el del texto vigente a la fecha del artículo 49 constitucional, pues aquél no señalaba que en ningún otro caso, salvo lo dispuesto en diversos preceptos constitucionales se podrían otorgar al presidente de la República facultades extraordinarias para legislar.


Siendo entonces esa la interpretación prevaleciente del artículo 50 de la Constitución de 1857, en relación con el texto establecido originalmente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, destaca que en la exposición de motivos del proyecto del primer jefe se reprochó que se hubiera dado "sin el menor obstáculo al jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habiéndose reducido a esto la función del Poder Legislativo, el que de hecho quedó reducido a delegar facultades"; por tanto, en el artículo 49 del citado proyecto con el fin de terminar con esa situación se proponía adicionar un segundo párrafo que dijera:

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29."


Una vez aprobado el citado proyecto, el texto original del artículo 49 de nuestra Constitución vigente estableció:


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29."


Entonces, cabe señalar que desde el proyecto de Constitución de mil novecientos diecisiete, la adición que se realizó al artículo 49 constitucional buscaba evitar que el presidente de la República fuera facultado en forma extraordinaria para emitir actos formalmente legislativos, es decir, de la misma jerarquía de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, pues con ello el Poder Legislativo se depositaba en un solo individuo.


De especial relevancia resulta profundizar en la voluntad del Constituyente que respecto del principio de división de poderes plasmada quedó en la N.F. de cinco de febrero de mil novecientos diecisiete.


Como se advierte del texto original antes transcrito, al inicio del título tercero de la Constitución General de la República se estableció en el párrafo primero del artículo 49 constitucional que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


En principio, destaca que del análisis integral de la propia N.F. esta división de poderes no fue realizada por el Constituyente en términos teóricos o doctrinales, precisando en forma abstracta que el Supremo Poder se divide para su ejercicio en tres especies de funciones, la legislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial, sino que a la vez que se estableció ese principio, al fijar las atribuciones de esos tres poderes, se les confirieron, indistintamente, atribuciones que teóricamente corresponden a un diverso poder; siendo relevante que ni en el artículo 49 en comento, ni en ningún otro se impidió que alguno de los poderes realizara funciones que teóricamente le corresponden a alguno de los otros dos, pues únicamente se proscribió el que dos o más de esos poderes se reunieran en una sola persona o corporación, o que el Legislativo recayera en un individuo.


En cambio, resulta patente que en el propio texto constitucional se reservó a los Poderes Legislativo y Judicial la potestad para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y judiciales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, circunstancia que se explica en el hecho de que históricamente se había buscado fortalecer a estos poderes con el fin de establecer un equilibrio entre ellos y el presidente de la República, jefe de Gobierno y de Estado en nuestro sistema constitucional. Así se explica, incluso, que en el propio artículo 49 se señalara que ninguno de esos poderes podrían reunirse en una sola persona, ni que el Legislativo podría depositarse en un individuo, todo ello, con el fin de evitar que las atribuciones de mayor jerarquía de esos poderes recayeran en la persona del referido jefe del Ejecutivo, único poder depositado constitucionalmente en un solo individuo, con el fin de evitar que se reiteraran las prácticas del pasado que concentraban el ejercicio del poder.


Así, tratándose de la potestad para emitir actos formalmente legislativos, el Constituyente otorgó al Poder Legislativo la facultad decisoria para resolver en última instancia sobre la emisión de los actos formalmente legislativos, por un lado, en relación con las leyes, a éstas se otorgó su especial jerarquía al incorporarse en el inciso f) del artículo 72, el principio de autoridad formal de los actos legislativos, y aun cuando en el inciso b) de ese precepto se diera al Ejecutivo la facultad de veto, en el diverso c) se establecía que con una mayoría calificada que confirmara el proyecto respectivo, éste se tornaría, ipso iure, en ley o decreto; por otro lado, en cuanto a los tratados internacionales, la validez en el orden jurídico nacional de los celebrados por el presidente de la República estaría sujeta a su ratificación por parte del Senado de la República.


Como se advierte, en la formación de las disposiciones de observancia general que por debajo de la Constitución General de la República constituirían la Ley Suprema de toda la Unión, en términos del artículo 133 de la propia N.F., se investía como órgano decisorio al Poder Legislativo.


Por otra parte, tratándose de la función judicial, al tenor de los artículos 104, 105 y 107 constitucionales, a los tribunales del Poder Judicial de la Federación se otorgaba la facultad para conocer de juicios de diversa naturaleza en los que fuera necesario interpretar o aplicar las leyes federales o los tratados internacionales en los que la Federación fuera parte, o en los que se aplicara el derecho marítimo, entre otros, pero destacando que a través del conocimiento del juicio de amparo y de las controversias constitucionales se establecía como principio general que al órgano de mayor jerarquía dentro de ese poder, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondía emitir las resoluciones judiciales de mayor rango en el orden jurídico nacional.


En la propia Constitución de 1917, además de establecerse como principio general el que a cada uno de esos dos poderes les correspondería emitir los actos propios de su función, de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional se previeron excepciones a ello.


Así, tratándose de la facultad para emitir actos formalmente legislativos se determinó que el presidente de la República podría expedirlos en los casos del artículo 29 constitucional, es decir, cuando se suspendieran las garantías individuales. Es importante señalar que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la posibilidad de que el Ejecutivo emitiera leyes en términos del mencionado artículo 29 fue la única excepción establecida al principio consistente en que el Poder Legislativo no podría ubicarse en un solo individuo. Las facultades conferidas al titular del Ejecutivo en los artículos 89, fracción I, en relación con el 92, para emitir reglamentos, y al Consejo General de Salubridad, dependiente del propio Ejecutivo, en el diverso 73, fracción XVI, base 1a., para emitir disposiciones generales obligatorias en todo el país, no implicaban que el Poder Legislativo se ubicara en un solo individuo, pues con tales disposiciones no se facultaba al Poder Ejecutivo a emitir actos formalmente legislativos, sino disposiciones de observancia general sujetas, en todo caso, al principio de preferencia o primacía de la ley; máxime que tratándose de las leyes que regirían la materia desalubridad conforme al propio texto constitucional debían emitirse por el propio Congreso de la Unión.


Los preceptos que establecían estas facultades materialmente legislativas disponían:


"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:


"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. ..."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XVI. Para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.


"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.


"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.


"4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, serán después revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan."


Por otra parte, en el caso de la función judicial, en el artículo 111 se dotaba tanto a la Cámara de Diputados como al Senado de la República de la facultad para emitir resoluciones materialmente judiciales de carácter inatacable, es decir, que el Poder Legislativo podría en ese caso excepcional, tratándose de declaraciones en las que se determinara privar de su puesto o inhabilitar a un alto funcionario de la Federación por la comisión de un delito oficial, emitir actos materialmente judiciales de la mayor jerarquía.


En complemento a ese sistema, en virtud de que no fue intención del Constituyente reservar a cada uno de los tres poderes la emisión de actos propios de sus respectivas funciones, del estudio integral de las disposiciones de la Ley Suprema, desde su texto original, se advierte con claridad que el reparto de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituyó una separación absoluta y determinante, sino que una vez establecido como principio general el que a los Poderes Legislativo y Judicial les corresponderían las atribuciones para emitir los actos de mayor jerarquía en relación con su respectiva función, en aras de permitir el funcionamiento de los propios órganos y a la vez lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantizara la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano, se estableció un mecanismo de colaboración que opera por dos medios principales: uno, exigiendo la participación de dos de los poderes para la validez de un acto y, otro, otorgando a los poderes facultades para emitir actos que no corresponden con su naturaleza, pero que no por ello tendrían el mismo rango de los actos formalmente legislativos o judiciales.


Ejemplos del primer medio aludido lo fueron en el texto original de la Constitución actual: la vigencia de una ley requiere de su aprobación por el Congreso de la Unión y de su promulgación por el presidente de la República (artículos 72 y 89, fracción I); el Senado debe aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo Federal (artículo 76, fracción I); al Senado compete ratificar los nombramientos que el presidente haga del procurador general de la República, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales (artículo 76, fracción II), así como autorizarlo para que permita la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas nacionales (artículo 76, fracción III), y darle consentimiento para que disponga de la Guardia Nacional fuera de sus Estados, fijando la fuerza necesaria (artículo 76, fracción IV); la Cámara de Diputados debe examinar la cuenta que anualmente le presentará el Ejecutivo (artículo 73, fracción XXX).


Respecto del ejercicio de facultades por los poderes que no les resulten propias, pero subordinadas a los actos formalmente legislativos o judiciales resultan ejemplificativas las siguientes: al presidente de la República se le dotaba en la propia sede constitucional de facultades para emitir actos materialmente legislativos para emitir reglamentos (artículos 89, fracción I, en relación con el 92), y al Consejo General de Salubridad, subordinado al presidente de la República, se le facultaba para emitir disposiciones generales en materia de salubridad; tratándose de las facultades materialmente jurisdiccionales, a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, las que no se ubican dentro de los Poderes Judiciales Federal o Locales, les correspondía resolver de los conflictos entre el capital y el trabajo (artículo 123, fracción XX).


En tal virtud, debe estimarse que el Constituyente de 1917 al establecer el principio de división de poderes buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro lado, atribuir a los respectivos poderes, especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que por su contenido y su jerarquía debían corresponderles.


Así, tratándose de la potestad legislativa, el objeto de la división de poderes fue conferir al órgano o ente colegiado que se integra por los representantes electos democráticamente por los gobernados, la emisión de las disposiciones ordinarias de observancia general de mayor jerarquía, es decir, los actos formalmente legislativos o leyes, dado que éstas, por ser constitucionalmente la fuente fundamental de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse por el órgano de representación popular.


En ese sentido, si la división de poderes se realizó estableciendo tres diversos órganos o entes autónomos, otorgándose a cada uno de ellos, indistintamente, facultades materialmente legislativas, jurisdiccionales o administrativas, no existe razón para sostener que fue intención del Constituyente el que, salvo disposición en contrario prevista en la propia Constitución, cada uno de esos órganos debe limitarse a ejercer facultades que por su esencia les corresponden.


Es decir, si al realizarse la división de poderes el Constituyente en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo la emisión de los actos de autoridad materialmente legislativos, al Poder Ejecutivo los actos de autoridad materialmente administrativos y al Poder Judicial los actos de autoridad materialmente judiciales o jurisdiccionales, no existe sustento alguno para sostener que se reúnen dos o más de esos poderes en uno de los órganos creados, por el hecho de que en un acto formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial la facultad de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni siquiera transitoriamente, el que dos poderes se reúnan en una misma persona o corporación, como lo ha reiterado la jurisprudencia de este Alto Tribunal.


En efecto, para que un poder asuma las funciones de otro se requiere que alguna de las atribuciones que constitucionalmente le están reservadas a éste sean ejercidas por aquél, en esta hipótesis aunque sea transitoriamente, sí se estará depositando un poder en otro.


Dicho en otras palabras, si la división de poderes no se fijó, atendiendo como criterio absoluto a la esencia de los actos de autoridad, no existe fundamento constitucional para concluir que, salvo el caso en que la Constitución les autorice expresamente una atribución ajena a su propia naturaleza, los tres poderes solamente pueden realizar las funciones que teóricamente por su esencia les corresponden, pues el referido principio, lo que fundamentalmente implica, es que en aras de respetar la autonomía de los tres poderes, ninguno de ellos puede realizar actos que constitucionalmente están reservados a un diverso poder, y en el caso de facultades u obligaciones de cada uno de éstos, que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar señaladas en la propia Constitución.


Ahora bien, continuando con la evolución del artículo 49 constitucional, y con el fin de corroborar la conclusión antes adoptada, cabe agregar que al tenor del texto aprobado por el Constituyente de 1917, nuevamente el Congreso de la Unión emitió decretos en los que otorgaba facultades extraordinarias para legislar al Ejecutivo de la Unión, como el que expidió siete días después de haber entrado en vigor la Constitución. En efecto, el ocho de mayo de mil novecientos diecisiete el Congreso concedió al presidente de la República facultades legislativas en el ramo de hacienda, sin tiempo fijo para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del artículo 29. En relación con la constitucionalidad de este y otros decretos de la misma naturaleza, este Alto Tribunal sostuvo:


"PLANIFICACIÓN Y ZONIFICACIÓN, LEY DE, PUBLICADA EL 31 DE AGOSTO DE 1936, EXPEDIDA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN USO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS. CONSTITUCIONALIDAD. Como consecuencia de la concesión de facultades extraordinarias concedidas al presidente de la República por el Congreso de la Unión, en el decreto de 30 de diciembre de 1935, a virtud de las cuales se creó la Ley de Planificación y Zonificación y sus reglamentos y el impuesto de plusvalía, que la misma ley señala, no se contravienen los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución Federal, porque el Congreso de la Unión haya concedido al Ejecutivo facultades para legislar, pues con tal delegación no se reunieron en una sola persona o corporación dos o más poderes, ni se depositó el legislativo en un solo individuo, sino que se originó una situación en que el Ejecutivo gozó de facultades legislativas por delegación del Congreso de la Unión, mas no que este poder desapareciera y todas sus atribuciones pasaran al Ejecutivo, caso prohibido por el artículo 49 de la Constitución Federal. Si no se vulnera este precepto, porque no es admisible el argumento de que se reunieron en una persona dos o más poderes, tampoco se vulneran los artículos 14 y 16. Este razonamiento se funda en el artículo 49 de la Constitución Federal, antes de las reformas de mil novecientos treinta y ocho y mil novecientos cincuenta, época de la expedición de la ley impugnada. En relación con el precepto citado, esta Suprema Corte de Justicia había interpretado tal estatuto constitucional en el sentido de que la delegación de facultades, por el Congreso de la Unión, al Ejecutivo Federal, no era violatoria de garantías individuales, habiéndose integrado las tesis jurisprudenciales números 477 y 478 de la compilación de jurisprudencia 1917 a 1954. Interpretando estas tesis se concluye que lo prohibido por la Constitución Federal es la reunión de dos o más poderes en uno solo, que supone su fusión en uno de ellos, lo cual no puede entenderse sin la destrucción del otro, y en el presente caso el Poder Legislativo siguió poseyendo las facultades propias de su función y sólo autorizó al Poder Ejecutivo para que expidiera determinadas leyes entre las que se encontraban las reclamadas. La transmisión de la función legislativa fue parcial y no total, y esta última es la que se encuentra prohibida por el artículo 49 de la Constitución Federal." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 23, Primera Parte, página 41).


