El recurso de reconsideración en los procedimientos de contratación de Pemex
| Autor | Mario Ismael Amaya Barón |
| Páginas | 40-46 |
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En la parcela de la seguridad jurídica de licitantes existe el derecho al libre acceso a la justicia cuando se impugnan actos dentro del procedimiento de contratación.1Le corresponde al Estado consolidar una administración garantista, bajo un subsistema jurídico de medios de impugnación2en el que se desarrolle la justicia licitatoria, cuyo campo de actuación se ubica en el ambiente de las contrataciones del Estado. Esta justicia es emergente, de incorporación reciente: hay que recordar que el derecho de las contrataciones gubernamentales nació en el siglo XX y, según Miguel Acosta Romero, no ha sido tratado debidamente en nuestro orden jurídico.
Dentro de la justicia licitatoria,3con su base constitucional en el artículo 134 reformado en 1982, 2007, 2008 y 2016, se cuenta con dos instrumentos procesales: el recurso de inconformidad regulado en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y el recurso de reconsideración en la Ley de Pemex (LP). Ambos regímenes de contratación —el general de la LAASSP y el especial de la LP— se deben sistematizar en cuanto a sus medios de defensa. Nos detendremos en el segundo para analizarlo.
Los antecedentes legislativos mediatos del recurso de reconsideración, como medio de impugnación, se encuentran en los reglamentos de la Ley de Obras Públicas de 13 de febrero de 1985 y de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles, de 13 de febrero de 1990. Aquéllos quedaron en vigor al publicarse la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas de 30 de diciembre de 1993 (artículo tercero transitorio), la cual, en su título sexto, contemplaba lo relativo a las inconformidades y al recurso de revocación. El antecedente inmediato lo tenemos en el recurso de inconformidad regulado en los artículos 65 a 76 de la LAASSP y 83 a 94 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM), que le han dado una pseudomatización técnico-procesalista, derivada de las reformas a estas dos últimas leyes,4de 28 de mayo de 2009.
El recurso de reconsideración en las contrataciones de Pemex, como parte de dicha justicia, es un medio ordinario intraorgánico de impugnación de un solo acto, que consiste en el fallo adjudicatario mediante el cual Pemex regula, vigila y controla sus propios actos en materia de contrataciones; como recurso legal, tiene su eficacia en el seno de un régimen especial de contrataciones. Por eso es un medio de impugnación para contrataciones especiales.
El objeto del recurso es modificar, confirmar o revocar el fallo concursal impugnado, sea corrigiendo el error en la aplicación del Derecho o la valoración de los hechos realizada por la convocante.
En las reglas de operación interna de la instancia colegiada para resolver el citado recurso, en materia de contrataciones de Pemex y sus empresas productivas subsidiarias (EPS), vigentes desde el 2 de octubre de 2015, se indica que la reconsideración cumple una doble función:
1) Proteger a los particulares en contra de determinaciones irregulares de las áreas de procura y abastecimiento.
2) Garantizar al Estado la obtención de las mejores condiciones de contratación.
Sus fines son verificar la legalidad y la seguridad jurídicas del sistema de contrataciones del régimen especial de Pemex y sus EPS.
Este recurso tiene su fundamento en los artículos 81, fracción I, de la LP; 26 a 45 del reglamento de la LP (todavía no existe un ordenamiento jurídico autónomo para regular esta materia); 236 a 240 del Estatuto Orgánico de Pemex, y 47 de las disposiciones generales de contratación (DGC), y procede contra el fallo que adjudique el contrato. Indebidamente, este medio de impugnación se limita a una resolución consistente en el fallo,5lo que condiciona y restringe la libertad de recurrir cualquier otro acto dentro del procedimiento de contratación, considerando que la observancia concreta de las garantías de defensa y el derecho de impugnación, a través del empleo de recursos o medios de defensa ordinarios, no está acotada a determinado acto recurrible, en términos del artículo 17 de la Constitución, en cuanto autoriza que las justicia debe ser completa e imparcial. Por lo que no se cumple con la garantía de acceso a la tutela judicial efectiva.
La procedencia de la reconsideración también está limitada a dos procedimientos de contratación donde encontramos el fallo: el concurso abierto y la invitación restringida, pero no comprende la notificación de la adjudicación para el procedimiento de adjudicación directa.6El órgano competente para conocer del recurso es la instancia colegiada,7cuyo sustento normativo se encuentra en el artículo 236 del Estatuto Orgánico de Pemex, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 2015.
