Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 45/2001. AFORE INBURSA, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

CUARTO. Son infundados e ineficaces los agravios previamente transcritos.

En el considerando segundo de la sentencia recurrida, el J. de Distrito estableció que eran inexistentes los actos reclamados respecto del vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, consistentes en la obligación impuesta a la empresa quejosa de someterse a sus decisiones, acuerdos, resoluciones o procedimientos, y la orden contenida en el oficio CONDUSEF/VJ/DGQCA/597/2000, de doce de junio de dos mil, en donde se le ordenó el registro de un pasivo contingente por el monto de $88,062.90 (ochenta y ocho mil sesenta y dos pesos 90/100 M.N.), porque esos actos los negó en su informe justificado, y dicha negativa estaba robustecida con el hecho de que el propio oficio fue suscrito por una distinta autoridad.

En el primero de los agravios que expresa el recurrente, argumenta que el J. no examinó con precisión los actos reclamados del vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (C., porque si bien es cierto que el oficio relacionado con esos actos está firmado por una autoridad distinta, no menos cierto es que ésta depende del aludido vicepresidente y, por esa razón, debió considerarlo autor de ese instrumento.

Esta argumentación es infundada, ya que el mencionado oficio se localiza a fojas 25 y 26 del cuaderno de amparo, y fue firmado por el director general de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; y la circunstancia de que pudiera ser una autoridad subalterna y dependiente del vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, quien expidió y firmó el oficio CONDUSEF/VJ/DGQCA/597/2000, de doce de junio de dos mil, en cuestión, no es motivo suficiente para atribuir el contenido de ese documento al vicepresidente jurídico de esa comisión, y considerarlo como el autor de su expedición, ya que la Ley de Amparo no contiene disposición legal alguna en el sentido de que cualquier acto realizado por un funcionario subalterno puede ser atribuido al titular de la dependencia a la que pertenezca, en razón de sus atribuciones legales.

Sobre esa temática, el concepto de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo no puede establecerse de manera genérica, al grado de llamar a juicio a una autoridad distinta de la que emitió el acto reclamado, sólo porque es orgánicamente superior de la que materialmente lo signó; sino que, específicamente, se debe reconocer el carácter de autoridad responsable únicamente a la que directamente se encuentre relacionada con el acto reclamado conforme a alguna de las diferentes hipótesis que señala la Ley de Amparo en su artículo 11, que precisa: "Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."; por lo que si el vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no suscribió el oficio en cuestión, aun cuando sea jerárquicamente superior a la que lo emitió, es incorrecto considerar que esta autoridad fue la autora del oficio aludido, como sugiere el recurrente.

En apoyo de esta consideración se cita la siguiente tesis jurisprudencial, que esta Primera Sala hace suya, del siguiente tenor:

"Octava Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: II, Primera Parte, julio a diciembre de 1988

"Tesis: 2a./J. 3/88

"Página: 185

"AUTORIDAD RESPONSABLE. TIENE ESE CARÁCTER LA QUE EMITE EL ACTO RECLAMADO Y NO SU SUPERIOR JERÁRQUICO. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Amparo, es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Por lo tanto, la autoridad que debe señalarse en la demanda cuando se reclaman actos concretos, como es el caso de una resolución administrativa es precisamente la que suscribe la resolución, es decir, la que materialmente la emite, de manera que si una resolución administrativa aparece firmada por una autoridad subalterna de la señalada como responsable, esto no significa que deba tenerse por cierto el acto en cuanto es atribuido al superior, independientemente de que pertenezcan a la misma dependencia y de las relaciones de jerarquía que entre ellas exista; puesto que el citado artículo 11 no establece que tiene el carácter de autoridad responsable el superior de quien emite el acto reclamado por el solo hecho de serlo.

"Varios 209/78. J.G.R., en representación de Fic Internacional, S.A. de C.V. Contradicción de tesis entre los Tribunales Colegiados Primero y Tercero del Primer Circuito en Materia Administrativa. 15 de agosto de 1988. Mayoría de 4 votos. Ponente: C. de S.N.. Secretario: J.A.N.S.. Disidente: A.G.M.."

Es de agregarse que la quejosa no atribuyó, específicamente, en la demanda de garantías, la expedición del aludido oficio al vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; antes bien, expresamente imputó ese acto reclamado, como autoridad ordenadora, al director general de Quejas, Conciliación y Arbitraje de la citada comisión, de la siguiente manera:

"a) La obligación que se impone a la sociedad quejosa de someterse a decisiones, acuerdos, resoluciones o procedimientos por parte de las autoridades de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (en lo sucesivo C., señaladas como responsables en el capítulo respectivo de esta demanda. b) Los actos concretos de aplicación de los ordenamientos legales indicados, consistentes en: 1. La orden dada a A.I., S.A. de C.V., para registrar como pasivo contingente la suma de $88,062.90 (ochenta y ocho mil sesenta y dos pesos 90/100 M.N.), monto de una reclamación presentada ante la Condusef por la usuaria de servicios financieros señalada en esta demanda como tercero perjudicada, en contra de la hoy quejosa, orden de registro que aparece en el oficio número CONDUSEF/VJ/DGQCA/597/2000, relativo al Exp. DGQCA/SAR/01208/2000, fechado el 12 de junio del año en curso, recibido en A. Inbursa, S.A. de C.V., el 13 del mismo mes. Este acto se atribuye, como autoridad ordenadora, al C. Director general de Quejas, Conciliación y Arbitraje, dependiente de la Vicepresidencia Jurídica de la Condusef."

De esta transcripción también se advierte que la quejosa no señaló en la demanda que el oficio de que se trata fue emitido por el director general de Quejas, Conciliación y Arbitraje, en acatamiento de una orden del vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, ya que es aquella autoridad a quien le asignó el carácter de ordenadora de la expedición del oficio ya mencionado de doce de junio de dos mil; por todo lo cual es infundada la aserción del impugnante, relativa a que el J. de Distrito debió considerar como autor de ese instrumento al vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

El J. de Distrito consideró que en el juicio de garantías la quejosa reclamó, con motivo del primer acto concreto de aplicación, el artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, y los artículos 1o., 3o., 12, 13 y 19 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en cuanto conceden a la mencionada comisión nacional plena autonomía técnica para dictar sus resoluciones, laudos y facultades de autoridad para imponer las sanciones previstas en dicha ley.

Puntualizó que una vez efectuada la reclamación por parte de la tercero perjudicada ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en contra de la quejosa A.I., Sociedad Anónima de Capital Variable, ésta se sometió a la competencia de la referida institución, quien le aplicó los preceptos reclamados en fecha anterior a la del oficio de doce de junio de dos mil, que motivó la presentación de la demanda de amparo. Además de que la empresa hoy recurrente fue citada para el desahogo del procedimiento desde el dieciséis de marzo de dos mil.

Debido a que el oficio reclamado se emitió el doce de junio siguiente, en fecha posterior a la en que tuvo lugar el procedimiento administrativo preindicado, el J. arribó a la conclusión de que los actos reclamados con motivo de la aplicación del artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así como de los artículos 1o., 3o., 12, 13 y 19 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, eran ulteriores al primer acto de aplicación de esos preceptos legales, y resultaba improcedente el juicio de garantías, en razón de que el artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo, solamente permite impugnar en el juicio de amparo el primer acto concreto de aplicación de la ley y reglamento tildados de inconstitucionales.

A ese respecto, el recurrente antepone que el J. no fundamentó esa decisión. Sostiene que en el procedimiento conciliatorio la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros actúo con facultades conciliatorias y de defensa de los usuarios de servicios financieros, y hasta ese momento los actos de dicha institución no estaban revestidos de imperium, con las características de unilateralidad, imperatividad y coercitividad, característicos de los actos de autoridad, por lo que desde su punto de vista no pueden catalogarse como actos primarios de aplicación. Agrega que los preceptos legales se impugnaron porque en ellos el legislador otorgó el carácter de autoridad a la comisión, cuya condición no puede tener, según afirma, debido a que constituye un organismo descentralizado del Gobierno Federal, y no una dependencia de éste.

Reitera que la orden que la comisión dio a la quejosa para constituir el pasivo contingente es un acto de autoridad que conlleva la facultad de imperium, que indebidamente le concede el artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así como los diversos 1o., 3o., 12, 13 y 19 del reglamento interior de dicha comisión y, por tanto, la orden de registrar el pasivo contingente constituye el primer acto de aplicación de esos preceptos.

Este planteamiento del recurrente es infundado por los siguientes motivos.