"FACULTADES EXTRAORDINARIAS (LEY DE 8 DE MAYO DE 1917). Las facultades para expedir la Ley de 8 de mayo de 1917, se concedieron en el ramo de hacienda, sin limitarlas a las señaladas en los artículos 73, fracción VII, y 74, fracción IV, de la Constitución, y no puede decirse que dicha delegación constituyó una renuncia del Poder Legislativo de la facultad de legislar y que, por tanto, al hacerlo en otros ramos, cesaron las facultades, pues dicho poder estaba capacitado para expedir leyes, sin que pudiera decirse jurídicamente que reasumía por ello sus facultades, ya que este término tiene una connotación natural, aplicable a casos en que realmente se hubiera perdido el uso de una facultad." (Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LVII, página 1937).


"FACULTADES EXTRAORDINARIAS. El decreto de 8 de mayo de 1917, que concedió al Ejecutivo facultades extraordinarias, en el ramo de hacienda, capacitándolo para expedir todas las leyes que deben normar el funcionamiento de la hacienda pública federal, no limitó esas facultades a la expedición de la Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos, y aunque el Congreso de la Unión haya expedido dichos presupuestos para el año fiscal de 1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo, para expedir las demás leyes necesarias para el funcionamiento de la hacienda pública, creando fondos de ingresos permanentes, que son considerados al promulgar las Leyes de Ingresos y egresos, que tienen un carácter transitorio; y la expedición, por el Congreso, de dichos presupuestos, incapacitó al Ejecutivo Federal para legislar sólo respecto de ellos, durante ese año." (Quinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXI, página 1578).


"CHEQUES LIBRADOS SIN FONDOS (CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 193 DE LA LEY FEDERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO). La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito no es inconstitucional, debido a que fue expedida por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de las facultades extraordinarias de que se encontraba investido en las materias de comercio y derecho procesal mercantil, y de crédito y moneda, por las leyes de treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y uno y veintiuno de enero de mil novecientos treinta y dos; siendo precisamente una facultad del Congreso o del presidente, en ejercicio de las facultades con que se hallaba investido, la de definir los delitos y falta en materia federal, como es la legislación mercantil, así como fijar los castigos correspondientes, no pudiendo considerarse como inconstitucional tampoco, el hecho de que para la sanción, remita la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, al Código Penal, en la parte relativa que sanciona el fraude, pues el que expide un cheque sin tener los fondos suficientes en la institución girada, comete un verdadero fraude, sin que ello implique que las dos infracciones sean de la misma naturaleza jurídica." (Quinta Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXIX, página 432).


Como se advierte, la interpretación que este Alto Tribunal dio al principio de división de poderes consistente en que no pueden reunirse dos o más de los poderes en una sola persona o corporación, y al diverso derivado de éste, consistente en que no se depositará el Poder Legislativo en un individuo, fue que la delegación de facultades extraordinarias para legislar no implicaba reunir en una sola persona o corporación dos o más poderes, ni el depósito del Legislativo en un solo individuo, sino que con tal delegación se originaba una situación en la que el Ejecutivo gozaba de facultades legislativas por delegación del Congreso de la Unión, sin que este poder desapareciera y todas sus atribuciones pasaran al Ejecutivo, circunstancia que era la efectivamente prohibida por el artículo 49 de la Constitución Federal.


En tal virtud, del contenido de las tesis de esta Suprema Corte de Justicia, que interpretaron y fijaron el alcance del citado artículo 49, resulta indudable que en ningún momento se atribuyó al Constituyente la intención de evitar que las autoridades administrativas expidieran disposiciones de observancia general sometidas al principio de preferencia o primacía de la ley.


Posteriormente, mediante decreto publicado el doce de agosto de mil novecientos treinta y ocho, el artículo 49 de la Constitución General de la República fue adicionado, para precisar que salvo lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, en ningún otro caso se otorgarían al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. El texto aprobado quedó en los siguientes términos:


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar."


Para conocer cuáles fueron los motivos que llevaron al Poder Revisor de la Constitución a realizar esta relevante modificación constitucional, conviene transcribir la respectiva exposición de motivos, así como lo expresado por uno de los legisladores que participaron en el proceso de aprobación correspondiente.


Exposición de motivos de la reforma al artículo 49 constitucional (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 1938).


"Cámara de Origen: Senadores

"Exposición de motivos

"México, D.F., a 10 diciembre de 1937

"Iniciativa del Ejecutivo

"CC.S.s de la Cámara de Senadores

"Presentes


"Muy atentamente ruego a ustedes sean servidos de dar cuenta a esa H. Cámara la siguiente iniciativa de adición al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el Ejecutivo de mi cargo somete a la ilustrada consideración del H. Congreso Federal.


"Ha sido práctica veterada que el presidente de la República solicite del H. Congreso la concesión de facultades extraordinarias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitándose así la expedición de leyes que se han estimado inaplazables para regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en concordancia con las necesidades del país.


"La administración que presido estima que la continuación indefinida de esa práctica produce el lamentable resultado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave el sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitución, puesto que reúne, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos poderes en un solo individuo, lo cual, independientemente de crear una situación jurídica irregular dentro del Estado mexicano, en el que la división en el ejercicio del poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrático y federal.


"Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el artículo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesión de facultades extraordinarias, y consecuente con este gobierno que presido se propone no solicitarlas en lo sucesivo, pero a fin de que un punto de innegable importancia no quede sólo como simple propósito de una administración, sino como norma orgánica y permanente a fin de evitar los vicios de gobierno señalados y fortalecer el régimen político en el que se sustenta el Estado mexicano y que se consigna en elartículo 49 de la Carta Constitucional, vengo a iniciar la adición a este precepto en los siguientes términos ..."


"Cámara de Senadores

"Dictamen y discusión

"México, D.F., a 14 de diciembre de 1937

"H. Asamblea:


"A las Primeras Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales que suscriben, fue turnada para su estudio y dictamen, la iniciativa que presenta el Poder Ejecutivo para reformar el artículo 49 de la Constitución, agregando al final de dicho precepto la siguiente frase: 'En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'.


"Estimamos plausible por todos conceptos la actitud del C.P. de la República al iniciar esa reforma a nuestra Carta Fundamental, porque con ella se pretende que el Congreso de la Unión conserve siempre incólumes sus altas funciones de legislador de la República, pensamiento que seguramente existe en la conciencia de todos los que integramos el Poder Legislativo Federal.


"Creemos que si a partir de 1917, todos los Congresos han otorgado facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar en determinadas materias, ha sido porque, integrados por elementos revolucionarios ansiosos de realizar los principios de sus banderas en bien del país no han titubeado en aceptar la colaboración revolucionaria y patriótica del Poder Ejecutivo para satisfacer cuanto antes las necesidades del pueblo. Esta aseveración nos la confirma el hecho innegable de que hasta hoy, los encargados del Poder Ejecutivo que han legislado en uso de facultades, jamás han expedido ley alguna que pugne con los principios avanzados de nuestra Revolución.


"Creemos asimismo, que la labor legislativa por lo que se refiere a los puntos medulares de nuestro movimiento social, casi está terminada; así es que la reforma que se propone no entorpecerá la marcha ascendente de nuestras instituciones, cuyo primer paso han dado ya, en terreno firme y fecundo.


"Por las consideraciones anteriores, y sin tocar la cuestión de si ha sido constitucional la delegación esporádica de facultades, por ser materia resuelta por la Suprema Corte de Justicia, única capacitada para interpretar la constitucionalidad de las leyes, nos permitimos someter a vuestra ilustrada deliberación el siguiente:


"Proyecto de ley de reformas al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


"'Artículo único. Se reforma el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes términos:


"'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"'No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'


"Sala de Comisiones del Senado. México, D.F., a 14 de diciembre de 1937. Primera Comisión de Gobernación. L.M.T.. L.R.. Primera Comisión de Puntos Constitucionales. M.F.O.. N.S.O.G.."


"Cámara de Diputados

"Dictamen y discusión

"México, D.F., a 27 de diciembre de 1937

"H. Asamblea:


"A la Segunda Comisión de Puntos Constitucionales que suscribe fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa que presentó el Poder Ejecutivo para reformar el artículo 49 de la Constitución, adicionándolo con la siguiente frase: 'En ningún caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'.


"Después de haber efectuado un análisis de las razones que sirven de base a la iniciativa anterior, la estimamos aceptable y merecedora de todo encomio, ya que se encamina directamente a que el Congreso de la Unión conserve incólumes las altas funciones que, como Poder Legislativo Federal, le encomienda la Constitución vigente.


"Si bien es cierto que a partir de 1917, todos los Congresos han otorgado al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar en determinadas materias, ha sido con el objeto de aceptar la colaboración revolucionaria y patriótica del Ejecutivo, a fin de satisfacer a la brevedad posible las aspiraciones del pueblo, cristalizando en disposiciones legales los principios y postulados del movimiento social mexicano.


"El uso que de dichas facultades ha hecho el Ejecutivo, se ha desenvuelto invariablemente dentro de las normas de nuestra Carta Fundamental, las tendencias sociales y de la Revolución, por lo que puede afirmarse que han sido, en todo caso, para bien del país.


"Por otra parte, esa delegación esporádica de facultades ha sido constitucional, según lo ha resuelto en jurisprudencia constante la Suprema Corte de Justicia, a quien corresponde la interpretación de nuestras leyes.


"Pero dejando a un lado esta consideración, es incuestionable que dentro de una mecánica democrática perfecta, es procedente que ya no se deleguen dichas facultades, sino en el caso extraordinario que menciona el artículo 29 constitucional, por lo cual nos permitimos someter a vuestra ilustrada consideración el siguiente proyecto de ley.


"...


"Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México, D.F., a 27 de diciembre de 1937. A.F.R.. J.M.C.. A.G.G..


"...


"Está a discusión el dictamen.


"- El C.F.V.: Pido la palabra.


"- El C.P.: Tiene usted la palabra.


"- El C.F.V.M.: Honorable asamblea: Vengo a proponer a ustedes que al aceptar la modificación o la ampliación al artículo cuarenta y nueve que nos ha mandado el Ejecutivo, se tome en cuenta también la modificación a otros artículos, de una iniciativa que presenté en esta asamblea, porque está una cosa en concordancia con la otra.


"El Ejecutivo renuncia a las facultades extraordinarias que antes se le habían venido concediendo, y va a suceder esto: que si seguimos sólo trabajando los cuatro meses de sesiones, no va a haber en los ocho meses restantes del año quien legisle. De manera que pido a la asamblea que a la vez que tome en cuenta esta proposición, también se tome en cuenta la mía, pues tengo entendido que también aprobó el Senado una semejante, con el objeto de abreviar tiempo.


"Bien sabemos que las reformas a la Constitución requieren un tiempo más o menos largo para que todos los Congresos Locales las aprueben. De manera que sería oportuno que simultáneamente, así como se manda este proyecto para que sea ratificado por las Legislaturas de los Estados, se mandara también el proyecto de ley que propuse en esta asamblea, que consiste en que tengamos dos periodos de sesiones en el año: uno por tres meses, que comenzará el mes de septiembre y terminará en noviembre; y el otro, de abril a junio, y el resto del año en receso. Creo de vital importancia que se tome en cuenta esto, porque de lo contrario vamos a tener ocho meses al país sin que nadie legisle. ..."


Como se advierte de la exposición de motivos, el objeto de la reforma constitucional que se proponía era evitar que se continuaran menoscabando las actividades del Poder Legislativo, pues el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar al Ejecutivo de la Unión provocaba que transitoria y parcialmente se reunieran las dos facultades en un solo individuo.


