Preferencias reveladas de los proveedores de educación privada en Chile: El caso de la Ley de Subvención Escolar Preferencial.
| Autor | Elacqua, Gregory |
| Cargo | Ensayo |
Revealed Preferences of Private School Owners in Chile: The Case of Adjusted Voucher Law
INTRODUCCIÓN
Existe amplia evidencia de que el nivel socioeconómico de los estudiantes es uno de los principales determinantes de los resultados educacionales, tanto a nivel individual como de establecimiento. (1) Visto de otra forma, el costo de alcanzar un mismo resultado es mayor para un estudiante de nivel socioeconómico más bajo. (2) La Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP), que entrega recursos diferenciados según el nivel socioeconómico del estudiante, es una corrección al antiguo esquema uniforme de subvención aplicado en Chile desde 1981, según el cual los establecimientos reciben un monto de recursos proporcional a la matrícula total, sin reconocer que alcanzar un determinado nivel de aprendizaje requiere que los recursos varíen en forma inversa al nivel socioeconómico de las familias. Este sistema crea además, implícitamente, incentivos a la selección de estudiantes de mayor nivel socioeconómico debido a que cuesta menos educarlos.
Uno de los aspectos clave de esta ley--a diferencia de la mayor parte de los programas y reformas que se han implementado en el sistema educacional chileno--es la entrega de recursos adicionales condicionada a una serie de exigencias que implican costos para los establecimientos, tanto públicos como privados. (3) Durante la década de los noventa se creó una serie de programas que tenían el objetivo de mejorar la equidad en los resultados educativos a través de la entrega de recursos focalizados a los establecimientos de bajo desempeño; sin embargo, ninguno de ellos incorporó explícitamente mecanismos de rendición de cuentas. (4) La ausencia de este tipo de regulación en el sistema educativo en Chile no estaba en línea con la tendencia creciente alrededor del mundo de establecer sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación (accountability). Dicha tendencia se explica por la evidencia de que mecanismos eficientes de accountability, que determinan responsabilidades explícitas para todos los niveles y actores del sistema educativo, permitirían mejorar los resultados educacionales (Carnoy y Loeb, 2002; Hanushek y Raymond, 2005; Jacob, 2005; Hanushek y Woessmann, 2010) y las prácticas institucionales al interior de los establecimientos (Rouse et al., 2007). No obstante, existen críticos que plantean que las presiones introducidas por los sistemas de rendición de cuentas podrían tener efectos indeseados sobre los aprendizajes y las prácticas al interior de la escuela. (5)
A diferencia de la subvención regular, la subvención preferencial no es entregada automáticamente a los establecimientos. Para acceder a los recursos adicionales, los sostenedores (6) deciden en forma voluntaria si participan o no en el sistema. Este aspecto fue clave para facilitar la aprobación definitiva del proyecto de ley. El carácter voluntario de la política, sumado a los costos que introducen las nuevas exigencias, generan un proceso en el cual cada sostenedor evalúa los costos y beneficios asociados a la participación en la SEP y tras esta evaluación decide si se suma o no al sistema.
El objetivo de este artículo es establecer un esquema de análisis de la decisión de un sostenedor, basado en la estructura de beneficios y costos que impone la Ley SEP, y posteriormente analizar la respuesta de éstos en la práctica. La existencia de un modelo mixto de provisión de la oferta educativa en Chile, donde establecimientos públicos, privados sin fines de lucro (religiosos y laicos) y privados con fines de lucro compiten por la matrícula, hace esperable encontrar diferencias en las respuestas de los distintos tipos de sostenedores.
Este análisis es importante por dos razones fundamentales. En primer lugar y en la medida que existan establecimientos que decidan no entrar, un número de estudiantes prioritarios, a quienes la ley ha definido como "alumnos para quienes la situación socioeconómica de sus hogares dificulte sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo" y que son el objetivo de los recursos adicionales, pueden quedar fuera de la cobertura de SEP. Entender las razones que explican dicha decisión es relevante para realizar los ajustes necesarios en la implementación de la ley, de forma de permitir que los estudiantes prioritarios reciban los recursos públicos que permitan mejorar sus resultados educativos. Por otro lado, los establecimientos que deciden no participar no estarán sometidos a las mismas exigencias que aquellos que ingresan al sistema, lo cual genera efectos negativos para todos los estudiantes, tanto prioritarios como no prioritarios. En segundo lugar, el proceso de decisión de los sostenedores puede revelar información acerca de sus características, si comparamos establecimientos participantes y no participantes en la sep. Dicha información puede servir como guía para el diseño de futuras políticas educacionales, enviando señales claras sobre aspectos críticos que dificultan el proceso educativo al interior de las escuelas.
