Poder Reformador de la Constitución
| Autor | Arturo Garita Alonso |
| Cargo del Autor | Secretario General de Servicios Parlamentarios desde la LVIII Legislatura del Senado de la República |
| Páginas | 456-477 |
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Toda Constitución se caracteriza por ser un documento normativo que combina un conjunto de principios organizativos que estructuran y limitan el poder político y al mismo tiempo reconocen un conjunto de derechos fundamentales en favor de los ciudadanos, otorgándoles las garantías adecuadas para hacer frente a los abusos que derivan del ejercicio de dicho poder.
En tanto norma fundante de un ordenamiento jurídico, la Constitución no es ajena a las transformaciones sociales que conllevan a la necesidad de actualizar el marco normativo vigente aplicable a una forma de organización política y social y, por tanto, debe prever los mecanismos para su reforma o modificación, lo que hace posible mantener en su conjunto el cuerpo constitucional sin tener que sustituirlo por otro que responda a las constantes expectativas cambiantes.
La mayoría de las Constituciones configuran un órgano especial, dotado de atribuciones limitadas, para incorporarle las modificaciones necesarias derivadas de los cambios que reclama la realidad política y social, a través de un procedimiento diseñado para tal efecto. Dicho órgano comúnmente se materializa como una instancia reformadora que la tradición jurídica constitucional mexicana ha identificado como poder, al que se le califica como Constituyente Permanente, revisor o simplemente reformador, pero que, con independencia a la denominación que se aplique, tiene una clara distinción con el poder constituyente originario, órgano por excelencia creador de toda Constitución.
Lo anterior impone la pertinencia de analizar las diferentes denominaciones que se aplican, con el objeto de adoptar la que mejor corresponda a las características del procedimiento de reforma constitucional, previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, a partir de ello, estar en condiciones
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de destacar la regulación del mismo contenida en los documentos constitucionales que han estado vigentes en nuestro país.
Aunado a lo anterior, el análisis del procedimiento que aplica el órgano reformador de la Constitución, permitirá destacar los principales aspectos que subyacen en el texto constitucional vigente, a fin de resaltar algunas cuestiones que merecen atención especial, con base en problemáticas experimentadas en el ejercicio parlamentario o que pudieran llegar a suscitarse a futuro.
El estudio que se presenta del órgano reformador de la Constitución aborda dos temas fundamentales y vigentes en el constitucionalismo moderno, de los cuales participa el Estado mexicano. Por un lado, la cuestión relativa a los límites a la reforma constitucional, que la doctrina contemporánea identifica como las cláusulas intangibles de la Constitución;486y, por otro lado, el aspecto relativo al control constitucional de las reformas constitucionales.
Al hablar de una reforma constitucional se asume de antemano una de las siguientes especificaciones: a) adición; b) supresión; c) sustitución; y/o d) modificación de uno o varios artículos constitucionales, pero bajo la característica de que no puede afectar la totalidad de la Constitución. En consecuencia, se circunscribe a una o varias partes de la misma, de tal manera que una vez efectuada la reforma, se conserva la unidad política fundamental, manteniendo el orden constitucional vigente.
Dicha consideración permite distinguir con claridad al poder constituyente originario,487autor de la norma fundamental, que por su propia condición de órgano creador, queda desvinculado de la tarea reformadora de la ley básica de la nación. De esta forma, el acto de crear una Constitución es ilimitado y constituye una manifestación plena y originaria de la soberanía del pueblo, en tanto que la reforma a la Constitución es limitada y se confía, por tanto, a un órgano que reúne cualidades limitadas y específicas, entre las cuales se ubica la calidad superior que ostenta frente a los poderes constituidos. Dicho órgano reformador, en cuanto a su integración y funcionamiento, asume las más variadas formas, derivadas de los sistemas constitucionales que lo regulan, y se encuentra dotado de competencia limitada y precisa, atendiendo a la facultad reformadora como “una facultad extraordinaria…no ilimitada; pues al seguir siendo
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una facultad atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad legal-constitucional, limitada y, en tal sentido, competencia auténtica”.488En este contexto y acercándonos ya al concepto que adoptaremos, el poder reformador de la Constitución se ubica en una situación intermedia entre el poder constituyente y los poderes constituidos, asemejándose al primero en cuanto a su incidencia en la conformación de normas jurídicas constitucionales y diferenciándose del mismo en atención a su origen, es decir, es creado por el propio poder constituyente al plasmar su existencia en la norma constitucional a la que da origen. En cuanto a los poderes constituidos, el poder reformador se asemeja en que todos tienen su origen en la Constitución elaborada por el poder constituyente, siendo ambos poderes secundarios, pero se delimita en cuanto a la función que desarrolla: en tanto los poderes constituidos gobiernan con apego a la norma fundamental, el poder reformador incorpora a ésta las reformas necesarias.