En ese sentido, resulta inconcuso que la reforma en comento buscó evitar que el presidente de la República continuara expidiendo actos formalmente legislativos, es decir, las leyes que constitucionalmente correspondía emitir al Congreso de la Unión; de ahí que, si en ningún precepto constitucional se reservaba al referido Congreso emitir disposiciones de observancia general, sino las leyes que por su naturaleza de actos formalmente legislativos constituyen las normas ordinarias de mayor jerarquía, no existe motivo alguno para sostener que con la referida reforma se pretendía impedir que una autoridad administrativa emitiera normas subordinadas jerárquicamente a las leyes, pues este acto no implica reunir dos poderes en un mismo individuo, ni depositar transitoriamente el Poder Legislativo en el titular del Ejecutivo de la Unión.


Incluso destaca que mediante decreto publicado el veintiuno de abril de mil novecientos cuarenta y cinco, se reformó el artículo 27, párrafo quinto, constitucional, facultándose al presidente de la República para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo, así como el establecimiento de zonas vedadas, sin que del análisis del respectivo proceso de reforma constitucional se advierta que con ello se otorgaban facultades extraordinarias para legislar, sino una potestad meramente reglamentaria para expedir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, lo que se corrobora por el hecho de que el Poder Revisor de la Constitución no estimara conveniente reformar el diverso 49 constitucional para establecer una excepción más al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, numeral que en la reforma realizada seis años más tarde, que a continuación se comenta, al agregarse el párrafo segundo del artículo 131 constitucional, sí se estimó necesario modificar, pues las potestades que en este último numeral se permitió delegar al Congreso de la Unión en materia de comercio exterior, sí implican la emisión de actos formalmente legislativos.


En efecto, al agregarse un segundo párrafo al artículo 131 de la propia N.F. en el año de mil novecientos cincuenta y uno, el Poder Revisor de la Constitución estimó conveniente adicionar el referido artículo 49 constitucional, pues al crearse una segunda excepción al principio establecido en este último numeral, se estimó conveniente precisarlo en el propio precepto constitucional. El decreto de reformas respectivo fue publicado el veintiocho de marzo de mil novecientos cincuenta y uno. El texto aprobado, el vigente a la fecha, es del siguiente tenor:


"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."


Como quedó precisado al analizar el alcance de esta reforma constitucional, con el objeto de interpretar lo previsto en el párrafo segundo del artículo 131 constitucional, en virtud de la reforma en comento se estableció en el artículo 49 de la N.F. una segunda excepción al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, señalándose que además de la hipótesis prevista en el artículo 29 de la Carta Magna, para el caso de suspensión de garantías, el presidente de la República se tornaría en depositario del Poder Legislativo cuando el Congreso de la Unión lo facultara para emitir disposiciones de carácter general en materia arancelaria y no arancelaria.


Entonces, debe tomarse en cuenta que al adicionarse el artículo 49 con motivo de la incorporación del segundo párrafo del artículo 131 constitucional, en el que se permitió al Congreso de la Unión delegar su facultad para emitir actos formalmente legislativos en los aspectos arancelario y no arancelario, se precisó que este último numeral constituía una nueva y segunda excepción al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un solo individuo, por lo que al señalar el párrafo segundo del artículo 49 constitucional que este último principio tendría como únicas excepciones las previstas en los artículos 29 y 131, párrafo segundo, de la propia Constitución, resulta indudable que al referirse el Constituyente a la acción de depositar el Legislativo en un individuo, tampoco hizo referencia a la función legislativa entendida como la emisión de cualquier disposición de observancia general, sino a las facultades legislativas que constitucionalmente le están reservadas al Poder Legislativo, en específico, la expedición de actos formalmente legislativos que tienen el rango de leyes.


Sostener lo contrario sería tanto como desconocer que al regularse en la Constitución Política las atribuciones de cada poder, las facultades materialmente legislativas no le fueron conferidas exclusivamente al Poder Legislativo, por lo que este poder no equivale, constitucionalmente, al concepto de función legislativa, sino a la atribución para emitir actos formalmente legislativos.


Siendo ese el motivo que llevó al Poder Revisor de la Constitución a realizar la última reforma del artículo 49 constitucional, resulta inconcuso que las diversas facultades para emitir disposiciones materialmente legislativas, que en la Constitución se otorgaban a otras autoridades ajenas al Poder Legislativo, no constituían ni constituyen actualmente una excepción al referido principio, pues en estos casos las disposiciones que se emitan con base en tales preceptos constitucionales no constituyen actos formalmente legislativos, no poseen la jerarquía de éstos ni, por ende, implican el depósito del Poder Legislativo en un individuo.


En ese tenor, las causas y los fines que ha tenido el Poder Revisor de la Constitución para realizar diversas adiciones al artículo 49, son reveladoras de que ni el Poder Revisor de la Constitución ha tenido la intención de impedir que las autoridades administrativas emitan disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, ni la Constitución General de la República impide a las autoridades que integran los Poderes Ejecutivo o Judicial el establecimiento de normas jerárquicamente inferiores a las leyes emitidas por el Poder Legislativo.


Por tanto, de la interpretación de ese dispositivo se advierte que el principio general que establece en cuanto a que no puede depositarse el Poder Legislativo Federal en un individuo, conlleva a que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131, párrafo segundo, constitucionales, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente se encuentran reservadas a su competencia, es decir, que conforme al numeral en comento los actos formalmente legislativos que al tenor de la Constitución General de la República corresponde emitir al mencionado Congreso no pueden emanar de una autoridad diversa a éste, salvo los dos casos de excepción en los que el titular del Ejecutivo de la Unión puede emitir disposiciones de observancia general con la jerarquía constitucional que asiste a una ley del Congreso de la Unión


Por ello, debe sostenerse que en el orden jurídico nacional son actos formalmente legislativos todos aquellos que constitucionalmente corresponde emitir al Poder Legislativo, ya sea al Congreso de la Unión, o a las Legislaturas Locales, o bien aquellos que en la propia Constitución General de la República se prevé que aun cuando en principio únicamente pueden emitirse por el Poder Legislativo, excepcionalmente pueden expedirse por el titular del Ejecutivo de la Unión, provocando, entonces, que el Poder Legislativo se deposite en una corporación o individuo y que el presidente de la República pueda emitir actos formalmente legislativos.


Entonces, no existe duda de que en el orden jurídico nacional son actos formalmente legislativos todos aquellos que constitucionalmente corresponde emitir al Poder Legislativo, ya sea al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, o bien aquellos que en la propia Constitución General de la República se prevé que aun cuando en principio únicamente pueden emitirse por el Poder Legislativo, excepcionalmente pueden expedirse por el titular del Ejecutivo de la Unión, provocando, entonces, que el Poder Legislativo se deposite en una corporación o individuo y que el presidente de la República pueda emitir actos formalmente legislativos.


Conviene agregar que la naturaleza formalmente legislativa que el artículo 72, inciso h), constitucional, reconoce a los actos reservados constitucionalmente al Poder Legislativo, conlleva la adopción del principio de preferencia o primacía de la ley, conforme al cual se estatuye en el orden jurídico nacional una jerarquía normativa, lo que implica asignar a las disposiciones de observancia general diversos rangos, superior o inferior, según el órgano del que provengan.


Este principio de jerarquía normativa supone la absoluta subordinación a la ley de los reglamentos y demás disposiciones de observancia general, por lo que la regulación contenida en estas normas de rango inferior no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en una ley, a su vez, ésta no tiene límites de actuación respecto de aquéllas, pues puede derogarlas o por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior. Es tal el sometimiento de las normas inferiores a la ley, que aquéllas no tienen un ámbito exclusivo de regulación, pues cualquiera de las esferas en que se desarrolla, como podría ser la organización interna de la administración pública, también puede ser total o parcialmente regulado por la ley. Entonces, en el orden jurídico nacional, la superioridad de los actos formalmente legislativos sobre el resto de disposiciones de observancia general es absoluta. Existen criterios de este Alto Tribunal donde se plasman tales principios como son las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"REGLAMENTOS. EL LEGISLADOR ESTÁ FACULTADO PARA MANTENER TRANSITORIAMENTE SU VIGENCIA, AUN CUANDO LA LEY QUE DETALLABAN HUBIESE SIDO DEROGADA O ABROGADA. Cuando el legislador recupera de manera transitoria la preceptiva reglamentaria de la anterior ley, hasta en tanto se expide el reglamento de la nueva, actúa dentro de sus facultades y no invade la esfera de atribuciones del Ejecutivo, toda vez que en ese supuesto, el legislador no ejercita la facultad reglamentaria que es exclusiva del titular del Ejecutivo en términos de lo dispuesto por el artículo 89, fracción I constitucional, sino que está legislando con el carácter provisional del artículo transitorio, en el entendido de que no existe el impedimento para que el legislador, dentro de la ley, establezca las reglas minuciosas y de detalle que caracterizan a los reglamentos, y que hacen posible la aplicación de aquélla." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I.II, marzo de 1996, tesis P. XX/96, página 465).


"REGLAMENTOS. CASO EN QUE SIGUEN VIGENTES A PESAR DE QUE SE ABROGUE LA LEY EN QUE SE SUSTENTAN. Aun cuando es válido concluir que, por regla general, si una ley es reformada, derogada o abrogada, el reglamento que la detalle, se verá afectado de la misma manera, incluso en el supuesto de que no se hubiese reformado, derogado o abrogado expresamente; sin embargo, cuando en la nueva ley se establezca que los reglamentos de la ley abrogada continuarán vigentes 'en lo que no se opongan a la nueva ley', tales disposiciones son válidas conforme con el principio que reza que quien puede lo más puede lo menos, ya que si el legislador está facultado para poner en vigencia nuevas leyes, resultaría incongruente que no pudiera mantener la de los reglamentos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I.II, marzo de 1996, tesis P. XIX/96, página 465).


En ese orden de ideas, la jerarquía formal no es otra cosa que un conjunto de reglas acerca de la validez de las normas consistente en que unas, las que ocupan una posición inferior, pierden validez y desaparecen como normas, cuando contradicen a otras, las que ocupan unaposición superior. Así, las disposiciones de observancia general de grado inferior vigentes en un determinado momento quedan derogadas al entrar en vigor una ley que las contradiga y los preceptos de aquellas que contradigan lo dispuesto en el acto formalmente legislativo son nulos, previa declaración del órgano competente.


No está por demás agregar que al tenor de lo previsto en el inciso h) del artículo 72 constitucional, los actos formalmente legislativos tienen una fuerza derogatoria y activa sobre las disposiciones de observancia general a la vez de tener una fuerza pasiva, de resistencia, que se traduce en la nulidad de la norma inferior cuando contradiga a la superior.


En esos términos, en estrecha relación con el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional, debe tomarse en cuenta que uno de los criterios que estructuran el orden jurídico nacional es el de la jerarquía formal de las leyes emanadas del Poder Legislativo, el cual se ve complementado por otro sistema de articulación de las fuentes legislativas derivado de lo dispuesto en el artículo 124 de la propia Constitución General de la República, conforme al cual se distribuyen en sede constitucional las materias susceptibles de regulación, entre el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales.


En ese contexto, no existe jurídicamente razón alguna para sostener que el artículo 49 constitucional impide a las autoridades que orgánicamente no se ubican en el Poder Legislativo emitir disposiciones de observancia general, pues lo que impide tal precepto es que autoridades ajenas a ese poder establezcan disposiciones de esa naturaleza que constitucionalmente tienen la jerarquía de ley, es decir, que constituyen actos formalmente legislativos.


No está por demás señalar que la conclusión aquí adoptada, no desconoce que tratándose de las relaciones entre poderes, como una consecuencia propia de la autonomía que a los mismos reconoce el artículo 49 constitucional, la obligación de rendir informes de uno a otro poder debe estar consignada en la Constitución, cuestión radicalmente diversa a la que se analiza en este fallo, pues este último criterio se refiere a las facultades y obligaciones de cada uno de los poderes en relación con otro de ellos, en tanto que en el presente se analiza cuál ha sido el objeto del Constituyente y del Poder Revisor de la Constitución al precisar que no podrán reunirse dos o más de los tres poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.


Por tanto, al contrario de lo sostenido por la quejosa en sus conceptos de violación marcados como primero y quinto, la facultad conferida al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial en diversos preceptos de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior y en el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Exterior, para emitir disposiciones de observancia general en las que establezca cuotas compensatorias que deberán cubrir todos los sujetos que se ubiquen en el supuesto de hecho previsto en tales disposiciones, no implica una violación al principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional, ni a los principios complementarios de este último, consistentes en que no pueden reunirse dos o más de los Poderes de la Unión en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.


En efecto, como quedó precisado, el establecimiento de cuotas compensatorias conlleva la emisión de disposiciones de observancia general que no constituyen actos formalmente legislativos, pues no tienen como finalidad establecer contribuciones, ni poseen la misma jerarquía que corresponde a un acto propio del Poder Legislativo, ya que se encuentran sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley; por ende, al facultarse al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para su emisión, no se están reuniendo dos poderes en una misma persona, ni siquiera transitoriamente, ni se deposita el Poder Legislativo en un individuo, pues la función materialmente legislativa que realiza el titular de la mencionada dependencia de la administración pública, no debe confundirse con las atribuciones formalmente legislativas que en sede constitucional se reservan al Congreso de la Unión.


