La dificil articulacion entre politicas universales y programas focalizados: etnografia institucional del programa Bolsa Familia de Brasil.
| Autor | Hevia de la Jara, Felipe |
| Cargo | Report |
The Difficult Articulation between Universal Policies and Targeted Programs: Institutional Ethnography of the Bolsa Familia Program in Brazil
INTRODUCCIÓN: POLÍTICAS UNIVERSALES Y PROGRAMAS FOCALIZADOS EN LA POLÍTICA SOCIAL (1)
Uno de los debates más persistentes sobre política social en la región se centra en la tensión universalización/focalización de los programas sociales. El cambio de estilo de desarrollo (Sheahan, 2002) de una etapa desarrollista a una neoliberal y las repercusiones de estos cambios marcaron gran parte de los análisis sobre política social en la década de 1990 y principios de la década de 2000.
Para sintetizar esta discusión: ante el fracaso del sistema desarrollista, caracterizado por la concentración del mercado interno por medio de la industrialización por sustitución de importaciones, con un fuerte intervencionismo estatal, con mecanismos de intermediación de intereses corporativos (corporativistas) y con una política social en la que el Estado participa de manera activa, se impuso en la región el paradigma neoliberal, definido por la liberalización de los mercados nacionales, una economía integrada a los mercados mundiales, un mercado que funciona como mecanismo central de asignación de recursos, el fortalecimiento de las privatizaciones y la liberalización, así como una intervención estatal selectiva y subsidiaria que busca la libertad y la responsabilidad individuales (Calcagno y Calcagno, 1995; Franco, 2001; Roberts, 2001; Saraví, 2007; Sottoli, 2000; Valencia, Gendreau y Tepichin, 2000).
El cambio de modelo de desarrollo influyó en la política social de diferentes maneras. Convertida en la "ambulancia que recoge a los heridos de los procesos de ajuste" (Pardo, 2000) los programas sociales emergentes intentaron fortalecer redes de apoyo a comienzos de la década de 1990 y programas de transferencias condicionadas en efectivo (o conditional cash transfers programs) al final de esa década. Los argumentos centrales para implementar estos programas fueron el efecto regresivo de las políticas con pretensiones universales pero discriminatorias en la práctica, su falta de equidad y los problemas financieros resultado de los procesos de ajuste (Cohen y Franco, 2006; González de la Rocha, 2001; Lustig y Legovini, 2000; Saraví, 2007; Sottoli, 2000).
En México, este cambio se reflejó primero en el desarrollo del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) y luego en la creación del Programa Progresa-Oportunidades (Jusidman, 2000). El combate a la pobreza y la focalización pasaron a ser las principales características de ambos programas, a pesar de las profundas diferencias en sus objetivos, procesos y resultados (Yaschine, 1999; Ramírez, 2000). En otros países, como Chile y Perú, también se crearon redes de protección social destinadas a aliviar los efectos que las políticas económicas estaban generando en la región (Cohen y Franco, 2006; Saraví, 2007).
El éxito relativo de estas políticas, apoyadas y difundidas por los organismos de crédito internacional, y en particular por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2006), consistió en que lograron establecer en la región el paradigma de la focalización como un requisito de la política social efectiva y eficiente. Por ejemplo, durante mucho tiempo Chile fue ejemplo en la implementación de una política social focalizada exitosa (Olavarría, 2005; Calcagno y Calcagno, 1995), y fue en 2003, con la incorporación de las reformas de salud de Ricardo Lagos y, en 2007, con la reforma de previsión social de Michelle Bachelet, cuando se retomó la discusión sobre la universalidad de ciertas políticas sociales. En México, gracias a los resultados positivos del Programa Progresa/Oportunidades, la focalización se ha convertido en el paradigma hegemónico de la política social (México, 2007), y la universalidad de las políticas sociales sigue siendo percibida como un resabio del antiguo régimen posrevolucionario.
Sin embargo, cuando se analiza el caso brasileño, la trayectoria de las políticas sociales ha sido diferente. Luego de una larga dictadura en la década de 1970 y procesos de movilización por elecciones directas, en 1988 se promulgó una nueva constitución, denominada la "Constitución ciudadana", que sentó las bases para una nueva generación de políticas públicas fundamentadas en la protección universal de derechos, la descentralización, la participación ciudadana y el control social. (2) Gracias a este marco legal, y con procesos innovadores, en Brasil se han articulado diferentes políticas públicas con el objetivo de proteger y ampliar una serie de derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, siempre desde el paradigma de la universalidad. Dentro de los derechos sociales, la constitución de Brasil obliga al Estado a proteger derechos de seguridad social, que integran acciones de salud, el sistema de pensiones y la asistencia social por medio de una política que guarde los principios de universalidad de acceso, federalismo, participación y control social, y de rectoría del Estado (Brasil, 1988).
