Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN 37/2000, RELATIVO AL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 8/2000. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: P.A.N.M..

CONSIDERANDO:

SÉPTIMO.-Por método y atendiendo a lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia, se procede a realizar un análisis conjunto de los agravios expresados, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

El incidente de suspensión en controversias constitucionales, se encuentra regulado en los artículos 14 al 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dichos preceptos señalan:

"Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

"La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

"Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante."

"Artículo 16. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva."

"Artículo 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el Ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

"Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el Ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente."

"Artículo 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva."

De dichos preceptos se desprenden las características esenciales de este incidente de suspensión como son:

1) Procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

2) No podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales.

3) No podrá concederse cuando se ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

4) El auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente; y,

5) Para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.

Estos elementos permiten advertir que la suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que, en la hipótesis señalada, permite conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un juicio.

Como se ha expresado, en el caso particular, la parte actora impugna en la controversia constitucional el acuerdo expedido por la Legislatura del Estado de México el tres de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el cual tuvo por no presentadas en tiempo y forma las observaciones realizadas por el gobernador del Estado al decreto aprobado por la citada legislatura el quince de octubre de mil novecientos noventa y nueve, mediante el cual se reforman diversas disposiciones del Código Electoral y se instruye al Ejecutivo Local para que culmine el citado trámite legislativo, promulgando y publicando el decreto de reformas referido.

Es importante destacar que la parte ahora recurrente solicitó la suspensión del acto impugnado "... para el efecto de que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran, quedando en suspenso la promulgación y publicación del decreto aprobado por la Legislatura del Estado en sesión de fecha 15 de octubre de 1999, por el que se reforman y derogan diversos artículos del Código Electoral del Estado de México ...".

Asimismo, conviene resaltar que hasta la presente fecha el mencionado decreto no ha sido promulgado ni publicado.

Ahora bien, debe estimarse esencialmente fundado lo aducido por la parte recurrente respecto a que se debió conceder la suspensión solicitada para el efecto de que el decreto impugnado no sea promulgado ni publicado hasta que se dicte sentencia en la controversia constitucional respectiva.

Para una mejor comprensión del problema planteado es preciso transcribir los artículos 51, 57, 59, 61, fracciones I y IV, y 77, fracciones III, V y XI de la Constitución Política del Estado de México que disponen:

"Artículo 51. El derecho de iniciar leyes y decretos corresponde:

"I. Al gobernador del Estado;

"II. A los diputados;

"III. Al Tribunal Superior de Justicia en todo lo relacionado con la organización y funcionamiento de la administración de justicia;

"IV. A los Ayuntamientos en los asuntos que incumben a los Municipios, por lo que se refiere a sus respectivas localidades, y en general, tratándose de la administración pública municipal; y

"V. A los ciudadanos del Estado, en todos los ramos de la administración."

"Artículo 57. Toda resolución de la legislatura tendrá el carácter de ley, decreto, iniciativa al Congreso de la Unión o acuerdo. Las leyes o decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo para su promulgación, publicación y observancia, salvo aquellos que sean de la incumbencia exclusiva de la legislatura, en los que no tendrá el derecho de veto.

"Las leyes o decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos por los secretarios.

"Las iniciativas al Congreso de la Unión se comunicarán también con la firma del presidente y los secretarios."

"Artículo 59. El gobernador del Estado, podrá formular observaciones a las leyes o decretos que expida la legislatura y remitirlas para su discusión y, en su caso, aprobación durante un mismo periodo de sesiones.

"La nueva votación de la legislatura deberá realizarse durante el mismo periodo en que se reciban las observaciones. Si concluye el periodo ordinario, la Diputación Permanente convocará a periodo extraordinario de sesiones.

"Para la aprobación de las observaciones enviadas serán necesarios los votos de al menos las dos terceras partes del total de sus integrantes."

"Artículo 61. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"I.E. leyes, decretos o acuerdos para el régimen interior del Estado, en todos los ramos de la administración del gobierno;

"...

"IV. Cumplir con las obligaciones de carácter legislativo que le fueren impuestas por las leyes de la Unión, expidiendo al efecto las leyes locales necesarias."

"Artículo 77. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado:

"...

"III. Promulgar y publicar las leyes, decretos o acuerdos que expida la Legislatura del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;

"...

"V. Presentar ante la Legislatura del Estado iniciativas de ley o decreto;

"...

"XI. Objetar por una sola vez, en el improrrogable término de 10 días hábiles, las leyes y decretos aprobados por la legislatura; si ésta después de haberlos discutido nuevamente los ratifica, serán promulgados."

