Propuesta para regulación de la participación ciudadana municipal. El caso de los consejos municipales de León, Guanajuato, como consejos gestores de políticas públicas

AutorAlejandro Armando Ramírez Zamarripa
Páginas307-327

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1. Introducción

La participación ciudadana sigue siendo una de las principales tareas pendientes para los gobiernos locales en México. Al ser el municipio el ámbito de gobierno más cercano a los ciudadanos en el mismo se desarrollan una serie de relaciones complejas entre sociedad y gobierno.

El presente ensayo tiene como finalidad analizar la participación ciudadana más allá de la participación electoral, sino como una forma de fomentar la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno para la resolución de los problemas públicos.

Para lo anterior, se analizará de manera concreta el caso de los consejos ciudadanos como órganos colegiados encargados de la generación e implementación de políticas públicas. Se tomará como base de análisis el modelo brasileño en virtud de contar con ciertas similitudes a las realidades de muestro país.

Adicionalmente se hará una revisión del marco institucional del municipio de León, Guanajuato, con el propósito de aterrizar en un contexto local las realidades observadas en nuestros gobiernos locales.

Por último, a manera de conclusión, se describirán algunas de las principales características para construir un marco reglamentario en la con-

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formación de consejos ciudadanos, así como una propuesta de reglamento para tal efecto.

Esperamos esta sea una simple idea que sirva para iniciar una discusión sobre la formalización de una responsabilidad pública entre sociedad y gobierno.

II Participación ciudadana

En principio, es importante definir algunos elementos esenciales del concepto de participación ciudadana, con la finalidad de poder limitar los alcances del presente trabajo.

Alicia Ziccardi señala: «…la participación ciudadana, a diferencia de otras formas de participación […] se refiere específicamente a que los habitantes de las ciudades intervengan en las actividades públicas representando intereses particulares (no individuales)»2

Por su parte, Manuel Canto, al proponer una definición de participación ciudadana establece: «…mediaciones entre sociedad y gobierno para que los distintos sujetos sociales intervengan, con base en sus diversos intereses y valores, e influyan en las políticas públicas y en las estructuras de gobierno, fundamentándose en el reclamo del derecho a la intervención en los asuntos que les competen».3En este orden de ideas, la Carta Iberoamericana de Participación Ciuda-dana en la Gestión Pública, define la participación ciudadana en la gestión pública como: «el proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como de las comunidades y pueblos indígenas».4

De las anteriores definiciones se concluyen como elementos de la participación ciudadana:
1. Los ciudadanos participan con intereses diversos dentro de una sociedad, cada grupo tiene un interés y, precisamente, lo que debe valorarse es la convivencia de todos ellos, con el objeto de formar un interés público o común para todos.

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2. La finalidad inmediata de la participación es la de tener la posibilidad de incidir dentro de la toma de decisiones relacionadas con las acciones gubernamentales, buscando siempre el consenso entre los intereses particulares de los grupos.
3. El propósito último de la participación es la ampliación de los derechos ciudadanos, no sólo la corrección o ejecución de una acción gubernamental, sino ganar espacios para todos sus conciudadanos.

En atención a la función y posibilidad de los ciudadanos de influir dentro del actuar gubernamental es posible determinar diferentes niveles de participación ciudadana. Siguiendo las ideas de Manuel Canto, podemos clasificar estos niveles en los siguientes:
1. información. Es el nivel más básico de la participación ciudadana, se relaciona con el conocimiento por parte de los ciudadanos del marco normativo, planes, programas y sus correspondientes presupuestos. Asimismo, se trata de una condición esencial para la existencia de cualquier tipo de participación.
2. Consulta. Es el proceso en el cual además de otorgar la información, se reciben opiniones de los ciudadanos, a través de reuniones, visitas o entrevistas, en este proceso la autoridad se da cuenta de las propuestas y sentimientos de la población.
3. Decisión. En esta etapa las consultas no funcionan como simples opiniones, sino se constituyen en instrucciones obligatorias para el órgano administrativo a quien se le otorga esa opinión.
4. Delegación. En este nivel de participación se concede a los particulares la posibilidad de poner en marcha algún proyecto para resolver un problema público. Es decir, el ente administrativo «delega» su potestad en los ciudadanos.
5. Asociación. El acuerdo de realización de programas en común, entre ciudadanos y autoridades.
6. sControl. Las diversas formas de tener bajo su mando la política pública, no sólo la posibilidad de evaluarlas, sino, inclusive, corregirlas en el caso de no funcionar. En una frase, los ciudadanos tienen el control de la política pública.