Las denominaciones aplicables en México al órgano reformador de la Constitución, una de las cuales da título al presente trabajo, han sido: poder constituyente permanente, poder revisor y poder reformador. En cuanto a la primera denominación resulta necesario referirse a uno de los constitucionalistas más connotados del Derecho mexicano, Felipe Tena Ramírez, quien acuñó el término bajo un criterio de interpretación exegético de la norma fundamental mexicana y en relación con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al mencionar que dicha disposición “…establece un órgano, integrado por la asociación del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados, capaz de alterar la Constitución, mediante adiciones y reformas a la misma. Ese órgano tiene que participar en alguna forma de la función soberana, desde el momento en que puede tocar la obra que es expresión de la soberanía. Su función, es pues, función constituyente. Y, como por otra parte, se trata de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución, cuya vida se extinguió con su tarea, consideramos que merece por todo ello, el nombre de poder constituyente permanente”.489La denominación anterior resulta confusa, independientemente de las consecuencias que conlleva en la concepción del destacado constitucionalista mexicano,490toda vez que parece conferirle al órgano reformador de la Constitución un peso igual o mayor al del poder constituyente originario que por su propia naturaleza tiene una existencia transitoria, la cual se agota con la emisión de la norma fundante básica. En complemento, el órgano reformador de la Constitución carece de permanencia, ya que
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más bien detenta una existencia intermitente, es decir, se materializa en tanto se requiere de una reforma constitucional, lo cual puede o no ocurrir con el paso del tiempo.
La denominación poder revisor tampoco es adecuada en virtud de que alude a la idea de un poder que corrige las determinaciones adoptadas por el constituyente originario, sin que ello corresponda ni a la esencia ni a las atribuciones conferidas al órgano reformador, las cuales se enmarcan en la inserción de modificaciones al texto constitucional que son requeridas por la realidad social en que se aplica la norma fundamental.491Adicionalmente, la connotación revisor queda fuera de contexto en aquellos casos en que la modificación que se pretende introducir a la norma constitucional consiste en adicionar nuevas porciones normativas, toda vez que tal acción, por su propia naturaleza, no puede considerarse simplemente como revisar.492La denominación poder reformador resulta congruente tanto con el origen del órgano reformador, que es la propia norma fundamental, como con la función que le compete. En tal virtud, el poder reformador de la Constitución es un órgano regulado y ordenado en el texto constitucional, pues es en él donde se basa su competencia. Aun cuando se acepte que la competencia para reformar la Constitución no es una competencia normal, sino una facultad especial, ello no implica que se le identifique con el poder soberano. Solamente considerando al poder reformador como un poder constituido y limitado, la estructura de la organización constitucional democrática mantiene su coherencia y cobra sentido el principio jurídico de supremacía constitucional, ya que así ningún poder organizado y regulado por la Constitución puede ubicarse por encima de ella. De este modo puede hablarse propiamente de una capacidad de la norma fundamental para controlar sus propios procesos de transformación mediante la regulación del órgano que los realiza, considerado, por tanto, como un auténtico poder (constituido) reformador, que actúa de manera excepcional, limitada e intermitente.
Las diversas Constituciones que ha tenido México a partir de su independencia incorporaron mecanismos para su reforma, los cuales responden preponderantemente a la ideología política dominante en cada época, con el propósito de consolidar la vida institucional del momento.
Por la importancia que reviste el documento y la...
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