A fojas 203 y 204 del cuaderno de amparo se localiza copia certificada de la diligencia de doce de abril de dos mil, que el director general de Quejas, Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros remitió junto con su informe justificado, y que en términos de los artículos 129 y 202 de Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicados supletoriamente a la Ley de Amparo, conforme a su artículo 2o., tiene pleno valor probatorio, por haberse expedido por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, en donde consta que en esa fecha, doce de abril de dos mil, compareció B.R.M.R., con el carácter de apoderada de A.I., S.A. de C.V., a la audiencia de conciliación del procedimiento administrativo instaurado por la tercero perjudicada, previsto en el artículo 68, fracción I, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, cuya audiencia se difirió, y se apercibió a dicha empresa en los siguientes términos:

"Con fundamento en el artículo 68, fracción VI, del ordenamiento legal invocado, se difiere la presente audiencia con el objeto de que A.I., S.A. de C.V., exhiba la solicitud de disposición de recursos, la resolución de pensión por cesantía en edad avanzada número 99/183539 emitida por el IMSS, y la carta poder que en su momento exhibió la C.C.M.A.O., quien recibió por parte de Inbursa, S.A. de C.V., los recursos que integran la cuenta individual del fallecido J.F.R.M.; para tal efecto, se señalan las doce horas del día diecinueve de abril del año dos mil, en las oficinas de esta comisión, para la continuación de la presente audiencia. Se apercibe a A.I., S.A. de C.V., que en caso de ser omisa en lo aquí acordado, se le impondrá multa de 500 a 2000 días de salario mínimo general vigente diario en el Distrito Federal, con fundamento en los artículos 68, fracción IX y 94, fracción V, del ordenamiento legal en cita." (fojas 203 y 204).

A fojas 230 y 231 de los autos se documenta la diligencia de diecinueve de abril de dos mil, correspondiente a la reanudación de la audiencia de conciliación mencionada, en la que nuevamente intervino B.R.M.R., con el carácter de apoderada de A.I., S.A. de C.V., en donde manifestó "que no se somete al arbitraje de esta comisión".

En ese acto el conciliador de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros determinó dar vista al director de Asuntos SAR para que, en su caso, de llegar a determinar la existencia de elementos para establecer la procedencia de la reclamación de la tercero perjudicada, se emitiera un dictamen técnico "y se ordene registrar la reclamación como un pasivo contingente de la administradora de fondos para el retiro reclamada", en los siguientes términos (fojas 230 y 231):

"Toda vez que las partes no llegaron a un acuerdo para conciliar sus intereses y que A.I., S.A. de C.V., ha rehusado someterlas al juicio arbitral de esta comisión nacional, con fundamento en el artículo 68, fracción VII, en relación con la solicitud de la parte reclamante se dará vista al director de Asuntos SAR para que, en su caso, y de determinarse que de los autos existentes se desprenden elementos para establecer la procedencia de lo reclamado, se ordene la emisión de un dictamen técnico y se ordene registrar la reclamación como un pasivo contingente de la administradora de fondos para el retiro reclamada. El C. Conciliador da por terminada la presente actuación siendo las trece horas con treinta minutos del diecinueve de abril del año dos mil." (foja 231).

Como se ha visto, la empresa quejosa se sometió a la competencia y potestad de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros desde el doce de abril de dos mil, en donde se le aplicaron las normas jurídicas reclamadas, puesto que por conducto de su apoderada intervino en la audiencia de conciliación celebrada los días doce y diecinueve de abril de ese año, y en esa audiencia se concretó la relación de autoridad y particular, que se tradujo en una situación de subordinación de gobernante a gobernado, dado que la empresa fue apercibida por la autoridad de que "en caso de ser omisa en lo aquí acordado, se le impondrá multa de 500 a 2000 días de salario mínimo general vigente diario en el Distrito Federal, con fundamento en los artículos 68, fracción IX y 94, fracción V, del ordenamiento legal en cita", además de que en el propio acto se le hizo saber que se daría vista al director de Asuntos SAR para que, si existían elementos condicionantes de la procedencia de la reclamación de la tercero perjudicada, emitiera un dictamen técnico "y se ordene registrar la reclamación como un pasivo contingente de la administradora de fondos para el retiro reclamada". Por ende, contrariamente a lo que argumenta el gestionante de esta revisión, esas actuaciones constituyen auténticos actos de autoridad susceptibles de ser impugnados, desde entonces, mediante el juicio de amparo.

Si bien en las referidas actuaciones no se materializó la imposición de la multa con la que se apercibió a la empresa, porque para ello se requería un desacato o la negativa de ésta a obedecer el mandato acordado por la autoridad, cuyo cumplimiento le exigió, y que la propia autoridad hiciera efectivo el apercibimiento, de todos modos se ocasionó a la empresa un acto de molestia que afectó su situación jurídica, puesto que se hallaba sujeta a la determinación de la autoridad, con la advertencia que se le hizo de ejecutar aquel mandamiento.

Máxime que, en ese acto, también se externó por parte de la autoridad la posibilidad de que se ordenara registrar el monto de la reclamación de la tercero perjudicada como un pasivo contingente de la empresa hoy disconforme.

En ese contexto, con el apercibimiento hecho a la quejosa por la autoridad responsable en la audiencia de conciliación de doce y diecinueve de abril de dos mil, no solamente aplicó los preceptos legales reclamados que la autorizan a actuar con facultades de imperium, sino que también dio inicio al procedimiento administrativo del que, directa y estrechamente, derivó la orden de registro del pasivo contingente igualmente reclamada y, por ende, la empresa quejosa estaba desde entonces en aptitud de promover juicio de amparo para reclamar las indicadas normas jurídicas con motivo de ese acto de su aplicación.

Lo acabado de considerar se confirma con la tesis de la Segunda Sala, que esta Primera Sala adopta, que dice:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, marzo de 1999

"Tesis: 2a. XXXIX/99

"Página: 317

"MULTA. EL SOLO APERCIBIMIENTO DE IMPONERLA CONSTITUYE ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY QUE LO PREVÉ Y OTORGA INTERÉS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO, SI LA AUTORIDAD ESTABLECE CON PRECISIÓN LA SANCIÓN PECUNIARIA EN CASO DE QUE EL GOBERNADO INCUMPLA EL REQUERIMIENTO. Para los efectos de la procedencia del juicio de amparo, el solo apercibimiento de multa constituye el primer acto de aplicación del ordenamiento legal que lo prevé, cuando la autoridad determina con precisión la sanción en caso de incumplimiento, e invoca la norma que establece la medida para hacer cumplir su determinación, pues si bien todavía no se materializa la imposición, porque para ello se requiere que exista el desacato o la negativa del obligado a obedecer el mandato cuyo cumplimiento se exige y que la autoridad haga efectivo el apercibimiento, se ocasiona al sujeto obligado un acto de molestia que afecta su situación jurídica, puesto que se halla vinculado a la determinación de la autoridad en tanto se le conmina a ejecutar un determinado mandamiento.

"Amparo en revisión 2761/98. Constructora J.M.B. Arquitectos, S.A. de C.V. 27 de enero de 1999. Cinco votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.P.L.."

Así, resulta correcta la estimación del J. de Distrito respecto de que el oficio de doce de junio de dos mil, que contiene la orden de registro del pasivo contingente, que la empresa hoy quejosa reclamó con motivo de la aplicación del artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, y de los artículos 1o., 3o., 12, 13 y 19 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en cuanto facultan a la comisión nacional para dictar resoluciones y laudos, y le conceden facultades de autoridad para imponer las sanciones que la propia ley señala, constituye un acto ulterior al primer acto de aplicación de esos preceptos legales, por cuya razón resultaba improcedente el juicio de garantías, al no haberse promovido con motivo del primer acto de aplicación de los aludidos numerales, como previene el artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo.

No pasa inadvertido a esta Primera Sala el alegato del recurrente, tocante a que es contradictoria la determinación del J., porque en el penúltimo párrafo del considerando quinto de la sentencia recurrida concluyó que la emisión del oficio de doce de junio de dos mil "constituye el primer acto de aplicación de los artículos tildados de inconstitucionales".

Tampoco es fundada esa aseveración del revisionista, toda vez que la afirmación del J., que aquel menciona, la hizo al examinar una causal de improcedencia invocada por la tercero perjudicada, desde el punto de vista de la reclamación de los artículos 11, fracción XXIV, 22, fracción XIX y 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, y no desde la perspectiva de impugnación del artículo 10 de esa ley y de los artículos 1o., 3o., 12, 13 y 19 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, como lo demuestra la siguiente transcripción:

"QUINTO. ... Finalmente, la tercero perjudicada aduce, respecto del oficio de doce de junio de dos mil, que contiene la orden de registro de pasivo contingente, que se configura la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo, porque la aplicación de los artículos 11, fracción XXIV, 22, fracción XIX y 68, fracción X, no constituyen el primer acto de aplicación, sino un segundo o ulterior en el acto reclamado, dado que el primero se constituyó con la notificación de la reclamación que le hizo a la quejosa el trece de junio de dos mil la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros. Para dilucidar si le asiste o no la razón a la tercero perjudicada, se tienen presentes en este punto, en obvio de repeticiones, las consideraciones que se hicieron al respecto sobre la improcedencia decretada en contra de la aplicación del artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en el considerando cuarto de esta sentencia. Precisado lo anterior, también se tiene presente que para la radicación y desahogo del procedimiento administrativo de conciliación se le aplicó, en diferentes etapas del mismo, el artículo 68 de la ley de la materia a la ahora quejosa, no obstante ello, en ninguna de las mismas se configuró la hipótesis de la fracción X de dicho dispositivo sino, precisamente, hasta la emisión del oficio de mérito, como puede corroborarse con las constancias de autos que obran en el juicio (folios 118 a 257). En tal orden de ideas, se concluye que el acto reclamado consistente en la emisión del oficio CONDUSEF/VJ/DGQCA/597/2000, de doce de junio de dos mil, constituye el primer acto de aplicación de los artículos tildados de inconstitucionales, pues de autos no se desprende la aplicación anterior de los mismo (sic), por tanto, se llega a la conclusión de que es infundada la causal examinada."

