Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO MINORITARIO DE LOS MINISTROS G.D.G.P.Y.G.I.O.M., EN EL AMPARO EN REVISIÓN 1802/96, PROMOVIDO POR INMOBILIARIA OPERATIVA, S.A. DE C.V.:

"Jamás la injusticia puede servir a la justicia. La equitativa distribución de la carga fiscal no puede sacrificarse para el logro de otros fines, por muy elevados y atrayentes que sean."

SÁINZ DE BUJANDA, F., "Hacienda y Derecho", Vol. III, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963, pág. 420.

PRIMERO. Se aceptan todos los resultandos y considerandos primero a cuarto de la ejecutoria objetada.

SEGUNDO. Contrariamente, no se comparten los considerandos quinto, sexto y séptimo, así como los resolutivos primero y segundo de la ejecutoria referida, toda vez que son el resultado de un análisis inexacto de los fines extrafiscales de los tributos respecto a las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias contenidas en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal.

Efectivamente, basta una simple confrontación jurídica entre los agravios de la quejosa recurrente y las consideraciones centrales del proyecto, para observar la inexactitud del criterio de la mayoría. A. efecto, dice el segundo concepto de agravio de la quejosa:

"... contrariamente a lo que sostiene el C.J. a quo, el establecimiento de las ‘nueve zonas de disponibilidad’ con sus respectivas tarifas, indudablemente da un trato desigual a contribuyentes que se encuentran en una situación de absoluta igualdad frente a la ley, violándose la garantía de equidad tributaria prevista en la referida fracción IV del artículo 31 constitucional, violación que se hace más patente si se considera, como también está acreditado en autos, que los M. vedados se encuentran clasificados indistintamente en las ‘nueve zonas de disponibilidad’; M. comprendidos en un mismo decreto de veda, por igualdad de razones hidrológicas, tienen un trato fiscal distinto; M. no vedados se encuentran clasificados en las zonas de mayor impacto fiscal, llegando a pagar en muchas ocasiones tarifas más altas que M. vedados, y las cuotas tampoco son iguales para los contribuyentes que se encuentran en zonas de veda, los cuales, viceversa, pueden llegar a pagar menos tarifa que los ubicados en zonas de libre alumbramiento." (fojas 56 y 57 de la ejecutoria).

Por su parte, la ejecutoria contesta el concepto de agravio anterior, señalando lo siguiente (fojas 105-106 y 111-112):

"En efecto, si bien es cierto que la Ley de Aguas Nacionales establece dos zonas, la de veda y la de libre alumbramiento, tal señalamiento corresponde a una precisión hidrológica que el legislador estimó para efectos geográficos dependiendo de las diferentes zonas del país, también lo es que para la fijación de derechos por el uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, el Constituyente consideró nueve zonas, estableciendo tarifas diferentes para la explotación de distintos mantos acuíferos, lo cual está relacionado con el interés público en la conservación y en el uso racional de dicho bien, en razón de que por múltiples causas o por la escasez o abundancia de agua, puede variar de una zona geográfica a otra, inclusive en una misma zona, dependiendo de diversos factores como podrían ser la lluvia, los cambios de población, el establecimiento de industrias, o de nuevas industrias, de los sistemas de riego, el empleo del agua entre los consumidores dependiendo del uso o destino que se le dé, por lo que la fijación de tarifas dependiendo de la zona de disponibilidad respeta el principio de equidad contemplado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República ... Resultan aplicables las tesis de jurisprudencia: ‘AGUAS NACIONALES. SU EXTRACCIÓN POR MEDIO DE POZOS PUEDE TENER DIFERENTE TRATO FISCAL, SEGÚN SEA LA ZONA DE DONDE SE OBTIENE. Esta Suprema Corte en reiterados precedentes ha sostenido que las leyes tributarias pueden perseguir fines extrafiscales; así, el hecho de que se extraiga agua de una zona de veda, como lo es la cuenca o Valle de México, constituye el factor determinante para justificar que el artículo 227, fracción II, de la Ley Federal de Derechos, establezca una tarifa mayor a la aplicable en los M. de otras entidades federativas por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, sin que por ello se viole la garantía de equidad tributaria, pues está técnicamente comprobado que la extracción de aguas subterráneas en esa zona afecta gravemente el subsuelo de la Ciudad de México, ocasionando su hundimiento, problema al que debe sumársele el del exceso de población en dicha zona y ambos determinan la necesidad de racionar la extracción de agua dentro de la cuenca o Valle de México, fin extrafiscal que se intenta conseguir mediante el trato que el dispositivo reclamado establece.’. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo I, Primera Parte-1, página 132."

