Régimen Democrático e Interpretación Constitucional en México
José Ramón Cossío D.(*)
(*) Director del Departamento de Derecho del I.T.A.M.
1.- INTRODUCCION
El propósito de este trabajo(1) es proponer una serie de reflexiones acerca de algunos de los principales problemas que enfrenta la interpretación constitucional en nuestro país, primordialmente la establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El tema, de suyo complejo y debatido, se trata de inscribir en un contexto amplio a fin de permitir su comprensión, toda vez que a nuestro juicio la interpretación de la Constitución (como la del derecho en general) debe verse en el marco de la dinámica social en la que se realiza. Esta última afirmación la sustentamos en tres tesis: primera, en el hecho indudable de que los órdenes jurídicos deben ser concebidos y estudiados como órdenes dinámicos; segunda, en que en la dinámica jurídica las normas son marcos de interpretaciones posibles y, tercera, en el hecho de que las normas jurídicas son establecidas por actos de conducta humana, esto es, positivamente.
(1) Una primera versión de este trabajo fue expuesta el día 29 de agosto de 1997 en el Congreso de Justicia Administrativa 1997 celebrado con motivo del Sexagésimo Primer Aniversario del Tribunal Fiscal de la Federación.
La comprensión integral de los tres elementos apuntados nos conduce, entonces y como lo apuntábamos, a una situación en la que la comprensión de los procesos normativos (y por ello la interpretación) deben ser considerados a partir de las condiciones en que las propias normas deben ser producidas. No cabe duda que los ejercicios prescriptivos acerca de cómo debe ser la interpretación son posibles y deseables, pero en ese caso debe tenerse en cuenta que se trata de eso, de ejercicios prescriptivos, y no estrictamente de intentos por lograr la comprensión acerca de cómo es que está operando el derecho (y sus interpretaciones) en una determinada situación social.
Ocuparse hoy en día y en nuestro país del tema de la interpretación constitucional es particularmente importante, pues la misma, por un lado, habrá de cambiar de un modo notable y, por otro, porque respecto de ella ha sido particularmente pobre la reflexión. En el primer caso, las condiciones de cambio democrático a las que asistimos, le darán un carácter plenamente normativo a la norma fundamental, y como consecuencia de ello los diversos actores políticos habrán de luchar por lograr que sus puntos de vista subjetivos se constituyan en los sentidos normativos obligatorios; en el segundo caso, las condiciones autoritarias del régimen que se está trascendiendo, no eran favorables para generar ejercicios interpretativos de las normas constitucionales, de ahí que nuestra Constitución se encuentre, por decirlo de esta manera, poco desarrollada(2). En el futuro, el modo como se interprete nuestra Constitución será un asunto de la mayor importancia, pues de ello dependerá que ciertas propuestas políticas y sociales sean consideradas como válidas, y otras no, con el consiguiente efecto en lo que hace a sus posibilidades de establecimiento (o no) como normas obligatorias.
(2) Sobre este asunto, cfr. Cossio, J. R. y L. Raigoza, "Régimen político e interpretación constitucional", en Este País, marzo de 1996, pp. 32-41.
Para poner el tema a explorar en contexto, debemos tratar diversos aspectos, mismos que constituyen cada uno de los apartados del presente trabajo. En primer lugar, situamos a los tribunales constitucionales en el ámbito de la división de poderes, y señalamos algunos de los problemas e inconvenientes al respecto; en el segundo, tratamos el problema de la incertidumbre en la interpretación constitucional, pues desde el momento en que los órdenes jurídicos se conciben desde un punto de vista auténticamente dinámico, tal problema se presenta; en el tercero, se trata el tema de las relaciones que se dan entre el tipo de régimen político y el tipo de interpretación constitucional que es posible esperar que se produzca y, finalmente, este último tema se analiza a la luz de lo que sería un régimen que, como el nuestro, se encuentre en proceso de transición democrática.
II.- DIVISION DE PODERES Y TRIBUNALES CONSTITUCIONALES
Desde hace cerca de 200 años, el principio de división de poderes se ha constituido en un elemento fundamental de legitimación de los órdenes jurídicos y, por ende, de los estados. A lo largo de esos años, el viejo y estructural principio ha evolucionado para dar lugar a una distinción de funciones en la correspondiente asignación orgánica diferenciada. En un primer momento, en efecto, Montesquieu estableció la necesidad de asignar las tres funciones generales que estimó propias de cualquier estado (ejecutiva, legislativa y judicial) a tres distintos órganos, compuesto cada uno de ellos por integrantes de diversas clases sociales (monarquía, aristocracia y pueblo, respectivamente)(3). Con esta división entre órganos, funciones y clases sociales se garantizaba, al decir de Montesquieu, el adecuado ejercicio del poder público y se lograba la defensa del valor postulado como supremo en aquella época: la libertad del individuo(4).
