Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. 02-06-2011 ( CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 44/2009 )
| Número de expediente | 44/2009 |
| Fecha | 02 Junio 2011 |
| Sentencia en primera instancia | ) |
| Tipo de Asunto | CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL |
| Emisor | PLENO |
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 44/2009.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 44/2009.
ACTOR: MUNICIPIO DE CORREGIDORA, ESTADO DE QUERÉTARO.
MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..
SECRETARIO: G.R.P..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dos de junio de dos mil once
Vo.Bo.
Ministro:
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Por oficio recibido el trece de mayo de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M. de los Á.P.G., quien se ostentó como Síndico del Ayuntamiento del Municipio de Corregidora, Estado de Q., promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, en la que demandó la invalidez de la norma general que más adelante se precisa, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:
AUTORIDADES DEMANDADAS:
1. La Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Q..
2. El Gobernador Constitucional del Estado de Q..
3. El S. de Gobierno del Estado de Q..
4. El Director del Periódico Oficial “La Sombra de A.”, órgano de difusión del Poder Ejecutivo del Estado de Q..
NORMA GENERAL IMPUGNADA:
La Ley de Deuda Pública del Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial “La Sombra de A., el veinte de marzo de dos mil nueve, en lo particular, los considerandos cuarto y noveno, los artículos 1, último párrafo, 4, 5, 6, 8, 10, 13, 14, 16 y los transitorios tercero y cuarto.
SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:
1. El trece de noviembre de dos mil ocho, la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Q. aprobó el Decreto que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado, enviándose al Titular del Poder Ejecutivo Estatal, para su sanción, promulgación y publicación, hecho del cual se tuvo conocimiento hasta la publicación de la misma en el Periódico Oficial.
2. El veinte de marzo de dos mil nueve, se publicó en el Periódico Oficial “La Sombra de A., el Decreto de la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Q., que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado.
3. Los preceptos que se combaten violan el espíritu y contenido de los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal, toda vez que vulneran la autonomía y la facultad reglamentaria conferidas a los Municipios.
De la lectura de los preceptos constitucionales antes citados, se desprende que si bien es cierto, las Legislaturas Locales tienen facultades para emitir leyes que, de manera general, determinen los ingresos que percibirán los Municipios, el Congreso del Estado va más allá de lo que la Constitución Federal establece, pues, en modo alguno, le otorga una facultad discrecional para manejar, en forma unilateral, las haciendas municipales, a grado tal que, bajo el supuesto de revisar y fiscalizar las cuentas públicas, los Municipios dependan de la legislatura para poder administrar su hacienda.
En efecto, la Ley de Deuda Pública del Estado establece la obligación de los Municipios de solicitar autorización a la legislatura, limitando, incluso, su facultad para celebrar actos jurídicos que tengan como finalidad lograr mejores condiciones de ingresos obtenidos por deuda pública.
En este sentido, el texto constitucional es claro cuando, tratándose de contratación de empréstitos o de deuda pública, establece bases generales, conforme a los siguientes criterios:
a) Cuando se destinen a inversiones públicas productivas, incluso, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas.
b) Conforme a las bases que en ley establezcan las legislaturas.
c) Por los conceptos y hasta por los montos que las legislaturas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
d) El Ejecutivo informará de su ejercicio, al rendir la cuenta pública.
Como se comprobará, el Congreso del Estado se excede en su facultad de establecer las bases generales para contraer deuda, sometiendo a los Municipios a la discrecionalidad del Ejecutivo y Legislativo Estatales, en el manejo de sus recursos, quienes, de acuerdo con la Ley de Deuda Pública, serán los encargados de autorizar su presupuesto.
Lo anterior, pese a la existencia del principio de libre hacienda, que se consagra en el artículo 115 constitucional, así como de la obligación de establecer reglas generales para determinar los montos que se fijarán anualmente, conforme al artículo 117 de la N.F..