En cuanto al acto reclamado que la quejosa hizo consistir en la obligación que se le impuso de someterse a las decisiones, acuerdos, resoluciones o procedimientos de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, el J. encontró actualizada la causal de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XII, de la Ley de Amparo.

Razonó que el procedimiento administrativo que dio origen a las decisiones y acuerdos impugnados, se inició con motivo de la reclamación presentada el dieciséis de marzo de dos mil, por R.E.G.F., contra la ahora quejosa, en razón del servicio financiero que le prestó; cuya apertura se notificó a la empresa el veintidós de marzo de dos mil, a fin de que compareciera al desahogo de la audiencia conciliatoria y contestara por escrito cada una de las reclamaciones aducidas por la hoy tercero perjudicada.

Subrayó que del veintidós de marzo de dos mil, en que se practicó la notificación, al tres de julio siguiente, en que se presentó la demanda de amparo, transcurrió con exceso el término de quince días concedido por la ley de la materia para impugnar aquel acto reclamado "sin que se hubiese atacado su inicio, sino con posterioridad, en razón del oficio de doce de junio de dos mil", en el que se le ordenó el registro de la reclamación como pasivo contingente por la cantidad de ochenta y ocho mil sesenta y dos pesos con noventa centavos.

Por ese motivo, el J. dedujo que "aquéllos fueron consentidos tácitamente, en virtud de no haberse promovido contra ellos el medio de defensa extraordinario para impugnarlos".

A ese respecto deviene notoriamente ineficaz la argumentación con la que el recurrente se opone a esa postura del J., ya que aduce que el primer acto en que la autoridad responsable se manifestó con facultades de autoridad ocurrió cuando expidió el oficio de doce de junio de dos mil; empero, esta aserción no es exacta, sino que como ya se dejó sentado en líneas antes, desde los días doce y diecinueve de abril de dos mil en que se celebró la audiencia de conciliación, ya se había integrado la relación de autoridad y particular, y la situación de subordinación de gobernante a gobernado, dado que la empresa fue apercibida por la autoridad de que "en caso de ser omisa en lo aquí acordado, se le impondrá multa de 500 a 2000 días de salario mínimo general vigente diario en el Distrito Federal, con fundamento en los artículos 68, fracción IX y 94, fracción V, del ordenamiento legal en cita". Por ende, contrariamente a lo que aquél argumenta, esas actuaciones constituyeron auténticos actos de autoridad y fueron susceptibles de ser impugnados, desde entonces, mediante el juicio de amparo.

El recurrente insiste que la integración del expediente administrativo al que se citó a la empresa quejosa para la audiencia conciliatoria en que participó, no implicó el consentimiento de su parte de algún acto de autoridad "dado que las funciones administrativas que desplegó no se reclamaron en la demanda de garantías".

Esta Primera Sala de la Suprema Corte disiente de la postura de la agraviada, pues como evidencia de que, opuesto a lo que señala, sí reclamó en el presente juicio de amparo en revisión las funciones administrativas verificadas por las autoridades responsables, se reproduce la parte relativa de la demanda de garantías, que hace patente tal reclamación:

"IV. Actos reclamados. Señalo con tal carácter los siguientes:

"...

"a) La obligación que se impone a la sociedad quejosa de someterse a decisiones, acuerdos, resoluciones o procedimientos por parte de las autoridades de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (en lo sucesivo C., señaladas como responsables en el capítulo respectivo de esta demanda."

QUINTO. En otro aspecto, al ocuparse el J. del examen del oficio de doce de junio de dos mil, y de la aplicación de los artículos 68, fracción X, en relación con el 11, fracción XXIV y 22, fracción XIX, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros reclamados, estableció que la orden de registro de pasivo contingente contenida en ese oficio, fundamentada en esas normas jurídicas, no entrañaba una resolución privativa de derechos, pues sólo tenía la finalidad de garantizar el pago de la reclamación que, en dado caso, presentara la tercero perjudicada ante los tribunales judiciales.

Abundó que dicho registro tenía carácter contable, como medida precautoria, para que la quejosa respondiera ante esa reclamación "pues del mismo se advierte que la finalidad perseguida es sólo la restricción temporal de ese bien".

Por tanto, arribó a la conclusión de que por tratarse de una medida preventiva, la prevista en el artículo 68, fracción X, en relación con el 11, fracción XXIV y 22, fracción XIX, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, estos preceptos no eran contraventores del artículo 14 de la Carta Magna, pues este numeral solamente tutela los actos privativos y no los de molestia.

En el apartado cuarto de los agravios a examen, el recurrente se opone a esa consideración, y aduce que la orden de registro de pasivo contingente, emitida con apoyo en esos preceptos, integra un acto privativo en su contra y no se le respetó la garantía de audiencia, porque la privación, para efectos del amparo, no solamente supone un menoscabo patrimonial definitivo, sino también la imposibilidad de disponer de recursos, y por eso considera que los actos reclamados son contrarios al artículo 14 constitucional.

Estos argumentos resultan infundados, en virtud de que parten de la premisa errónea de considerar que los artículos 68, fracción X, en relación con el 11, fracción XXIV y 22, fracción XIX, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, por cuanto autorizan a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros a imponer a la empresa financiera correspondiente, la obligación de registrar el pasivo contingente, derivado de la reclamación del usuario, cuando a su juicio existan elementos que permitan suponer la procedencia de lo reclamado, estatuyen un acto de privación violatorio de la garantía de audiencia.

La garantía de audiencia que el recurrente alega como infringida por los preceptos reclamados, consiste en el principal instrumento de defensa que tiene el gobernado frente a actos de cualquier autoridad que pretendan privarlo de sus derechos más preciados, como son la vida, la libertad y sus propiedades o posesiones, y se encuentra consagrado en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, en los siguientes términos:

"Artículo 14. ...

"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

El acto de privación regido por lo dispuesto en el referido artículo 14 constitucional, es aquel que constituye un fin por sí mismo con existencia independiente, y no el que únicamente es un medio para la consecución de otro acto. En el primero de ellos, el fin perseguido por el acto radica en privar al sujeto de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con carácter definitivo; en cambio, en el segundo, la privación no constituye la intención teleológica del acto, sino una medida de tipo provisional y accesoria para el logro de un fin diverso.

Así, aunque en ambos casos el acto produce o puede generar una privación, sólo aquel cuyo sentido es definitivo se encuentra regido por la norma constitucional de referencia, pues atendiendo a su naturaleza, se garantiza al gobernado que no debe llevarse a cabo sin que se le brinde la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, con la debida amplitud, por la evidente gravedad que el acto reviste.

Muy distinto es el caso en que el acto privativo es provisional, esto es, cuando la privación no es la razón de ser del acto, sino sólo un conducto para lograr un fin diverso, en cuya hipótesis resulta innecesario otorgar previamente al afectado la oportunidad de defensa, en virtud de la accesoriedad de la medida adoptada.

Por tanto, si esa afectación tiene como propósito privar al gobernado de sus bienes, entonces se actualiza el supuesto previsto en la norma constitucional y se genera su consecuencia, consistente en la obligación de la autoridad de otorgar al sujeto en forma previa al acto, la garantía de audiencia; mientras que cuando el fin del acto no estriba en esa privación definitiva, sino que constituye una medida accesoria o preventiva, se estará entonces frente a una privación provisional, es decir, frente a un acto de molestia respecto del cual no es indispensable que, previamente, se brinde al sujeto la referida garantía.

La distinción entre actos de privación y actos de molestia deriva de lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que consagran las garantías de audiencia y de legalidad, respectivamente, en contra de los actos de la autoridad, y esa diferenciación deriva de la naturaleza del acto, de su razón teleológica y no de los efectos que en primer término produce. Esto último se pone de manifiesto si se considera que tanto los actos a que se refiere el artículo 14, como aquellos a que se contrae el numeral 16, ambos de la Constitución, pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, una "privación" en la esfera jurídica del gobernado al causarle una afectación, sea por indisponibilidad de sus bienes, por la disminución de su patrimonio, por la imposición de una carga u obligación, que de no existir el acto no tendría que soportar o cumplir. De tal manera que si se atendiera solamente a los efectos del acto, resultaría carente de sentido la distinción entre actos de privación y actos de molestia, supuesto que ambos pueden generar esa "privación" y, en esa medida, todo acto de autoridad que afectara la esfera jurídica de un gobernado no podría realizarse sin la previa garantía de audiencia.