Del análisis de las transcripciones anteriores, es evidente que el criterio de la mayoría estima infundado el concepto de agravio de la quejosa, considerando que los preceptos reclamados no violan las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias, ya que el tributo en cuestión persigue un fin extrafiscal que se apoya en un hecho notorio, consistente en la racionalización de la extracción del agua del subsuelo en una zona de escasez, como lo es la cuenca del Valle de México, de ahí que resulte justificado que el precepto reclamado establezca una diferencia de cuotas -no de tarifas como erróneamente dice la ejecutoria-, pues con dicha racionalización se evita afectar esa zona, así como el hundimiento de la Ciudad de México.

Planteada en estos términos la controversia, los suscritos consideramos que es inexacto el criterio de la mayoría, pues los fines extrafiscales, cualquiera que éstos sean, no pueden servir de pretexto para dejar de observar las garantías que en materia tributaria establece en favor de los particulares el artículo 31, fracción IV, constitucional.

En efecto, son múltiples las razones jurídicas que justifican que los fines extrafiscales no pueden aplicarse al margen de las garantías constitucionales tributarias. Sin embargo, dichas razones no fueron siquiera mencionadas por la mayoría.

Entre las razones que omitieron estudiarse, y que hubieran permitido a la mayoría emitir una ejecutoria congruente con el reclamo de la quejosa, podemos destacar las siguientes:

a) Los "tributos extrafiscales" son, ante todo, tributos y, como tales, deben también responder a las exigencias constitucionales que sujetan a los tributos en general. Por esta razón, deben respetar los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad tributarias.

Así lo ha establecido este Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial 18/91, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo VII-Junio, página 52, que dice:

"CONTRIBUCIONES. FINES EXTRAFISCALES. Además del propósito recaudatorio que para sufragar el gasto público de la Federación, Estados y M. tienen las contribuciones, éstas pueden servir accesoriamente como instrumentos eficaces de la política financiera, económica y social que el Estado tenga interés en impulsar, orientando, encauzando, alentando o desalentando ciertas actividades o usos sociales, según sean considerados útiles o no, para el desarrollo armónico del país, mientras no se violen los principios constitucionales rectores de los tributos."

Se trata, como se ve, sólo de una interpretación gratuita que lleva a cabo el Tribunal Pleno, pues no existe una consignación absolutamente clara y expresa de la función extrafiscal en la Constitución Federal. A pesar de ello, dicho tribunal ha fijado una regla muy clara: si bien el legislador puede apoyarse en otros principios y valores constitucionales para gravar o eximir una manifestación de riqueza susceptible de imposición, en modo alguno dichos objetivos (extrafiscales) podrían legitimar el gravamen sobre una riqueza situada fuera de los límites imponibles, o con violación al principio de equidad tributaria, ya que -como en el caso- dicho gravamen sería arbitrario e injusto.

La rotundidad con la que se pronuncia el Tribunal Pleno sobre el tema, es fruto de su concepción acerca de la función del sistema tributario, basada en la consideración de éste como instrumento de intervención del Estado en la economía. Consecuentemente, la extrafiscalidad deja de concebirse como algo ajeno o marginal al fenómeno tributario; vendría a configurarse como un modo de ser del fenómeno impositivo en la época contemporánea, encaminado a hacer realidad de forma directa los fines constitucionales, en el marco de las exigencias de los principios de justicia material, establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

En síntesis, el Tribunal Pleno defiende la legitimidad constitucional de la utilización extrafiscal de los tributos, pero sin que ello signifique que éstos puedan desconocer o contradecir los principios tributarios.

Ello significa que nuestra Constitución no ofrece respaldo suficiente a la sustitución de los principios de justicia tributaria por otros criterios que no sean los de proporcionalidad y equidad tributarias. Por tanto, la imposición o desgravación del tributo sólo puede ser justa en cuanto no suponga una vulneración de los principios constitucionales tributarios.

En este sentido, el "tributo con fines extrafiscales" (financieros, económicos o sociales) no puede ser llevado hasta el punto de crear peligros económicos o violar principios jurídicos. Permitir tratamientos discriminatorios de capacidades económicas formalmente iguales, en nombre del interés colectivo (o hidráulico como en el caso), no significa atribuir al legislador un poder ilimitado; exigir primero los requisitos constitucionales de proporcionalidad y equidad, para calificarlos luego en sentido social (o hidráulico), conduce a un absurdo jurídico: quitar con una mano lo que se ha dado con la otra.

