Politica migratoria en Argentina como respuesta a crisis economicas y a procesos de integracion regional.
| Autor | Munoz Bravo, Tomas Milton |
Argentina's Migration Policy as a Response to Economical Crisis and to Regional Integration Processes
Introduccion
La Republica Federal de Argentina vive una dualidad migratoria al consolidarse como el principal punto de atraccion de inmigrantes intrarregionales en Sudamerica y presentar, desde finales de la ultima decada del siglo XX, un importante patron de emigracion de sus connacionales hacia algunos paises limitrofes, asi como a Espana y a Estados Unidos, principalmente, hecho que se vio agravado a raiz de la crisis financiera, economica y politica afrontada por el pais sudamericano en 2001.
Esta doble realidad migratoria obligo al Estado argentino a afrontar diferentes retos sociales, economicos y politicos desde las perspectivas interna, debido a la inmigracion laboral, principalmente limitrofe, y desde la externa, en relacion con la emigracion de sus connacionales a paises desarrollados y colindantes, en medio de una crisis economica y politica, que entre diciembre de 2001 y enero de 2002 provoco la renuncia de un presidente electo de forma constitucional y el arribo de cuatro mandatarios interinos. (1)
El convulso panorama politico, economico y social padecido por Argentina al iniciar la presente centuria propicio el rompimiento de un mito: que era solo un gran receptor de inmigrantes, en particular ante la sangria poblacional ocasionada por la salida masiva hacia el extranjero en busca de mejores oportunidades desde la decada de los anos noventa del siglo xx y que se acrecento desde 2001.
A partir de 2002, el Estado argentino incluyo de manera formal en su agenda de desarrollo el tema de la migracion interregional y, a pesar de la nueva crisis financiera y economica internacional acontecida al finalizar la primera decada del siglo xxi, no se modifico la estrategia. Estos antecedentes permiten la formulacion de tres preguntas: 1) ?que elementos influyeron para que se tomara un cambio de rumbo en materia de politica migratoria a pesar de encontrase Argentina sumida en una crisis economica, politica y social al iniciar la actual centuria?; 2) ?por que se opto por mantener la vinculacion de la migracion internacional con el desarrollo economico, politico y social, en los planos interno y regional, durante la crisis economica y financiera global de 2008, y 3) ?que resultados ha dado dicha estrategia?
Para responder las preguntas anteriores, se toma como base teorica la integracion regional, ya que Argentina se sumo en 1991, junto a Brasil, Paraguay y Uruguay, al proceso de construccion del Mercado Comun del Sur (Mercosur), mecanismo de cooperacion que pretende el desarrollo economico, politico y social de sus integrantes de forma equitativa y es un tipo de acuerdo que ha prestado particular atencion al tema de la migracion en un intento por penetrar en formas mas profundas de interaccion politica y social, a diferencia de otros tipos de acuerdos regionales, como el Tratado de Libre Comercio de America del Norte (TLCAN), en los que solo se consagran la libre movilidad de capitales y de bienes, pero se excluye la posibilidad automatica para que los ciudadanos de un pais miembro puedan asentarse en otro para radicar. (2)
La dinamica ampliada de integracion predominante en el Mercosur ha permitido que en diferentes etapas se aborde el tema de las migraciones internacionales entre los paises partes y asociados, al igual que la libre movilidad del factor trabajo y la convergencia de politicas publicas que permitan la libre movilidad de personas y de residencia. Esta postura dio como resultado la firma en diciembre de 2002 (3) del Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia y Chile, (4) del que Argentina es uno de los principales impulsores.
El acuerdo migratorio, que entro en vigor de forma plena en el bloque hasta 2009, obligaba a sus firmantes a internalizar una serie de acciones en su marco normativo u operativo que permitieran el libre transito y la libre residencia de los ciudadanos originarios de los seis paises participantes, asi como garantizar los derechos laborales y sociales de los migrantes en igualdad de condiciones que los locales. Argentina jugo un papel fundamental en la concrecion del proyecto y se convirtio en el primer Estado en plasmar el acuerdo en su marco regulatorio local a partir de 2004.
A continuacion, en el presente articulo se analiza--por medio de trabajo de gabinete, de la evaluacion de las medidas legales y operacionales efectuadas por el Estado argentino entre 2002 y 2014, y de entrevistas realizadas a especialistas y funcionarios--el panorama migratorio que afronta en la actualidad dicho pais, el proceso de formulacion de la llamada nueva politica migratoria impulsado y la vinculacion entre movilidad internacional y desarrollo regional a pesar de las crisis economicas y financieras, en el marco del proceso de integracion del Mercosur.
