El rol del policia municipal en Mexico: Trabajo social y mediacion de conflictos/The Role of the Municipal Police in Mexico: Social Work and Conflict Mediation.
| Autor | Fondevila, Gustavo |
INTRODUCCION
Durante el gobierno de Felipe Calderon (2006-2012), una de las discusiones mas importantes en materia de reforma policial estuvo centrada en las policias municipales. La propuesta general del Poder Ejecutivo (y de otras instancias federales y estatales) apuntaba a su eliminacion o integracion a las policias estatales. Y los motivos se basaban en la ineficiencia y corrupcion de dichos organismos policiales (Camara de Diputados-cEDip, 2011).
Lo mas interesante de este intento de reforma policial es que a pesar de que Mexico es un Estado Federal en el que la competencia policial mas importante radica constitucionalmente en las entidades federativas (Moloeznik, 2005, 282) y en los municipios, se haya avanzado en una reforma "centralizadora" de la administracion y operacion policial que consiste en restar autonomia y capacidad de decision a las autoridades locales en una de sus principales prestaciones: seguridad publica (Segob, 2014).
La idea de que la policia estatal puede asumir las tareas de las policias municipales implica considerar que la funcion de ambas instituciones es similar--aunque en menor medida y territorio--, o que el policiamiento municipal puede ser incluido sin inconvenientes en el formato de operacion de las policias estatales. En este contexto, el objetivo de este trabajo es argumentar que al menos algunas policias municipales tienen funciones absolutamente distintas a las estatales y que no pueden ser reemplazadas por las funciones habituales de las policias estatales sin una perdida sustantiva e irreemplazable del tipo de servicio policial que ofrecen los municipios a sus habitantes.
LINEAS GENERALES DE LA DISCUSION
El 27 de septiembre de 2010, en su comparecencia en la Camara de Diputados, el secretario de Seguridad Publica Federal, Genaro Garcia Luna, propuso la creacion de un mando unico policial por entidad federativa que suponia la eliminacion de las policias municipales (SSP, 2009). Posteriormente, los miembros de la Confederacion Nacional de Gobernadores (Conago) apoyaron la creacion de una policia unica para todo el pais y la desaparicion de las 2 020 corporaciones municipales (Conago, 2010). El proyecto de la Conago establecia algunas variantes respecto del proyecto de la Secretaria de Seguridad Publica Federal, pero ambos estaban enfocados en la centralizacion del control de la seguridad publica de los respectivos estados y municipios en las policias estatales. Mas tarde, en la inauguracion del Consejo Nacional de Seguridad Publica (sesion XXVIII, 3-6-10), el propio presidente de la Republica senalo que la integracion de 32 policias estatales con un mando unico era la estrategia adecuada para depurar los cuerpos policiales de la infiltracion criminal (Presidencia de la Republica, 2011, 2). Y el 6 de octubre de 2010, el Senado de la Republica recibio del presidente Felipe Calderon una iniciativa de reforma constitucional para establecer el mando unico policial estatal subsidiario, como parte de la respuesta "a la crisis policial, ministerial y judicial que vive el pais" (Senado de la Republica, 2011, 1).
Basicamente, todas las iniciativas oficiales (Poder Ejecutivo Federal, Secretaria de Seguridad Publica Federal y Consejo Nacional de Gobernadores) apuntaban a su desaparicion o bien a su integracion a la policia estatal. (1) El diagrama 1 enlista algunos de los aspectos criticados y problemas mas recurrentes identificados en el discurso de las autoridades.
Estos problemas han servido para presentar la eliminacion de las policias municipales ante los medios de comunicacion como uno de los factores mas necesarios de la reforma policial a escala nacional (Rodriguez Garcia, 2014; OEM, 2012). Aunque en la practica, muchas de estas observaciones y criticas son correctas, su desaparicion significa la renuncia o el fracaso de un modelo policial basado en dos grandes programas de reforma y modernizacion de la seguridad en los municipios: a) el Subsidio para la Seguridad en los Municipios (Subsemun) del Sistema Nacional de Seguridad Publica (SNSP, 2010)--desde 2008--y b) Plataforma Mexico de la Secretaria de Seguridad Publica Federal (SSP) (Presidencia de la Republica, 2011a)--desde 2007.
En este sentido, la mayoria de las iniciativas de reforma de las policias municipales parte de una presentacion erronea del funcionamiento de la seguridad publica a nivel municipal. Las conciben como una especie de fuerza unica con tareas similares en lugares tan distintos y con necesidades de seguridad tan diferentes como los municipios del Estado de Mexico y los de Yucatan. No considerar la diversidad de los municipios del pais y sus particularidades es un error basico que puede llevar a reformas innecesarias o a la perdida de una fuerza policial que cumple tareas que ninguna otra institucion del Estado esta en condiciones de ofrecer.
