Responsabilidad del estado de Nayarit y de sus servidores
| Autor | Jorge Fernández Ruiz |
| Páginas | 263-297 |
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capítuloDéciMosEGunDo
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
DE NAYARIT Y DE SUS SERVIDORES
El Diccionario de la lengua española entiende como “empleo” a la ocupación,
por lo que si esa ocupación o trabajo se desarrolla en el ámbito gubernamen-
tal del Estado el empleo será público, y de lo contrario se habrá de considerar
privado.
Existe una fuerte vinculación del empleo público con la idea de fun-
ción pública, que es una actividad reservada a los órganos depositarios
del poder público, explicable como la actividad esencial del Estado contem-
poráneo fundada en la idea de soberanía, cuya realización satisface necesi-
dades públicas, es decir, necesidades estatales, del aparato gubernamental,
de la administración pública, en suma, de los entes públicos.
Se distribuye el ejercicio de la función pública entre los diversos órga-
nos o poderes del Estado de acuerdo con sus competencias. Para que éstas
la puedan concretar en actos que trasciendan a la realidad cotidiana, se re-
quiere de personas físicas que mediante su actividad intelectual o física des-
empeñen el papel de funcionarios o empleados públicos, cuyas voluntades
o acciones conguran la voluntad o acción del Estado.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) asimiló la noción
de “función pública” a la de empleo público, e identicó al órgano deposi-
tario de aquélla con el empleado público al sostener:
Si por función pública ha de entenderse el ejercicio de atribuciones esen-
ciales del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de poder públi-
co que implica soberanía e imperio, y si tal ejercicio en denitiva lo realiza
el Estado a través de personas físicas, el empleado público se identica con el
órgano de la función pública y su voluntad y acción trascienden como volun-
tad o acción del Estado, lo que justica la creación de normas especiales para
su responsabilidad.259
259 Informe del presidente de la SCJN, Primera. Sala, México, 1959, p. 36.
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DERECHO ADMINISTRATIVO DE NAYARIT
i. laBurocracia
El universo de funcionarios y empleados públicos, cuyas voluntades o accio-
nes configuran la voluntad o acción del Estado, se conoce genéricamente
como burocracia, vocablo acuñado en Francia cuya primera parte, según algu-
nos filólogos, proviene del latín burrus que quiere decir color oscuro, sombrío,
como el empleado en los actos solemnes.
En el francés antiguo, la voz “bure” signicaba paño o tela burda esta-
meña usada en las mesas empleadas por los funcionarios en los actos públi-
cos. Posteriormente, la palabra evolucionó a bureau y sirvió no sólo para de-
signar la tela, sino también a la mesa por ella cubierta, a la sala o despacho
en donde se hallaba el mueble y hasta a las personas que ahí trabajaban.
Para otros estudiosos, la primera parte de la palabra burocracia no deriva
de bureau ni de bure, sino de burel, vocablo utilizado para designar en el me-
dievo a la más alta magistratura francesa.
El vocablo francés “bureaucratie” lo empezó a utilizar el siócrata Juan
Claudio María Vicente Gournay para referirse al poder ejercido por el con-
junto de funcionarios y empleados dependientes del rey, en la administra-
ción pública de la monarquía absoluta. El Diccionario de la lengua española
de la Real Academia nos dene el término burocracia, en su primera acep-
ción, como la “inuencia excesiva de los empleados públicos en los negocios
del Estado”, y conforme a la segunda acepción es una “clase social que for-
man los empleados públicos”.
La palabra “burocracia” es anbológica, pues cuando se emplea sin de-
terminar su sentido se le da un carácter subjetivo, o sea, se le toma como
referida al personal administrativo, pero cuando hablamos de los problemas
de la burocracia no sólo nos referimos a los problemas del personal, sino
a todos los concernientes al proceso administrativo.
La burocracia puede estudiarse desde distintas perspectivas, cada
una nos llevará a conclusiones diferentes. Dentro de las ciencias sociales,
como el derecho, la economía, la política y la sociología, nos dan cada
una de ellas una versión distinta de la misma. Para la economía, integran
la burocracia del Estado quienes ven remunerado su trabajo con un cargo
directo al presupuesto público; para la política, la burocracia se circunscri-
be sólo a ciertos empleados del sector público; para el derecho, el número
de integrantes de la burocracia es todavía más restringido, y para la socio-
logía, la burocracia no se limita al ámbito del sector público, también com-
prende las organizaciones privadas, en las cuales encuentra perles simila-
res a los de las públicas.
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RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE NAYARIT Y DE SUS SERVIDORES
El fenómeno burocrático está infestado por una plaga de contradic-
ciones porque entraña ecacia e inecacia, eciencia y deciencia, liber-
tad y despotismo, cualidades y defectos que ponen de maniesto su índole
de producto social, es decir, el fenómeno burocrático se produce a resultas de
la convivencia humana y tiene antiguas raíces en la historia de la humani-
dad, aun cuando no se haya registrado en épocas remotas con sus caracte-
rísticas actuales.
1.El surgimiento de la burocracia
El fenómeno burocrático va de la mano de la administración pública
desde los inicios del Estado, así, en el antiguo imperio egipcio (3200-2270
a. C.) existió una amplia estructura administrativa que, encabezada por el
gran visir o primer ministro, estaba organizada jerárquicamente con divi-
siones departamentales por materias a las órdenes del faraón. Los funcio-
narios eran formados en escuelas especiales que funcionaban a nivel cen-
tral y provincial, en las cuales se les enseñaba educación general y práctica
administrativa. Los servidores públicos eran pagados directamente por el
Estado, gozaban de inamovilidad y en algunos casos los cargos eran here-
ditarios.
En el Imperio Romano, la burocracia tuvo rasgos muy característicos,
empero, su gestación se remonta no sólo a la República, sino al tiempo de la
monarquía, primera estructura política institucional de Roma. Al lado del rey,
guraban como colaboradores allegados el prefuctus urbi, quien le sustituía
en sus ausencias de la ciudad; el tribunus celerum, su principal auxiliar en ma-
teria militar; los duoviri perduellinis y los quaestores parricidi, sus auxiliares en
la impartición de justicia penal, así como en materia religiosa, de gran im-
portancia en esta monarquía de carácter teocrático-militar.
Al desaparecer la monarquía en Roma para dar paso a la República,
la expansión de la burocracia derivada de sus conquistas territoriales, el cre-
cimiento demográco y la transformación administrativa romana, imple-
mentadas principalmente a través de sus magistraturas en cuyo desempeño
habrían de desatarse los deseos de hacer una carrera administrativa, obte-
ner honores, posiciones y prestigio social, es lo que permite identicarla.
Entre las principales características de dichas magistraturas guraban
la pluralidad de titulares, a partir de entonces el poder supremo no se depo-
sitó en una sola persona; la colegialidad, por medio de la cual los “colegas”
ocupantes de una magistratura desarrollaban su actividad, siempre y cuan-
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