Por otra parte, en cuanto a lo aducido por la quejosa en su concepto de violación marcado como quinto, en relación con que en el artículo 131 constitucional no se precisa que el Congreso de la Unión pueda facultar al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para establecer cuotas compensatorias, cabe señalar que tal circunstancia no es obstáculo para que el mencionado Congreso, mediante una ley, otorgue a una determinada autoridad las atribuciones necesarias para conocer y aplicar una restricción no arancelaria al comercio exterior.


Así es, si bien al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 131 constitucional, el Congreso de la Unión está facultado para emitir, en exclusiva, actos formalmente legislativos que regulen en el ámbito arancelario y no arancelario el comercio exterior, sin que se haga referencia expresa a la posibilidad de establecer cuotas compensatorias, de ello no se sigue que en ejercicio de esa extensa atribución, el referido órgano legislativo no pueda crear todos aquellos mecanismos de control y tutela del comercio exterior, siempre y cuando no contravenga lo dispuesto en un diverso precepto constitucional.


Al respecto, debe tomarse en cuenta que al Congreso de la Unión en el primer párrafo del artículo 131, en relación con el diverso 73, fracción X, ambos de la Constitución General de la República, se confiere expresamente la facultad para regular en todo momento la importación y exportación de mercancías, pudiendo incluso restringir o prohibir tales operaciones comerciales respecto de determinados productos, así como reglamentar en el interior de la República la circulación de toda clase de efectos.


En esa virtud, debe estimarse que resulta una facultad necesaria para ejercer esas atribuciones expresas, tanto crear diversos mecanismos que permitan controlar el comercio exterior, como establecer y facultar a determinadas autoridades administrativas para llevar a cabo su ejecución; por lo que debe estimarse que el Congreso de la Unión sí tiene, en términos del artículo 73, fracción XXX, de la Constitución General de la República, implícitamente, las atribuciones constitucionales para dotar al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial de las facultades necesarias para desarrollar un procedimiento de investigación de prácticas desleales de comercio internacional y, en su caso, establecer cuotas compensatorias.


En relación con el ejercicio de las facultades implícitas del Congreso de la Unión, resultan ilustrativas las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"FACULTADES IMPLÍCITAS. EL LEGISLADOR LAS TIENE PARA OBLIGAR A LOS CONTRIBUYENTES A QUE EN EL CÁLCULO DEL IMPUESTO ACTUALICEN EL VALOR DE LOS OBJETOS GRAVADOS. Aun cuando en la Carta Magna no existe una disposición que en forma expresa establezca que el legislador tiene facultad de exigir que los contribuyentes actualicen los valores de los objetos gravados mediante las contribuciones, para determinar la base de éstas, lo cierto es que esa potestad sí la tiene implícitamente conforme a lo dispuesto en los artículos 31, fracción IV, y 73, fracción VII, en los que se consagra en favor del Poder Legislativo la facultad para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, sin limitarlo en cuanto a que al precisar la forma de cálculo de éstas no pueda exigirle a los causantes actualizar los valores en cita." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, T.I.X, enero de 1992, tesis P. XI/92, página 32).


"LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CONSTITUCIONALIDAD DE LA. El Congreso de la Unión expidió la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que rige la estructura y funcionamiento del propio poder, para que el mismo pueda ejercer de modo efectivo las facultades que le otorga la Constitución General de la República, e introdujo en dicha ley las disposiciones que atribuyen a los tribunales de los Estados la función de órganos auxiliares de los federales, por estimar que sin el auxilio de la justicia común, la administración de la Justicia Federal se vería en muchos casos retardada y entorpecida. Tal es la razón en que se inspiran dichas disposiciones, cuya constitucionalidad, por ende, no puede desconocerse, ya que si el Congreso de la Unión las consideró necesarias para hacer efectivas las facultades constitucionales del Poder Judicial de la Federación, se sigue de ello que fueron expedidas en uso de las facultades implícitas que a aquél concede la fracción XXX del artículo 73 de la Carta Fundamental." (Sexta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen XXXV, Primera Parte, página 101).


"AGRARIO. PERMUTA DE BIENES EJIDALES. CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PRECEPTOS DEL CÓDIGO AGRARIO QUE LA REGLAMENTAN. La facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia agraria se funda en las diversas fracciones de los artículos 27 y 73, fracción XXX, ambos de la Constitución Federal. Del primer precepto son relevantes, para sostener la facultad del Congreso de la Unión de dictar normas generales en materia agraria, las fracciones VII a la XVI, en cuanto establecen un conjunto de reglas respecto a la organización ejidal. Si el Congreso de la Unión tiene facultad general en materia agraria, también tiene las facultades implícitas para dictar las medidas necesarias a fin de cumplir con las facultades expresas, de donde resulta la facultad implícita de crear disposiciones de carácter general sobre permuta de bienes ejidales. No es necesario que algún precepto constitucional conceda al Poder Legislativo Federal en forma expresa facultades para legislar sobre permuta de tierras ejidales, pues el artículo 27 constitucional autoriza a la nación, representada en el caso por el Poder Legislativo Federal, para legislar en materia agraria y en uso de tales facultades el Poder Legislativo estableció en los artículos 138, 139 y 140 del Código Agrario que tales tierras son inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles, pero en el artículo 141 fijó las excepciones de la regla general, entre las que se encuentra la permuta de los bienes ejidales por otras tierras, pues no existe ningún principio o disposición constitucional que establezca o de la que pudiera deducirse la prohibición de tal permuta. En consecuencia, no son inconstitucionales los artículos 146 y del 278 al 281 del Código Agrario que regulan las permutas de tierras ejidales." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 52, Primera Parte, página 13).


"AGRARIO. COMISIONES AGRARIAS MIXTAS Y COMISARIADOS EJIDALES. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES. SON CONSTITUCIONALES LOS PRECEPTOS DE LA LEY DE REFORMA AGRARIA QUE LAS REGLAMENTAN. Este Tribunal Pleno ha establecido que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión el legislar en materia agraria, haciendo derivar dicha atribución de las diversas fracciones del artículo 27 constitucional, particularmente de su fracción XI, en concordancia con la fracción XXX del artículo 73 de la misma Ley Fundamental, y ha afirmado también que si el Poder Legislativo detenta la mencionada facultad, también posee las facultades implícitas necesarias para realizar aquellas que le son expresas. El artículo 27 constitucional en su fracción XI, incisos c) y e), establece la existencia de las comisiones agrarias mixtas y de los comisariados ejidales y otorga al Congreso de la Unión la facultad de reglamentar la competencia y atribuciones de esos organismos, todo lo cual conlleva a concluir que los artículos 434 al 440 de la Ley Federal de Reforma Agraria no son contrarios a los artículos 27 y 133 de la Constitución Federal, sino que se encuentran apegados a dichos preceptos de la Carta Fundamental." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 187-192, Primera Parte, página 14).


"LEY FORESTAL, CONSTITUCIONALIDAD DE LA. Es indudable que conforme al artículo 27 constitucional, la nación tiene la obligación de dictar las medidas de utilidad pública necesarias para la conservación, restauración y propagación (natural o artificial) de la vegetación forestal del territorio de la República, regulando su aprovechamiento. La facultad que para dictar aquellas medidas otorgó el Constituyente a la nación, la ejerce por medio de su órgano legislador que es el Congreso de la Unión, quien, a su vez, obra con facultades implícitas que le otorga la fracción XXIX del artículo 73 de la Carta Magna. En consecuencia, el Congreso de la Unión estuvo en aptitud de expedir la Ley Forestal en vigor, puesto que constitucionalmente está autorizado para expedir las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades concedidas por la Constitución a los Poderes de la Unión." (Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXV, página 211).


No está por demás señalar que en el caso concreto resulta innegable que con el fin de regular el comercio exterior resulta necesario que el Congreso de la Unión emita la normatividad necesaria para desarrollar un procedimiento de investigación de prácticas desleales de comercio internacional y que dote a una autoridad administrativa de las facultades para llevarlo a cabo y, en su caso, establecer cuotas compensatorias; máxime que a nivel internacional se han establecido las bases para ello, en aras precisamente de regular el comercio exterior.


Por último, en cuanto a los argumentos desarrollados en el sexto concepto de violación, en los que se aduce la indefinición legal de diversos conceptos económicos y contables mencionados en la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior y en el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Exterior, que a juicio de la quejosa conllevan una transgresión a lo previsto en los artículos 16 y 31, fracción IV, constitucionales, por principio, debe señalarse que, en todo caso, de acontecer lo aducido por la quejosa, tal vicio no podría trascender al último de los preceptos constitucionales citados, ya que las prestaciones patrimoniales denominadas cuotas compensatorias y, en sí, todo el respectivo procedimiento investigatorio, no guardan relación con la materia tributaria.


Por otra parte, en relación con la supuesta violación del artículo 16 constitucional, antes de abordar los diversos vicios que se atribuyen a las normas reclamadas, es conveniente precisar que como lo ha reconocido esta Suprema Corte de Justicia en diversos precedentes, el principio de seguridad jurídica garantizado en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa.


En tal virtud, tratándose de normas que facultan a las autoridades administrativas para establecer una consecuencia jurídica que impacta en forma negativa a la esfera jurídica de los gobernados, para verificar si la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica debe tomarse en cuenta si mediante ella el legislador encauzó el ámbito de actuación de aquéllas dando lugar a que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la actuación de la respectiva autoridad se encuentre limitada en tal forma que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de una actuación caprichosa o arbitraria, sino justificada por las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad que, en todo caso, deben expresarse por escrito como la motivación de la actuación de esta última.


Dicho en otras palabras, la norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta el principio de seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, permita al gobernado conocer las consecuencias de su actuar, e implica que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del margen legislativamente permitido, se encuentre debidamente motivada, de manera tal que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.


Cabe señalar que tales consideraciones se han tomado en cuenta expresa o implícitamente en diversos precedentes fallados por la actual integración de este Alto Tribunal, que han dado lugar a las tesis aisladas que llevan por rubros, textos y datos de identificación los siguientes:


"COMPETENCIA ECONÓMICA. LA LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA Y DIVISIÓN DE PODERES PORQUE CONTIENE LAS BASES NECESARIAS PARA DETERMINAR LOS ELEMENTOS TÉCNICOS REQUERIDOS PARA DECIDIR CUÁNDO SE ESTÁ EN PRESENCIA DE UNA PRÁCTICA MONOPÓLICA. La ley mencionada establece las conductas que pueden considerarse como prácticas monopólicas utilizando diversos conceptos técnicos como el de 'poder sustancial' que tenga el presunto responsable, el de 'mercado relevante' en el que se colocan los bienes o servicios de que se trate, y otros términos que son propios de la materia especializada, y aun cuando la referida ley no contiene una definición formal de lo que debe entenderse por cada uno de estos conceptos, sí establece en sus artículos 12 y 13, entre otros, los criterios que permiten comprender su significado, lo que basta para concluir que no transgrede los principios de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes establecidos, respectivamente, en los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución Federal, pues no se deja a la autoridad administrativa encargada de la aplicación de la ley, la definición de esos conceptos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis P. CVII/2000, página 107).


"MULTAS. LOS PRECEPTOS QUE LAS ESTABLECEN ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, DENTRO DE UN CONTEXTO NORMATIVO QUE NO PREVÉ LOS ELEMENTOS QUE DEBE VALORAR LA AUTORIDAD PARA FIJAR EL MONTO POR EL QUE SE IMPONDRÁN, NO TRANSGREDEN EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos precedentes el criterio de que el derecho fundamental a la seguridad jurídica, garantizado en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respeta por el legislador en las disposiciones de observancia general mediante las cuales establece sanciones administrativas a los gobernados, si con la regulación respectiva se genera certidumbre a éstos sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, además, se acota en la medida necesaria y razonable tal atribución, impidiendo a la autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa. En tal virtud, tratándose de sanciones pecuniarias el referido derecho se acata cuando en la norma respectiva se establece un tope o máxima cuantía monetaria a la cual puede ascender el monto de la multa, con independencia de que en el propio cuerpo jurídico no se prevean los elementos que debe considerar la autoridad sancionadora para calcular el monto al que ascenderá su imposición, pues ante ese contextonormativo la autoridad sancionadora tendrá plenamente acotado su campo de acción ya que, por una parte, no podrá sobrepasar el máximo legal y, por la otra, la decisión que adopte sobre la cuantía a la que ascienda la sanción, superior al mínimo, en términos de lo dispuesto en el párrafo primero del mencionado artículo 16 deberá plasmarse por escrito, expresando las circunstancias de hecho que justifiquen el monto determinado; valoración en la que la autoridad deberá atender tanto a la afectación que la conducta ilícita ha generado al bien jurídico tutelado en el respectivo ordenamiento, como a la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o gravedad de aquélla." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2000, tesis 2a. CLXIV/2000, página 448).