Evolucion de las politicas migratorias en Argentina. Las siete fases
Desde la consumacion de su independencia en las primeras dos decadas del siglo XIX hasta la puesta en marcha en 2004 de la ley vigente de migraciones (Ley 25.871), Argentina ha transitado por diferentes procesos migratorios internacionales y por una serie de politicas en la materia con una serie de intencionalidades que han pasado desde estrategias para poblar territorios y atraer mano de obra, como se aprecia en la ley general de 1876 (Ley de Inmigracion y Colonizacion o Ley Avellaneda), (5) hasta posturas restrictivas para "defender" el empleo de los locales y al Estado de la "amenaza" de los extranjeros en normativas impulsadas por gobiernos civiles y militares.
Susana Novick (6) identifica siete etapas en cuanto a la adopcion de politicas migratorias en la historia independiente de Argentina. La primera de ellas es la epoca agroexportadora, que va de 1870 a 1930 y en la que se aplico una politica de "puertas abiertas" para atraer de forma masiva a inmigrantes europeos mediante incentivos economicos y fiscales con los propositos de poblar territorio y desarrollar la agricultura. (7) La estrategia giro en torno a la Ley Avellaneda, aunque se debe destacar que en el mismo periodo se sancionaron dos leyes, en 1902 y 1910, tendientes a controlar a inmigrantes que tuvieran tendencias socialistas, anarquistas o contestatarias.
La segunda etapa, comprendida entre 1930 y 1945, tiene como marco de referencias contextuales la Segunda Guerra Mundial y la estrategia industrializadora de sustitucion de importaciones, llevada a cabo por gobiernos de marcado tinte conservador. En esos tres lustros se presento una declinacion del flujo migratorio europeo, aumento la migracion interna y se puso en practica una politica restrictiva en la materia con la que se intentaba proteger al mercado interno afectado por altas tasas de desempleo y una situacion internacional adversa tras la crisis economica de 1929 y debido a los estragos de la conflagracion mundial.
De 1946 a 1955, durante los gobiernos encabezados por Juan Domingo Peron, se opto de nueva cuenta por fomentar la inmigracion de europeos de forma regular y la idea de integracion latinoamericana gano terreno en la administracion peronista, lo que permitio amnistias en beneficio de inmigrantes provenientes de paises limitrofes, (8) como parte de la tercera etapa de politicas migratorias.
Para finales de 1955, con la llegada al poder de una junta militar tras el golpe de Estado en contra de Domingo Peron y aun con el sistema sustitutivo de importaciones como modelo economico de desarrollo, la politica migratoria se endurecio otra vez, pues se percibia a los extranjeros como actores peligrosos para el regimen castrense. La cuarta etapa es precisamente la contemplada entre las juntas militares establecidas de 1955 a 1962 y de 1966 a 1973, periodos en los que los flujos de inmigracion decrecieron en un panorama economico de recesion economica y de disminucion de los salarios, situaciones que influyeron en la exclusion y represion hacia inmigrantes indocumentados.
La quinta etapa se da en forma intercalada en los gobiernos democraticos de 1963 a 1966 y de 1973 a 1976. En esta fase se implementaron politicas progresistas dirigidas tanto a los inmigrantes como a la diaspora argentina (9) que se habia colocado en paises limitrofes y europeos, principalmente, a consecuencia de las crisis economicas recurrentes y por la persecucion politica de los gobiernos militares.
En 1973 se le otorgo gran importancia al tema migratorio en el Plan Trienal para la Reconstruccion y la Liberacion Nacional, que contemplaba: a) dar orientacion a las migraciones internas; b) recuperar la emigracion argentina en otros paises; c) integrar a la inmigracion latinoamericana; y d) promover la inmigracion de ultramar; (10) sin embargo, con el regreso de la ultima dictadura militar en 1976, las politicas migratorias restrictivas renacen y a pesar del retorno posterior de gobiernos democraticos a mediados de la decada de los anos ochenta, la dura regulacion establecida por los militares se mantuvo durante la adopcion del modelo economico neoliberal.
La sexta etapa, entonces, abarca desde el golpe de Estado de 1976, que propicio la derogacion de la Ley Avellaneda y la entrada en vigor en 1981 de la restrictiva Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigracion, hasta la crisis politica y economica de 2001, por lo que incluyo a los gobiernos elegidos democraticamente de Raul Alfonsin (1983-1989), Carlos Saul Menem (1989-1999) y Fernando de la Rua (1999-2001).
La ultima dictadura militar argentina (1976-1983) impuso una normativa migratoria que, si bien promovia la inmigracion europea, incluia una serie de restricciones y castigos en contra de los inmigrantes. Por ejemplo, se le impedia el acceso a los servicios de salud y educacion a los extranjeros indocumentados; ademas, se les prohibia desarrollar actividades remuneradas y se obligaba a los funcionarios publicos a denunciar a los extranjeros sin documentos, (11)...
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