TERCERO. El único concepto de invalidez que hace valer el promovente es, en síntesis, el siguiente:
La Ley de Deuda Pública del Estado de Q. es violatoria de los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal, por las siguientes razones:
La reforma de mil novecientos noventa y nueve, al artículo 115 de la Constitución Federal, creó la figura de las leyes estatales en materia municipal, con el propósito de delimitar su alcance y contenido, para ampliar las atribuciones municipales y fortalecer los conceptos de personalidad jurídica y patrimonio propios.
Los debates al interior del Congreso de la Unión se concentraron en el fortalecimiento de los Municipios, como personas de derecho público que tenían a su cargo actividades prioritarias, como la prestación de servicios públicos que, sin embargo, poco podían hacer ante el poderío de los Estados que, en forma discrecional, distribuían el presupuesto, relegando a las comunidades asentadas en la demarcación territorial de cada Municipio.
Por tanto, fue intención del Constituyente Permanente, acotar los contenidos de las leyes municipales expedidas por los Congresos Locales, para fortalecer la autonomía y hacienda municipales.
Contrario a lo que se establece en el artículo 115 de la Constitución Federal, la Legislatura Estatal se promueve como autoridad intermedia y autoridad única en el manejo de los recursos municipales, pues no sólo legisla, sino gobierna de manera discrecional a los Municipios, al establecer los criterios bajo los cuales autorizará empréstitos, sin señalar las bases generales y los procedimientos que por disposición del artículo 117 constitucional debe contemplar.
En cambio, lo que sí hace es autonombrarse como órgano regulador o, en su defecto, al Estado, como si los Municipios no tuvieran personalidad jurídica y patrimonio propio.
Los alcances de las Legislaturas Estatales, a este respecto, han sido descritos en la tesis de rubro “LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA.”.
De la lectura del artículo 115 de la Constitución Federal se desprenden los principios de autonomía municipal, libertad hacendaria y transparencia, así como la obligación para los Estados de contar con un órgano legislativo responsable que fije las reglas generales para que pueda funcionar cada entidad municipal, sin mayores alcances que los permitidos por la propia ley, que no recurra a la discrecionalidad para ser quien determine, de manera unilateral, los Municipios cuya cuenta pública aprobará o reprobará.
De este modo, la Ley de Deuda Pública del Estado de Q. presenta los siguientes vicios de inconstitucionalidad:
1. Al prever que la Legislatura Local será órgano de decisión en el manejo de la hacienda municipal, vulnera la autonomía de los Municipios.
2. No establece las bases generales en materia de deuda pública, que se señalan en el artículo 117 de la Constitución Federal, sino que se limita a otorgar facultades al Estado y en específico a la legislatura, sin que los Municipios puedan siquiera opinar.
3. El exceso en que incurre el legislador local violenta el principio de libertad en el manejo de la hacienda municipal que se establece en el artículo 115, fracción IV constitucional.
Del considerando noveno del Decreto que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado, se desprende claramente la intención de la legislatura de disminuir las facultades hacendarias de los Municipios, pues, según señala, la iniciativa tiene por objeto que el Gobierno del Estado pueda intervenir en las decisiones municipales, con lo cual deja entrever el propósito de desaparecer, bajo el pretexto de establecer las bases generales de la administración pública municipal, la autonomía de los Municipios, para favorecer a uno de los Poderes del Estado y, con ello, invadir esferas de competencia.
4. Si bien es cierto, la Legislatura Local se encuentra facultada para expedir normas de observancia general y para revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales, incurre en un exceso al autonombrarse “manejadora de los recursos públicos” y al encargar al Poder Ejecutivo del Estado la aplicación de la ley, dejando de lado el principio de libertad hacendaria establecido en favor de los Municipios.
5. La ley debe prever las bases generales de la administración pública y del procedimiento administrativo, no así la organización específica de los Ayuntamientos, para favorecer a uno de los Poderes del Estado, en este caso, al Congreso Local.
6. La Ley de Deuda Pública Estatal parte de un error de origen, al omitir señalar que su objeto será establecer las bases generales para la organización municipal en materia de deuda pública, conforme a lo establecido en los artículos 115 y 117 de la ...
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