Del análisis de las disposiciones legales acabadas de reproducir se advierte, en lo que interesa al presente asunto, que en ellas se determinan los diferentes actos que integran el procedimiento legislativo para la creación o modificación de leyes o decretos para el régimen interior del Estado de México, en todos los ramos de la administración del gobierno, como son: la iniciativa, discusión y aprobación, en su caso el veto suspensivo, promulgación y publicación.

También se observa que compete a la Legislatura del Estado la expedición de las leyes o acuerdos y cumplir con las obligaciones de carácter legislativo que le fueren impuestas por las leyes del Congreso de la Unión, expidiendo al efecto las leyes locales necesarias, y al Ejecutivo presentar ante la Legislatura Local iniciativas de ley o decreto, promulgar y publicar éstos, así como la facultad de ejercer el derecho de veto, es decir, de objetar, por una sola vez, las leyes y decretos aprobados por la legislatura.

De ello se sigue que si bien la función legislativa está encomendada principalmente al Congreso, no es exclusiva de ese poder, sino que se ve complementada con la actuación del Ejecutivo, en tanto que a éste corresponde presentar iniciativas de ley, formular observaciones respecto de las leyes o decretos que expida la legislatura, así como la promulgación y publicación de éstos para que surtan sus efectos.

Por ser de interés para la solución del presente asunto, conviene destacar que de conformidad con la disposición contenida en el artículo 72, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su correlativo artículo 77, fracción XI, de la Constitución Local, el veto es la facultad que tiene el Poder Ejecutivo para hacer observaciones a los proyectos de ley que le envíe el Congreso, dentro de los diez días posteriores a aquel en que los reciba.

Es jurídicamente aceptado que el veto tiene como finalidad que el Ejecutivo exprese su opinión acerca de la conveniencia y constitucionalidad de los proyectos de ley o decreto que el Congreso le envíe para su consideración, antes de que, en uso de las facultades que le concede el artículo 72, incisos a) y c) de la Constitución Federal (artículo 77, fracciones III y XI de la Constitución Local) proceda a su promulgación y publicación.

Es cierto, como lo señala el Ministro instructor en la resolución recurrida que la aprobación del decreto impugnado es un acto consumado, pues así se desprende de las constancias de autos, en particular de los términos del acuerdo materia de la controversia, en el que se tienen "por no presentadas las observaciones y objeciones formuladas por el gobernador del Estado, al decreto aprobado por la legislatura el 15 de octubre del presente año, sobre reformas a diversas disposiciones del Código Electoral del Estado de México ... se instruye al C. Gobernador para que culmine el trámite legislativo, en términos de los artículos 59, 60 y 77, fracción XI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, promulgando y publicando el citado decreto". Por tal razón, dicha fase del proceso legislativo no es susceptible de paralización, ya que la suspensión sólo opera sobre actos futuros y no pasados, porque precisamente su objeto es impedir la realización de ciertos actos, lo que lógicamente sólo puede evitarse cuando no se han materializado.

Pero si bien es cierto lo anterior, igualmente cierto resulta que no tienen el carácter de consumadas las consecuencias de dicho acto que, en el caso, sería la continuación del procedimiento legislativo en cuestión, específicamente, la promulgación y publicación, los cuales son susceptibles de suspenderse para que se mantengan las cosas en el estado que guardan, siempre y cuando no se trate de normas generales, como lo previene el último párrafo del artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia, ni se actualice alguno de los supuestos previstos en el artículo 15 del propio ordenamiento legal.

De igual manera, le asiste la razón a la parte recurrente en cuanto se aduce que no debió negarse la medida cautelar argumentando que el proceso legislativo es de orden público.

En el proveído recurrido el Ministro instructor determinó que "el procedimiento legislativo de creación y modificación de leyes es de orden público por preverse los lineamientos generales en disposiciones de la Constitución Federal y de la propia del Estado de México, en cuya resolución está interesada la sociedad, por lo que a través de este procedimiento no procede suspenderlo".

Es cierto, como lo apunta el Ministro instructor, que el procedimiento legislativo de creación y modificación de leyes es de orden público y que la sociedad está interesada en su resolución; sin embargo, de igual forma debe estimarse que existe un interés general en que, en la sustanciación de dicho procedimiento se respeten y acaten las disposiciones de la Norma Fundamental, que fueron ideadas por el Constituyente Originario como un mecanismo de corresponsabilidad en la creación de leyes y la salvaguarda del principio de división de poderes, como es el derecho de veto que, como se ha dicho, tiene la finalidad de impedir que se aprueben leyes inconvenientes o con vicios constitucionales.