Por ello es que se afirma que la distinción establecida por los numerales 14 y 16 de la Constitución deriva de la naturaleza del acto y no, en primer término, de los efectos a que puede dar lugar.

Los perjuicios -en sentido amplio- al gobernado, que se pueden producir tanto por un acto regido por el numeral 14 de la Constitución, como por uno de aquellos a los que se refiere el artículo 16 de ese ordenamiento, constituyen el efecto del acto, y no pueden servir de base para diferenciarlos, pues ese efecto (los perjuicios) puede presentarse en ambos actos.

Tampoco puede estimarse que la distinción entre dichos actos está constituida por su mayor o menor reparabilidad, dado que esta condición también puede actualizarse en los dos casos y depende de circunstancias de hecho o jurídicas.

El análisis de la reparabilidad de los efectos del acto reclamado tiene como punto de partida la naturaleza de éste, y la posibilidad de exigir esa reparación se actualiza una vez que se ha determinado sobre la juridicidad del mismo, lo que supone que previamente se analice si éstos se encuentran sujetos o no a respetar al gobernado la garantía de audiencia.

De lo anterior se sigue que, lógicamente, para determinar si un acto se encuentra o no regido por el numeral 14 de la Constitución, primero debe apreciarse la finalidad perseguida por el acto de autoridad y luego la entidad de los efectos, dentro de los que se encuentra la causación de perjuicios y su reparabilidad; y es por esa razón que la referida causación de perjuicios no es el criterio determinante para sujetar un acto al cumplimiento de la garantía de previa audiencia, pues esos efectos también pueden presentarse en un acto regido por el artículo 16 constitucional.

Por tanto, como se dijo, para concluir si un acto queda sujeto a lo dispuesto por el artículo 14 constitucional debe atenderse a su finalidad.

Sobre el particular, cabe invocar el siguiente precedente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la que esta Primera Sala coincide:

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 81, Tercera Parte

"Página: 15

"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional.

"Amparo en revisión 1389/71. La Libertad, Compañía General de Seguros, S.A. y acumulado. 4 de septiembre de 1975. Cinco votos. Ponente: C.d.R.R.."

Ahora bien, el texto de los preceptos reclamados, en su parte conducente, es el siguiente:

"Artículo 11. La comisión nacional está facultada para:

"...

"XXIV. Determinar el monto, la forma y las condiciones de las garantías a las que se refiere esta ley, así como el monto que deberá registrarse como pasivo contingente por parte de las instituciones financieras en términos del artículo 68 fracción X."

"Artículo 22. Corresponde a la junta:

"...

"XIX. Establecer los parámetros para determinar el monto, la forma y las condiciones de las garantías a que se refiere esta ley."

"Artículo 68. En el caso de que el usuario presente reclamación ante la comisión nacional contra alguna institución financiera, se deberá agotar el procedimiento conciliatorio, conforme a las siguientes reglas:

"...

"VII. ... En el evento de que la institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la junta de conciliación y siempre que del escrito de reclamación o del informe presentado por la institución financiera, se desprendan elementos que a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, la propia comisión nacional podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico que contenga su opinión. Para la elaboración del dictamen, la comisión nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios.

"La comisión nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen técnico, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes, quienes deberán tomarlo en cuenta en el procedimiento respectivo;

"...

"X.C. las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la comisión nacional ordenará a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación, dando aviso de ello, en su caso, a las comisiones nacionales a la que corresponda su supervisión. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución financiera, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el primer párrafo de esta fracción, se referirá a la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica especifica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada."

Del análisis de los textos transcritos se desprende que establecen una medida provisional consistente en la orden de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, dirigida a la institución financiera correspondiente, para que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación del usuario, cuando la institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la junta de conciliación, y existan elementos que a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado. La indicada medida tiene como finalidad el aseguramiento en el cumplimiento de la eventual obligación por parte de la empresa administradora de fondos, a favor del usuario, y puede ser cancelada, bajo su responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación el reclamante no hace valer sus derechos ante la autoridad judicial competente, o no da inicio al procedimiento arbitral respectivo.

La propia medida implica la indisponibilidad del monto de los recursos afectados por parte de la empresa durante ese lapso, o mientras se resuelve en definitiva la procedencia del pago que se le reclama.

Empero, la afectación que se realiza a través del registro del pasivo contingente no implica una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario, ni la constitución de un derecho real a favor de éste, quien no tiene ningún poder sobre el pasivo contingente. Su efecto consiste en garantizar el pago que se reclama a la empresa, mientras transcurre el periodo de ciento ochenta días mencionado o se decide sobre la procedencia de la reclamación, y su naturaleza, por tanto, es provisional.

En estas condiciones, la orden del registro del pasivo contingente es un acto administrativo que no produce privación en los derechos que se señalan en el artículo 14 constitucional, por lo que la constitucionalidad de su regulación no depende de que aisladamente se cumpla, en el acto mismo, con la exigencia de la garantía de previa audiencia a la empresa afectada, ya que dicho acto no constituye un fin por sí solo con existencia independiente, sino que forma parte de un procedimiento que es el que debe cumplir los requisitos que indica ese dispositivo constitucional, y la resolución que se dicte en el expediente será la que constituya el acto privativo y no el registro contable que, en forma precautoria y como medida de aseguramiento, se decreta para garantizar el pago reclamado.

Por estas razones, es inadmisible la postura del recurrente, en cuanto pretende que este Máximo Tribunal declare la inconstitucionalidad de los preceptos legales impugnados, con apoyo en que si a las empresas que tienen como objeto el manejo permanente de recursos económicos, se les impide utilizarlos para llevar a cabo su función a través de un registro de pasivo contingente, como el que reclama, no puede decirse que se trate de una medida precautoria, sino de un verdadero acto de privación tutelado por el artículo 14 constitucional.

La recurrente pasa por alto que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley depende de su texto, en cuanto contravenga o no algún precepto constitucional, por lo que ninguna trascendencia reviste para la solución de este asunto, su argumento en donde involucra a las empresas que tienen como objeto el manejo permanente de recursos económicos, y que dice se les impide utilizarlos para llevar a cabo su función, a través de un registro de pasivo contingente, como el que reclama; no obstante ello, no está de sobra adicionar que, como se ha dicho, al margen de que el registro de pasivo contingente pudiera producir alguna privación temporal, al no tratarse ésta de un acto definitivo, no puede estar amparado por el texto del artículo 14 constitucional, ya que esa privación no constituye la razón de ser de aquella medida que, valga la redundancia, solamente tiene el efecto de garantizar el pago que se reclama a la empresa, mientras transcurre el periodo de ciento ochenta días de que dispone el usuario después de su anotación, para hacer valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o, en su caso, mientras se resuelve sobre la procedencia de la reclamación en el procedimiento respectivo, y su naturaleza, por tanto, es provisional.

En confirmación de lo aquí precisado, es pertinente asentar que de acuerdo con la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, entre las entidades financieras administradoras de fondos para el retiro se encuentra la quejosa A.I., Sociedad Anónima de Capital Variable, ya que es una empresa participante en los sistemas de ahorro para el retiro, que conforme al artículo 3o., fracción X, de dicha ley, están regulados por las leyes de seguridad social, con el objeto de que las aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado sean manejadas a través de cuentas individuales propiedad de los trabajadores, con el fin de acumular saldos que se aplicarán para fines de previsión social o para la obtención de pensiones o como complemento de éstas.

Así, en términos del artículo 18 de la mencionada ley, las entidades financieras administradoras de fondos para el retiro se dedican de manera exclusiva, habitual y profesional, a administrar las cuentas individuales y canalizan los recursos de las subcuentas que las integran, y en el cumplimiento de sus funciones deben atender exclusivamente al interés de los trabajadores y asegurar que todas las operaciones que efectúen para la inversión de los recursos de éstos se realicen con ese objetivo.

Las anteriores nociones se confirman con la transcripción del artículo 3o., fracciones I, V, IX y X, así como 18 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que estatuyen:

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"I. Administradora, a las administradoras de fondos para el retiro;

"...

"V. Entidades financieras, a las instituciones de crédito, administradoras de fondos para el retiro, sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro e instituciones de seguros;

"...