No compartimos el criterio de que para interponer el recurso tienen interés jurídico los ofertantes que hayan presentado su propuesta. Dicho interés se tiene desde que se adquieren las bases o se manifiesta el interés en participar,8según se trate de concurso abierto o invitación restringida, pues de aceptarse el hecho de que el interés jurídico nace con la presentación de la propuesta
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por el concursante o participante, se dejaría en indefensión jurídica actos como la revisión de bases, la etapa de precalificación o las juntas de aclaraciones, que pueden ser materia de reconsideración, al reclamarse el fallo.
Las partes,9en sentido material, del procedimiento de reconsideración son las siguientes: a) reconsiderante, persona física o moral concursante nacional o extranjero, actuando sola o en conjunto con otros licitantes; b) convocante, Pemex o sus EPS, y c) tercero interesado,10 persona física o moral licitante, que es llamada o acude al procedimiento por tener interés en que se mantenga la validez del acto impugnado.
Las partes, en sentido formal, son testigos y peritos. El plazo para interponer el recurso es de cinco días11 siguientes al fallo o que se haya notificado el mismo al concursante. Ese plazo se debe ampliar para concursos internacionales, tal como se regula en el artículo 117 del reglamento de la LAASSP.
El escrito de reconsideración debe tener los siguientes elementos: I. Ser dirigido a la instancia colegiada. II. Nombre del recurrente. III. Domicilio para recibir notificaciones. IV. El fallo.12V. Nombre y domicilio del tercero interesado. VI. Antecedentes del acto reclamado. VII. Agravios (propiamente, los motivos de impugnación). VIII. Las pruebas. La inobservancia de los puntos I y IV trae como consecuencia que se prevenga al concursante.
Al notificar13a la convocante la admisión de la reconsideración, ésta tiene que presentar dos tipos de informes: previo y circunstanciado.
En el informe previo, no previsto expresamente en el reglamento de la LP, debe aplicar porque de éste depende la resolución de la suspensión, como medida cautelar y urgente. En dicho informe14la convocante indicará: I. Datos generales y el estado que guarde el procedimiento de contratación. II. Nombre y domicilio del tercero o terceros interesados. III. El monto económico autorizado del procedimiento de contratación o el monto del contrato adjudicado. IV. Las razones que estime pertinentes sobre la procedencia o improcedencia de la suspensión del acto impugnado solicitada por el recurrente o decretada de oficio por la autoridad.
El informe circunstanciado es la contestación de la convocante a las pretensiones del recurrente y se rinde en cinco días. Es cuestionable lo establecido en el artículo 39 del reglamento de la LP, porque en el informe circunstanciado no sólo se debe sostener la improcedencia, sino el sobreseimiento del recurso; asimismo, en el informe no se argumenta la validez o la legalidad de la adjudicación del contrato, sino del acto de fallo, que es la materia de impugnación. El informe se apoyará en pruebas que acrediten los argumentos de la convocante, y se hace necesario que ésta cuente con facultades expresas para autorizar las copias de los documentos que ofrezca, porque en las gerencias de contrataciones, a la luz del Estatuto Orgánico de Pemex, no se contempla esa facultad.
Se concede la garantía de audiencia para el tercero interesado que resultó favorecido por el fallo, para que en un término de cinco días comparezca a manifestar lo que a su derecho convenga.
El procedimiento de reconsideración se compone de tres etapas: 1) Escrito inicial, en el que se plantea el motivo de impugnación sufrido por el concursante. 2) Instrucción, donde se admite el escrito y se acuerda sobre la suspensión, y asimismo se ofrecen y se desahogan las pruebas. 3) Juicio, donde la autoridad realiza el análisis y estudio de la materia de reclamación y valora las pruebas ofrecidas por las partes, sus alegatos, y dicta sentencia.
Por su importancia, destaca la etapa de alegatos, donde, a diferencia de la LAASSP, la convocante sí puede formularlos dentro de un plazo de tres días, contados a partir del cierre de instrucción.15Aquéllos se relacionan con la argumentación jurídica16y están conformados por pretensiones y razonamientos jurídicos generalmente contrapuestos que someten las partes a la instancia colegiada para demostrar, mediante su acervo probatorio, que les asiste el Derecho.
Los alegatos no se limitan a controvertir argumentos de las partes, como lo establece el artículo 124 del reglamento de la LAASSP, sino que también pueden ser alegatos de bien probado, o se objetan o se refutan pruebas ofrecidas por la contraparte. La omisión del estudio de los alegatos es una falta grave, ya que de ellos también depende el sentido de la resolución.
El recurso se tiene por no interpuesto...
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