En el caso, la quejosa, en su segundo concepto de violación (fojas 9, 14 y 15 de la ejecutoria que se objeta), alega lo siguiente:

"La referida zonificación fiscal es absolutamente inexplicable si se toma en cuenta que los artículos del 38 al 43 de la Ley de Aguas Nacionales, completamente coincidentes con los artículos del 108 al 111 de la Ley Federal de Aguas que le antecedió, sólo contemplan la existencia de zonas de veda y de zonas de libre alumbramiento. En las primeras se limita a los particulares su derecho a la extracción de aguas del subsuelo y se les fijan condiciones y modalidades al respecto, todo ello por razones de política hidráulica (aprovechamiento racional, sobreexplotación de acuíferos, escasez transitoria), en tanto que en las segundas no existen regulaciones sobre el particular o, si las hay, son mínimas.

"Suponiendo, pero sin conceder, que sí hubiera justificación para el establecimiento de las cuotas diferenciales que se comentan, éstas no podrían ser más que dos: una para zonas de libre alumbramiento y otras para zonas de veda, por elementales razones de equidad fiscal e igualdad de trato a los particulares. Sin embargo, como ya se ha expresado, ahora se encuentran en vigor nueve cuotas distintas en toda la República por el uso o aprovechamiento del mismo bien, que esencialmente es el mismo en toda la Federación."

Entonces, el motivo de inconformidad de la quejosa se reduce a esto: ¿Si legalmente los usuarios del agua se dividen sólo en dos categorías, por qué la ley reclamada los divide en nueve?

La desigualdad es más evidente si se considera que las cuotas tributarias que se establecen en el artículo 223 reclamado no son -como deberían ser- iguales para todos los contribuyentes que están radicados en zonas de libre alumbramiento, ya que, según se desprende de la simple lectura del artículo 231, también reclamado, han quedado comprendidos arbitrariamente en las "zonas de disponibilidad" 1 a 9 que establece el artículo 223 citado. Esto lleva a que contribuyentes formalmente iguales reciban un trato fiscal distinto, tanto como lo son las cuotas tributarias que van de $6.00 a $0.41 por m3.

A la inversa, contribuyentes usuarios ubicados por la normatividad de la materia en zonas de veda (por ejemplo, Toluca, Estado de México y Puebla, Puebla), deberían quedar ubicados en la zona de disponibilidad número 1, y pagar como la quejosa una cuota de $6.00 por m3. Sin embargo, el artículo 231 reclamado los ubica en "zonas de disponibilidad" 2, 6 y 7 y, por tanto, pagan cuotas menores de $4.80, $2.35 o $1.54 por m3.

Lo peor viene cuando observamos M. que, por igualdad de razones hidrológicas, han quedado comprendidos en un mismo decreto de veda, reciben indebidamente por los preceptos reclamados un tratamiento fiscal distinto, ya que quedan arbitrariamente comprendidos en alguna de las nueve "zonas de disponibilidad" que establece el artículo 223 reclamado, como si la Ley Federal de Derechos fuera la norma adecuada para establecer una división geográfica e hidrológica distinta a la que se deriva de la normativa de la materia que, a pesar de obrar en autos, fue pasada por alto por la mayoría.

Por tanto, es indebido que la ejecutoria haya estimado que (foja 105):

"Este alto tribunal considera que el precepto anteriormente transcrito no es inconstitucional, en tanto que establece diferentes tarifas, dada la zona de disponibilidad en la que queda comprendida la ubicación de la fuente."

En consecuencia, al existir en los artículos 223, apartado A y 231 de la Ley Federal de Derechos reclamados, una evidente violación al principio de equidad tributaria, el criterio de la mayoría, sin siquiera haber transcrito -mucho menos examinado- en la ejecutoria, el artículo 231 referido, debió haber considerado fundado el agravio de la quejosa y, por tanto, haber otorgado el amparo solicitado.

El criterio de la mayoría demuestra que la utilización extrafiscal del tributo puede significar una reestructuración indirecta del hecho imponible que lo genera. Además, el legislador fiscal, al determinar las consecuencias económicas de ciertas actividades privadas, puede influenciarlas de modo decisivo -facilitarlas, impedirlas o desviarlas- aunque sigan siendo para las leyes que las regulan formalmente iguales. Puede, en definitiva, reformar de hecho ciertos sectores o actividades económicos, alterando -por vía de hecho- las normas materiales que los regulan.