"AGUAS NACIONALES. LA LEY RELATIVA RESPETA LA GARANTÍA DE LEGALIDAD CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, PORQUE ESTABLECE LAS NORMAS A QUE DEBE SUJETARSE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA EN LA DEMARCACIÓN DE LOS CAUCES Y RIBERAS. El artículo 3o., fracciones III, VIII y XII, de la Ley de Aguas Nacionales define los conceptos de: a) cauce de una corriente como 'el canal natural o artificial que tiene la capacidad necesaria para que las aguas de la creciente máxima ordinaria escurran sin derramarse', especificando que 'cuando las corrientes estén sujetas a desbordamiento, se considerará como cauce el canal natural, mientras no se construyan obras de encauzamiento'; b) el de ribera o zona federal como 'las fajas de diez metros de anchura contigua al cauce de las corrientes o al vaso de los depósitos de propiedad nacional, medida horizontalmente a partir del nivel de aguas máximas ordinarias' y tratándose de cauces con una anchura no mayor de cinco metros 'la amplitud de la ribera o zona federal será de cinco metros', estableciendo también la forma de delimitación de tales franjas mediante el cálculo de 'el nivel de aguas máximas ordinarias' a partir de 'la creciente máxima ordinaria que será determinada por la comisión, de acuerdo con lo dispuesto en el reglamento de esta ley' y especificándose que 'en los ríos, estas fajas se delimitarán a partir de cien metros río arriba, contados desde la desembocadura de éstos en el mar'; y c) el de vaso de lago, laguna o estero como 'el depósito natural de aguas nacionales delimitado por la costa de la creciente máxima ordinaria'. Deriva de lo anterior que la Comisión Nacional del Agua, en la demarcación o delimitación de los cauces y zonas federales de las aguas nacionales, no goza de un libre arbitrio, sino que su actuación está sujeta a lo dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, por encontrarse definido lo que debe entenderse por el cauce de la corriente, así como la extensión de las franjas que constituirán la ribera o zona federal, no pudiéndose comprender extensiones mayores a las que expresamente se señalan, sin que obste a lo anterior el que sea la comisión quien determine la creciente máxima ordinaria a partir de la cual se calculará el nivel de aguas máximas ordinarias que será el punto de partida de la medida horizontal de las franjas, pues ello deberá hacerlo de acuerdo con lo dispuesto en el reglamento de la ley, en concreto, en su artículo 4o., fracciones I, III, V, VI y VII, poniendo a disposición de quien lo solicite la información de la creciente máxima ordinaria determinada para un cauce o vaso específicos, conforme a las fracciones II y IV, inciso c), del mismo precepto. Por tanto, la Ley de Aguas Nacionales respeta la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, porque establece las normas a que deberá sujetarse la Comisión Nacional del Agua en la demarcación o delimitación de los cauces y riberas o zonas federales de las aguas nacionales." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., enero de 1998, tesis P. III/98, página 100).


"EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 170, FRACCIÓN I, DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA IMPONER UNA CLAUSURA TEMPORAL, PARCIAL O TOTAL, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. La potestad concedida a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en el referido precepto, para ordenar la clausura temporal, total o parcial, de fuentes contaminantes, así como de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre y recursos forestales o se desarrollen actividades que impliquen un riesgo inminente de desequilibrio ecológico, de daño o deterioro grave de los recursos naturales o de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, no transgrede las garantías de legalidad y seguridad jurídica, consagradas en el artículo 16 de la Constitución Federal. Ello es así, porque el precepto impugnado no genera incertidumbre a los gobernados ni permite actuaciones arbitrarias de la autoridad, ya que las circunstancias que dan origen a la imposición de la clausura temporal, total o parcial, se encuentran definidas en la propia Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, específicamente en su artículo 3o., donde se precisan los conceptos de contaminación, desequilibrio ecológico, ecosistema y recurso natural, parámetros que acotan el ejercicio de esa facultad discrecional, cuya finalidad es la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección al ambiente en el territorio nacional. Además, el hecho de que en el artículo combatido se conceda a la autoridad administrativa un margen de discrecionalidad para determinar el riesgo, daño o deterioro graves y las repercusiones peligrosas que producen las actividades de los particulares, y con base en ello la procedencia de una clausura total o parcial, no significa que se permita la arbitrariedad, pues su actuación siempre se encuentra sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis P. LXXXV/2000, página 25).


"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 128, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA ES INCONSTITUCIONAL EN CUANTO OMITE ESTABLECER LOS DATOS QUE PERMITAN A LA AUTORIDAD DEFINIR LOS CASOS 'PARTICULARMENTE GRAVES' PARA EFECTO DE LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN DE CLAUSURA. El segundo párrafo del artículo 128, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica que prevé el artículo 16 de la Constitución General de la República, porque omite definir los elementos de juicio que permitan a la autoridad establecer 'los casos particularmente graves', que deben sancionarse con clausura. Dicha disposición prevé la clausura del establecimiento hasta por un plazo de quince días, sin precisar cuáles son las infracciones a la propia ley que ameritan tal sanción, como sí lo hace tratándose de infracciones a las que corresponde una sanción de naturaleza económica; además, tampoco define los parámetros o lineamientos que han de servir a la autoridad aplicadora para calificar como 'particularmente grave' una infracción. Cabe hacer notar que para efectos de establecer los criterios que lleven a la autoridad a establecer la sanción administrativa de clausura, no resulta aplicable el artículo 132 de la propia ley, pues este precepto únicamente permite determinar o fijar la sanción que en cada caso corresponda, entre los extremos mínimo y máximo permitidos, pero no define los 'casos particularmente graves'. Así, el referido artículo 128, segundo párrafo de la Ley Federal de Protección al Consumidor, es violatorio de las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el invocado artículo 16 constitucional, porque deja a los particulares en estado de indefensión, al desconocer éstos los motivos y razones que conducen a la autoridad sancionadora a calificar como 'particularmente grave' la infracción que se les atribuya." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I.II, mayo de 1996, tesis P. LXXII/96, página 115).


En abono a lo anterior, conviene adelantar que si el objeto de las disposiciones impugnadas es atribuir efectos jurídicos a las conductas que se desarrollen en las operaciones de comercio exterior, obligado resulta para el legislador acudir a términos, conceptos y fórmulas de naturaleza económica, contable y financiera que le permitan medir la regularidad y el impacto de las conductas que desea controlar para proteger el bien jurídico tutelado.


Desde este punto de vista, no puede ser censurado que el legislador incorpore a sus normas el léxico propio de la materia que aborda, ni tampoco puede exigírsele que incluya obligadamente una definición de tales conceptos, cuando se trate de conceptos que de origen no son de manufactura jurídica, pues entonces se entiende que la intención del legislador es atribuir a los vocablos que emplea el significado que les es propio en la disciplina de la cual provienen.


En efecto, ha de tenerse presente que el lenguaje jurídico, al igual que el lenguaje común, no escapa de la indeterminación que es propia de ciertos vocablos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de ejemplo la cita de numerosos conceptos jurídicos -que algún sector de la doctrina califica como conceptos jurídicos indeterminados- de uso frecuente en los textos legales o inclusive en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, tales como "orden público", "interés social", "extrema necesidad", "ruinosidad", "utilidad pública", "apariencia del buen derecho", "importancia y trascendencia", "bien común", los cuales adquieren un significado preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias específicas de cada caso particular.


Cuándo una medida es contraria al orden público, cuándo un acto es contrario al interés general, cuándo un asunto es de importancia y trascendencia, cuándo un particular goza de la apariencia del buen derecho, cuándo una edificación se halla en estado de ruinosidad, cuándo una persona se halla en extrema necesidad, son cuestiones que no pueden resolverse a través de una definición formal de los conceptos, sino únicamente mediante el examen de los casos particulares respecto de los cuales se plantea su aplicación.


Ocurre en estos casos que el legislador se ve precisado a emplear estos conceptos jurídicos indeterminados porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libremente o incluso arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos estos casos, el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio.


Si en un negocio concreto la autoridad afirma que un acto afecta el interés general, debe motivar y fundar su determinación a modo de que sea el órgano de control de la legalidad el que esté en posibilidades de revisar su actuación y de examinar las defensas que en contra de la resolución argumente la persona afectada. Es en este campo de la aplicación de conceptos legales laxos, en que el control de legalidad de la actuación administrativa adquiere especial relevancia, en la medida en que permite satisfacer dos principios igualmente valiosos: por un lado, la necesidad de que sea el órgano encargado de aplicar la ley quien aprecie las circunstancias del caso particular para alcanzar una decisión más justa y, por otro, la exigencia de que se preserve la seguridad jurídica de los gobernados, proscribiendo la arbitrariedad de la autoridad administrativa.


Sentado lo anterior, a continuación se aborda lo planteado por la quejosa en su sexto concepto de violación, debiendo precisarse que en el análisis correspondiente se toma en cuenta lo previsto en el contexto normativo que a la fecha de la emisión de las resoluciones impugnadas regía en nuestro país, es decir, tanto la referida ley reglamentaria y el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, como el artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y de Comercio de 1947, y el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI de este último acuerdo general, cuyo texto, en la parte conducente, quedó transcrito en el presente fallo.


En primer lugar, la quejosa se duele de que legalmente no está prevista con claridad la definición de práctica desleal de comercio internacional; al efecto, cabe señalar que de la interpretación sistemática de lo previsto en los artículos 7o. de la ley reglamentaria, en relación con el diverso VI del mencionado acuerdo general, se llega a la conclusión de que una práctica desleal de comercio internacional es la actividad consistente en realizar importaciones en condiciones de discriminación de precios o mediante una subvención no aceptada internacionalmente, que causa o amenaza causar un daño significativo a la producción nacional de un bien idéntico o similar.


Por otra parte, la quejosa estima que lo dispuesto en el artículo 7o., fracción I, inciso b), de la ley reglamentaria transgrede el principio de seguridad jurídica al no definir el concepto de costo de producción, cómo se determina este último, cómo se calcula la utilidad y cómo debe cuantificarse la misma; además, tampoco se precisan los conceptos de gastos de transportación y ventas.


Al respecto, cabe señalar que el precepto impugnado es aplicable para determinar el precio de venta al que las importaciones sujetas a investigación debieron realizarse en el país de origen, y ni en éste, ni en un tercer país, se vendió la mercancía respectiva en el curso de operaciones normales o a causa de la situación especial del mercado, como sucede cuando se trata de un país con una economía centralmente planificada, por lo que las ventas del referido bien no permiten la comparación adecuada que dé lugar a concluir si las realizadas hacia nuestro país se concretaron en condiciones de discriminación de precios, como deriva de la interpretación sistemática de lo previsto en el numeral impugnado y en el artículo 2o., párrafo 4o., del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947.


Ante esa circunstancia, la autoridad investigadora deberá reconstruir el precio que corresponde al mercado de origen, es decir, el valor normal, para lo cual debe considerar el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de cualquier tipo, así como por utilidad o beneficios.


A su vez, el artículo 2o., fracción II, párrafo cuarto, del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional precisa que el costo de producción se calculará basándose en el conjunto de los costos fijos como variables, referidos a los materiales y a la fabricación, en el curso de operaciones normales, en el país de origen, incrementados en un importe razonable por los gastos administrativos y los demás gastos generales.


Ahora bien, respecto de la indefinición del concepto de costo de producción, destaca que tanto en el ámbito económico como en el contable existe coincidencia sobre el alcance de tal concepto.


Tratándose de los conceptos de costos fijos y variables, A.R.S., en su obra "Microeconomía un Enfoque Moderno", Cecsa, México, 1996, los define como:


"Costos fijos: son los de los factores fijos de la producción, los que no cambian con el nivel de producción. Los costos variables son los de los factores variables de la producción."


Por su parte, P. y Rubinfeld, en su libro intitulado "Microeconomía", L., México, 1998, sostienen que:


"El costo total de la producción tiene dos componentes, el costo fijo que la empresa debe absorver independientemente del nivel de producción que logre y el costo variable, que varía con el nivel de la producción. Al depender de las circunstancias, los costos fijos pueden incluir los gastos de mantenimiento de la planta, seguros y posiblemente un número mínimo de empleados -estos costos permanecen iguales sin importar cuánto produzca la empresa. Los costos variables incluyen gastos por salarios, sueldo y materias primas- estos costos suben conforme aumenta la producción."


En relación con los diversos costos y gastos a los que alude la quejosa, de especial relevancia resultan, incluso, las acepciones que en forma coincidente con la ciencia económica la técnica contable ha desarrollado y detallado; al respecto es ilustrativo lo sostenido por A.O.P. de León, en su obra intitulada "Contabilidad de Costos", 6a. Ed., L., México, 2000, de la cual destaca:


"Costos ... son el conjunto de pagos, obligaciones contraídas, consumos, depreciaciones, amortizaciones y aplicaciones atribuibles a un periodo determinado, relacionadas con las funciones de producción, distribución, administración y financiamiento. A su vez, los costos pueden clasificarse en dos grupos fundamentales: a) los relacionados con la función manufacturera o fabril; y, b) los referentes a las funciones de distribución, administración y financiamiento. A los primeros se les conoce generalmente con el nombre de costos de producción o costos propiamente dicho, usando el término en un sentido más limitado. A los segundos se les designa costos de distribución, administración y financiamiento y, en un aspecto más limitado también, se les denomina gastos.


