Proyecci

AutorCamacho, Mar

Consideraciones iniciales y componentes metodológicos

Uno de los componentes fundamentales de la política exterior de un Estado consiste en establecer influencia en otros actores de la sociedad internacional. Este ejercicio se encuentra condicionado por las capacidades que cada Estado tenga para ello, dentro de las que se encuentran los típicos atributos del poder, como tamaño, recursos naturales, ubicación geográfica, situación económica y desarrollo militar, (1) así como otra serie de condiciones vinculadas con la imagen, el liderazgo, la preparación de los cuadros burocráticos encargados de las relaciones exteriores, los cuales ha sido agrupados bajo el concepto de soft power (poder blando). (2)

En esta línea, muchos Estados pequeños requieren ampliar su "poder blando" mediante la participación sistemática en organismos internacionales en los que, a pesar de sus limitaciones, alcanzan diversos grados de influencia en diferentes ámbitos. Este propósito se consigue en la medida que se alcance un alto nivel de conocimiento de temáticas específicas, se prioricen los recursos tanto materiales como humanos en áreas prioritarias y se logre desarrollar una reputación de defender con consistencia ciertas causas dentro de la sociedad internacional. (3)

Una de las herramientas para aumentar influencia en política exterior consiste en incrementar la participación a nombre del Estado o sus nacionales en organismos internacionales, lo cual implica la participación constante del país como candidato para ocupar puestos en la dirección de organismos internacionales, así como la promoción de sus ciudadanos para ocupar cargos como funcionarios de este tipo de organizaciones. En este trabajo nos concentramos en el estudio de las candidaturas a puestos de dirección en organismos internacionales, tanto estatales como personales, dado que nos permite revisar el alcance que tiene el país en el desarrollo de áreas específicas de su política exterior, el peso de su imagen internacional y su capacidad de gestión de este tipo de procesos.

No obstante su relevancia, el tema ha sido poco estudiado en América Latina y se encuentran escasos trabajos sobre la materia en las academias estadounidenses o europeas. Entre estos pocos avances pueden citarse los textos de Menzioni, Baldi y Bartoli, dirigidos a examinar la gestión de candidaturas en el Ministerio de Relaciones Exteriores italiano en esa área; (4) de Montobbio, que plantea propuestas de mejora para la gestión de la participación de ciudadanos españoles en los organismos internacionales (5) y, por último, el análisis de Ng quien estudia la influencia de la identidad en la consecución de candidaturas relevantes en el caso sueco. (6) Para el caso costarricense hay unos cuantos estudios sobre algunas postulaciones particulares, entre los que se encuentran los trabajos de Segura Montero, (7) Stagno, (8) Sáenz Carbonell (9) y Ulibarri. (10) Por consiguiente, los textos en cuestión, aunque relevantes, no aportan un análisis sistemático del tema, sino que abordan perspectivas dispersas de èste.

En consecuencia, en este trabajo nos proponemos realizar un estudio exploratorio del comportamiento del Estado costarricense en la propuesta y el manejo de candidaturas durante el periodo 1992-2016. Al ser la primera vez que se realiza una investigación sobre el tema en el país, las fuentes de información son limitadas y existe poca literatura especializada al respecto. De tal forma, se preparó una base de datos, con el propósito de sistematizar la información relacionada disponible sobre la materia hasta septiembre de 2016. (11) La información se mantenía dispersa en diferentes archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREC). Lamentablemente se detectó un lapso entre 2005-2010 en el que no se encontró documentación, lo que constituye una barrera para establecer un análisis temporal más completo y continuo de estos procesos. Asimismo, la información disponible en los archivos del MREC no permite analizar el grado de apoyo que se brindó a todas las candidaturas, dados los problemas ya apuntados.

Con el fin de establecer una variable analítica inicial se han clasificado las candidaturas como "candidaturas país" y "candidaturas persona" (propia de algunos ministerios de Relaciones Exteriores--por ejemplo México y Suiza--). Esta categorización es importante en la medida en que permite discriminar las posibles líneas de política exterior y la gestión estratégica de ésta. En tal sentido, para los efectos de este artículo se entienden de la siguiente forma:

  1. "candidaturas país" son aquellas en las que las que el país se propone en su carácter de miembro de una organización a ocupar un espacio en uno de sus comités u órganos directivos. En este sentido, el nexo representante-país prevalece y es evidente, ya que se habla de "Costa Rica" para referirse a acciones concretas por parte del representante en el seno de estas instituciones. Son también calificadas como tales para este estudio aquellas candidaturas que se realizan en el nombre de una persona específica, pero no por ello este funcionario deja de representar las posiciones del país dentro del organismo internacional; por ejemplo, al ocupar la presidencia o vicepresidencia de la asamblea de un organismo internacional, y