De esta forma, los tributos extrafiscales, sobre todo los que fijan una excesiva imposición, pueden indebidamente establecer a cierta actividad económica límites o frenos que no derivan de su regulación material. Por ello, el criterio que se objeta debió fijar una limitación a la utilización extrafiscal de los tributos, a efecto de respetar no sólo los límites concernientes específicamente a la potestad tributaria (principios constitucionales tributarios), sino también aquellos que se contienen en las normas que regulan determinada actividad económica pues, de otra manera, se hace irrisoria la libertad de iniciativa económica y la propiedad privada.

b) A pesar de que, según quedó demostrado anteriormente, el criterio de la mayoría debió haber sido otro, a continuación se examinan, de forma particular, otras consideraciones de la ejecutoria que se controvierte, contenidas en la foja 106 de la misma. Dice la ejecutoria:

"... tratándose de derechos por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación, se da cumplimiento al requisito de proporcionalidad tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV, constitucional, cuando se atiende al costo que para el Estado tiene permitido el uso del bien, costo que debe determinarse atendiendo al valor del bien, a la abundancia o escasez del mismo, al demérito que sufre con el uso y demás elementos que influyan en el costo, así como al tipo de bien de que se trate y a la importancia del mismo para la nación, sin que la cuota que como derecho se fije pueda determinarse como en derecho privado, de modo que exista una correspondencia exacta entre el costo por permitir el uso y la cuota, pues el interés general y nacional está por encima del particular."

Si se examina con cuidado el párrafo anterior, se observará la confusión que existe en la mayoría entre lo que es un derecho por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, y lo que son los derechos por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación. Los primeros -por pura lógica se desprende- requieren de una actividad concreta de la administración, llamada servicio público. El importe de este tipo de derechos, según lo ha dicho esta Suprema Corte, precisa de una correspondencia entre el costo del servicio y la capacidad económica del sujeto.

En cambio, los segundos atienden al valor o precio que fija discrecionalmente el legislador del bien del dominio público de la nación de que se trate, de manera que según el grado de uso o aprovechamiento que el particular haga de dicho bien, será la medida de su importe. En el caso, será el número de metros cúbicos de agua extraída la base gravable sobre la que debe recaer la cuota o valor correspondiente, a fin de obtener el importe del tributo en cuestión.

Sin embargo, la ejecutoria de la mayoría mezcla ambos tipos de derechos, justificando -intentando justificar mejor dicho- que el derecho reclamado no es desproporcional porque "se atiende al costo que para el Estado tiene permitir el uso del bien.".

Si se observa bien la consideración anterior, resulta que la mayoría examinó la proporcionalidad del tributo reclamado a través del "costo que para el Estado tiene permitir el uso del bien", ¡como si de derechos por la prestación de un servicio público se tratara! y no por el precio fijado para el grado de uso o aprovechamiento del bien de dominio público de la nación. En el caso en examen, la extracción del agua del subsuelo no requiere de ningún servicio público del Estado, por lo que tampoco el importe del derecho debe atender al "costo que para el Estado tiene permitir el uso del bien", sino sólo -repetimos- al precio fijado legalmente para cada metro cúbico de agua extraída.

Lo anterior significa, en consecuencia, que la ejecutoria de la mayoría resolvió la desproporcionalidad que alegó la quejosa con base en un criterio totalmente inapropiado para ello, pues la naturaleza del derecho en cuestión exigía estudiar, respecto a su proporcionalidad, si el importe o cuota establecida en los preceptos reclamados respetaban o no la capacidad económica del sujeto, sin acudir al "costo que para el Estado tiene permitir el uso del bien", ya que este criterio es totalmente ajeno al derecho que se impugnó.

c) Con independencia de lo anterior, la ejecutoria insiste en su inexacto planteamiento respecto a la proporcionalidad del tributo. Dice así (fojas 112 y 113):

"Por otra parte, la circunstancia de que el aumento de la cuota por concepto de derechos por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales sea superior entre la tasa más alta y la más baja de un mil cuatrocientos cincuenta y cuatro por ciento, no demuestra que se esté en presencia de un derecho desproporcional, toda vez que un tributo puede superar a las cantidades que se cubrían con anterioridad, sin incurrir por ese solo hecho en una violación al artículo 31, fracción IV, del la Constitución General, criterio este que ha sido sustentado por el Tribunal Pleno en su jurisprudencia número 78, visible a fojas 143 de la Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, que a la letra dice:

"‘IMPUESTOS, EL AUMENTO CONSIDERABLE EN EL MONTO DE LOS, NO DEMUESTRA NECESARIAMENTE QUE SEAN DESPROPORCIONADOS E INEQUITATIVOS. Si bien es cierto que de conformidad con lo establecido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, las contribuciones deben reunir los requisitos de proporcionalidad y equidad, sin embargo, no se puede estimar que el aumento considerable en el monto de un impuesto demuestre que se esté en presencia de un impuesto desproporcionado e inequitativo, pues, en la determinación del mismo, son múltiples los factores que se deben tener en cuenta, como la capacidad contributiva, las necesidades colectivas que deben satisfacerse, la redistribución de la riqueza, etcétera, por lo que el que un impuesto sea elevado, incluso considerablemente, de un año a otro, no significa, necesariamente, que se incurra en violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución.’."

Resulta sumamente difícil de comprender el párrafo recién transcrito, toda vez que el afirmar que "un tributo puede superar a las cantidades que se cubrían con anterioridad", constituye una expresión que genera sólo inseguridad en los contribuyentes, pues ese "superar" pude llegar a cualquier tipo de cuota. A 100%, a 1,000%, a 10,000%, o cualquier otra.

Igual crítica cabe hacer a la tesis que apoya el criterio de la mayoría, pues en ella se habla de un "aumento considerable" o "el que un impuesto sea elevado, incluso considerablemente, de un año para el otro, no significa necesariamente que se incurra en violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución, pues, en la determinación del mismo, son múltiples los factores que se deben tomar en cuenta, como la capacidad contributiva, las necesidades colectivas que deben satisfacer, la redistribución de la riqueza, etcétera …".

Tales expresiones, en opinión de esta minoría, olvidan que el único criterio válido en materia de proporcionalidad tributaria es el de la capacidad económica del sujeto, y no el de la cantidad. Así que hablar de "múltiples factores" es emplear una expresión vacía por completo de contenido, pues no dice prácticamente nada. En efecto, esos "múltiples factores" pueden ser cualquier cosa, sin que se conozca con seguridad cuáles son. Desde luego, tampoco la ejecutoria nos ahorró el esfuerzo de estar adivinando cuáles serían esos "múltiples factores".

Las expresiones "necesidades colectivas" y "redistribución de la riqueza", permiten abrir la puerta para que la potestad tributaria del Estado establezca cualquier tributo y lo aumente a placer. Las "necesidades colectivas" son insatisfechas por su propia naturaleza, por eso son necesidades. La "redistribución de la riqueza" es un criterio económico que por sí solo es inapropiado para fijar los tributos, y más aún, los aumentos a éstos.

El que se lleva las palmas es el "etcétera", pues creemos que ninguna jurisprudencia debe emplear tal término, ya que "etcétera" significa "lo de más", "lo que falta". Pero ¿qué cosa es lo demás, lo que falta?

Sin duda, con la aplicación de la jurisprudencia referida, el criterio de la mayoría da a entender que la seguridad jurídica es inexistente en materia tributaria. Esta minoría se resiste a creerlo. Los tributos no deben entregarse a la libre disposición de la voluntad del legislador, pues los preceptos establecidos por el Constituyente, como los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, señalan objetivos, consagran limitaciones y fijan reglas que conforman un estatuto para que sean los fines constitucionalmente consagrados –y no la libre voluntad del legislador– quienes dominen las formas de legislación.

Por ello, no es en las expresiones "aumento considerable", los "múltiples factores" o el "etcétera", sino en el esquema constitucional, donde se produce la previsibilidad de la actuación estatal que asegura a los ciudadanos la paz y el clima de confianza que instauran las situaciones psicológicas necesarias para el trabajo y el desarrollo de todos. Por ello, la mayoría debió rechazar estos criterios, cambiándolos por la certeza de la deuda tributaria, pues no debe olvidarse que es en el campo tributario donde el legislador se ve tentado con mayor frecuencia a realizar bruscas alteraciones e innovaciones, sorprendiendo al ciudadano. La mayoría debió cambiar, entonces, ese "aumento considerable", los "múltiples factores" o el "etcétera", que sólo dan lugar a la sorpresa, por la previsibilidad y la seguridad jurídicas. A nadie debe sorprender el tributo, pues la sorpresa es arma de ladrones y no del legislador.

d) Finalmente, la ejecutoria tampoco atendió los agravios quinto y sexto de la recurrente, relativos a que la falta de igualdad fiscal también deriva de las exenciones (sic) que se otorgan a empresas mineras (25% de las cuotas), azucareras (50% de las cuotas) y papeleras (80% de las cuotas), pues tales exenciones resultan injustificadas en virtud de que dichas empresas son de las que más consumo de agua realizan y, sin embargo, son tratadas por la ley reclamada con privilegio. Además, si el fin extrafiscal es el de gravar más a quien extraiga más agua del subsuelo en zonas de veda o de poca o escasa disponibilidad, entonces aquellas empresas no deberían gozar de una reducción en la cuota del derecho por extracción de agua, sino ser gravadas igual que la recurrente.