"Los costos de producción están formados por tres elementos fundamentales: 1) la materia prima empleada en la producción; 2) la mano de obra o trabajo humano utilizado en la transformación de aquélla; 3) un conjunto de erogaciones, consumos, depreciaciones, amortizaciones y aplicaciones de activos fijos, cargos diferidos y gastos pagados por adelantado, de carácter fabril, necesarios para efectuar dicha transformación.


"Los costos de distribución, administración y financiamiento, a su vez, se clasifican de acuerdo con el tipo de actividad a que se refieren: 1) costos de distribución, que comprenden todas las erogaciones, depreciaciones, amortizaciones y aplicaciones correspondientes al almacenamiento, empaque, despacho y entrega de los productos terminados; los gastos de promoción, publicidad y propaganda y los gastos del departamento de ventas y de su personal; 2) costos de administración, que abarcan todas las erogaciones, depreciaciones, amortizaciones y aplicaciones relacionadas con la dirección y manejo de las operaciones generales de la empresa, incluidas la gerencia, tesorería, contraloría, contabilidad, auditoría, crédito y cobranzas, caja y oficinas generales y 3) los costos financieros, que incluyen las erogaciones y aplicaciones de erogaciones previas relacionadas con la obtención de recursos ajenos que la empresa necesita para su desenvolvimiento, por los que debe cubrir determinadas prestaciones, tales como los intereses sobre préstamos, sobre emisión de las obligaciones, etc.


"Costos variables. Son aquellos cuya magnitud cambia en razón directa del volumen de las operaciones realizadas. Costos variables de producción son, por consiguiente, los que sufren aumentos o disminuciones proporcionales a los aumentos o disminuciones registrados en el volumen de la producción. Ejemplos típicos de costos variables de producción: materia prima consumida; mano de obra directa empleada (cuando se paga sobre la base de 'destajo' -o sea, en función de la producción-); impuestosespeciales a la producción; ciertos materiales indirectos utilizados; fuerza, combustibles, lubricantes.


"Costos variables de distribución y financiamiento (y en casos excepcionales de administración) serán, a su vez, aquellos que cambien en proporción a las modificaciones sufridas por el volumen de ventas (ya que dichos costos están relacionados con la venta misma y no con la producción). Ejemplos típicos de costos variables de distribución y financiamiento: Comisiones a vendedores, gastos de publicidad y propaganda -cuando se planean sobre la base de un por ciento determinado del volumen de ventas-, material de empaque, fletes y acarreos de productos vendidos, descuentos por pronto pago, provisión para cuentas incobrables -cuando se calcula sobre la base de un por ciento sobre la venta-, intereses sobre descuentos bancarios de documentos recibidos de clientes.


"Debido a que estos costos -de producción, distribución y financiamiento- se modifican en proporción a los cambios en los volúmenes de producción y venta, su efecto sobre el costo de la unidad producida o vendida es constante.


"Costos fijos. Son aquellos que permanecen constantes en su magnitud, independientemente de los cambios registrados en el volumen de operaciones realizadas. Costos fijos de producción son, por consiguiente, todos los que no sufren modificaciones a pesar de que la producción aumente o disminuya. Ejemplos típicos: sueldos de los directores y funcionarios de la fábrica, calefacción utilizada en los departamentos de la planta fabril, depreciación de activos fijos fabriles (si la depreciación se calcula por el método de línea recta u otros que serán materia de estudio posterior), amortización de cargos diferidos fabriles, aplicación de gastos fabriles pagados por anticipado.


"Costos fijos de distribución, administración y financiamiento son, a su vez, aquellos que permanecen constantes, independientemente del volumen de ventas logrado. Ejemplos típicos: sueldo del gerente de ventas; publicidad y propaganda -cuando éstas son por cantidades invariables, periodo a periodo, independientemente del volumen de ventas-; calefacción utilizada en las oficinas de ventas; depreciación, amortización y aplicación de activos fijos, cargos diferidos y gastos de venta pagados por anticipado, respectivamente; sueldos de los directores de la empresa y de los principales funcionarios de tesorería, contraloría, auditoría, contabilidad, crédito y cobranzas; calefacción utilizada en los departamentos administrativos; depreciación, amortización y aplicación de activos fijos, cargos diferidos y gastos administrativos pagados por anticipado; intereses sobre préstamos hipotecarios obtenidos por la empresa."


Entre los costos de producción, dentro de los cargos indirectos destacan los de mano de obra indirecta; al efecto el citado autor, en vía de ejemplo, señala:


"1. Sueldos y prestaciones de los altos funcionarios de la fábrica.


"2. Sueldos y prestaciones de jefes de departamentos fabriles.


"3. Sueldos y prestaciones de empleados administrativos fabriles.


"4. Salarios y prestaciones de trabajadores de departamentos fabriles en los que no se lleva a cabo la transformación de los productos.


"5. Salarios y prestaciones de trabajadores de departamentos fabriles en los que se lleva a cabo la transformación de los productos, cuando aquéllos no intervienen en ésta.


"6. Salarios y prestaciones de operarios que, aunque normalmente están consagrados a la elaboración de productos, transitoriamente pueden no realizar actividades de transformación (enfermedades pagadas, vacaciones, trabajos generales, etc.).


"7. Prestaciones correspondientes a los trabajadores que intervienen directamente en la producción por razones prácticas de conveniencia."


Por otra parte, dentro de los costos de distribución, en vía de ejemplo en la misma obra se citan los siguientes:

"De distribución.


"1. Sueldo del almacenista y empleados del almacén de artículos terminados.


"2. Proporción de la renta del edificio correspondiente al almacén de artículos terminados.


"3. Alumbrado y calefacción correspondientes al almacén de artículos terminados.


"4. Materiales de empaque correspondientes al almacén de artículos terminados.


"5. Depreciación del equipo correspondiente al almacén de artículos terminados.


"6. Sueldos y prestaciones del personal de reparto.


"7. Erogaciones relacionadas con el equipo de reparto (combustibles y lubricantes).


"8. Depreciación del equipo de reparto.


"9. Fletes pagados a la clientela.


"10. Sueldos y prestaciones de los altos funcionarios y empleados de la división de ventas.


"11. Alumbrado y calefacción correspondientes a la división de ventas.


"12. Correos, teléfonos y telégrafos correspondientes a la división de ventas.


"13. Papelería y útiles de escritorio consumidos en la división de ventas.


"14. Depreciación de la sección del edificio correspondiente a la división de ventas.


"15. Depreciación del mobiliario y equipo de la división de ventas.


"16. Comisiones a vendedores y supervisores.

"17. Sueldos y prestaciones a vendedores y supervisores.


"18. Gastos de viaje de vendedores y supervisores.


"19. Publicidad, en sus diferentes formas.


"20. Costo de las muestras obsequiadas a los clientes.


"21. P. y fletes por envíos de folletos, literatura y muestras.


"22. Aplicación de la prima de seguro del equipo de reparto."


Como se advierte, para determinar el costo de producción la autoridad debe tomar en cuenta las bases que sobre tal concepto brinda la teoría económica e incluso la técnica contable, erogaciones que por su gran diversidad, atendiendo a las diversas circunstancias que pueden rodear la producción de cada mercancía, no requieren ser definidas por el propio legislador, ya que, en todo caso, el contexto normativo en estudio precisa que deben cuantificarse los costos o gastos de cualquier tipo que trasciendan al precio real de la mercancía, por lo que los costos a valorar dependerán de la naturaleza del respectivo proceso productivo, sin que ello implique una violación al principio de seguridad jurídica, pues al brindar las disposiciones en estudio un parámetro cierto que rige la actuación de la autoridad investigadora, en todo caso, podrán existir errores de cuantificación que el sujeto afectado podrá impugnar mediante los medios de defensa procedentes.


En relación con la circunstancia de que no se precise conforme a qué procedimiento se calcularán los mencionados costos, ello tampoco deja en estado de incertidumbre al gobernado, pues con independencia de cuál de ellos utilice la autoridad, lo cierto es que para la debida aplicación de la ley, ésta deberá seguir aquel que le permita conocer con base en la información recabada y verificada en qué costos incurrió el productor extranjero dentro del correspondiente proceso productivo, atendiendo en todo caso a la naturaleza de éste, pudiendo las partes interesadas dentro del procedimiento de investigación aportar los medios de prueba que estimen conducentes para desvirtuar la cuantificación realizada por la autoridad, proponiendo, en su caso, diversos métodos de costeo.


Por otra parte, en cuanto a la utilidad y al margen razonable de ésta que servirá para calcular el valor reconstruido de las mercancías importadas, cuando no se realicen ventas de mercancía idéntica o similar en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interior del país de origen o en un tercer país, debe tomarse en cuenta que conforme al artículo 2o., párrafo penúltimo, en relación con el 22, ambos del mencionado reglamento, la autoridad, para calcular la utilidad deberá, por un lado, aplicar los principios de contabilidad generalmente aceptados y, por otro, considerar como tope al incremento que se realice por ese concepto, la utilidad observada en las ventas de productos de la misma categoría general en el mercado interior del país de origen; todo lo cual genera certidumbre a los gobernados sobre qué instrumentos deberá utilizar la autoridad para calcular la referida utilidad y cuál será el margen razonable dentro del cual se podrá determinar la misma.


Por lo que ve al concepto de daño que brinda el artículo 1o., fracción VIII, del reglamento impugnado, la quejosa señala que aquél es impreciso, porque no lo define, no prevé cómo se cuantifica la pérdida o menoscabo patrimonial, ni señala en qué consiste una ganancia lícita y normal, ni qué productores son representativos de una parte significativa de la producción nacional.


El referido precepto dispone:


"Daño a la producción nacional es la pérdida o menoscabo patrimonial o la privación de cualquier ganancia lícita y normal que sufran o puedan sufrir uno o varios productores nacionales como consecuencia inmediata y directa de cualquiera de las prácticas desleales de comercio internacional previstas en el artículo 7o. de la ley y en el presente reglamento."


En relación con este planteamiento, debe partirse por señalar que ni los referidos instrumentos internacionales ni la legislación interna impugnada, obligan a la autoridad competente a cuantificar en una cantidad específica de carácter monetario el monto al que asciende el daño o amenaza de daño causados a la producción nacional como consecuencia de la importación de mercancías en condiciones de dumping, sino que para analizar la existencia de estos factores, y determinar si se justifica legalmente el establecimiento de cuotas compensatorias a su importación, la autoridad investigadora debe valorar las variables económicas que reflejan las condiciones generales de la economía, el comportamiento de las importaciones sujetas a investigación y la evolución de la producción nacional del bien idéntico o similar, lo que le permitirá concluir, en caso de advertir que la respectiva producción nacional tuvo en el periodo investigado un comportamiento negativo o menos benéfico de lo esperado en el entorno nacional e internacional en que se desenvuelve, si las importaciones realizadas en condiciones de discriminación de precios fueron las causantes directas de ello.


Para sustentar la anterior afirmación debe tomarse en cuenta lo establecido en los artículos 3o. del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1979, y 15 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, los cuales disponen:


"Artículo 3o.

"Determinación de la existencia de daño*3


*3En el presente código se entenderá por ‘daño’, salvo indicación en contrario, un daño importante causado a una producción naciional, una amenaza de daño importante a una producción nacional o un retraso sensible en la creación de esta producción, y dicho término deberá interpretarse de conformidad con las disposiciones del presente artículo.

*3 En el presente acuerdo, el término ‘daño’ designa el concepto expresado con la palabra ‘perjuicio’ (injury) en la actual versión española del artículo VI del acuerdo general (esta nota sólo concierne al texto español).


"1. La determinación de la existencia de daño a los efectos del artículo VI del acuerdo general se basará en pruebas positivas y comprenderá un examen objetivo: a) del volumen de las importaciones objeto de dumping y su efecto en los precios de productos similares en el mercado interno y b) de los efectos consiguientes de esas importaciones sobre los productores nacionales de tales productos.


"2. Con respecto al volumen de las importaciones objeto de dumping, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si ha habido un aumento considerable de las importaciones objeto de dumping, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo del país importador. Con respecto a los efectos de las importaciones objeto de dumping sobre los precios, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si se ha puesto a las importaciones objeto de dumping un precio considerablemente inferior al de un producto similar del país importador, o bien si de otro modo el efecto de tales importaciones es hacer bajar los precios en medida considerable o impedir en medida considerable la subida que en otro caso se hubiera producido. Ninguno de estos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.


"3. El examen de los efectos sobre la producción de que se trate incluirá una evaluación de todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de esa producción, tales como la disminución actual y potencial del volumen de producción, las ventas, la participación en el mercado, los beneficios, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad; los factores que repercutan en los precios internos; los efectos negativos actuales o potenciales en el flujo de caja (cash flow), las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión. Esta enumeración no es exhaustiva, y ninguno de esos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.


"4. Habrá de demostrarse que, por los efectos*4 del dumping, las importaciones objeto de dumping causan daño en el sentido del presente código. Podrá haber otros factores*5 que al mismo tiempo perjudiquen a la producción, y los daños causados por ellos no se habrán de atribuir a las importaciones objeto de dumping.


