Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. 28-06-2017 (AMPARO EN REVISIÓN 1139/2016)
| Sentido del fallo | 28/06/2017 1. DEVUÉLVANSE AL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, EL RECURSO DE REVISIÓN Y LOS AUTOS PARA LOS EFECTOS PRECISADOS EN LA RESOLUCIÓN. |
| Fecha | 28 Junio 2017 |
| Sentencia en primera instancia | PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO (EXP. ORIGEN: A.D. 306/2016)),JUZGADO SÉPTIMO DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA EN LA CIUDAD DE MÉXICO (EXP. ORIGEN: J.A. 884/2016) |
| Número de expediente | 1139/2016 |
| Tipo de Asunto | AMPARO EN REVISIÓN |
| Emisor | PRIMERA SALA |
amparo en revisión 1139/2016
aMPARO EN REVISIÓN 1139/2016
QUEJOsa y recurrente: QUÁLITAS COMPAÑÍA DE SEGUROS, Sociedad Anónima de Capital Variable
PONENTE: MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
SECRETARIo: mario gerardo AVANTE JUÁREZ
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiocho de junio de dos mil diecisiete.
Vo. Bo.
Señor Ministro
V I S T O S Y,
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis, Quálitas Compañía de Seguros, Sociedad Anónima de Capital Variable (en adelante, Quálitas), por conducto de su apoderado I.B.V., promovió juicio de amparo en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se especifican:
AUTORIDADES RESPONSABLES:
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Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos.
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Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
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Secretario de Gobernación.
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Director del Diario Oficial de la Federación.
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La Directora de Dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (en adelante, CONDUSEF).
ACTOS RECLAMADOS:
Del Congreso de la Unión, integrado por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados; del Presidente de la República, del Secretario de Gobernación y del Director del Diario Oficial de la Federación, conforme a sus facultades legislativas:
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El proceso legislativo del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia financiera, y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de dos mil catorce; específicamente por lo que hace a la reforma del artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (en adelante, Ley de Protección y Defensa)1.
De la Directora de Dictaminación de la CONDUSEF:
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El dictamen técnico de treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis, dictado en el expediente administrativo **********.
La quejosa invocó como preceptos constitucionales violados los artículos 1º, 14, 16, 17, 90 y 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. Conceptos de violación. Los conceptos de violación que expresó en la demanda de amparo se sintetizan a continuación:
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El artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa es violatorio de los derechos fundamentales de audiencia, seguridad jurídica y acceso a la justicia.
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Contrario a lo que ha resuelto la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa se aparta del ámbito administrativo en que se debe llevar a cabo la conciliación, toda vez que la nueva facultad que se le confiere a la CONDUSEF para emitir un dictamen que constituye un título ejecutivo no negociable a favor del usuario, modifica el derecho de las partes en conflicto para accionarlo ante instancias jurisdiccionales.
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Dicho artículo faculta indebidamente a la autoridad administrativa (CONDUSEF) para realizar un juicio sobre el incumplimiento de obligaciones contenidas en un contrato de seguro por parte de una aseguradora y para imponer a ésta, aún en contra de su voluntad, una determinación de tipo jurisdiccional que dispone y afecta su cúmulo de derechos procesales y sustantivos sin proporcionarle los medios necesarios para defenderse adecuadamente ante el acto privativo de la autoridad, lo que vulnera sus derechos de audiencia y acceso a la justicia.
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En el caso de otros títulos ejecutivos, al demandar en la vía ejecutiva, la autoridad está obligada a examinar el título ejecutivo a efecto de determinar que consigne una cantidad cierta, líquida, vencida y exigible, y que esté fundada y motivada la existencia de una obligación pecuniaria. De manera distinta a lo anterior, el artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa faculta a la CONDUSEF, al investir su dictamen con efectos de acción ejecutiva, a pesar de que ello se encuentra reservado a los tribunales de derecho. No obstante, la CONDUSEF ya emitió su dictamen sobre tal aspecto, el cual carece de fundamentación y motivación para ser título de crédito.
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El artículo sólo confiere a la parte demandada, que en el caso es Quálitas, la posibilidad de combatir el monto del título de crédito ante instancia judicial lo que viola los derechos de audiencia y acceso a la justicia.
