Las garantías procesales de los intereses sociales, colectivos y difusos
| Autor | María del Rosario Huerta Lara |
| Cargo | Investigadora de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana |
En este trabajo se examinan algunos obstáculos procesales omnipresentes en el procedimiento jurisdiccional mexicano que impiden la tutela de intereses supraindividuales, sociales, colectivos y difusos1 que tienen como fuente derechos humanos de la segunda y tercera generación2, en particular los reconocidos por la legislación nacional y vinculatoriamente, los tratados y el derecho público internacionales.
Se pretende averiguar si, y solo sí, los pueblos indios y las comunidades indígenas, la población, los grupos sociales, las clases sociales, la familia, los trabajadores, los campesinos, los artesanos, las mujeres, los niños y las niñas, los adultos mayores, los incapacitados, los pobladores, los avecindados, los consumidores y todas aquellas colectividades invocadas en el texto vigente de la Constitución de 19173, en tanto portadores de intereses colectivos, o titulares de derechos objetivos, son también titulares de derechos subjetivos públicos, y poseen las suficientes garantías procesales para acceder a la jurisdicción del Estado. O bien, haya que construir un nuevo sistema de legitimaciones para esta clase de intereses que no tienen cabida en el sistema vigente.
A partir de un examen comparado del sistema jurídico nacional y sus vínculos con el derecho internacional público, en materia de intereses supraindividuales, es posible indicar o contraindicar algunas vías para la obtención de la tutela jurídica y la garantía procesal procedente para esta clase de intereses y derechos que se realizan en el ámbito de la jurisdicción estatal mexicana, como ya se legisló en el sistema procesal español y en Latinoamérica, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, etc. Significa que las colectividades, con independencia de la personalidad jurídica que ostenten, adopten o a falta de ella, sean consideradas por la ley, sujeto de derecho de las políticas públicas del Estado y, legitimadas para accionar jurisdiccionalmente ante los tribunales, y exigir el restablecimiento del orden jurídico violado, el reconocimiento o restitución del derecho, la reparación del daño y la sanción al responsable, cuando esto ocurra. Particularmente se indagan las formas de reconocimiento procesal en torno al interés legítimo y el interés colectivo, y el libre acceso a la función jurisdiccional.
En México, desde su origen la Constitución vigente ha experimentado diversas reformas en sus normas. Imbuido por la demanda de los grupos sociales o inspirados en el derecho internacional público se han reconocido nuevos derechos de la segunda y tercera generación que inevitablemente conllevan a plantear remedios jurídico-procesales para la protección de los intereses sociales de grupo.
Estos intereses han quedado plasmados en la línea de los derechos humanos llamados económicos, sociales y culturales, como meros principios programáticos que se interpretan de acuerdo al criterio político y subjetivo de las distintas administraciones rectoras de la vida pública nacional. Sin fijar los máximos y mínimos de su alcance y contenido, el sistema jurídico nacional ha omitido legislar directivas para su expansión y plena satisfacción. Para el Estado mexicano, sólo algunos, entre una amplia gama de intereses sociales y colectivos han sido reconocidos y seleccionados como intereses públicos. La legislación mexicana ha llegado a regular determinadas materias al ámbito del interés público, haciendo énfasis en la asunción de su gestión y defensa, en virtud de la obligación de los poderes públicos de procurar y defender cierta clase de intereses considerados socialmente relevantes. Pueden ser sectoriales o intereses de diversas entidades públicas o de carácter heterogéneo.