*4 Según se enuncian en los párrafos 2 y 3 del presente artículo.

*5 Estos factores podrán ser, entre otros, el volumen y los precios de las importraciones no vendidas a precios de dumping, la contracción de la demanda o variaciones en la estructrua del consumo, las prácticas comerciales restrictivas de los productores extranjeros y nacionales, y la competencia entre ellos, la evolución de la tecnología y los resultados de la actividad exportadora y la productividad de la producción nacional.


"5. El efecto de las importaciones objeto de dumping se evaluará en relación con la producción nacional del producto similar cuando los datos disponibles permitan identificarla separadamente con arreglo a criterios tales como: el proceso de producción, el resultado de las ventas de los productores, los beneficios. Cuando la producción nacional del producto similar no tenga una identidad separada con arreglo a dichos criterios, el efecto de las importaciones objeto de dumping se evaluará examinando la producción del grupo o gama más restringido de productos que incluya el producto similar y a cuyo respecto pueda proporcionarse la información necesaria.


"6. La determinación de la existencia de una amenaza de daño se basará en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas. La modificación de las circunstancias que daría lugar a una situación en la cual el dumping causaría un daño deberá ser claramente prevista e inminente.*6


*6 Un ejemplo de ello, si bien no de carácter exclusivo, es que existan razones convincentes para creer que en el futuro inmediato habrá un aumento sustancial de las importaciones del producto a precios de dumping.


"7. Por lo que respecta a los casos en que las importaciones objeto de dumping amenacen causar un daño, la aplicación de medidas antidumping se estudiará y decidirá con especial cuidado."


"Artículo 15. La determinación de que la importación de mercancías causa o amenaza causar daño o perjuicio a la producción nacional u obstaculiza el establecimiento de industrias, la hará la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial considerando los criterios previstos en los convenios a que se refiere el artículo anterior o, en su defecto, cuando menos los elementos siguientes:


"I. El volumen de la importación de mercancías objeto de prácticas desleales de comercio internacional, para determinar si ha habido un aumento considerable de las mismas, en relación con la producción o el consumo interno del país.


"II. El efecto que sobre los precios de productos idénticos o similares en el mercado interno, causa o pueda causar la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, para lo cual deberá considerarse si la mercancía importada se vende en el mercado interno a un precio considerable inferior al de los productos idénticos o similares, o bien si el efecto de tales importaciones es hacer bajar los precios anormalmente o impedir en la misma medida el alza razonable que en otro caso se hubiera producido.


"III. El efecto causado o que pueda causarse sobre los productores nacionales de mercancías idénticas o similares a las importadas, considerando todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en la producción y ventas, tales como su disminución apreciada y potencial; la participación en el mercado; el rendimiento de las inversiones; la utilización de la capacidad instalada; los factores que repercuten en los precios internos; los efectos negativos apreciados y potenciales en el empleo, los salarios, el crecimiento, la inversión y demás elementos que considere convenientes."


Como se advierte de las disposiciones antes transcritas, en ellas se vincula a la autoridad investigadora para realizar una valoración conjunta de todos los factores económicos que pueden incidir en el comportamiento de la producción nacional que se supone ha sido afectada por las importaciones realizadas en condiciones de discriminación de precios, dando especial énfasis a tres de ellos: el volumen de las importaciones denunciadas, el efecto que sobre los precios de la producción nacional del bien idéntico o similar causan o puedan causar tales importaciones, y el efecto causado por las mismas en la producción nacional.


Además, tratándose del último factor citado en el párrafo 3 del artículo 3o. del referido instrumento internacional, para su valoración se enumeran toda una serie de factores e índices económicos que deberán tomarse en cuenta. Incluso, se precisa que el cúmulo de factores señalados en la legislación no son los únicos que pueden valorarse, por lo que queda a discreción de la autoridad llevar a cabo un razonable análisis económico que le permita concluir si las importaciones realizadas en condiciones de discriminación de precios son causantes directas de un daño o amenaza de daño a la producción nacional.


Entonces, por la diversidad de factores que inciden sobre el bien jurídico cuya tutela pretende el legislador, una vez que establece el procedimiento que debe seguir la autoridad investigadora para determinar si las importaciones sujetas a investigación se realizaron en el pasado en condiciones de discriminación de precios, señala en forma enunciativa toda una serie de parámetros que debe valorar la propia autoridad para concluir si esas operaciones comerciales causaron o amenazaron causar un daño a la producción nacional, sin prever que el referido daño se cuantifique en una determinada magnitud monetaria, pero exigiendo que la valoración conjunta del cúmulo de variables económicas pertinentes genere convicción al órgano técnico en cuanto a que: a) la producción nacional del bien respectivo observó en el periodo investigado un comportamiento negativo o menos favorable al esperado; y, b) ese comportamiento es causado directamente por las importaciones realizadas en condiciones de dumping.


Ante ello, si bien el legislador otorgó un grado de discreción a la autoridad administrativa en cuanto a los parámetros a valorar y, además, dio a ésta cierto margen de apreciación sobre los elementos que demuestran el daño o amenaza de daño causado, debe estimarse que ello lo hizo acotando en la medida necesaria el arbitrio conferido, pues resulta indudable que en atención al bien jurídico cuya tutela se pretende, es indispensable el establecimiento de conceptos jurídicos indeterminados que tornan necesarias diversasponderaciones, pronósticos y valoraciones, respecto de los cuales la administración debe tener un margen de apreciación que le permita resolver atendiendo al impredecible cúmulo de factores observables.


En tal virtud, la autoridad investigadora se encuentra acotada por diversos límites, desde la existencia y veracidad de los hechos que a su juicio determinan su conclusión, hasta el respeto del marco conceptual externo del concepto jurídico indeterminado, pues al realizar la apreciación respectiva deberá basarse en juicios razonables que no contraríen notoriamente el alcance que la ciencia o técnica respectiva ha dado sobre el particular, lo que daría lugar a un ejercicio arbitrario o caprichoso de la potestad conferida.


En ese sentido, no conlleva una violación al principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 16 constitucional, la circunstancia de que no se defina en las normas impugnadas cuándo las importaciones realizadas en condiciones de discriminación de precios causan un daño o amenaza de daño.


En cuanto a que la ley genera incertidumbre al referirse a la posibilidad de sancionar la existencia de una amenaza de daño, resulta relevante que, por un lado, como ya se precisó, el legislador estableció en el artículo 15 de la ley reglamentaria impugnada los indicadores económicos que deben tomarse en cuenta para resolver sobre el daño o amenaza de daño a la producción nacional, aunado a que el artículo 3o. del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio señala en su párrafo 6: "La determinación de la existencia de una amenaza de daño se basará en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas. La modificación de las circunstancias que darían lugar a una situación en la cual el dumping causaría un daño deberá ser claramente prevista e inminente.".


En tal virtud, las definiciones legales sobre daño y amenaza de daño no generan incertidumbre a los gobernados sobre los casos en que las respectivas importaciones podrán ser restringidas con el establecimiento de cuotas compensatorias, pues para ello deben valorarse objetivamente pruebas positivas y en su conjunto, y no en forma aislada, como lo prevé el referido artículo 3o. del mencionado instrumento internacional; sobre el volumen de las importaciones objeto de discriminación de precios y sus efectos en los precios de los productos similares en el mercado interno y los efectos consiguientes de esas importaciones sobre los productores nacionales de tales productos, acudiendo a parámetros de valoración que están previstos en el propio contexto normativo, debiendo, en todo caso, realizarse una valoración conjunta de tales parámetros, pues como lo señala el dispositivo en análisis: "Ninguno de estos factores aisladamente, ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.".


Incluso, el artículo 3o., párrafo 4, del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1979, es contundente al señalar que no basta la existencia de un comportamiento negativo de los productores nacionales del bien idéntico o similar a aquel cuyas importaciones se encuentran sujetas a investigación, pues en la investigación respectiva: "Habrá de demostrarse que, por los efectos del dumping, las importaciones objeto de dumping causan daño en el sentido del presente código. Podrá haber otros factores que al mismo tiempo perjudiquen a la producción, y los daños causados por ellos no se habrán de atribuir a las importaciones objeto de dumping.".


En ese tenor, el marco jurídico para la determinación de la existencia de una amenaza de daño a la producción nacional generada por las importaciones sujetas a investigación, no provoca incertidumbre a los gobernados, pues las disposiciones aplicables acotan en la medida de lo posible la actuación de la autoridad competente, atendiendo a la complejidad de los diversos fenómenos económicos que se pretenden valorar y tomando en cuenta conceptos que tienen un preciso alcance en el ámbito económico y contable.


Por último, respecto de quiénes son los productores que pueden considerarse representan en forma significativa a la producción nacional, debe atenderse a lo establecido en el artículo 4o. del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1979, el cual disponía:


"Artículo 4o.

"Definición del término 'producción'


"1. A los efectos de la determinación del daño, la expresión 'producción nacional' se entenderá en el sentido de abarcar el conjunto de los productores nacionales de los productos similares, o aquellos de entre ellos cuya producción conjunta constituya una parte principal de la producción nacional total de dichos productos. No obstante:


"i) cuando unos productores estén vinculados a los exportadores o a los importadores o sean ellos mismos importadores del producto objeto del supuesto dumping, el término 'producción' podrá interpretarse en el sentido de referirse al resto de los productores;


"ii) en circunstancias excepcionales, el territorio de una parte podrá estar dividido, a los efectos de la producción de que se trate, en dos o más mercados competidores y los productores de cada mercado podrán ser considerados como una producción distinta si: a) los productores de ese mercado venden la totalidad o la casi totalidad de su producción del producto de que se trata en ese mercado, y b) en ese mercado la demanda no está cubierta en grado sustancial por productores del producto de que se trate situados en otro lugar del territorio. En estas circunstancias, se podrá considerar que existe daño incluso cuando no resulte perjudicada una porción importante de la producción nacional total siempre que haya una concentración de importaciones objeto de dumping en ese mercado aislado y, además, siempre que las importaciones objeto de dumping causen daño a los productores de la totalidad o la casi totalidad de la producción en ese mercado.


"2. Cuando se haya interpretado que el término 'producción' se refiera a los productores de cierta zona, es decir, un mercado según la definición del párrafo 1, apartado ii), del presente artículo, los derechos antidumping sólo se percibirán sobre los productos de que se trate que vayan consignados a esa zona para consumo final. Cuando el derecho constitucional del país importador no permita la percepción de derechos antidumping en estas condiciones, la parte importadora podrá percibir los derechos antidumping sin limitación, solamente si: 1) se ha dado a los exportadores la oportunidad de dejar de exportar a precios de dumping a la zona interesada o de dar seguridades con arreglo al artículo 7o. del presente código, y no se han dado prontamente seguridades suficientes a este respecto, y si 2) dichos derechos no se pueden percibir únicamente sobre productores determinados que abastezcan la zona de que se trate.


"3. Cuando dos o más países hayan alcanzado, de conformidad con las disposiciones del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del acuerdo general, un grado de integración tal que ofrezcan las características de un solo mercado unificado, se considerará que la producción de toda la zona integrada es la producción contemplada en el párrafo 1 del presente artículo.


"4. Las disposiciones del párrafo 5 del artículo 3o. serán aplicables al presente artículo."


A su vez, el precepto al que remite este último párrafo es del siguiente tenor:


"5. El efecto de las importaciones objeto de dumping se evaluará en relación con la producción nacional del producto similar cuando los datos disponibles permitan identificarla separadamente con arreglo a criterios tales como: el proceso de producción, el resultado de las ventas de los productores, los beneficios. Cuando la producción nacional del producto similar no tenga una identidad separada con arreglo a dichos criterios, el efecto de las importaciones objeto de dumping se evaluará examinando la producción del grupo o gama más restringido de productos que incluya el producto similar y a cuyo respecto pueda proporcionarse la información necesaria."


De la lectura de los numerales antes transcritos se colige que la autoridad administrativa, para concluir que determinadas importaciones realizadas en condiciones de dumping causan o amenazan causar un daño a la producción nacional, deberá considerar, en principio, al conjunto de los productores nacionales de los productos similares, por lo que la valoración que realice de los referidos factores económicos deberá basarse en los datos que se reporten de la totalidad del sector respectivo.


Si bien la autoridad deberá partir de ese concepto de producción nacional, podrá, cuando las circunstancias jurídicas o fácticas lo justifiquen, considerar únicamente a la parte principal de la producción nacional total de la mercancía respectiva, dejándose al arbitrio de ésta determinar qué porcentaje de la misma, superior a su mayoría absoluta, es representativa de la producción nacional, determinación que no podrá desvincular de los factores que haya tomado en cuenta para no valorar la evolución de la totalidad de la producción nacional del bien idéntico o similar al importado en condiciones de discriminación de precios.


En adición a lo anterior, destaca que la autoridad no podrá considerar como parte de la respectiva producción nacional a los productores nacionales que estén vinculados a los exportadores o importadores de la mercancía, pues resulta obvio que el comportamiento económico de éstos estará influido favorablemente, o sesgado, por las importaciones sujetas a investigación.


