La politica contra la pobreza en Mexico: ventajas y desventajas de la linea oficial a la luz de experiencias internacionales.
| Autor | Rodríguez Gómez, Katya |
| Cargo | Report |
The Policy Against Poverty in México: Advantages and Disadvantages of the Official Poverty Line in the Light of International Experiences
INTRODUCCIÓN
Desde cualquier perspectiva la pobreza en México resulta alarmante. A principios del siglo xxi, 53 por ciento de la población estaba en la pobreza de acuerdo con el diagnóstico oficial (Sedesol, 2002). Otras mediciones consideran la situación incluso más crítica (Damián y Boltvinik, 2003; Rodríguez, 2008). Sin duda, la existencia de la pobreza es uno de los problemas públicos más apremiantes que enfrenta el país. La pobreza no sólo mutila la vida de hombres, mujeres y niños, sino que constituye un importante problema social porque amenaza la estabilidad democrática del país. Una importante proporción de la población no percibe ningún mejoramiento en sus condiciones de vida a pesar de la democracia electoral.
Antes del año 2000 era evidente que la pobreza era un problema mayor en México (Carrasco, 2000; Boltvinik y Hernández-Laos, 1999; Levy, 1994; CEPAL-INEGI, 1993), pero no existía un consenso oficial basado en criterios claros sobre cómo considerarla y medirla. En ese contexto la aparición de la línea oficial de pobreza (Sedesol, 2002) (1) parecería, a primera vista, un paso importante para abatirla; no sólo porque significa su reconocimiento oficial, sino porque puede servir como guía para medir avances en la lucha contra la pobreza. Contar con un diagnóstico lo más claro y acertado posible del problema público que se quiere modificar resulta una premisa indispensable para la construcción de una política pública efectiva. Sin embargo, en la práctica la determinación de la línea oficial de pobreza no ha resultado un instrumento útil para mejorar sustancialmente la situación de la pobreza en el país.
Una sensación de impotencia frente al problema parece dominar en la sociedad. Así lo muestra el diario El Universal en diciembre de 2007: "La pobreza es real y parece indestructible en México. En la historia moderna de este país nunca se habían destinado presupuestos tan altos para combatirla, pero con resultados ineficaces o poco atribuibles a la política pública" (Rocha, 2007). En el artículo del periódico se describe cómo en los últimos 30 años prácticamente no ha habido un cambio notable en las condiciones de pobreza. En el último sexenio sólo se han podido corregir las consecuencias de las crisis recurrentes de las décadas de 1980 y 1990.
Una de las razones fundamentales de la baja influencia de la línea oficial para el diseño de una política más eficiente en el combate a la pobreza es que fue establecida ignorando la discusión internacional sobre pobreza que se ha producido durante al menos cuatro décadas en países del Norte. De esta discusión es testigo una amplia bibliografía que trata numerosos temas relacionados con la pobreza, desde su definición (Townsend, 1979; Piachaud 1981; Gordon y Townsend, 2000; Gordon, 2006; Room, 1995; Novak, 1996; Wilson, 1996; Jenkins y Micklewright, 2007) y las implicaciones metodológicas de diferentes métodos de medición (Mack y Lansley, 1985; Piachaud, 1987; Nolan y Whelan, 1996; Ruggles, 1990; Citro y Michael, 1995), hasta las implicaciones de diversas opciones de políticas para combatirla (Townsend, 1993; Miller, 1996; Lister, 2004; Glennerster, 2000; Townsend y Gordon, 2002; McGee y Brock, 2001), por mencionar sólo algunos ejemplos.
A pesar de que la discusión internacional no refleja un consenso sobre la definición de pobreza, la mejor manera de medirla ni sus causas, sí refleja un vasto y sofisticado debate que llama la atención sobre la importancia de reconocer explícitamente las implicaciones de la definición y el método de medición empleado para los resultados. Disímiles métodos pueden arrojar resultados completamente diferentes. La falta de consenso en la literatura se debe a que las posibles opciones de políticas están relacionadas con la conceptualización de pobreza seleccionada por quienes toman las decisiones. El tema de la pobreza tiene potencialmente importantes implicaciones para la distribución de recursos en una sociedad (Lister, 2004, 3). Consecuentemente es un área de política sumamente conflictiva.
De la literatura, sin embargo, se desprende que en la práctica gubernamental pueden distinguirse dos enfoques contrastantes para abordar la pobreza. Por un lado está el enfoque que podemos llamar "canasta de bienes y servicios", que se ha usado en Estados Unidos. Por el otro, se encuentra el enfoque que define la pobreza en relación con los estándares sociales aceptados en un país determinado: "estándares relativos a la sociedad", usado en la Unión Europea. Seleccionar uno u otro tiene repercusiones importantes en términos de las explicaciones de pobreza y, en consecuencia, de las políticas públicas que se consideran apropiadas para disminuirla.
