Procuraduria de la defensa del contribuyente. realidad y perspectiva
| Autor | 1. Margarita Palomino Guerrero - 2. Gonzalo Cervera Aguilar y López |
| Cargo | 1. Maestra de la Facultad de Derecho y de la División de Estudios de Posgrado de la UNAM - 2. Maestro de esta misma institución. Abogado consultor. |
| Páginas | 62-84 |
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La Procuraduría* de la Defensa del Contribuyente es un organismo público de trascendental importancia destinado a cubrir necesidades sociales e individuales, inexplicablemente desatendidas hasta ahora, lo que viene a innovar el sistema normativo fiscal, al proponer la creación de mecanismos ágiles, alternativos y complementarios que refuercen el estado de derecho y, sobre todo, preventivos de actos ilegales o arbitrarios que autoridades fiscales federales en materia de tributos puedan efectuar; la Procuraduría contiene instrumentos adicionales que no limitan el ejercicio de facultades de la autoridad fiscal, ni tampoco distorsionan el sistema de impartición de justicia fiscal. Tal institución tiene una enorme perspectiva y potencial como medio de solución de conflictos entre las partes implicadas en la tributación, sea por determinar o exigir el cumplimiento de la prestación fiscal o por el ejercicio de potestades y funciones en los que se afecten o vulneren los derechos de los obligados tributarios, especialmente de los contribuyentes, así, la Procuraduría, podría incluso, de manera más amplia, mediar, función que ejerce desde ahora, dirimiendo confl ictos tributarios, en los ámbitos que sea posible, sin trastocar la naturaleza de las normas tributarias 3 , la Procuraduría tiene tal potencial que incluso podría ser útil también, por ejemplo a mediano plazo, previa confirmación de su eficiencia al interactuar con otros órganos del Estado, para que sea la instancia para mediar en la difícil y en ocasiones controvertida clasificación arancelaria de mercancías en materia aduanera, aviniendo a las partes a soluciones satisfactorias y, en general, intervenir en múltiples actos que requieran de una solución pronta y eficaz que la distancia entre las partes y los largos procedimientos administrativos o jurisdiccionales hacen difícil y complicada, por lo que no debe pasar inadvertido que este tipo de mecanismos se inspiran en una nueva tendencia internacional de propiciar cercanía entre autoridades y contribuyentes, así como encontrar respuestas eficaces y expeditas para dirimir controversias en sectores que lo permitan.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, de acuerdo a su ley orgánica, se constituye como un organismo descentralizado, no sectorizado 4 , con “autonomía técnica, funcional y de gestión”, con competencia exclusivaPage 63 en la materia tributaria 5 (art 2) 6 , con una estructura mixta, compuesta por órganos unipersonales y colegiados, por autoridades o servidores públicos en si mismos y por representantes directos de la sociedad a nombre de los propios contribuyentes, ya que estos últimos formarán parte de un cuerpo colegiado que, a su vez, configurará el Órgano de Gobierno de la Procuraduría.
Por lo que, podrá intervenir y conocer de la emisión de actos ilegales no solo atribuibles a los órganos del Servicio de Administración Tributaria, sino también de los organismos fiscales federales autónomos, e incluso, aquéllos que las autoridades coordinadas realicen en el ejercicio de sus facultades de fiscalización, determinación o cobro de tributos federales frente a los contribuyentes.
El titular es el Procurador, quien deberá tener cierto perfil para ocupar el cargo, por lo que deberá cubrir los requisitos exigidos en la Ley (art. 7), cabe señalar que éste tiene funciones especialmente operativas, y será designado por un acto de colaboración entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, específicamente por el Senado o la Comisión Permanente, ya que estos últimos, lo nombrarán de la terna que les presente el Presidente de la República para tal efecto. La duración de su encargo será de cuatro años pudiendo ser ratificado para un segundo período (art. 9). Respecto del “Órgano de Gobierno de la Procuraduría”, podemos referir que tiene funciones directivas, que es un cuerpo colegiado compuesto por siete miembros, a saber: el Procurador y seis ciudadanos que representarán a la sociedad, designados estos últimos libremente por el Senado, por un período de cuatro años, cabe señalar que dicho cargo es honorífico y deberá recaer en personas especializadas en la materia fiscal provenientes de universidades, asociaciones profesionales y cámaras empresariales (Art. 12).