"IX. Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro, a las entidades financieras mencionadas en la fracción V de este artículo, empresas operadoras y las empresas que presten servicios complementarios o auxiliares directamente relacionados con los Sistemas de Ahorro para el Retiro;

"X. Sistemas de Ahorro para el Retiro, aquellos regulados por las leyes de seguridad social que prevén que las aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado sean manejadas a través de cuentas individuales propiedad de los trabajadores, con el fin de acumular saldos, mismos que se aplicarán para fines de previsión social o para la obtención de pensiones o como complemento de éstas."

"Artículo 18. Las administradoras son entidades financieras que se dedican de manera exclusiva, habitual y profesional a administrar las cuentas individuales y canalizar los recursos de las subcuentas que las integran en términos de las leyes de seguridad social, así como a administrar sociedades de inversión.

"Las administradoras deberán efectuar todas las gestiones que sean necesarias, para la obtención de una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones de las sociedades de inversión que administren. En cumplimiento de sus funciones, atenderán exclusivamente al interés de los trabajadores y asegurarán que todas las operaciones que efectúen para la inversión de los recursos de dichos trabajadores se realicen con ese objetivo.

"Las administradoras, tendrán como objeto:

"I.A., administrar y operar las cuentas individuales de conformidad con las leyes de seguridad social. Tratándose de las subcuentas de vivienda, deberán individualizar las aportaciones y rendimientos correspondientes con base en la información que les proporcionen los institutos de seguridad social. La canalización de los recursos de dichas subcuentas se hará en los términos previstos por las leyes de seguridad social;

"II. Recibir de los institutos de seguridad social las cuotas y aportaciones correspondientes a las cuentas individuales de conformidad con las leyes de seguridad social, así como recibir de los trabajadores o patrones las aportaciones voluntarias;

"III. Individualizar las cuotas y aportaciones de seguridad social, así como los rendimientos derivados de la inversión de las mismas;

"IV. Enviar al domicilio que indiquen los trabajadores, sus estados de cuenta y demás información sobre sus cuentas individuales y el estado de sus inversiones, por lo menos una vez al año, así como establecer servicios de información y atención al público;

".P. servicios de administración a las sociedades de inversión;

"VI. Prestar servicios de distribución y recompra de acciones representativas del capital de las sociedades de inversión que administren;

"VII. Operar y pagar, bajo las modalidades que la comisión autorice, los retiros programados;

"VIII. Pagar los retiros parciales con cargo a las cuentas individuales de los trabajadores en los términos de las leyes de seguridad social;

"IX. Entregar los recursos a la institución de seguros que el trabajador o sus beneficiarios hayan elegido, para la contratación de rentas vitalicias o del seguro de sobrevivencia; y

"X. Los análogos o conexos a los anteriores."

En esos términos, si en acatamiento a estas normas jurídicas, en el cumplimiento de sus funciones financieras las empresas administradoras de fondos para el retiro deben atender exclusivamente al interés de los trabajadores o sus beneficiarios, en calidad de usuarios de ese servicio financiero, y toda vez que la orden de registro del pasivo contingente a que se refiere el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, solamente puede realizarse cuando del escrito de reclamación o del informe presentado por la institución financiera, se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros permitan suponer la procedencia de lo reclamado, resulta inadmisible la argumentación del recurrente acerca de que si a las empresas que tienen como objeto el manejo permanente de recursos económicos, se les impide utilizarlos para llevar a cabo su función, a través de un registro de pasivo contingente, como el que reclama, constituye un acto de privación tutelado por el artículo 14 constitucional.

A mayor abundamiento, no se desconoce que el registro del pasivo contingente a que se refieren los preceptos legales impugnados, pudiera dar lugar, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, a un trastorno temporal en la esfera jurídica de la empresa, y causarle una afectación, sea por indisponibilidad de sus bienes o por la imposición de una carga u obligación, que de no existir aquella orden de registro no tendría que soportar o cumplir; sin embargo, se debe remarcar que al no tratarse de un registro definitivo, sus consecuencias tampoco pueden constituir actos de privación definitiva y carece de sustento el razonamiento de la quejosa, atinente a que la orden de registro de mérito integra un acto privativo por el simple hecho de que conlleva la imposibilidad temporal de disponer de los recursos afectados; por lo que dicha providencia precautoria prevista en los numerales controvertidos no se puede considerar violatoria del artículo 14 constitucional.

Es ilustrativa sobre el punto de la providencia precautoria de mérito, la siguiente jurisprudencia:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, septiembre de 1997

"Tesis: P./J. 66/97

"Página: 67

"EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia prevista en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente, cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, dado que el embargo judicial constituye una medida provisional encaminada al aseguramiento de bienes del deudor para garantizar, en tanto se resuelve en definitiva sobre la pretensión hecha valer, el pago de un crédito reclamado con base en un documento que lleva aparejada ejecución, debe considerarse que para la emisión del auto relativo -exequendo- no rige la garantía de previa audiencia. Lo anterior se corrobora por el hecho de que los efectos provisionales del citado auto quedan sujetos, en todo caso, a la tramitación normal del juicio de que se trate, en el que el deudor es parte y donde podrá excepcionarse, dictándose en el momento procesal oportuno la resolución correspondiente, la que sí podrá constituir un acto privativo.

"Amparo en revisión 9757/84. M.B. de V.. 10 de septiembre de 1985. Unanimidad de veintiún votos. Ponente: M.C.S. de T.. Secretario: A.I.R..

"Amparo en revisión 1650/94. Pisos y Azulejos Baja California, S.A. de C.V. 25 de enero de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.H.P..

"Amparo en revisión 1749/94. A.H.P. y otro. 29 de enero de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.F.S..

"Amparo en revisión 497/96. P., S.A. de C.V. 25 de noviembre de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.D.S..

"Amparo en revisión 595/96. G.C., S.A. de C.V. y otra. 11 de febrero de 1997. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.E.C.."

Además, debe tenerse presente que la posibilidad de ordenar un registro de pasivo contingente siempre deriva del acreditamiento de elementos que, a juicio de la comisión nacional, permitan suponer la procedencia de lo reclamado por el usuario, como manifestación de un derecho preexistente, que da lugar a la constitución del registro del pasivo contingente, por lo que la falta de establecimiento de la garantía de previa audiencia se justifica con la finalidad de asegurar los bienes de la empresa para el cumplimiento efectivo de la eventual obligación a su cargo.

Respecto de las medidas cautelares, como la que aquí se trata, el Tribunal Pleno ha establecido que las características procesales de éstas son: a) provisionales, en cuanto a que sólo duran hasta la conclusión del procedimiento correspondiente; b) son accesorias, en cuanto no constituyen un fin en sí mismas, sino que nacen de un proceso principal; c) son sumarias, en cuanto que por su finalidad se tramitan en plazos muy breves; y, d) son flexibles, en cuanto que pueden ser modificadas o revocadas cuando varíen las circunstancias sobre las que se apoyan.

Es de agregarse, que las características inherentes a tales medidas provisionales son las que justifican su existencia, y es en su carácter de provisionalidad en donde radica su constitucionalidad, por no tratarse de actos privativos definitivos.

Debe ponerse de manifiesto que tratándose de medidas precautorias, la propia Constitución autoriza que se actúe en contra de un particular aun antes de oírlo en su defensa, como sucede con el artículo 16 de dicho cuerpo legal, que permite a los Jueces expedir órdenes de aprehensión antes de que el afectado sea escuchado en su defensa; así también, en materia civil se han aceptado procedimientos ejecutivos en los que el afectado es lesionado en sus derechos en forma cautelar, antes de ser oído.

El Alto Tribunal se ha pronunciado en relación con las medidas cautelares contenidas en diversas legislaciones, y así emitió las siguientes tesis que aquí tienen aplicación:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 199-204, Primera Parte

"Página: 47

"EMBARGO O SECUESTRO. GARANTÍA DE AUDIENCIA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO PARA EL CASO DE. Del texto del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, que consagra la garantía de audiencia, se desprende que para que proceda la privación de alguno de los bienes tutelados por este precepto (propiedades, posesiones o derechos) es necesario que medie un juicio en el que el afectado, después de ser oído y admitidas sus pruebas, resulte vencido, caso en el cual ya no puede considerarse conculcada la garantía de audiencia. En esas condiciones, si dentro de un procedimiento o previamente a él, una autoridad competente priva a un particular de una propiedad, posesión o derecho, no puede considerarse que dicha privación sea definitiva y que con ello se viole la garantía de audiencia, pues, precisamente, el acto de embargo o secuestro tiene lugar dentro o previamente al procedimiento en el que se cita al afectado para que haga valer sus defensas, estando siempre sujeto el acto de privación a las resultas del procedimiento, para que en caso de que el afectado resulte vencido se lleve a cabo la privación definitiva.