El artículo está organizado como sigue. En la segunda sección, que sigue a esta introducción, se describen las características principales del sistema educativo chileno y se presentan en detalle los aspectos fundamentales de la Ley SEP. En la tercera, se introduce el esquema de decisión enfrentado por el sostenedor. En la cuarta, se analizan los datos de participación de los establecimientos en la Ley SEP. Finalmente, en la quinta sección se presentan las conclusiones y comentarios finales de esta investigación.
LA LEY DE SUBVENCIÓN ESCOLAR PREFERENCIAL (SEP)
EL SISTEMA EDUCATIVO CHILENO
El sistema de financiamiento de la educación en Chile está basado en un subsidio a la demanda. Este sistema se introdujo a partir de la reforma educacional de 1981, cuando se transfirió la administración de los establecimientos escolares públicos desde el nivel central (Ministerio de Educación) a los municipios. Esta reforma permitió también la entrada de proveedores privados, quienes entregarían el servicio educativo financiándose con los recursos entregados por el Estado.
Después de estos cambios, el sistema educacional chileno quedó compuesto básicamente por tres tipos de establecimientos, dependiendo del tipo de administración (7) y de su fuente de financiamiento: municipales, que son financiados con subsidios del Estado y cuya administración es ejercida por una organización dependiente del gobierno local, cuya máxima autoridad es un alcalde elegido; (8) particulares subvencionados, financiados con subsidios del Estado pero administrados por una organización privada (con o sin fines de lucro) y finalmente particulares pagados, financiados y administrados de forma privada.
A diferencia de un sistema tradicional de subsidios a la demanda (vouchers), donde el gobierno entrega los recursos directamente a los beneficiarios (familias), en el caso del sistema chileno el subsidio se otorga al establecimiento en el cual se matricula el estudiante. De esta manera, los establecimientos reciben un monto de recursos proporcional a la matrícula total. En el caso de los establecimientos particulares subvencionados, dichos recursos son recibidos directamente, mientras que para el caso de los establecimientos municipales son entregados a las municipalidades, las cuales los asignan entre los establecimientos que dependen de ellas. (9)
Respecto a las restricciones de financiamiento, las escuelas municipales reciben recursos adicionales de las municipalidades, aunque los montos entregados por estudiante difieren significativamente entre las distintas municipalidades. (10) Por otro lado, a partir de 1989 se introdujo el mecanismo de financiamiento compartido, el cual permite a los establecimientos particulares subvencionados cobrar a los padres un aporte adicional a la subvención. (11) En la actualidad, aproximadamente 80 por ciento de la matrícula particular subvencionada asiste a establecimientos que cobran financiamiento compartido (Valenzuela et al, 2009), aunque sólo aproximadamente 28 por ciento de ellos paga más de 16 000 pesos chilenos.
[GRÁFICO 1 OMITIR]
En la gráfica 1 se puede observar la participación de los diferentes tipos de establecimientos en la matrícula total. A partir de 1981 se ha producido un fuerte crecimiento en la matrícula particular subvencionada, con la consiguiente reducción del tamaño del sector municipal. En el año 2010, la matrícula total en establecimientos particulares subvencionados correspondió a 49.2 por ciento de la matrícula total. Al agregar 7.5 por ciento de estudiantes en establecimientos particulares pagados, la mayoría de los estudiantes chilenos asiste actualmente a establecimientos de administración privada.
A pesar de que la mayoría de los investigadores ha utilizado una única categoría para describir a todos los establecimientos particulares subvencionados, existe mucha diversidad dentro de este sector. Antes de la reforma de 1981, la mayoría de los establecimientos particulares subvencionados eran católicos (Aedo, 2000). Sin embargo, después de ese año, un nuevo flujo de establecimientos, principalmente con fines de lucro, entró al mercado. El cuadro A1 en el anexo describe la forma de financiamiento y administración de los distintos tipos de establecimientos particulares subvencionados en Chile.
Los establecimientos con fines de lucro en red, los cuales representan cerca de 20 por ciento de todos los establecimientos con fines de lucro, son probablemente aquellos que mejor se ajustan a la definición propuesta por quienes están a favor de la entrada de proveedores privados (Chubb, 2001). Éstos a menudo están controlados por un grupo de dueños, en algunos casos con accionistas privados. Estos establecimientos, que matriculan cerca de 7 por ciento del total de estudiantes (véase el cuadro 1), difieren en forma significativa de los establecimientos con fines de lucro independientes, los cuales en su mayoría son propiedad de antiguos...
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