A diferencia de lo que ocurre en otras ramas del derecho como la penal, la laboral y la agraria, en la que resulta obligatorio la defensa de oficio para el afectado o procesado frente al Estado acusador, en el primer caso, o de asesoría y defensa generalizada tanto a nivel local como federal en materia del trabajo, incluso cuando el empleador es el Estado, y en la rama agraria con la Procuraduría Agraria, sectores éstos en los que incluso opera la suplencia de la queja a favor del procesado, del trabajador y del campesino respectivamente, sin embargo, en el ámbito fiscal federal, salvo algún caso no generalizado, ni especializado y del todo insuficiente tenemos la representación proporcionada por el Poder Judicial Federal a través del Instituto Federal de la Defensoría Pública, pero de manera general los contribuyentes, incluyendoPage 64especialmente los de bajos recursos, no cuentan hasta ahora con un órgano estatal especializado que los pueda asesorar y mucho menos representar en el ejercicio de acciones o recursos contra resoluciones de las autoridades fiscales federales, contrariamente a lo que sucede en el ámbito local en el Distrito Federal, que desde 1971 el Tribunal Contencioso Administrativo proporciona ese servicio 7 . Por todo lo referido, la Procuraduría viene a colmar este enorme vacío, a través de un órgano independiente, especializado y no vinculado ni al tribunal, como algunos han sugerido con anterioridad 8 y mucho menos a las autoridades tributarias cuya posición en la relación jurídico fiscal es incompatible, debido al evidente interés contrario que tienen respecto del contribuyente 9 . Así, se abre un espacio para la defensa del contribuyente, misma que es imprescindible, tratándose de determinaciones de adeudos fiscales de cuantía menor, que de facto hacen nugatoria su impugnación por entrañar un mayor riesgo y costo que la aceptación del crédito, aun en el caso de la ilegalidad de su contenido o emisión, con lo que se fomenta la validez de actos intrínsecamente ilegales, que además, atentan contra el estado de derecho. Cabe señalar que la defensa en recursos o juicio tiene un límite cuantitativo, ya que solo puede actuar la Procuraduría en créditos no superiores a 30 veces el salario mínimo del Distrito Federal elevado al año (art. 3), sin embargo, tratándose de otras funciones de la Procuraduría no hay restricción cuantitativa alguna para su competencia.
Otra tarea caracterizante de la Procuraduría es la recepción de quejas y la emisión de recomendaciones públicas no vinculatorias, esta función de ombudsman no modifica ni las facultades fiscalizadoras, ni las liquidatorias de las autoridades, ni tampoco el sistema de administración de justicia imperante, no constituye instancia, tan solo representa una vía adicional y complementaria de las ya existentes para controlar la legalidad, constituyéndose así en una alternativa mas para que las autoridades revisen la legalidad de sus actos, para evitar litigios infructuosos en torno a liquidaciones abiertamente ilegales y no viables frente a los tribunales, pero que sin embargo, saturan las instancias jurisdiccionales, lo que constituye un grave problema que demanda de manera urgente su atención y cuya solución no parece encontrarse únicamente en el incremento de recursos a los órganos jurisdiccionales, sino en adoptar medidas alternativas, bien que inhiban en las autoridades la emisión de resoluciones ilegales e inviables, o que posibiliten un mecanismo paraprocesal, es decir, de conciliación que permita en cualquier tiempo, incluso iniciado un juicio, Page 65 la avenencia, claro está, siempre que el objeto de conflicto permita atender a la voluntad de las partes.
En resumen puede decirse que la Procuraduría es un órgano imparcial, independiente y especializado que tutela los derechos de los contribuyentes cuando han sido vulnerados por resoluciones ilegales o arbitrarias, por lo que esta Institución viene a reducir el enorme desequilibrio existente entre las partes de la relación tributaria, pero además, su función también consiste en asesorar, representar y defender a los contribuyentes antes y después de la emisión de una resolución. Su actuación prejudicial tiene por objetivo señalar malas prácticas administrativas y recomendar a las autoridades que actúen con criterios de racionalidad, también se constituye como una instancia que facilitará la comunicación entre las partes de la relación tributaria y procurará la solución de confl ictos aviniendo o mediando entre las partes cuando el fondo del problema lo permita, incluso podrá revisar la legalidad de los actos o resoluciones dictadas y, en su caso, podrá emitir una recomendación que no será vinculatoria para las autoridades; es decir, la Procuraduría se erige en una instancia más de legalidad, adicional a las que ya existen, que además brindará un auxilio invaluable al poder legislativo en la elaboración de leyes fiscales, ya que podrá verter su opinión, cuando se discuta una norma con contenido fiscal en las Cámaras.
Por lo que, sostenemos sin temor a equivocarnos que con este órgano se fortalece, sin duda, el estado de...
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