Las policias municipales son presentadas como fuerzas estatales (o policias federales) en pequena escala, es decir, como policias preventivas tradicionales. Y esto es incorrecto en algunos casos. En la actualidad, las policias municipales tienen la flexibilidad de adaptarse a las necesidades puntuales de seguridad de sus municipios precisamente porque estan disenadas desde la autonomia de la autoridad local. A diferencia de las policias estatales, que tienen funciones mas claras de prevencion y reaccion, las municipales responden a necesidades tan diversas como rinas entre vecinos, violencia intrafamiliar, etc. Y en realidad, en muchos estados, sus funciones principales son a) atender delitos menores y de orden comun, no graves y de bajo impacto social, b) mantener el orden y la paz publicos, c) atender las conductas antisociales, d) hacer cumplir las ordenanzas y e) aplicar infracciones administrativas.
Esto es muy importante porque las policias municipales han sido extensamente criticadas en relacion con su ineficiencia para prevenir y perseguir ciertas actividades criminales en los estados, por ejemplo, delincuencia organizada (Starmedia, 2012 y CNNMexico, 2013) cuando, en realidad, son fuerzas policiales que--en muchos casos--no tienen capacitacion, ni logistica, ni armamento, ni funciones propias para tratar con ese tipo de delitos. (2)
EL CONTEXTO DE INVESTIGACION
A partir de la decada de 1990, America Latina emprendio un gran proceso de reforma de sus policias en un contexto de creciente democratizacion politica y social de la region. Uno de los esfuerzos mas importantes para construir un modelo policial democratico se ha expresado en la creacion de policias comunitarias o de proximidad (Fruhling, 2007). El primer caso, aunque breve y aislado, fue en Rio de Janeiro, Brasil, en 1994 (Muniz et al., 1997, 203), pero probablemente el primer gran modelo general de policia comunitaria se dio en 1995 con la Policia Metropolitana de Bogota en Colombia (Llorente y Rivas, 2004). Posteriormente, la ciudad de Sao Paulo en Brasil desarrollo un modelo similar a partir de 1997 (De Mesquita Neto, 2004). Mas tarde, en 1998, se puede incluir el caso de Villa Nueva en Guatemala, impulsado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos de Costa Rica (Chinchilla, 2004, 55) y el de Belo Horizonte en Brasil en 1999 (Beato, 2004, 151). Con ciertos limites, estas experiencias muestran que una parte sustantiva de la reforma policial en America Latina estuvo definida por el establecimiento de policias comunitarias--entre otros factores--y, a su vez, dichas policias presentan un caracter abiertamente descentralizador y aspiran a ser mas democraticas (en el sentido de abiertas y cercanas a la comunidad) que los modelos anteriores. Aunque la policia comunitaria implica muchos elementos (enfoque preventivo en sectores limitados, fuerte relacion con la comunidad, etc.) y no se puede reducir sin mas a la descentralizacion administrativa, tambien es cierto que dicha policia demanda un gran dinamismo descentralizador para poder funcionar correctamente y que ese proceso facilita la democratizacion de las practicas policiales cotidianas porque comienzan a responder a la necesidades locales.
EL CASO MEXICANO
Frente a esta situacion el caso mexicano se distingue del contexto descentralizador (policia comunitaria) por marcar una tendencia centralizadora y unificadora en su propio proceso de reforma policial. Mexico ha atravesado un periodo de profundas transformaciones politicas que derivan en una transicion democratica peculiar con serias dificultades para impulsar reformas de importancia en este terreno (Bergman, 2006). Se han ensayado diferentes respuestas politicas y administrativas, como el aumento de la asignacion de recursos economicos, la modernizacion del equipamiento policial, la imple-mentacion de programas de capacitacion, la creacion de nuevas policias de investigacion (Agencia Federal de Investigacion), (3) el compromiso de instituciones militares en la lucha contra el narcotrafico (Artz, 2003), entre otros.
En terminos generales, en los ultimos anos, el esquema de reforma institucional de la policia en Mexico estuvo basado en algunos cambios estructurales que tienden a la centralizacion. Estas politicas publicas implican profundizar el proceso centralizador para aumentar sustantivamente la capacidad de accion del gobierno federal y los estados en detrimento de la autonomia municipal. Lo que implica, en resumidas cuentas, perder de vista la complejidad y heterogeneidad a la que responden las policias municipales en la regulacion del orden publico en Mexico. A pesar de las severas criticas que puede recibir el modelo de policia municipal y federalizado, lo cierto es que un rapido vistazo sobre el tipo de actividades que desarrollan estas instituciones permite dar cuenta de la magnitud y frecuencia con que son movilizadas y el tipo de eventos para los que son movilizadas.
En Mexico, a nivel municipal, durante el ano 2010 se realizaron un total de 11 048 079 transacciones juridicas entre la autoridad y los gobernados (INEGI, 2010). La mayoria de estas...
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