La segunda es la vencida el caso del royalty de 2004 y del impuesto especÃfico a la gran minerÃa de 2005 en Chile.
| Autor | Napoli S., Enzo |
Success on Second Try. Mining Royalty in 2004 and Specific Tax on Large-Scale Mining in 2005 in Chile
En 2004 se inició el trámite legislativo del royalty a la minería, uno de los legados más emblemáticos del gobierno del presidente Ricardo Lagos. Si bien dicho proyecto no fue aprobado por el Congreso, el gobierno presentó un nuevo proyecto para gravar la actividad minera en 2005, esta vez bajo la modalidad de un impuesto específico. Su tramitación fue exitosa.
El gobierno de Lagos buscaba gravar la extracción minera, que a su juicio no contribuía con suficientes impuestos. En ambos proyectos las ideas matrices se sustentan en el artículo 19 de la Constitución, que establece la propiedad del Estado sobre los yacimientos mineros. Si el primer proyecto propuso una regalía minera que sería calculada sobre las ventas, el segundo planteó un impuesto específico, calculado con base en la renta del explotador minero. En el primer intento, el proyecto no alcanzó el quórum calificado de 4/7 de los diputados en ejercicio, por lo que fue rechazado en la Cámara de Diputados. El segundo proyecto superó todos los trámites constitucionales en cuatro meses.
Si Chile cuenta con un sistema político estable que no cambió entre 2004 y 2005 y los mismos actores participaron en ambos procesos, ¿qué explica el fracaso del primer proyecto y el éxito del segundo? Después de describir el proceso de formulación de políticas públicas, con énfasis en el diseño institucional conducente a la formación de consensos entre coaliciones, abordamos el contenido de ambos proyectos, destacando sus similitudes y diferencias. En tercer lugar, analizamos la coyuntura política y electoral en su tramitación. Destacamos cómo el contexto en 2004 obstaculizó la formación de consensos pero también indujo al Ejecutivo a enviar un proyecto de ley cuya aprobación era improbable pero cuyo trámite legislativo otorgaría dividendos políticos y electorales a su coalición. En cambio, en 2005, el contexto político facilitó una estrategia gubernamental conducente a la formación de consensos para gravar la minería. Concluimos señalando que la estructura institucional propicia la formación de coaliciones intertemporales, pero variables extrainstitucionales pueden obstaculizar el proceso legislativo.
EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS (PFP) EN CHILE
Para entender adecuadamente el PFP y sus alcances, es esencial conocer el funcionamiento y las características de las instituciones políticas involucradas. El PFP es "un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos" (Stein et al., 2006, 18). Más específicamente, serían resultados de "momentos de acuerdos, y de cómo se desarrolla el juego político dados esos acuerdos" (Spiller et al., 2003). Debido a que esos acuerdos se producen dentro del marco institucional del país, la manera en que transcurren dichas negociaciones depende de cómo esté conformado el sistema (Spiller et al., 2003).
Así, un acuerdo, o cooperación, implica trabajar juntos por un propósito, y esto sucede sólo cuando hay "alineación en interés entre los participantes, y el grado de alineación entre los partidos ponga un límite en la cantidad de cooperación que podemos esperar observar" (Aninat et al., 2006). Para que exista un equilibrio cooperativo entre los actores del sistema político, se precisa una serie de condiciones, tales como 1) que los beneficios inmediatos de desviarse del acuerdo sean relativamente pequeños; 2) que el número de actores sea reducido; 3) que los actores interactúen repetidamente, en horizontes de largo plazo; 4) que las desviaciones del comportamiento cooperativo sean fácilmente observables, y 5) que existan mecanismos de refuerzo para penalizar (por ejemplo, el Poder Judicial) a aquellos que se desvíen de la cooperación (Aninat et al., 2006). La formulación y la implementación de políticas públicas están determinadas entonces por una serie de aspectos institucionales. Sin embargo, las reglas del juego de cada país van dando forma a juegos cooperativos distintos, lo cual, en última instancia, marcará el destino de las políticas públicas.
En Chile, como el PFP tiene muchos jugadores de veto y un presidente que fija el programa de gobierno, resulta difícil promulgar políticas, por lo que se hace necesario recurrir a negociaciones y concesiones (Stein et al., 2006). En el sistema político hay dos principales actores formales en el proceso legislativo: el Ejecutivo y el Congreso. Pero también hay otros actores informales que, al participar de manera indirecta en el proceso, influyen en el PFP.
El sistema político chileno tiene un fuerte carácter presidencialista (Siavelis, 2000; Londregan, 2000; Aninat, 2006). También se puede distinguir entre poderes presidenciales legislativos, asociados al grado de injerencia del Ejecutivo en el Congreso, y poderes no legislativos, relacionados con la conformación del gabinete y el nombramiento de cargos públicos y políticos (Payne et al., 2003). Aquí nos centramos en los poderes legislativos. Si bien la facultad para legislar radica formalmente en el Congreso, el Ejecutivo tiene amplias potestades legislativas. Naturalmente, el Ejecutivo también precisa de apoyo mayoritario, incluso de mayorías calificadas, en el Congreso (BID, en Stein, 2006).