Aún más, atendiendo a las particularidades del mercado nacional del bien correspondiente, el análisis respectivo podrá referirse a un territorio específico.


Ante ello, es indudable que las disposiciones reclamadas no transgreden el principio de seguridad jurídica en tanto que, en principio, sí determinan qué debe entenderse por producción nacional, aunado a que, ante las circunstancias jurídicas o fácticas que pueden impedir la valoración del comportamiento observado por la totalidad de ésta, acotan en la medida necesaria el arbitrio conferido, para tomar en cuenta una porción menor de la producción nacional.


Debe agregarse que las conclusiones anteriormente adoptadas no pasan por alto que desde el punto de vista de una técnica legislativa muy depurada, sería altamente recomendable que la ley fuera más detallada en la descripción de algunos conceptos, para que de esa manera se facilitara el análisis de la legalidad de las resoluciones administrativas que lleguen a dictarse en esta materia; sin embargo, aun cuando ello fuera deseable, lo cierto es que la función de este Alto Tribunal no es la de revisar el nivel de calidad de la obra legislativa, sino la de preservar el respeto de las garantías individuales, exigiendo que las normas sometidas a su censura se ajusten a los requerimientos mínimos necesarios para satisfacer aquéllas.


En este sentido, basta que la ley reclamada emplee conceptos que no sólo no son desconocidos en el ámbito económico, contable y financiero, sino que además son de fácil comprensión, y que a través de sus normas sea posible examinar la regularidad de los actos de la autoridad administrativa, de acuerdo con los lineamientos y principios sentados por aquélla, para que deba entenderse satisfecho el principio de seguridad jurídica, considerando, sobre todo, que a través de las garantías de fundamentación y motivación, tratándose de actos particulares, e incluso, de supremacía de ley en el caso de normas generales reglamentarias que pretendan expedirse para alcanzar los fines perseguidos por el legislador, se fortalece la protección para los particulares que resulten afectados con la aplicación de la ley, garantías todas ellas que en esta materia deben ser cuidadosamente observadas por las autoridades administrativas que pretendan fundarse en la ley reclamada para resolver que determinadas importaciones se realizaron en el periodo investigado en condiciones de discriminación de precios, causando o amenazando causar un daño a la producción nacional del bien idéntico o similar.


DÉCIMO SEGUNDO. Finalmente, respecto de lo aducido por la parte quejosa en la parte final de su agravio marcado con el inciso A), respecto a las facultades y competencia del subsecretario de Comercio Exterior e Inversión Extranjera para firmar en ausencia del titular del ramo la impugnada resolución del primero de octubre de mil novecientos noventa y tres que determina la existencia de prácticas desleales de comercio internacional e impone cuotas compensatorias, dado que tales cuestiones escapan a la competencia de esta Suprema Corte de Justicia, se reserva jurisdicción para su conocimiento al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 85 y 92 de la Ley de Amparo.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. En la materia de la revisión se modifica la sentencia recurrida.


SEGUNDO. Queda firme el sobreseimiento decretado en el primer punto resolutivo de la sentencia recurrida, por los motivos expuestos en el considerando cuarto de la presente resolución.


TERCERO. Se sobresee en el juicio de garantías respecto de los actos reclamados consistentes en la inconstitucionalidad de los artículos 5o., fracciones II y VII, 16, fracción V, 17, párrafo segundo, 18, 20, 28 a 44 y 57 a 71 de la Ley de Comercio Exterior; 37 a 69, 75 a 116, 135 a 141, 162 a 176, y quinto y sexto transitorios del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior; de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 1994 y el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de julio de 1993, concretamente por cuanto hace a la derogación del artículo 35, fracción I, inciso c), de la Ley Aduanera, en términos del considerando séptimo de la presente resolución.


CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a X.M., Sociedad Anónima de Capital Variable, respecto de los actos consistentes en la inconstitucionalidad del artículo 129, fracción I, de la Ley Aduanera, y el oficio número 326-A-7987, de seis de junio de mil novecientos noventa y cuatro, por los motivos expresados en el considerando noveno de la presente resolución.


QUINTO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a X.M., Sociedad Anónima de Capital Variable, respecto del acto consistente en la inconstitucionalidad del artículo 121-B de la Ley Aduanera, en términos del considerando octavo de la presente resolución.


SEXTO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a X.M., Sociedad Anónima de Capital Variable, respecto de los actos consistentes en la inconstitucionalidad de los artículos 1o., fracción II, inciso c), 2o., fracción II, 7o., fracción I y 9o. a 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior; y 1o., fracciones IV y VII, y 9o. a 30 del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional.


SÉPTIMO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno, para el conocimiento y resolución de las cuestiones de su legal competencia, en los términos de los considerandos décimo y décimo segundo de la presente resolución.


N.; con testimonio de esta resolución, remítanse los autos al Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., S.S.A., J.V.A.A. y presidente y ponente G.I.O.M..


Nota: De la presente ejecutoria también derivaron las tesis 2a. CXV/2001, 2a. CXVI/2001, 2a. CXIII/2001, 2a. CXVII/2001, 2a. CXIV/2001, 2a. CXVIII/2001, 2a. CXIX/2001, 2a. CXX/2001, 2a. CXXI/2001, 2a. CXXII/2001, 2a. CXXIII/2001, 2a. CXXIV/2001, 2a. CXXV/2001, 2a. CXXVI/2001, 2a. CXXX/2001, 2a. CXXIX/2001, 2a. CXXVIII/2001, 2a. CXXXI/2001, 2a. CXXVII/2001 y 2a. CXXXII/2001, que aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2001, páginas 211, 212 la segunda y la tercera, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 230, 231 y 237, con los rubros: "COMERCIO EXTERIOR. DIFERENCIA ENTRE LAS FACULTADES FORMALMENTE LEGISLATIVAS CUYO EJERCICIO PUEDE AUTORIZAR EL CONGRESO DE LA UNIÓN AL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y LAS FACULTADES CONFERIDAS A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA AL TENOR DEL PÁRRAFO PRIMERO DEL PROPIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL.", "COMERCIO EXTERIOR. LA POTESTAD TRIBUTARIA CUYO EJERCICIO PUEDE AUTORIZAR EL CONGRESO DE LA UNIÓN AL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 131, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO ESTÁ CONDICIONADA A PROCEDIMIENTOS O REQUISITOS DE VALORACIÓN QUE IMPIDAN A ÉSTE FIJAR CONTRIBUCIONES EN DICHA MATERIA.", "COMERCIO EXTERIOR. LOS CRÉDITOS FISCALES PROVISIONALES DETERMINADOS CONFORME AL ARTÍCULO 121-B DE LA LEY ADUANERA PUEDEN DESVIRTUARSE MEDIANTE LAS PRUEBAS QUE EL GOBERNADO APORTE DENTRO DEL PLAZO DE CUATRO MESES QUE TIENE LA AUTORIDAD PARA EMITIR, EXPRESA O TÁCITAMENTE, LA LIQUIDACIÓN DEFINITIVA, POR LO QUE CON TAL REGULACIÓN SE RESPETA LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 1996).", "CONTRIBUCIONES. CARECEN DE ESTA NATURALEZA LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO CUYO ESTABLECIMIENTO ESTÁ CONDICIONADO AL DESARROLLO DE UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE ESCUCHE A LOS GOBERNADOS QUE PUEDAN VERSE AFECTADOS Y A QUE EL ÓRGANO INVESTIDO DE LA RESPECTIVA ATRIBUCIÓN ACREDITE QUE DETERMINADOS HECHOS DEL PASADO JUSTIFICAN SU CREACIÓN.", "CRÉDITOS FISCALES. LA FACULTAD QUE CONFIERE EL ARTÍCULO 121-B DE LA LEY ADUANERA A LAS AUTORIDADES COMPETENTES PARA DETERMINARLOS PROVISIONALMENTE, SIN SUSTANCIAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO RESPECTIVO, NO SE RIGE POR LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL TREINTA Y UNO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS).", "CUOTAS COMPENSATORIAS. EL CONGRESO DE LA UNIÓN TIENE FACULTADES IMPLÍCITAS EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXX, Y 131 CONSTITUCIONALES, PARA OTORGAR A UNA DEPENDENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL LAS ATRIBUCIONES QUE LE PERMITAN DESARROLLAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN DE PRÁCTICAS DESLEALES DE COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTABLECER, EN SU CASO, AQUÉLLAS.", "CUOTAS COMPENSATORIAS. EL PROCEDIMIENTO QUE SE SIGUE PARA SU ESTABLECIMIENTO NO ES ANÁLOGO AL QUE DESARROLLAN LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA FIJAR LAS BASES, CUOTAS O TARIFAS DE UNA CONTRIBUCIÓN, NI PARA REALIZAR LA LIQUIDACIÓN DE UNA CONTRIBUCIÓN Y TAMPOCO TIENEN LA NATURALEZA DE UNA CONTRIBUCIÓN DE CARÁCTER EXTRAFISCAL.", "CUOTAS COMPENSATORIAS. LA ATRIBUCIÓN CONFERIDA AL TITULAR DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL (ACTUALMENTE SECRETARÍA DE ECONOMÍA) PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL EN LAS QUE ESTABLEZCA PRESTACIONES PATRIMONIALES DE ESA NATURALEZA, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993).", "CUOTAS COMPENSATORIAS. LA FACULTAD DEL TITULAR DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL (ACTUALMENTE SECRETARÍA DE ECONOMÍA) PARA IMPONERLAS, NO IMPLICA LA CREACIÓN DE UNA PRESTACIÓN PATRIMONIAL DE ESA NATURALEZA, PUES LA HIPÓTESIS DE HECHO QUE AL SER REALIZADA POR LOS GOBERNADOS PROVOCARÁ LA RESPECTIVA OBLIGACIÓN DE PAGO, SURGE CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA CORRESPONDIENTE EJERCE LA ATRIBUCIÓN CONFERIDA (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993).", "CUOTAS COMPENSATORIAS. NO TIENEN NATURALEZA JURÍDICA DE CONTRIBUCIONES, EN VIRTUD DE QUE SU ESTABLECIMIENTO ESTÁ CONDICIONADO AL DESARROLLO DE UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE ESCUCHE A LAS PARTES INTERESADAS E, INCLUSO, AL ACREDITAMIENTO DE QUE LAS IMPORTACIONES SUJETAS A INVESTIGACIÓN SE REALIZARON EN CONDICIONES DE DISCRIMINACIÓN DE PRECIOS Y CAUSARON O AMENAZARON CAUSAR DAÑO A LA PRODUCCIÓN NACIONAL.", "CUOTAS COMPENSATORIAS. PARA ANALIZAR LA CONSTITUCIONALIDAD DEL RÉGIMEN LEGAL QUE RIGE SU ESTABLECIMIENTO, DETERMINACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO LES HAYA DADO (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993).", "CUOTAS COMPENSATORIAS. PARA DETERMINAR SU NATURALEZA DEBE ACUDIRSE TAMBIÉN A LO DISPUESTO EN DIVERSOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES, INCORPORADOS AL ORDEN JURÍDICO NACIONAL EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993).", "CUOTAS COMPENSATORIAS. SU ESTABLECIMIENTO EN FORMA DEFINITIVA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO DE PRÁCTICAS DESLEALES DE COMERCIO INTERNACIONAL, ESTÁ CONDICIONADO A QUE LA AUTORIDAD COMPETENTE ESCUCHE A LOS GOBERNADOS QUE PUEDEN VERSE AFECTADOS Y A QUE SE ACREDITE QUE LAS IMPORTACIONES SUJETAS A INVESTIGACIÓN SE REALIZARON EN CONDICIONES DE DISCRIMINACIÓN DE PRECIOS Y CAUSARON O AMENAZARON CAUSAR DAÑO A LA PRODUCCIÓN NACIONAL (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993).", "CUOTAS COMPENSATORIAS. SU ESTABLECIMIENTO EN FORMA PROVISIONAL ESTÁ CONDICIONADO A QUE LA AUTORIDAD COMPETENTE REÚNA LOS ELEMENTOS SUFICIENTES CONFORME A LOS CUALES QUEDE ACREDITADO QUE LAS IMPORTACIONES SUJETAS A INVESTIGACIÓN SE REALIZARON EN CONDICIONES DE DISCRIMINACIÓN DE PRECIOS Y CAUSARON O AMENAZARON CAUSAR DAÑO A LA PRODUCCIÓN NACIONAL (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993).", "DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN CAUSAL Y TELEOLÓGICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.", "DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN HISTÓRICA, CAUSAL Y TELEOLÓGICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.", "DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.", "DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.", "DIVISIÓN DE PODERES. PARA FIJAR EL ALCANCE DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO, RESULTA INSUFICIENTE SU INTERPRETACIÓN LITERAL." e "INGRESOS PÚBLICOS. PARA VERIFICAR SU APEGO A LOS PRINCIPIOS QUE CONFORME A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RIGEN SU ESTABLECIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE LES DÉ EL LEGISLADOR ORDINARIO.", respectivamente.


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