Los pilares de la jurisdicción contencioso-administrativa en México
| Autor | Miguel Ángel Cervantes Flores |
| Páginas | 79-105 |
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Se dedica esta aportación con aprecio sincero al maestro y amigo, doctor Pedro López Ríos, a quien con justicia homenajeamos ahora.
A veces los estudiantes universitarios ven en cierto profesor un modelo, una motivación, un ejemplo a seguir en su vida profesional. Personalmente tuve la fortuna de experimentar esa sensación con el doctor López Ríos, porque gracias a él descubrí mi vocación jurídica: el derecho administrativo; pero llegué más lejos, porque con el pasar del tiempo pude tratar a mi maestro, primero, como superior jerárquico en el ámbito laboral, para, finalmente, conocerlo como persona. En resumen, he aprendido bastante del doctor Pedro: como discípulo, como servidor público y como ser humano; así que pretendo que este artículo sirva de modesto, pero muy significativo reconocimiento público y en vida, a mi dilecto maestro y amigo.
Este opúsculo constituye la mayor parte del primer Capítulo de un libro que está en proceso de formación —al que pienso intitular La Justicia Administrativa en México. origen y evolución de los órganos jurisdiccionales administrativos— y trata sobre el sustento histórico jurídico de nuestros tribunales administrativos: por una parte, la sección de lo contencioso administrativo del consejo de Estado creada por la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de 25 de mayo de 1853, obra legislativa del primer administrativista mexicano, don Teodosio Lares;2y, por la otra, el Tri-
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bunal Fiscal de la Federación, producto de la Ley de Justicia Fiscal, vigente el 1º de enero de 1937.
De don Teodosio Lares se proporcionarán algunos datos biográficos y una descripción panorámica de sus famosas Lecciones de derecho administrativo, así como de su Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo y su reglamento; legado jurídico de gran valía, que por azares políticos, no florecería en su entorno inmediato, pero que constituiría la simiente del contencioso administrativo del siglo XX.
De la pluma de don Antonio Carrillo Flores —miembro de la comisión encargada de proyectar la Ley de Justicia Fiscal— se conocerá el contexto histórico y jurídico en que surgió el Tribunal Fiscal de la Federación. Y permítaseme relatar la siguiente anécdota que viene muy a cuento: el doctor Pedro López Ríos, en una ocasión me permitió amablemente el acceso a su biblioteca personal para cotejar unas copias que yo guardaba celosamente de la Ley de Justicia Fiscal y su exposición de motivos y que me inquietaban sobremanera, ya que no podía encontrar —por más que buscaba en internet—, su fuente; pero que felizmente concordaron con el texto contenido en un número de la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación que conservaba el doctor. La visita se prologó gratamente por unas cuantas horas que transcurrieron entre la plática y el recorrido por la casa del doctor, oportunidad que me permitió disfrutar de la cortés compañía de mi anfitrión. Aquella mañana gané varias cosas: disipé una duda y con ello pude avanzar en mi investigación y tuve el privilegio de conversar con un entrañable amigo.
Luego de casi un siglo de duda sobre la constitucionalidad del contencioso administrativo en México —en la que tuvo su aportación el ilustre Vallarta—, en 1946, se inició una serie de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que irían reconociendo a la institución en los tres niveles de gobierno. Lo que confirma, que no fueron en vano los esfuerzos de Lares en pro de la jurisdicción especializada desplegados a mediados del siglo XIX, pues florecerían durante el XX, proyectando sus frutos en pleno siglo XXI.
Teodosio Lares es el padre de la jurisdicción contencioso-administrativa en México, pues, cronológicamente, ha sido el primer autor de una obra
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doctrinal —sus Lecciones de derecho administrativo,3 publicadas en 1852— consagrada a este tema; siendo además, el autor intelectual de la primera legislación patria —la Ley para el arreglo de lo Contencioso Administrativo, de 25 de mayo de 1853— que abrazó al novedoso contencioso administrativo de corte francés. Lo que, sumado a la afirmación de don Eduardo García de Enterría, de que la justicia administrativa fue una creación jurídica sin precedentes en los fundamentos históricos del derecho occidental, surgiendo súbitamente en 1789 con la Revolución Francesa,4autorizan a decir que Lares es el pionero del derecho administrativo en nuestro país.