En relación con lo anterior, esta minoría considera que le asiste la razón a la recurrente, toda vez que las empresas mineras, azucareras y de papel y celulosa, consumen en sus procesos industriales altas cantidades de agua, situándose en el hecho imponible que genera el derecho controvertido, debiendo entonces quedar sujetas al pago del mismo, sin que se justifique el beneficio fiscal que el precepto transitorio establece, mucho menos si se considera que las tarifas establecidas en el artículo 223 reclamado, persiguen, en opinión de la mayoría, un fin extrafiscal, consistente en la racionalización del consumo de agua en una zona de veda o escasa disponibilidad, a efecto de evitar la escasez y el hundimiento de la Ciudad de México.

El fin extrafiscal referido no resulta ser para esta minoría un argumento válido para considerar que, en el caso, no existe violación a la garantía de equidad tributaria, pues si el fin extrafiscal es racionalizar el consumo de agua y evitar el hundimiento de la Ciudad de México, la ejecutoria debió de percatarse que las reducciones en la cuota que establecen las fracciones III, IV y V del artículo 231 reclamado, para la industria minera (25%), para los ingenios azucareros (50%) y para las industrias de la celulosa y el papel (80%), no persiguen en todos los casos el fin extrafiscal referido, ya que la reducción en la cuota es para tales industrias en lo general, es decir, con independencia del lugar en que se ubiquen. En cambio, el fin extrafiscal que en opinión de la mayoría persiguen los preceptos reclamados, sólo puede conseguirse en la cuenca del Valle de México, pues lo que se trata es racionalizar el agua y evitar el hundimiento de esta zona.

Consecuentemente, el criterio de la mayoría es inexacto y contradictorio, toda vez que, por un lado, justifica la constitucionalidad de los preceptos reclamados en un particular fin extrafiscal y, por otro, permite la exención de empresas que van en contra de dicho fin, al consumir grandes cantidades de agua. A. contrario, las empresas beneficiadas con ese régimen fiscal preferente deberían ser gravadas con las cuotas máximas, sobre todo si se ubican –como la quejosa– en la cuenca del Valle de México.

A. no hacerlo así, queda desdibujado el fin extrafiscal que fundamenta la ejecutoria que se controvierte, para encubrir un fin meramente recaudatorio y arbitrario que debió rechazarse, ya que de otra manera se producirán las siguientes consecuencias indeseables:

Primera. La ejecutoria de la mayoría constituye una generosa autorización para el establecimiento de tributos con fines extrafiscales, aun sean éstos decididamente perniciosos o extravagantes.

Segunda. Criterios como el de la ejecutoria, quiebran la relación constitucionalmente exigida entre imposición y garantías constitucionales tributarias, a pesar de que existe jurisprudencia que está llamada a evitar tal quiebra.

Tercera. La ejecutoria desfigura la naturaleza jurídica del tributo y la esencia contributiva de éste, lo que quiere decir que los "tributos con fines extrafiscales" no son ciertamente tributos, pues en ellos no rigen los principios constitucionales tributarios.

Cuarta. Por tanto, si el derecho reclamado no es un tributo, entonces no queda más remedio que equipararlo a una técnica de freno o disuasión, de carácter recaudatorio y excesiva, asimilada a una "multa" sin infracción previa.

Sin embargo, creemos que no es conveniente utilizar el nombre de derecho, y todo el ropaje jurídico que esta denominación comporta, para penalizar un simple consumo de agua, pues, desde luego, el tributo no es el cauce jurídico para conseguirlo, ya que éste responde a otras necesidades y a otros objetivos distintos de los estrictamente sancionatorios.

TERCERO.- Por las razones anteriores, esta minoría disiente de la ejecutoria pronunciada por el Tribunal Pleno en el amparo en revisión 1802/96, promovido por Inmobiliaria Operativa, S.A. de C.V., ya que debió haberse declarado la inconstitucionalidad de los preceptos reclamados y, en consecuencia, otorgado el amparo a la quejosa.