Fue así como se pusieron en marcha sistemas únicos nacionales, como el Sistema Único de Salud (sus), en 1990, y el Sistema Único de Asistencia Social (SUAS), en 2004, caracterizados por la creación de instancias participativas de gestión y deliberación, con poder de decisión, con una composición paritaria entre representantes de la sociedad civil y del poder público en los órganos máximos de decisión (consejos gestores y conferencias), así como la implementación de un fondo público para financiar programas y acciones en cada uno de los 5 556 municipios, las 26 unidades federativas y la Unión. Además de los sistemas únicos nacionales, en la década de 1990 se crearon estatutos que protegen los derechos humanos de niños y adolescentes, de adultos mayores, de seguridad alimentaria y nutricional, de vivienda y de gestión de ciudades bajo el mismo modelo participativo de implementación (Vitale, Albuquerque y Nebó, 2004; Texeira, 2000; Coelho y Nobre, 2004). También en esa década se implementó el Beneficio de Prestación Continuada (bpc), incluido en la constitución, como un derecho universal que asegura un sueldo mínimo mensual a todos los adultos mayores y discapacitados que reciban menos de medio salario mínimo (Brasil, 1988).
Como apunta la literatura sobre el tema, estos procesos de universalización de derechos sociales por medio de la descentralización y la participación social se enfrentaron a fuertes presiones en los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), que se enfocaron en estabilizar la política económica, imponer la responsabilidad fiscal, hacer más eficiente el aparato gubernamental e incluir a la sociedad y sus organizaciones en el combate y la asistencia a la pobreza, más que en la promoción de sistemas únicos y fuertes. Por esto, en esas administraciones la asistencia social, la seguridad alimentaria y los sistemas únicos sufrieron retrocesos importantes (Coelho y Nobre, 2004; Vitale, Albuquerque y Nebó, 2004; Albuquerque, 2006; Francese, 2006; IPEA, 2006; Silva, Yazbek y Di Giovanni, 2004).
En este contexto, la llegada al poder de Ignacio Lula da Silva, en 2002, suponía un claro compromiso con el desarrollo de los sistemas universales y participativos de protección social. Sin embargo, en el campo de la asistencia social se creó una aparente paradoja: al mismo tiempo que se fortalecían los sistemas únicos nacionales, basados en la promoción y la protección de derechos universales (como los sistemas de salud y asistencia social), el programa estrella del gobierno pasó a ser un programa focalizado de transferencias condicionadas: el programa Bolsa Familia.
Como se pretende argumentar en este artículo, para evitar esta paradoja, el diseño de este programa incluyó una serie de innovaciones tendientes a articularse con el Sistema Único de Asistencia Social, que tiene una orientación universal. Estas innovaciones son: 1) universalización dentro de la focalización; 2) operación descentralizada; 3) la existencia de un programa nacional de renta mínima; 4) la articulación de enfoques de renta básica universal y transferencias condicionadas, y 5) la creación de instancias de control social. Sin embargo, en la práctica estas innovaciones no lograron articular el programa con el Sistema Único de Asistencia Social.
Para explicar esta situación, se recurre a la perspectiva organizacional aplicada al gobierno (Arellano, Cabrero y del Castillo, 2007). Usando los conceptos de organización dual y analizando las dinámicas internas y el tipo de relación entre las organizaciones gubernamentales encargadas de implementar estos programas, se concluye que las dificultades de articulación se deben al tipo de relación que se establece entre estas organizaciones, obligadas a convivir bajo un mismo mando, pero que poseen lógicas internas diferentes en temas clave para la integración de ambos enfoques. Así, se analizan las opciones estratégicas de Bolsa Familia por no sectorizarse, los orígenes mixtos del programa y las dinámicas organizacionales internas en las que sobresale la tendencia tecnócrata de los diseñadores y operadores del programa en el ámbito federal. Se concluye con la idea de que la dificultad de articulación genera consecuencias tanto para la operación del programa como para la posibilidad real de articular programas focalizados en políticas universales.
Para desarrollar este argumento, el presente artículo se divide en seis secciones. En la primera se describe el desarrollo de los programas de transferencia condicionadas en efectivo en Brasil. En la segunda se analizan las innovaciones de diseño que lo caracterizan y diferencian de otros programas de la región. En la tercera sección se describen los problemas de articulación entre Bolsa Familia y el Sistema Único de Asistencia Social. En la cuarta se presentan el enfoque y los conceptos teóricos utilizados, provenientes del análisis organizacional aplicado al gobierno...
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