Existen, según la propia experiencia de las administraciones públicas, diversos mecanismos de participación ciudadana.5Cada una de ellas les con-

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cede una denominación diferente, lo cual hace complicado enlistar todos los nombres otorgados a los mismos. Sin embargo, hay una semejanza entre sus características con lo cual podemos hacer un listado de los principales mecanismos de participación ciudadana.

Como principales mecanismos de participación ciudadana6podemos señalar:
1. Asambleas: Constituyen la base de la democracia moderna, se utilizan principalmente en Suiza e Inglaterra y tienen por objeto la celebración de reuniones deliberativas de los integrantes de una comunidad.
2. referéndum: Consisten en consultar a todos los integrantes de la comunidad para la toma de decisión de la política pública. Este tipo de mecanismos se encuentran previstos en la legislación de nuestro país, sin embargo, sus requisitos de procedencia los hacen poco prácticos y sin efectos jurídicos sobre las decisiones de la actividad pública.
3. Consejo de barrio: Conjunto pequeño de habitantes electos o designados de diversas formas, los cuales se constituyen como portavoces de las necesidades de su comunidad.
4. Fondos de barrio: Constituyen pequeñas cantidades de dinero sobre las cuales se les otorgan facultades a los integrantes de un barrio o colonia para la decisión del ejercicio de dicho recurso.
5. Presupuestos participativos: Se trata de una vinculación de las decisiones sobre en qué gastar el presupuesto de una municipalidad completa, no sólo de un barrio o de una colonia.
6. Jurados ciudadanos: Es un pequeño conjunto de ciudadanos elegidos al azar, para la discusión y toma de ciertas decisiones.
7. Consejos ciudadanos: Cuerpos colegiados conformados por diversos integrantes de la sociedad civil, los cuales pueden ser de dos tipos, personas electas por los propios integrantes de las organizaciones o personas designadas por la autoridad entre los integrantes de las organizaciones ciudadanas, algunas veces representantes de asociaciones civiles o grupos de interés en el tema en el cual participan.
8. Planes estratégicos y planes de desarrollo comunitario: Pretenden vincular a los ciudadanos con las etapas de la planeación del desarrollo.
9. Dispositivos de representación para ciudadanos usuarios de servicios públicos: Se trata de mecanismos donde los usuarios de un servicio (como

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pudiera ser el transporte público) participan en la toma de decisiones en relación con la prestación del citado servicio.

En párrafos anteriores señalamos los elementos de la participación ciudadana, los cuales se resumen en: la convergencia de intereses distintos, el influir en la acción gubernamental y el poder crear nuevos derechos a favor de todos los ciudadanos.

Para los efectos del presente trabajo nos abocaremos a analizar los consejos ciudadanos, como un mecanismo que cumple mayoritariamente con los objetivos de la participación ciudadana. Ello no quiere decir que los demás mecanismos no cumplan con las finalidades de la participación, sino por el contrario, algunos de ellos contribuyen sólo a algunos de los tres objetivos, mientras que los consejos ciudadanos abarcan los tres tipos de finalidades analizadas.

Consejos Ciudadanos, como gestores de políticas públicas

Los consejos ciudadanos, como consejos gestores de políticas públicas son el mecanismo de participación ciudadana objeto de análisis dentro de la presente investigación, para ello desarrollaremos las características básicas de los mismos, con base en la experiencia de los consejos brasileños.

Según Tatagiba,7los consejos gestores de políticas públicas son: «espacios públicos de composición plural y paritaria entre Estado y sociedad civil, de naturaleza deliberativa, cuya función es formular y controlar la ejecución de políticas públicas sectoriales».

Por su parte, Manuel Canto señala:

Los CGPP (Consejos Gestores De Políticas Públicas) se desarrollan en Brasil en los diferentes órdenes de gobierno para áreas específicas de la acción pública (educación, salud, niños, adolescentes, por ejemplo); en ellos se encuentran representados los diferentes sectores concernidos en las política públicas[…] Los participantes en estos consejos no solamente son consultados, sino que deliberan las opciones, diseñan estrategias, presupuestan y supervisan, pudiendo llevar ante la autoridad judicial el funcionarios que se niegue a cumplir con lo acordado […] Están reconocidos por la legislación y son una interesante combinación de democracia participativa y...

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