"Amparo en revisión 9757/84. M.B. de V.. 10 de septiembre de 1985. Unanimidad de veintiún votos. Ponente: M.C.S. de T.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: II, noviembre de 1995

"Tesis: P. CVIII/95

"Página: 90

"INTERÉS FISCAL. EL EMBARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, COMO MEDIO PARA GARANTIZARLO, ES UNA MEDIDA PRECAUTORIA QUE NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El embargo es una medida que por su naturaleza precautoria hace innecesario que la norma exija que previamente a trabarlo la autoridad justifique que exista peligro o temor de que el contribuyente oculte, dilapide o enajene sus bienes, puesto que como no es un acto de privación, sino únicamente de molestia, basta con que esté determinado un crédito fiscal en contra del contribuyente, y que éste una vez notificado, pretenda la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución y acredite la impugnación del crédito, para que se justifique trabar el embargo, cuando el deudor opte por dicha medida para garantizar el interés fiscal, sin que por ello se infrinja la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional.

"Amparo en revisión 723/94. Almacenes Distribuidores de Carne y Productos Agropecuarios, S.A. de C.V. 5 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: N.L.R.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: II, noviembre de 1995

"Tesis: P. CVI/95

"Página: 91

"INTERÉS FISCAL. LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN EN CUANTO ADMITEN EL EMBARGO PARA GARANTIZARLO SIN PREVER LA POSIBILIDAD DE DISPENSA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. Aun cuando en las normas especificadas no se prevea dispensa para otorgar la garantía del interés fiscal y, en todos los casos, deba otorgarse para que el contribuyente obtenga la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, tal carga procesal no implica que el deudor se vea privado, en forma definitiva, de la garantía que otorgue para en su caso satisfacer el pago del crédito que se le cobra, pues todos los medios o formas de garantía que regula el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación, tienen por finalidad asegurar que el contribuyente deudor cumplirá con su obligación de pago del crédito fiscal que se le ha determinado, si es que finalmente, una vez que agote el medio de impugnación que haya intentado, aquél permanezca firme.

"Amparo en revisión 723/94. Almacenes Distribuidores de Carne y Productos Agropecuarios, S.A. de C.V. 5 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: N.L.R.."

Por tanto, aunque el registro contable de que se trata constituyera un acto de molestia al afectado, su establecimiento en los ordenamientos legales reclamados no contraviene lo dispuesto por el artículo 14 constitucional, en tanto que se trata de una medida provisional dictada en un procedimiento y, por tanto, no constituye un acto privativo de los que refiere el citado precepto constitucional.

No está de sobra añadir, que en términos similares a los que se acaban de precisar, sobre la temática de inconstitucionalidad de referencia, esta Primera Sala ya se pronunció en el amparo en revisión 1282/2000, promovido por Sólida Banorte Generali, Sociedad Anónima de Capital Variable, A., de la ponencia del M.J.V.C. y C., resuelto por unanimidad de cuatro votos, en sesión celebrada el veinticuatro de octubre de dos mil uno, en la que estuvo ausente el M.J. de J.G.P., al tenor de las consideraciones que enseguida se reproducen:

"Ahora bien, lo manifestado en vía de agravio en relación con el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, de igual forma resulta infundado, atento las siguientes consideraciones.

"Ciertamente, el recurrente aduce que la orden de registro de pasivo contingente, emitida con apoyo en dicho precepto, integra un acto privativo en su contra; que la privación, para efectos del amparo, no solamente supone un menoscabo patrimonial definitivo, sino también la imposibilidad de disponer de recursos, y por eso insiste en que los actos reclamados son contrarios al artículo 14 constitucional.

"Al respecto, es de señalarse que estos argumentos parten de la premisa errónea de considerar que el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, por cuanto autoriza a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros a imponer a la empresa financiera correspondiente la obligación de registrar el pasivo contingente, derivado de la reclamación del usuario, cuando a su juicio existan elementos que permitan suponer la procedencia de lo reclamado, estatuyen un acto de privación violatorio de la garantía de audiencia.

"La garantía de audiencia que el recurrente alega como infringida por los preceptos reclamados, consiste en el principal instrumento de defensa que tiene el gobernado frente a actos de cualquier autoridad que pretendan privarlo de sus derechos más preciados, como son la vida, la libertad y sus propiedades o posesiones, y se encuentra consagrado en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, en los siguientes términos:

"'Artículo 14. ...

"'Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.'

"El acto de privación regido por lo dispuesto en el referido artículo 14 constitucional, es aquel que constituye un fin por sí mismo con existencia independiente, y no el que únicamente es un medio para la consecución de otro acto. En el primero de ellos, el fin perseguido por el acto radica en privar al sujeto de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con carácter definitivo; en cambio, en el segundo, la privación no constituye la intención teleológica del acto, sino una medida de tipo provisional y accesoria para el logro de un fin diverso.

"Así, aunque en ambos casos el acto produce o puede generar una privación, sólo aquel cuyo sentido es definitivo se encuentra regido por la norma constitucional de referencia, pues atendiendo a su naturaleza, se garantiza al gobernado que no debe llevarse a cabo sin que se le brinde la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, con la debida amplitud, por la evidente gravedad que el acto reviste.

"Ahora, distinto es el caso en que el acto privativo es provisional, esto es, cuando la privación no es la razón de ser del acto, sino sólo un conducto para lograr un fin diverso, en cuya hipótesis resulta innecesario otorgar previamente al afectado la oportunidad de defensa, en virtud de la accesoriedad de la medida adoptada.

"Por tanto, si esa afectación tiene como propósito privar al gobernado de sus bienes, entonces se actualiza el supuesto previsto en la norma constitucional y se genera su consecuencia, consistente en la obligación de la autoridad de otorgar al sujeto en forma previa al acto, la garantía de audiencia; mientras que cuando el fin del acto no estriba en esa privación definitiva, sino que constituye una medida accesoria o preventiva, se estará entonces frente a una privación provisional, es decir, frente a un acto de molestia respecto del cual no es indispensable que, previamente, se brinde al sujeto la referida garantía.

"La distinción entre actos de privación y actos de molestia deriva de lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que consagran las garantías de audiencia y de legalidad, respectivamente, en contra de los actos de la autoridad, y esa diferenciación deriva de la naturaleza del acto, de su razón teleológica y no de los efectos que en primer término produce. Esto último se pone de manifiesto si se considera que tanto los actos a que se refiere el artículo 14, como aquellos a que se contrae el numeral 16, ambos de la Constitución, pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, una 'privación' en la esfera jurídica del gobernado al causarle una afectación, sea por indisponibilidad de sus bienes, por la disminución de su patrimonio, por la imposición de una carga u obligación, que de no existir el acto no tendría que soportar o cumplir. De tal manera que si se atendiera solamente a los efectos del acto, resultaría carente de sentido la distinción entre actos de privación y actos de molestia, supuesto que ambos pueden generar esa 'privación' y, en esa medida, todo acto de autoridad que afectara la esfera jurídica de un gobernado no podría realizarse sin la previa garantía de audiencia.

"Por ello es que se afirma que la distinción establecida por los numerales 14 y 16 de la Constitución deriva de la naturaleza del acto, y no, en primer término, de los efectos a que puede dar lugar.

"Los perjuicios -en sentido amplio- al gobernado, que se pueden producir tanto por un acto regido por el numeral 14 de la Constitución como por uno de aquellos a los que se refiere el artículo 16 de ese ordenamiento, constituyen el efecto del acto; y no pueden servir de base para diferenciarlos, pues ese efecto (los perjuicios) puede presentarse en ambos actos.

"Tampoco puede estimarse que la distinción entre dichos actos está constituida por su mayor o menor reparabilidad, dado que esta condición también puede actualizarse en los dos casos y depende de circunstancias de hecho o jurídicas.

"El análisis de la reparabilidad de los efectos del acto reclamado tiene como punto de partida la naturaleza de éste, y la posibilidad de exigir esa reparación se actualiza una vez que se ha determinado sobre la juridicidad del mismo, lo que supone que, previamente, se analice si éstos se encuentran sujetos o no a respetar al gobernado la garantía de audiencia.

"De lo anterior se sigue que, lógicamente, para determinar si un acto se encuentra o no regido por el numeral 14 de la Constitución, primero debe apreciarse la finalidad perseguida por el acto de autoridad y luego la entidad de los efectos, dentro de los que se encuentra la causación de perjuicios y su reparabilidad; es por esa razón que la referida causación de perjuicios no es el criterio determinante para sujetar un acto al cumplimiento de la garantía de previa audiencia, pues esos efectos también pueden presentarse en un acto regido por el artículo 16 constitucional.

"Por tanto, como se dijo, para concluir si un acto queda sujeto a lo dispuesto por el artículo 14 constitucional debe atenderse a su finalidad.

"Sobre el particular, cabe invocar el siguiente precedente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"'Séptima Época

"'Instancia: Segunda Sala

"'Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"'Volumen: 81, Tercera Parte

"'Página: 15

"'AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional.

"'Amparo en revisión 1389/71. La Libertad, Compañía General de Seguros, S.A. y acumulado. 4 de septiembre de 1975. Cinco votos. Ponente: C.d.R.R..'