(3) Cfr. El espíritu de las leyes, Libro Undécimo (De las leyes que forman la libertad política en sus relaciones con la constitución), capítulo VI (De la Constitución de Inglaterra).
(4) Como señala Montesquieu en el capítulo V (Del objeto de cada Estado) del propio Libro Undécimo, "...hay también en el mundo una nación (Inglaterra) cuyo código constitucional tiene por objeto la libertad política. Vamos a examinar los principios fundamentales de su Constitución. Si son buenos, en ellos veremos la libertad como un espejo".
Durante años, el principio de división de poderes fue considerado como un esquema o marco lo suficientemente amplio como para dar cabida a todas las funciones del estado, al punto que cualquier intento por desbordarlo era visto como una conculcación directa de la libertad, o propiciaba un intento por lograr las "reducciones" o "interpretaciones" necesarias para que cualquier nuevo órgano o función tuvieran en él cabida(5). Con el correr del tiempo y la progresiva expansión de las actividades del estado, el esquema de división tripartito de poderes se percibió insuficiente. En adelante, la especialización de los procedimientos litigiosos, la necesidad de conducir los cada vez más importantes procesos electorales o las relaciones entre los sectores de la economía, etc. dieron lugar a nuevos órganos estatales cuya ubicación dentro del esquema tradicional fue cada vez más difícil. El propio crecimiento orgánico, entonces, puso fin a la ilusión de recoger la cada vez más compleja organización estatal en tres segmentos, pero permitió también poner de manifiesto las diferencias entre la concepción política y jurídica del principio de división de poderes. En el primer caso, se trataba de un ideal libertario para tratar de mantener al poder en su "órbita", y de esa manera impedir afectaciones a la libertad de individuo. En el segundo caso, la incorporación a un orden jurídico hacia que el mismo se redujera, finalmente, a dos cuestiones: primera, a enunciar la adscripción de ciertas funciones a ciertos órganos y, segunda, a impedir que las mismas funciones fueran ejercitadas por un órgano distinto de aquél al que le fueron conferidas(6). Llevada esta conclusión a su últimas consecuencias, tenemos que al normativizarse, el principio de división de poderes viene a ser un sistema de asignación de competencias entre diversos órganos, y no mucho más que eso.
(5) Como se recordará, años después la Constitución de los Estados Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, recogieron expresamente tal principio. La importancia de que en esos documentos se encuentre recogida tal declaración, deriva del hecho de que ambos son la manifestación más palpable de dos de las revoluciones que le dan su especificidad al derecho occidental de nuestros días. Al respecto, cfr. Berman, H. J. La formación de la tradición jurídica de occidente, trad. M. Utrilla. México, F.C.E., 1996, pp. 29-34.
(6) Sobre este problema, cfr. Cossío, J. R. "El Poder Judicial de la Federación y la jurisdicción federal", en: Democracia mexicana. Economía, política y sociedad, México, SEP/CONACYT, 1994, pp. 177-180.
El magnífico ideal político de la división de poderes como tres esferas gravitando en sus propias órbitas que lograban frenar y contrapesar a las otras esferas del poder, se quebró frente a la más modesta pero eficaz idea de que los distintos órganos jurídicos se controlaban entre sí gracias al adecuado ejercicio de las funciones que tenían conferidas sus titulares. En efecto, en la lógica newtoniana que dio fundamento teórico a las ideas de Montesquieu(7), la gravitación de las tres esferas era suficiente para la viabilidad de la división de poderes. La "naturaleza de las cosas" era suficiente para impedir las desviaciones y, en caso de que aun así se dieran estas últimas, acontecía la decadencia del propio Estado(8). Para otros autores, sin embargo, el funcionamiento del principio requería de otras soluciones. Para Constant, la propia lógica mecanicista de la idea exigía de un órgano adicional que sirviera para destrabar ya no a las esferas, sino a los engranes o resortes en que se representaba el ejercicio del poder:
(7) Esta relación ha sido descrita ya con suficiente extensión y precisión por diversos autores. Un trabajo particularmente importante es el de María del Carmen Iglesias (El pensamiento de Montesquieu, Madrid, Alianza, 1984). En la misma época, la obra fundamental de William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, fue formulada también bajo la influencia fundamental del pensamiento newtoniano. Al respecto, cfr. Boorstin, D. J. The Mysterious Science of the Law. An Essay un Blackstone's Commentaries. Chicago, The University of Chicago Press, 1996, pp. 96-98.
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