Politicas publicas de combate a la pobreza en Yucatan, 1990-2006.
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| Cargo | Report |
Public Policies to Fight Poverty in Yucatan, 1990-2006
INTRODUCCIÓN
Las políticas públicas de combate a la pobreza en México que prevalecen en la actualidad sitúan sus antecedentes en la década de 1980, cuando el país adoptó las políticas económicas neoliberales e inició su inserción en los flujos globales de mercancías y de capital. En ese periodo empezaron los programas de apoyo a la población pobre que, con adecuaciones constantes, se emplean hoy en día. Constituyeron una respuesta al inminente incremento del número de pobres debido a la puesta en marcha de reformas económicas y políticas, entre las que destacan la apertura comercial, la eliminación de subsidios, las privatizaciones y la reducción del gasto público. Dichas políticas estructurales indujeron a la intensificación de las migraciones en busca de mejores condiciones laborales, a la precarización de las condiciones salariales y a los intercambios agropecuarios desiguales y desventajosos para la mayoría de los sectores productivos.
En este trabajo se presenta un análisis de las políticas públicas enfocadas a combatir la pobreza en Yucatán, así como la evolución de los indicadores socioeconómicos que dan cuenta de la situación de pobreza y desigualdad en el estado desde 1990 hasta 2006. Asimismo, se analiza el papel que tiene el gobierno estatal en la implementación de los programas contra la pobreza. Dada la centralización en la concepción, la administración y la operación de los programas, el análisis de la entidad implica el estudio de las políticas sociales en el país. El método utilizado se basa en la reconstrucción del proceso histórico reciente: la articulación entre las políticas federales, los principales actores políticos y el análisis de los datos estadísticos sobre indicadores de pobreza que manejan las instituciones oficiales. También se analizaron otros indicadores no contemplados por los organismos públicos, como la mortalidad infantil y la malnutrición.
En el desarrollo del trabajo nos enfrentamos con el inconveniente de que los datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y de diversos investigadores no corresponden a los mismos años, de manera que se optó por hacer el análisis con la información disponible. Otro inconveniente fue el hecho de que la información de los recursos monetarios destinados a los programas de desarrollo social, contenidos en los presupuestos de egresos de la federación, se encuentra mezclada con las partidas reservadas al desarrollo económico, lo cual generó confusión en el cálculo del monto de inversión en los programas de combate a la pobreza.
Entre los resultados se encontró que la población de Yucatán, de acuerdo con los indicadores oficiales, ha mantenido su octavo lugar en términos de rezago social en el contexto nacional, aun con las ligeras mejoras en la vivienda y en la educación registradas en los últimos años. Sin embargo, al considerar otros aspectos de desarrollo, como desnutrición y mortalidad general e infantil, apreciamos que la entidad muestra condiciones de extrema pobreza que lo ubican en los primeros lugares del país con rezago social. La desigualdad es uno de los aspectos más alarmantes de la pobreza en Yucatán, ya que ésta coexiste con condiciones de desarrollo económico en el estado que benefician sólo a unos cuantos.
El trabajo muestra que con la puesta en marcha del programa Pronasol, en 1988, y con el programa Oportunidades, actualmente vigente, se han observado mejoras en el desarrollo de los programas, entre las que destacan el método de asignación de apoyos a los beneficiarios y la selección de los territorios favorecidos, pero sobre todo la distancia que se ha establecido entre el Ejecutivo Federal y la operación de los programas contra la pobreza. No sólo los programas evolucionaron, también los métodos, instrumentos e instituciones generados para la medición de la pobreza y la evaluación de los resultados de los programas; tal es el caso de la Ley de Desarrollo Social y el Coneval. No obstante estos avances, persiste la visión de la pobreza como un problema de capacidades individuales al margen del desarrollo económico, lo cual impide la formulación de políticas efectivas de disminución de pobres en el país.
Una característica relevante de la política social en México en las últimas tres décadas es la creciente participación de organismos internacionales: la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ücde) y el Banco Mundial (bm). En un principio participaron con recomendaciones en materia de desarrollo social; pero actualmente lo hacen en estudios regionales en todo el país y están en estrecha colaboración con instituciones oficiales para la elaboración de metodologías y herramientas de medición y evaluación de la pobreza.