En tal orden de ideas, si como se ha señalado, en el caso es susceptible de paralización la continuación del proceso, en particular, la promulgación y publicación del decreto materia de la controversia, es necesario analizar si con su otorgamiento no se contravienen las disposiciones contenidas en los artículos 14, último párrafo y 15 de la ley reglamentaria de la materia.

En relación con el impedimento consignado en la parte final del artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia consistente en que "la suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales", debe señalarse, en primer lugar, que tal prohibición se refiere a las normas que por razón de su promulgación y publicación hayan adquirido los atributos propios de ley, entre los cuales se encuentra en forma importante su generalidad, lo que en el caso no se cumple, porque ni la promulgación ni la publicación se han efectuado, actos a través de los cuales las leyes o decretos aprobados por el Congreso adquieren fuerza obligatoria, inician su vigencia y surten todos sus efectos.

Por otra parte, tampoco se actualiza ninguno de los supuestos previstos en el artículo 15 de la ley de la materia, consistentes en que con el otorgamiento de la suspensión se ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

En efecto, por cuanto se refiere al primer supuesto, con la suspensión de los efectos y consecuencias del decreto, evidentemente no se pone en peligro la seguridad y economía nacionales, en tanto que el decreto materia de la controversia versa sobre reformas a diversas disposiciones del Código Electoral del Estado de México, que no repercute en esos aspectos y, por ende, de otorgarse la suspensión para el efecto de que éste no se promulgue y publique no se actualizan tales supuestos, al referirse el decreto en cita a una materia distinta de aquellas que previene la norma.

Tampoco se ponen en peligro las instituciones del orden jurídico mexicano, entendiéndose como tales, al conjunto de principios básicos consignados en la Constitución Federal, que rigen la vida política, social y económica del país; de ahí que la suspensión resulte improcedente cuando se vieren afectadas las disposiciones constitucionales que proclamen tales principios o contengan los lineamientos para hacer posible su observancia y mantenerlos vigentes, supuesto que se justifica por sí solo atendiendo a la finalidad que persigue la controversia constitucional de salvaguardar y restablecer el orden constitucional.

En el caso, si bien es verdad que el procedimiento legislativo de creación y modificación de leyes encuadra en dicho concepto, también lo es que con el otorgamiento de la suspensión no se ponen en peligro tales instituciones, pues lo que se pretende con la paralización del procedimiento es precisamente salvaguardar el orden constitucional, evitando la promulgación y publicación de un decreto, en cuyo proceso de formación pudieran no haberse observado las prescripciones constitucionales correspondientes.

Por último, tampoco se da el supuesto de que con la concesión de la suspensión se afecte gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, ya que, como se ha precisado, existe un interés general en que el procedimiento legislativo se apegue a las prescripciones constitucionales, como es la facultad del Ejecutivo de vetar una ley o decreto aprobado por la legislatura, por lo que es evidente que con el otorgamiento de la medida en los términos solicitados no se afecta el interés social. En cambio, de no otorgarse la suspensión el Ejecutivo Estatal tendría la obligación de promulgar y ordenar que se publique la ley, con lo que quedaría sin materia la controversia constitucional, dado que aunque se estimara fundada su acción, siendo que las declaraciones de invalidez de las sentencias no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa del artículo 105, fracción I, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, en relación con el 45, párrafo segundo, de su ley reglamentaria, la violación alegada ya no podría ser reparada.

En tal virtud, al haber resultado esencialmente fundados los agravios analizados y toda vez que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis previstas en los artículos 14, último párrafo, y 15 de la ley reglamentaria de la materia que prohíba la concesión de la medida cautelar, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima procedente revocar el acuerdo recurrido, en cuanto se negó la suspensión respecto de los efectos y consecuencias del acuerdo impugnado, y conceder la medida cautelar, para el efecto de que se quede en suspenso la promulgación y publicación del decreto de quince de octubre de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reforman y derogan diversas disposiciones del Código Electoral del Estado de México, hasta en tanto se resuelva la controversia constitucional de la que deriva el incidente de suspensión a que este toca se refiere.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.-Se revoca el auto recurrido.

TERCERO.-Se concede la suspensión del acto impugnado con los alcances y efectos señalados en el último considerando de esta resolución.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y en su oportunidad archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., A.A., O.M., S.C., S.M. y presidente G.P., se resolvió: PRIMERO.-Es procedente y fundado el presente recurso de reclamación.-SEGUNDO.-Se revoca el auto recurrido.-TERCERO.-Se concede la suspensión del acto impugnado con los alcances y efectos señalados en el último considerando de esta resolución. Ausentes los señores M.G.P. previo aviso a la Presidencia y R.P. por estar desempeñando una comisión de carácter oficial. Fue ponente el M.J.D.R..