  2. "candidaturas persona" abarca aquellas postulaciones en que el Estado presenta el nombre de un aspirante a un cargo, en el cual realizará funciones como parte de la estructura burocrática del organismo, por lo que responderá al organismo y no como representante del Estado que le ha propuesto para ocupar el cargo. En este sentido, el aspirante al ser electo deja de tener un carácter nacional (pasa a ser un funcionario del organismo, no representante de Costa Rica), aunque eso no implica que no exista posibilidad de establecer influencia y valores de su país de origen dentro de la organización.

El propósito de las categorías en la base de datos es realizar un análisis de comportamiento a través de los años para identificar posibles patrones o denominadores comunes que sienten las bases para futuros y más detallados estudios sobre los alcances de la política exterior de Costa Rica.

Panorama general: el predominio de las "candidaturas país" y los derechos humanos

A lo largo de las últimas décadas Costa Rica ha postulado "candidaturas país" (por ejemplo, participó en la elección para miembro no permanente del Consejo de Seguridad en cuatro ocasiones) y como "candidaturas personas" (por ejemplo, el de Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas ONU y de la Organización de Estados Americanos OEA ). Incluso en los planes de desarrollo 2007-2010 y 20112014 se establecía con claridad el objetivo de ocupar un papel protagónico mediante la obtención de una serie de espacios en diversos foros internacionales. (12)

En el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 no se establece de manera expresa el objetivo de alcanzar puestos estratégicos en los organismos internacionales. Sin embargo, está presente dentro de los ejes estratégicos de política exterior de Costa Rica "el fortalecimiento del derecho internacional y el desarrollo de un multilateralismo efectivo". (13) Asimismo, de acuerdo con la información que ha suministrado a la prensa el MREC, durante el periodo 2014 a septiembre de 2016, Costa Rica ganó 14 candidaturas en organismos internacionales de diversa naturaleza: académicos, ambientales, de derechos humanos, derecho internacional. (14) De la misma forma, durante el segundo semestre de 2016, se gestionó la candidatura de Christiana Figueres Olsen a la Secretaría General de Naciones Unidas. Esto demuestra la relevancia que ha tenido este componente en la política exterior costarricense en las últimas administraciones.

El seguimiento técnico de estos procesos es coordinado por el Departamento de Candidaturas, en asociación con las oficinas diplomáticas y consulares en el exterior. Dado que el país cuenta con una cantidad relativamente reducida de misiones en comparación con otros países, (15) son fundamentales en estos procesos las misiones permanentes en Naciones Unidas en Nueva York, los organismos de la ONU en Ginebra y ante la OEA en Washington véase por ejemplo el informe de 2014 elaborado por el entonces embajador Ulibarri Bilbao. (16) En este sentido, es posible señalar que el país cuenta con una reducida capacidad de recursos humanos para desarrollar una actividad, lo cual conlleva una considerable cantidad de tiempo y esfuerzo para alcanzar resultados positivos, en especial en aquellas candidaturas de mayor relevancia política.

Durante el periodo 1992-2004 y 2011-2016 se contabiliza un total de 170 candidaturas postuladas, de las cuales 129 corresponden al primer periodo y 41 al segundo. De las 170 candidaturas, 121 (71.2 por ciento) se presentaron dentro de organizaciones de alcance mundial, mientras que 49 (28.8 por ciento) en organizaciones de carácter regional. En el periodo 2011-2016 esa tendencia se mantuvo casi idéntica 70.7 por ciento y 29.3, respectivamente.

Del total de candidaturas, 98 (57.6 por ciento) corresponden a candidaturas "país", mientras que 72 (42.4 por ciento) a candidaturas "persona". En términos generales, 116 candidaturas se ganaron, 19 se perdieron, 21 fueron retiradas y 14 (8.2 por ciento) fueron casos en los que no hay claridad sobre el resultado del proceso (resultado no disponible) debido a la falta de información o imprecisiones en los documentos que dificultaban determinar el resultado. Así, de los datos disponibles, el país obtuvo el 74.4 por ciento de las candidaturas en que participó, mientras que no fue exitoso (por pérdida o retiro) en el 15.6 por ciento. En el caso de las candidaturas "país", de 98 postulaciones se tiene información de 90 resultados, por lo que se tiene un éxito de 88.8 por ciento. Por otro lado, en las candidaturas "persona" la efectividad se reduce en forma considerable, dado que se ganó 54.5 por ciento de 66 postulaciones de...

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