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Para que el dictamen técnico de la CONDUSEF sea calificado como un título ejecutivo, se debe tratar de una relación contractual que determine la existencia de una obligación pecuniaria, cierta, líquida y exigible, requisitos que no son cumplidos por dicho dictamen técnico.
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De este modo, el artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa resulta inconstitucional porque desvirtúa la naturaleza de un procedimiento conciliatorio, en el que no se debe emitir un pronunciamiento con fuerza ejecutoria de sentencia judicial, ya que dicho procedimiento sólo tiene como finalidad conciliar a las partes. Lo anterior resulta violatorio del artículo 17 constitucional, ya que la CONDUSEF no es perito en derecho y, por ello, no le es dable emitir juicios de derecho y establecer con base en ellos si una obligación es cierta, exigible y líquida, lo que corresponde a las autoridades jurisdiccionales.
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Para que un documento tenga fuerza ejecutiva debe darse intervención al deudor respecto a la aceptación del adeudo, ya que los títulos ejecutivos no pueden ser abstractos ni universales, sino debe precisarse en ellos a la persona obligada a cumplir la prestación debida y la persona obligada. Si bien hay títulos ejecutivos en los que no interviene la voluntad del deudor para conformar la obligación, sino que son producto de un procedimiento judicial, arbitral o administrativo seguido en forma de juicio, en los que se establece la obligación mediante sentencia firme (títulos ejecutivos forzosos), esos casos presuponen el cumplimiento de formalidades esenciales del procedimiento. De ahí que el dictamen de la CONDUSEF no pueda ser considerado como título ejecutivo forzoso.
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El título ejecutivo previsto en el artículo impugnado se basa en la discrecionalidad de la CONDUSEF sobre un incumplimiento de obligaciones de Quálitas, es decir, sobre un supuesto derecho a favor de los usuarios que no está corroborado mediante un procedimiento que satisfaga las formalidades esenciales del procedimiento. Incluso, una vez emitido el dictamen, la Ley de Protección y Defensa no establece la obligación de la CONDUSEF de notificar a la institución de seguros la emisión del dictamen, lo que confirma que no se da intervención a esta última.
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El artículo impugnado de manera arbitraria establece que la CONDUSEF puede suponer la procedencia de lo reclamado por el usuario y emitir un dictamen el que se consigne un adeudo a cargo de la aseguradora a pesar de no haber sido reconocido por esta última ni acreditado, esto es, aunque haya duda sobre el derecho que se le atribuye al usuario.
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La emisión del dictamen de la CONDUSEF afecta de manera definitiva los derechos de Quálitas, ya que transforma al pretendido derecho del usuario en un derecho de crédito abstracto que tiene carácter de prueba preconstituida de la acción y no requiere ser demostrada. Dicha afectación se hace evidente si se toma en cuenta que una vez emitido el dictamen el usuario tiene acceso a una vía sumaria privilegiada en la que se practica un embargo sobre los bienes de la demandada y se limitan las excepciones que se pueden obtener, lo cual implica que el demandado puede iniciar su defensa hasta que ya se le embargaron bienes, lo que representa un acto de imposible reparación. De este modo, se faculta a la CONDUSEF para que lleve a cabo una afectación o privación a su esfera de derechos, lo cual es propio de un acto jurisdiccional, no así de una autoridad administrativa, como así lo dispone el artículo 104 constitucional, el cual dispone que la facultad de dirimir controversias de naturaleza mercantil está reservada a los órganos jurisdiccionales locales y federales.
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De ahí que el artículo 68 Bis del ordenamiento en cita viola lo dispuesto por el artículo 104, fracción II, constitucional2, ya que la facultad de resolver controversias de carácter mercantil está reservada a los órganos jurisdiccionales de los poderes judiciales, sin que la CONDUSEF sea competente para resolver controversias de carácter mercantil, pues los únicos entes para administrar justicia en ese tipo de asuntos son los órganos jurisdiccionales de los poderes judiciales locales y federal.
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La disposición impugnada no brinda a Quálitas el derecho de ser oído ante la autoridad emisora del dictamen, sino sólo ante la autoridad judicial, momento en el que ya se le embargaron bienes. Lo anterior sin duda transgrede el derecho fundamental de debida defensa previsto en el artículo...
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