"Ahora bien, el texto del precepto reclamado, en su parte conducente, es el siguiente:

"'Artículo 68. En el caso de que el usuario presente reclamación ante la comisión nacional contra alguna institución financiera, se deberá agotar el procedimiento conciliatorio, conforme a las siguientes reglas:

"'...

"'X.C. las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la comisión nacional ordenará a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación, dando aviso de ello, en su caso, a las comisiones nacionales a la que corresponda su supervisión. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución financiera, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"'En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el primer párrafo de esta fracción, se referirá a la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica especifica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada.'

"Como puede advertirse de la anterior transcripción, la ley establece una medida provisional consistente en la orden de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, dirigida a la institución financiera correspondiente, para que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación del usuario cuando la institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la junta de conciliación, y existan elementos que a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado. La indicada medida tiene como finalidad el aseguramiento en el cumplimiento de la eventual obligación por parte de la empresa administradora de fondos a favor del usuario, y puede ser cancelada, bajo su responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación el reclamante no hace valer sus derechos ante la autoridad judicial competente, o no da inicio al procedimiento arbitral respectivo.

"La propia medida implica la indisponibilidad del monto de los recursos afectados por parte de la empresa durante ese lapso, o mientras se resuelve en definitiva la procedencia del pago que se le reclama.

"Empero, la afectación que se realiza a través del registro del pasivo contingente no implica una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario, ni la constitución de un derecho real a favor de éste, quien no tiene ningún poder sobre el pasivo contingente. Su efecto consiste en garantizar el pago que se reclama a la empresa, mientras transcurre el periodo mencionado o se decide sobre la procedencia de la reclamación, y su naturaleza, por tanto, es provisional.

"En estas condiciones, la orden del registro del pasivo contingente es un acto administrativo que no produce privación en los derechos que se señalan en el artículo 14 constitucional, por lo que la constitucionalidad de su regulación no depende de que aisladamente se cumpla, en el acto mismo, con la exigencia de la garantía de previa audiencia a la empresa afectada, ya que dicho acto forma parte de un procedimiento que es el que debe cumplir los requisitos que indica ese dispositivo legal, y la resolución que se dicte en el expediente será la que constituya, en su caso, el acto privativo y no el registro contable que, en forma precautoria y como medida de aseguramiento, se decreta para garantizar el pago reclamado.

"Por este motivo, al no tratarse de un registro definitivo, sus consecuencias tampoco pueden constituir actos de privación definitiva y carece de sustento el razonamiento de la quejosa, atinente a que la orden de registro de mérito integra un acto privativo que conlleva la imposibilidad de disponer de recursos afectados, y ante ello los preceptos reclamados son contrarios al artículo 14 constitucional.

"Es ilustrativa sobre el punto de la providencia precautoria de mérito, la siguiente jurisprudencia:

"'Novena Época

"'Instancia: Pleno

"'Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"'Tomo: VI, septiembre de 1997

"'Tesis: P./J. 66/97

"'Página: 67

"'EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia prevista en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente, cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, dado que el embargo judicial constituye una medida provisional encaminada al aseguramiento de bienes del deudor para garantizar, en tanto se resuelve en definitiva sobre la pretensión hecha valer, el pago de un crédito reclamado con base en un documento que lleva aparejada ejecución, debe considerarse que para la emisión del auto relativo -exequendo- no rige la garantía de previa audiencia. Lo anterior se corrobora por el hecho de que los efectos provisionales del citado auto quedan sujetos, en todo caso, a la tramitación normal del juicio de que se trate, en el que el deudor es parte y donde podrá excepcionarse, dictándose en el momento procesal oportuno la resolución correspondiente, la que sí podrá constituir un acto privativo.

"'Amparo en revisión 9757/84. M.B. de V.. 10 de septiembre de 1985. Unanimidad de veintiún votos. Ponente: M.C.S. de T.. Secretario: A.I.R..

"'Amparo en revisión 1650/94. Pisos y Azulejos Baja California, S.A. de C.V. 25 de enero de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.H.P..

"'Amparo en revisión 1749/94. A.H.P. y otro. 29 de enero de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.F.S..

"'Amparo en revisión 497/96. P., S.A. de C.V. 25 de noviembre de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.D.S..

"'Amparo en revisión 595/96. G.C., S.A. de C.V. y otra. 11 de febrero de 1997. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.E.C..'

"Además, debe tenerse presente que la posibilidad de ordenar un registro de pasivo contingente siempre deriva del acreditamiento de elementos que, a juicio de la comisión nacional, permitan suponer la procedencia de lo reclamado por el usuario, como manifestación de un derecho preexistente que da lugar a la constitución del registro del pasivo contingente, por lo que la falta de establecimiento de la garantía de previa audiencia se justifica con la finalidad de asegurar los bienes de la empresa para el cumplimiento efectivo de la eventual obligación a su cargo.

"Respecto de las medidas cautelares, como la que aquí se trata, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que las características procesales de éstas son: a) provisionales, en cuanto a que sólo duran hasta la conclusión del procedimiento correspondiente; b) accesorias, en cuanto no constituyen un fin en sí mismas, sino que nacen de un proceso principal; c) sumarias, en cuanto que por su finalidad se tramitan en plazos muy breves; y, d) flexibles, en cuanto que pueden ser modificadas o revocadas cuando varíen las circunstancias sobre las que se apoyan.

"Es de agregarse que las características inherentes a tales medidas provisionales son las que justifican su existencia, y es en su carácter de provisionalidad en donde radica su constitucionalidad, por no tratarse de actos privativos definitivos.

"Debe ponerse de manifiesto que tratándose de medidas precautorias, la propia Constitución autoriza que se actúe en contra de un particular aun antes de oírlo en su defensa, como sucede con el artículo 16 de dicho cuerpo legal, que permite a los Jueces expedir órdenes de aprehensión antes de que el afectado sea escuchado en su defensa; así también, en materia civil se han aceptado procedimientos ejecutivos en los que el afectado es lesionado en sus derechos, en forma cautelar, antes de ser oído.

"El Pleno de este Alto Tribunal se ha pronunciado, en relación con las medidas cautelares contenidas en diversas legislaciones, y así emitió las siguientes tesis que aquí tienen aplicación:

"'Séptima Época

"'Instancia: Pleno

"'Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"'Volúmenes: 199-204, Primera Parte

"'Página: 47

"'EMBARGO O SECUESTRO. GARANTÍA DE AUDIENCIA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO PARA EL CASO DE. Del texto del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, que consagra la garantía de audiencia, se desprende que para que proceda la privación de alguno de los bienes tutelados por este precepto (propiedades, posesiones o derechos) es necesario que medie un juicio en el que el afectado, después de ser oído y admitidas sus pruebas, resulte vencido, caso en el cual ya no puede considerarse conculcada la garantía de audiencia. En esas condiciones, si dentro de un procedimiento o previamente a él, una autoridad competente priva a un particular de una propiedad, posesión o derecho, no puede considerarse que dicha privación sea definitiva y que con ello se viole la garantía de audiencia, pues, precisamente, el acto de embargo o secuestro tiene lugar dentro o previamente al procedimiento en el que se cita al afectado para que haga valer sus defensas, estando siempre sujeto el acto de privación a las resultas del procedimiento, para que en caso de que el afectado resulte vencido se lleve a cabo la privación definitiva.

"'Amparo en revisión 9757/84. M.B. de V.. 10 de septiembre de 1985. Unanimidad de veintiún votos. Ponente: M.C.S. de T..'

"'Novena Época

"'Instancia: Pleno

"'Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"'Tomo: II, noviembre de 1995

"'Tesis: P. CVIII/95

"'Página: 90

"'INTERÉS FISCAL. EL EMBARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, COMO MEDIO PARA GARANTIZARLO, ES UNA MEDIDA PRECAUTORIA QUE NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El embargo es una medida que por su naturaleza precautoria hace innecesario que la norma exija que previamente a trabarlo la autoridad justifique que exista peligro o temor de que el contribuyente oculte, dilapide o enajene sus bienes, puesto que como no es un acto de privación, sino únicamente de molestia, basta con que esté determinado un crédito fiscal en contra del contribuyente, y que éste una vez notificado, pretenda la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución y acredite la impugnación del crédito, para que se justifique trabar el embargo, cuando el deudor opte por dicha medida para garantizar el interés fiscal, sin que por ello se infrinja la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional.

"'Amparo en revisión 723/94. Almacenes Distribuidores de Carne y Productos Agropecuarios, S.A. de C.V. 5 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: N.L.R..'