El artículo se organiza del siguiente modo. El primer apartado contiene la manera en que el Estado analiza el origen y las manifestaciones de la pobreza, así como el papel que asume ante el problema y los condicionamientos económicos internacionales. En el segundo se exponen los estudios de medición de la pobreza más importantes y sus resultados. El tercero presenta los programas de combate a la pobreza y sus principales características y evaluaciones. En la cuarta sección se analiza la política local de Yucatán, su contexto y actores, en relación con los programas de combate a la pobreza. En el quinto apartado se ofrece un análisis retrospectivo de los indicadores de la pobreza en Yucatán, así como de la profunda desigualdad entre la población. Por último, se presentan las conclusiones.
EL ESTADO-NACIÓN ANTE LA PROBLEMÁTICA DE POBREZA Y LA INTERVENCIÓN MUNDIAL
El problema de la escasez de recursos que padecen los individuos es un aspecto crucial de la política pública, ya que define la dirección que deben tomar las acciones para combatirlo. El actual gobierno federal--que en lo esencial sigue la línea ideológica de noción de la pobreza de los gobiernos anteriores--concibe a los pobres como la población privada de satisfactores materiales, atribuyendo las carencias a la incapacidad individual, a una insuficiencia de recursos personales para insertarse en los requerimientos económicos actuales (Arteaga, 2003). Desde este punto de vista, el problema es equiparable a las manifestaciones de la pobreza, soslayando los orígenes de la incapacidad de los grupos para proveerse de los recursos que satisfagan sus necesidades. Si bien la pobreza es tan antigua como la humanidad misma, las causas varían de acuerdo con las condiciones particulares de estructura social y económica, sobre la cual, como sucede en todos los fenómenos sociales, pesan fuertemente las inercias de los procesos históricos.
Las causas de las carencias que padece actualmente gran parte de la población apuntan a las condiciones de inserción laboral: inestabilidad, reducción de horas de trabajo, informalidad y bajos salarios (Ziccardi, 2008; Wacquant, 2006; Chossudovsky, 2002). El trabajo, que antes proporcionaba certeza en los ingresos de individuos y familias, "se ha convertido en una fuente de inseguridad social, más que de seguridad social" (Waquant, 2006, 62). La pobreza rural se vincula a las desiguales condiciones de intercambio entre los productos del campo y los productos manufacturados y, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (tlc) entre Estados Unidos, Canadá y México en 1994, a las diferencias tecnológicas y de recursos de todo tipo.
La globalización económica y sus manifestaciones políticas y culturales, por ejemplo, la formación de bloques comerciales entre naciones, los condicionamientos de apoyos económicos a cambio de reformas estructurales y la emisión de mensajes ideológicos y de consumo desde centros de poder económico, se van intensificando e incluso empiezan a llegar a la intervención directa en aspectos particulares de las políticas públicas. La ocde y el BM, (1) por medio de sus oficinas y brazos descentralizados, hacen estudios nacionales y regionales, establecen las directrices que han de seguirse para alcanzar el desarrollo económico y social, y hacen préstamos monetarios a los países para apoyar los programas contra la pobreza. (2) El tema de los pobres ha estado, desde hace algunos años, entre una de las preocupaciones de dichos organismos, pero se enfoca como un problema de carácter social, al margen de las dinámicas económicas. La directriz central de las instituciones internacionales la constituye el crecimiento macroeconómico, que tratan de imponer a los países en vías de desarrollo a través de las inversiones directas, flujos de capital, etcétera (ocde, 2008; Banco Mundial, 2004). Dicho crecimiento se basa en la búsqueda de competitividad de las empresas o, mejor dicho, en la reducción de costos, que afecta a la parte más débil, es decir, a los trabajadores. Las instituciones que promueven la globalización económica reconocen que desde la entrada en vigor del tlc, cuando el país adoptó las políticas neoliberales, la pobreza se ha agudizado (ocde, 2008, 31). Por un lado, se menciona que es necesario elevar los salarios de los trabajadores y, por otro, se califica a las empresas (en este caso de Yucatán) con una adecuada conducción de la mano de obra y las erogaciones en el rubro de salarios (ocde, 2008, 44). Se insiste en que el problema de las carencias de bienes y servicios se debe a los niveles muy bajos de educación, de manera que al mejorar éstos se reducirían los niveles de pobreza (OCDE, 2008; Banco Mundial, 2004), cuando en realidad la causa se encuentra en la falta de oportunidades.
Uno de los elementos de la pobreza es la desigualdad. Actualmente, con la disponibilidad de los sistemas de comunicación mundial, se hace más evidente la desigualdad en todos los niveles espaciales: global, regional, al interior de los países y en las ciudades. Muchas...
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