Durante la administración de Patricio Aylwin (1990-1994), de un total de 440 leyes promulgadas, 91.1 por ciento (404) se originó en mensajes enviados por el Ejecutivo y sólo 8.2 por ciento (36) se basó en mociones parlamentarias. Durante los tres primeros años del gobierno de Eduardo Frei (1994-2000), de un total de 253 leyes aprobadas, 190 (75.1%) tuvieron su origen en el Ejecutivo versus 63 (24.9%) que se iniciaron en el Congreso (Siavelis, 2003). En un análisis para el periodo comprendido entre 1990 y 2006, Aninat (2006) concluye que 57 por ciento de los proyectos de ley se originó como moción parlamentaria, pero sólo 12 por ciento de éstas se transformó en ley. Por otra parte, más de 70 por ciento de los mensajes del Ejecutivo fue promulgado como ley.
La conformación del Congreso está determinada en buena medida por los incentivos y efectos del sistema electoral binominal, que permite escoger dos escaños en cada distrito para la Cámara de Diputados y el Senado. Para obtener ambos escaños, una coalición debe lograr el doble de votos que las otras coaliciones; de lo contrario, el segundo escaño es para la segunda coalición más votada. El sistema binominal presenta altas barreras de entrada y tiene incentivos para la formación de grandes coaliciones estables en el tiempo (Navia, 2005; Magar et al., 1998; Siavelis, 2000). Desde el retorno de la democracia en 1990 hasta marzo de 2006, la coalición centroizquierdista Concertación y la centroderechista Alianza por Chile estuvieron virtualmente equiparadas en número de escaños. Por eso, el Ejecutivo que estuvo en manos de la Concertación en el periodo, necesariamente precisó de una alta adhesión en el Congreso, especialmente para reformas constitucionales, que requieren entre 4/7 y 2/3 de los parlamentarios en ejercicio. Debido a que la Concertación no logró mayoría suficiente de escaños en el Congreso para unilateralmente alterar el orden constitucional, la Alianza ejerció un poder de veto efectivo sobre reformas constitucionales y leyes que requieren mayorías calificadas. Por lo tanto, aunque el Ejecutivo posee enormes potestades legislativas, el Congreso ejerce un poderoso poder de veto que obliga al Ejecutivo a buscar acuerdos con la oposición para avanzar con su agenda legislativa.
De manera equivocada, entonces, se podría pensar que el PFP estaría influido casi de manera unilateral por el Ejecutivo. Pero la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo no debe necesariamente comprenderse como una correlación entre actores opuestos (Nolte, 2003). Algunas atribuciones del presidente facilitarían el juego cooperativo, como su poder para decidir urgencias parlamentarias (urgencia simple, de 30 días para discutirse; suma urgencia, de diez días, y discusión inmediata, tres días). El éxito de dichas urgencias radica, en última instancia, en el apoyo parlamentario con que cuente el Ejecutivo. Nolte destaca que no se contempla una sanción al Congreso en caso de que no cumpla los plazos que la urgencia le exige (Nolte, 2003); por eso, las urgencias no son sólo una atribución constitucional del presidente, también son una poderosa herramienta de negociación con la que se pueden manejar los tiempos de discusión parlamentaria, presionar al bloque de oposición o quitar la urgencia para prolongar la discusión parlamentaria. La discrecionalidad en el uso de urgencias permite al Ejecutivo decidir los temas que discutirá el parlamento y el momento en que se debatirán distintas iniciativas. La influencia legislativa del Ejecutivo en el PFP es constante por los poderes que la Constitución le otorga; sin embargo, el interés en el proceso puede variar a lo largo de la discusión. Este interés se refleja en las urgencias, que se utilizan como herramienta de presión (Alemán, 2005; Tsebelis y Alemán, 2005).
Otro factor institucional que facilita la cooperación es el sistema de partidos, específicamente su grado de institucionalización, su orientación programática y el número efectivo de partidos que lo componen (Stein et al., 2006). En América Latina, Chile es el país con el menor número efectivo de partidos legislativos, debido a la configuración de coaliciones ordenadas en torno a la Concertación y la Alianza (Stein et al., 2006; Boeninger, 2007). El alto nivel de institucionalización del sistema de partidos y el reducido número de partidos aumentan la probabilidad de generar acuerdos cooperativos entre partidos (o coaliciones).
El sistema de partidos (compuesto por dos coaliciones estables), la multiplicidad de actores de veto (como el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y la Contraloría), así como la existencia de mecanismos de implementación (un sistema judicial...
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