Este documento tiene el propósito de analizar las implicaciones que para el combate a la pobreza en México tiene la vía escogida en la definición de pobreza y su consecuente desarrollo de políticas, (2) a la luz de estas dos experiencias internacionales que ya han recorrido ese camino. Cabe aclarar que el artículo no es un análisis detallado de la política contra la pobreza. Lo que interesa resaltar es la lógica de política que se desprende de conceptualizar la pobreza de una manera o de otra. Un análisis de la política contra la pobreza de las dos experiencias internacionales seleccionadas y de México excedería con creces la intención y el espacio de este documento.
Para cumplir su objetivo, el texto se divide en cuatro partes. La primera discute las implicaciones del enfoque de la canasta de bienes y servicios para la conceptualización de pobreza, a través del caso representativo de Estados Unidos. La segunda discute la conceptualización de la pobreza bajo el enfoque de estándares relativos a la sociedad y su aplicación en la Unión Europea. El tercer apartado describe la construcción de la línea de pobreza en México. La cuarta parte expone primero las lecciones más importantes que pueden extraerse del contraste de las dos experiencias internacionales y termina analizando las implicaciones de estas lecciones para el caso de México, en términos de conceptualización de pobreza y de su consiguiente lógica de política.
El documento demuestra que la conceptualización de pobreza en México ha sido más parte del problema que de una solución apropiada para el asunto. Si la experiencia internacional se hubiera tomado en cuenta en México, los problemas en la conceptualización y en las políticas que ya han sido señalados por esa discusión hubieran podido evitarse.
Un propósito paralelo del documento es llamar la atención sobre la existencia de esta discusión y sobre la importancia de que México abandone la posición parroquial que ha adoptado y se inserte de lleno en el debate internacional sobre pobreza.
EL ENFOQUE DE LA CANASTA DE BIENES Y SERVICIOS
Este enfoque define la pobreza como aquellos individuos que no tienen suficientes recursos para comprar una canasta de bienes específicos. La línea de pobreza se sitúa en el punto en el cual el ingreso (o el gasto) de los individuos es igual al costo de adquirir dicha canasta. La canasta es fija, aun cuando pueda ser actualizada a través del tiempo. También se conoce como el enfoque de subsistencia. Fue concebido originalmente a finales del siglo xix en Inglaterra por uno de los pioneros en estudios sobre pobreza: Rowntree (1902) bajo la noción de pobreza primaria. Es el primer enfoque de pobreza en términos cronológicos.
La noción de subsistencia ha persistido mucho más allá de su origen y se ha arraigado, tanto desde el punto de vista de las visiones que comúnmente sostiene la sociedad sobre la pobreza, como desde el punto de vista de los criterios que usan muchos gobiernos para definir la pobreza (Scott, 1994). De acuerdo con Rowntree un hogar se encontraba en pobreza primaria cuando sus ingresos totales eran insuficientes para mantener la mera eficiencia física de sus miembros. Él consideró tres necesidades como las básicas para la subsistencia: la alimentación, el vestido y la vivienda (incluido combustible y artículos del hogar). (3)
Después de Rowntree este método para derivar una línea de pobreza ha sido bastante usado (Orshansky, 1965; Levy, 1994; CEPAL-INEGI, 1993; Sedesol, 2002). En general la línea de pobreza se construye como la suma de los costos de adquirir aquellos bienes que son considerados como las necesidades mínimas en una sociedad. Tradicionalmente se parte de especificar el costo de una dieta adecuada. Las necesidades alimentarias son comúnmente legitimadas en la opinión de nutricionistas acerca de la ingestión calórica mínima. Algunas veces las necesidades alimentarias son especificadas con mayor detalle en términos de los diferentes nutrientes necesarios (carbohidratos, grasas y proteínas), pero no siempre es el caso. La conversión de nutrientes en una canasta alimentaria se hace tomando en cuenta cierta referencia a los patrones de consumo de la sociedad en cuestión. De hecho, generalmente no es labor del investigador, sino que se toma como referencia alguna canasta básica elaborada por expertos de alguna institución. (4) El procedimiento común para construir las necesidades alimentarias es que todos los componentes de la canasta son explícitos y costeados.
El costo del resto de las necesidades incluidas se determina usando uno de dos métodos. El primer método consiste en especificar explícitamente cada una y costearla. El segundo método consiste en aplicar al valor de la canasta alimentaria un factor de expansión conocido como coeficiente de Engel. (5) La característica del segundo método es que las necesidades diferentes a las alimentarias no están especificadas sino que se asumen como una proporción del costo de la canasta alimentaria. En consecuencia, la manera en que la proporción es calculada resulta determinante para los resultados de pobreza. Se encuentran dos procedimientos...
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