Señala Sánchez Morón que la fórmula del interés público ha operado "como cláusula general de legitimación de la acción de los poderes públicos y ha jugado un papel mistificador en cuanto que utilizada como expresión de un concepto de contenido sustancialista, ya fuese de origen positivo formalista o iusnaturalista"4
De modo que en México, hasta hace poco, fueron las administraciones públicas quienes asumieron, por lo menos en la legislación y el discurso público, la misión de representar cierta clase de intereses sectoriales como la familia, los campesinos, los trabajadores, los gremios, los industriales, los comerciantes, los consumidores y recientemente los contribuyentes al fisco y los pueblos indígenas, por observar en ellos una trascendencia pública. Así, puede decirse que entre los intereses sociales de relevancia mayor y generalizada, más que circunscrita a bienes específicos, el Estado selecciona algunos en forma de intereses públicos y se constituye en su gestor y garante. Pero como señalan los tratadistas, no todos los intereses sociales son seleccionados como intereses públicos, en cuanto no formalizados como tales, ya que "la formalización completa de los intereses sociales como públicos conduciría al Estado totalitario" o un régimen centralista de economía planificada en detrimento de los principios de libertad.5
En la legislación mexicana, la tipificación y codificación de los derechos sociales como intereses públicos, cuya tutela corresponde a los poderes legislativo y ejecutivo, que bajo otras lecturas podría considerarse como una prerrogativa a favor de los temas sociales, contiene una limitación definitiva: soslaya la falta de legitimidad y capacidad procesales de sus portadores, los grupos y clases sociales aludidos en el texto constitucional, quienes no podrán hacer exigibles sus derechos colectivos materiales ante los tribunales establecidos. Tanto el poder legislativo como el poder ejecutivo, en su carácter de ejecutor de las leyes dictadas por el primero en materia social, no están expuestos al control jurisdiccional como resultado de la acción de colectividades agraviadas. En criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estas acciones, declaradas improcedentes por los tribunales mexicanos, tienen como base la falta de legitimidad procesal, atribución exclusiva de algunos órganos del Ejecutivo, cuyo objeto es la tutela de alguna clase específica de intereses.6 Para el derecho procesal mexicano, sólo están legitimados para actuar judicialmente las personas físicas y morales de carácter privado o público; en algunos casos, los representantes legales de los individuos o las personas directamente agraviadas; excepcionalmente, cualquier miembro de un colectivo legalmente reconocido, por ejemplo en materia laboral y agraria. Los rígidos principios decimonónicos de los que es heredero el actual sistema procesal mexicano, han creado un verdadero embudo al derecho de acceso a la Jurisdicción. Al incapacitar procesalmente a los justiciables (grupos, colectividades, comunidades y particulares, portadores de intereses colectivos y difusos) para actuar ante los tribunales, el Estado incumple en su deber jurídico de ejercer el control de la legalidad sobre los actos legislativos y administrativos de la autoridad responsable de la política social.
El poder ejecutivo federal en México es el titular de la ejecución de las leyes que en materia social son dictadas por el legislativo. La concentración y centralización de numerosas y excesivas facultades, propias de un régimen presidencialista, hacen de éste, un ejercicio preponderante y discrecional en detrimento de los otros poderes públicos. De acuerdo a la ley mexicana es atribución del ejecutivo el gobierno de los intereses públicos y generales de la Nación. Sin embargo, esta actividad, eminentemente administrativa se sustrae del control jurisdiccional cuando se trata de colectividades que demandan el restablecimiento de algún derecho omitido, ergo, violado, con motivo de la falta o indebida aplicación de una política pública ordenada por la ley, lo que no ocurre con las llamadas garantías individuales. A falta de auténticas garantías procesales a favor de las expresiones colectivas de los gobernados, el ejecutivo posee amplias facultades para actuar discrecionalmente, toda vez que la ley no fija ni los mínimos ni los máximos que delimiten su actuación como proveedor de los servicios públicos y sociales. La reiterada violación u omisión a las leyes de materia social ha sido índice de una cultura antijurídica que opta por la arbitrariedad contra el derecho, hasta que la ley es reemplazada por facultades discrecionales dictadas por usos meta constitucionales o costumbres antijurídicas. Se trata de la ausencia de un auténtico estado de derecho y la presencia de una anormalidad democrática.
En el orden jurídico mexicano, los derechos sociales están siempre referidos como derechos a prestaciones públicas positivas. Esta concepción, inaugural del constitucionalismo moderno, de la cual la Constitución mexicana de 1917 fue precursora del desarrollo de lo que posteriormente habría de resultar en la concepción renovada de un Estado social de derecho. Este valor, conferido a las normas fundamentales, ha sido adoptado en las Constituciones de...
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