"'Novena Época

"'Instancia: Pleno

"'Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"'Tomo: II, noviembre de 1995

"'Tesis: P. CVI/95

"'Página: 91

"'INTERÉS FISCAL. LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN EN CUANTO ADMITEN EL EMBARGO PARA GARANTIZARLO SIN PREVER LA POSIBILIDAD DE DISPENSA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.-Aun cuando en las normas especificadas no se prevea dispensa para otorgar la garantía del interés fiscal y, en todos los casos, deba otorgarse para que el contribuyente obtenga la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, tal carga procesal no implica que el deudor se vea privado, en forma definitiva, de la garantía que otorgue para en su caso satisfacer el pago del crédito que se le cobra, pues todos los medios o formas de garantía que regula el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación, tienen por finalidad asegurar que el contribuyente deudor cumplirá con su obligación de pago del crédito fiscal que se le ha determinado, si es que finalmente, una vez que agote el medio de impugnación que haya intentado, aquél permanezca firme.

"'Amparo en revisión 723/94. Almacenes Distribuidores de Carne y Productos Agropecuarios, S.A. de C.V. 5 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: N.L.R..'

"Por tanto, aunque el registro contable de que se trata constituyera un acto de molestia al afectado, su establecimiento en los ordenamientos legales reclamados no contraviene lo dispuesto por el artículo 14 constitucional, en tanto que se trata de una medida provisional dictada en un procedimiento y, por tanto, no constituye un acto privativo de los que refiere el citado precepto constitucional.

"Consiguientemente, al resultar infundados e inoperantes los agravios examinados, en lo que atañe a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, procede confirmar la sentencia recurrida, en cuanto a que el a quo sobreseyó en el juicio por una parte y, por otra, negó la protección constitucional."

Finalmente, se da respuesta al último de los argumentos inconformatorios del recurrente, localizado en el apartado cuarto del escrito de agravios respectivo, consistente en que de llegarse a estimar como válida la postura de que la orden de registro de pasivo contingente, establecida en los preceptos legales impugnados, representa un acto de molestia, de cualquier manera, en su opinión, debieron satisfacerse los extremos del artículo 16 de la Constitución, de fundamentación y motivación lo que, en el caso, según dice, no se cumplió.

Carece de eficacia este argumento, ya que los preceptos reclamados sí especifican los motivos, razones y el monto por los que procede decretar la orden de pasivo contingente, como lo demuestra la transcripción de la parte conducente de aquellos numerales:

"Artículo 11. La comisión nacional está facultada para:

"...

"XXIV. Determinar el monto, la forma y las condiciones de las garantías a las que se refiere esta ley, así como el monto que deberá registrarse como pasivo contingente por parte de las instituciones financieras en términos del artículo 68 fracción X."

"Artículo 22. Corresponde a la junta:

"…

"XIX. Establecer los parámetros para determinar el monto, la forma y las condiciones de las garantías a que se refiere esta ley."

"Artículo 68. En el caso de que el usuario presente reclamación ante la comisión nacional contra alguna institución financiera, se deberá agotar el procedimiento conciliatorio, conforme a las siguientes reglas:

"…

"VII. … En el evento de que la institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la junta de conciliación y siempre que del escrito de reclamación o del informe presentado por la institución financiera, se desprendan elementos que a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, la propia comisión nacional podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico que contenga su opinión. Para la elaboración del dictamen, la comisión nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios.

"La comisión nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen técnico, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes, quienes deberán tomarlo en cuenta en el procedimiento respectivo;

"…

"X.C. las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la comisión nacional ordenará a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación, dando aviso de ello, en su caso, a las comisiones nacionales a la que corresponda su supervisión. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución financiera, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el primer párrafo de esta fracción, se referirá a la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica especifica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada."

Del análisis de los textos transcritos, se desprende que la orden de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, dirigida a la institución financiera correspondiente para que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación del usuario, procede cuando se presente dicha reclamación ante la comisión nacional contra alguna institución financiera, en cuyo caso se debe agotar el procedimiento conciliatorio respectivo, y en el evento de que la institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la junta de conciliación y siempre que del escrito de reclamación o del informe presentado por la empresa financiera se desprendan elementos que a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, la propia comisión estará en condiciones de emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico que contenga su opinión; y solamente hasta que se encuentren concluidas las audiencias de conciliación, y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la comisión nacional podrá estar en aptitud de ordenar a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación.

Conviene recordar que conforme a los preceptos legales antes transcritos, la indicada medida tiene como finalidad el aseguramiento en el cumplimiento de la eventual obligación por parte de la empresa administradora de fondos, a favor del usuario, y puede ser cancelada bajo su responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación el reclamante no hace valer sus derechos ante la autoridad judicial competente, o no da inicio al procedimiento arbitral respectivo; todo lo cual hace patente que opuesto a la apreciación del inconforme, dichos preceptos sí satisfacen los extremos del artículo 16 de la Constitución, en cuanto a la fundamentación y motivación de la orden de pasivo contingente que establecen.

Sobre el propio particular, aun cuando se admitiera que los preceptos reclamados de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no especifican los motivos y razones por las que procede decretar la orden del pasivo contingente, no por ello pueden considerarse inconstitucionales, en virtud de que respecto de los actos legislativos no rigen las reglas que tocante a los actos administrativos y judiciales exige la Constitución para considerarlos fundados y motivados; sino que estos requisitos, en el caso, quedan satisfechos por el hecho de que los preceptos reclamados fueron elaborados por el Congreso de la Unión que, conforme al artículo 73, fracciones X y XXX, de la Constitución Federal, es el órgano constitucionalmente facultado para expedirlos, con el cumplimiento de los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental, por lo que no era necesario que en los citados preceptos expresara una motivación específica.

Sobre el punto en comento, son ilustrativas y aplicables las siguientes tesis:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 193-198, Primera Parte

"Página: 100

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES.-Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental.

"Amparo en revisión 8981/84. Fábrica de Jabón La Corona, S.A. 4 de junio de 1985. Unanimidad de diecinueve votos en cuanto a los puntos primero, tercero, cuarto resolutivos y por mayoría de dieciocho votos con el segundo punto resolutivo. Disidente: U.S.O.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.d.C.S.H.."

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 181-186, Primera Parte

"Página: 239

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.-Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.

"Amparo en revisión 6731/68. Lechera Guadalajara, S.A. 6 de mayo de 1975. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: E.A.Á..

"Amparo en revisión 3812/70. Inmobiliaria Cali, S.A. y coagraviados (acumulados). 24 de junio de 1975. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: J.R.P.V..

"Amparo en revisión 5983/79. F.B.G. y coagraviados. 23 de septiembre de 1980. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: C.d.R.R..

"Amparo en revisión 5220/80. Teatro P.C., S.A. 15 de junio de 1982. Unanimidad de quince votos. Ponente: M.C.S. de T..

"Amparo en revisión 8993/82. L.B.L.. 22 de mayo de 1984. Unanimidad de veinte votos. Ponente: F.H.P.V.."

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 157-162, Primera Parte

"Página: 150

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.-En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica.

"Amparo en revisión 5220/80. Teatro P.C., S.A. 15 de junio de 1982. Unanimidad de quince votos. Ponente: M.C.S. de T..

"Amparo en revisión 5983/79. F.B.G. y coagraviados. 23 de septiembre de 1980. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: C.d.R.R..

"Amparo en revisión 3812/70. Inmobiliaria Cali, S.A. y coagraviados (acumulados). 24 de junio de 1975. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: J.R.P.V.. Secretario: G.B.A..

"Amparo en revisión 6731/68. Lechera Guadalajara, S.A. 6 de mayo de 1975. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: E.A.Á..

"Amparo en revisión 6945/59. Unión de Escribanos de la Ciudad de León, Guanajuato. 15 de febrero de 1973. Unanimidad de dieciséis votos.

"Amparo en revisión 3687/58. J.E.M.S., S. de R.L. 25 de julio de 1972. Unanimidad de diecinueve votos.

"Amparo en revisión 1406/48. C. y J.B.. 8 de febrero de 1972. Mayoría de once votos. Disidentes: C.d.R.R., E.B.F., J.I., M.Y.R., P.G.M., S.M.G., E.A.Á. y A.G.N.."

Consiguientemente, al resultar infundados e ineficaces los agravios examinados, procede confirmar la sentencia recurrida, en cuanto a que el a quo sobreseyó en el juicio por una parte y por otra negó la protección constitucional.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de amparo número 467/2000, promovido por A.I., Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los actos que reclamó del vicepresidente y de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a A.I., Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los actos que reclamó del Congreso de la Unión, presidente de la República, secretario de Gobernación, secretario de Hacienda y Crédito Público, director del Diario Oficial de la Federación y director general de Quejas, Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, consistentes en la expedición, promulgación, publicación y refrendo de los artículos 11, fracción XXIV, 22, fracción XIX y 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, y su aplicación concerniente al oficio CONDUSEF/VJ/DGQCA/ 597/2000, de doce de junio de dos mil, en términos del último considerando de este fallo.

N.; y con testimonio de la propia resolución, envíense los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.V.C. y C., H.R.P., J.N.S.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente J. de J.G.P..