El estudio del control jurídico de los actos de la administración pública conduce insoslayablemente a términos como los de justicia administrativa y contencioso administrativo, ¿qué relación guardan entre sí? La respuesta nos la proporciona don Héctor Fix-Zamudio, para quien la justicia administrativa es “…un conjunto de instrumentos jurídicos y procesales para la tutela de los particulares frente a la administración pública, y entre estos mecanismos se encuentra la jurisdicción especializada en esta materia, que es uno de sus sectores más importantes…”5Así entonces, según la opinión del reputado investigador de la UNAM, constituyen manifestaciones de la justicia administrativa (género): las leyes de procedimiento administrativo, los recursos y los tribunales administrativos —entre otros tópicos—, sobre lo que Lares fue el sembrador de la tesis continental europea en el México de mediados del siglo XIX.
Teodosio Lares fue un jurista, intelectual y político mexicano, de los más sobresalientes conservadores del siglo XIX;6que destacó —en las dos pri-
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meras facetas—, como un respetado administrativista y miembro del prestigioso Ateneo Mexicano.7José Teodosio de Jesús Lares y Macías Valadez nació el 26 o el 298de mayo de 1806 en el mineral de Nuestra Señora de los Ángeles, “…Asientos de Ibarra, viejo distrito minero perteneciente a la Alcaldía Mayor de Aguascalientes…Subdelegación de la Intendencia de Aguascalientes…Intendencia de Zacatecas…hijo de don Vicente Lares y doña María de Jesús Macías Valadez Arcia”.9
Lares estudió derecho en el Colegio de San Ildefonso10y terminados los estudios de licenciatura se trasladó a Jalisco, donde se tituló de abogado,11 recibiéndose el 6 de agosto de 1827.12En 1842 fue nombrado ministro propietario de la Segunda Sala del Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas y en el Instituto Literario zacatecano impartió clase de derecho canónico y fue su director entre 1844 y 1847.13Fue diputado y luego senador por el estado de Guerrero, desempeñando estos cargos entre 1848 y 1853; y fue electo presidente del senado en 1850.14Fue Ministro de Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Política durante la Dictadura Pactada de Antonio López de Santa Anna (1853-1855),15 así como ministro propietario de la Suprema Corte de Justicia.16A la caída del dictador y por virtud del Plan de Ayutla, Lares deja la ciudad de México.17Al asumir la presidencia Miguel Miramón, Lares ocuparía dos puestos: Ministro de Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública y Minis-tro de Relaciones Exteriores, en ausencia de Juan Nepomuceno Almonte.18Lares fue presidente de la Junta de Notables que determinó para el país la forma de gobierno monárquica;19posteriormente, sería presidente del
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Consejo de Ministros20del emperador Maximiliano de Habsburgo y, en 1867, se desempeñó como miembro de la también Junta de Notables que decide la no abdicación del emperador.21 No obstante, su contribución a la causa imperialista, Maximiliano lo tenía anotado en su Libro Secreto, por haberse dictado en su contra formal prisión por la Suprema Corte al haber dispuesto de nueve mil pesos por dos años de adelanto como Ministro Judicial.22Al triunfo del liberalismo Lares se exilia en La Habana, de donde regresa a la ciudad de México y muere el 22 de enero de 187023a los 63 años de edad, aunque según otro autor su fallecimiento acontece en la capital cubana.24
Como miembro del prestigioso Ateneo Mexicano, Lares dictó en 1851 sus catorce lecciones o conferencias que fueron recogidas en su obra Lecciones de derecho administrativo,25fechadas en México el 19 de agosto de 1851;26 las cuales fueron editadas originalmente por Ignacio Cumplido en 1852 y reeditadas por la UNAM en 1978, con el prólogo de don Antonio Carrillo Flores,27 quien expresó:
…las Lecciones de Lares, que casi podrían considerarse como una amplia exposición de motivos de su ley de 1853, fueron un esfuerzo solitario en la doctrina jurídica mexicana de mediados del siglo XIX para orientar el desarrollo de nuestro derecho administrativo por el cauce, todavía en formación, de las construcciones de la literatura francesa de su tiempo y particularmente de las obras de Chaveau Adolphe y Laferriere.28En la primera lección, se hace referencia a la introducción, a lo que debe entenderse por derecho administrativo, a su origen y estado en Francia, España y México y a la importancia de esta ciencia. Al respecto, Lares dirá:
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El derecho administrativo, considerado como ciencia, es de orígen moderno. En todas épocas, y donde quiera que haya habido un gobierno, ha habido instituciones administrativas. No puede concebirse gobierno sin administración, ni ésta sin reglas destinadas á dirigir á los funcionarios en los diversos ramos administrativos. En todos tiempos y por los diversos gobiernos de las naciones, se habrán formado reglamentos, expedídose órdenes...
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