Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro20863
Fecha01 Diciembre 2007
Fecha de publicación01 Diciembre 2007
Número de resolución2a./J. 17/2008
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Diciembre de 2007, 1260
EmisorPleno

Voto particular del Ministro J.R.C.D..


Esta controversia constitucional fue promovida por el Poder Judicial del Estado de Jalisco en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del mismo Estado. Se impugnaron: a) El Decreto 20,504 por el que se expidió la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco;(1) b) Los Acuerdos Parlamentarios 737/05, 738/05, 739/05, 740/05 y 741/05 por los que el Congreso Local resolvió no ratificar en su cargo a cinco Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco.(2) Posteriormente, se amplió la demanda impugnándose: a) El Acuerdo Legislativo 814/05 por el que el Congreso del Estado designó a nuevos Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco.


En este voto únicamente me referiré a lo relativo al interés legítimo del Poder Judicial actor respecto de la impugnación que realizó en la ampliación de la demanda, es decir, en contra del Acuerdo Legislativo 814/05 por el que se instauró el procedimiento previsto en el artículo 60 de la Constitución Local para la elección de nuevos Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado, así como la designación de éstos y, concretamente, en contra de la impugnación consistente en que los nuevos Magistrados no reunían los requisitos de elegibilidad previstos en el artículo 59 de la Constitución Política del Estado de Jalisco.


En la ampliación de demanda, el Poder Judicial actor cuestionó básicamente lo siguiente:


a) Hizo argumentos relativos a la violación al principio de división de poderes en atención a la emisión de los dictámenes de no ratificación de los Magistrados, como cuestión que afectaba la integración del Poder Judicial y la desatención del dictamen técnico elaborado por el propio Tribunal Superior de Justicia del Estado. Temas sobre los que en este voto no me pronunciaré ya que mi voto fue a favor del proyecto.


b) Que no se cumplieron los requisitos y etapas que el marco legal exige para la elección y designación de nuevos Magistrados, lo que hace ilegal la convocatoria, el procedimiento y la designación. Incluso se hicieron valer argumentos en el sentido de que el Poder Legislativo Local nombró como Magistrados propietarios a personas que no cumplieron con los requisitos para acceder al cargo.(3)


Respecto de estas impugnaciones, únicamente será materia de este voto lo relativo a que el Poder Legislativo del Estado designó como Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco a personas que no cubrían los requisitos para ello, pues es justamente este punto en el que diferí de la sentencia mayoritaria.


En mi opinión, el Poder Judicial actor carece de interés legítimo para impugnar la designación como Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco de determinadas personas que, en su concepto, no reunían los requisitos para ello, pues considero que aquél no resiente afectación alguna.


Para precisar mi opinión, conviene reflexionar sobre lo siguiente: ¿de qué forma el que determinados Magistrados electos no hubieren cumplido con los requisitos de elegibilidad afecta al Poder Judicial Local? ¿cómo podría actualizarse así un perjuicio, agravio o principio de afectación al Poder Judicial actor? ¿cómo afecta al Poder Judicial Local el que el Congreso del Estado lleve a cabo una designación en la que, a su propio juicio, ciertas personas hayan o no satisfecho los requisitos necesarios para el nombramiento de Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado?


De un análisis de los precedentes que ha emitido el Tribunal Pleno en los que se ha abordado el tema de "interés legítimo en una controversia constitucional", advierto que el Tribunal Pleno no ha sido consistente en su criterio, ocasionando así, en mi opinión, un riesgo en la resolución de los asuntos en los que se trata el tema.


En efecto, los precedentes que al respecto ha emitido el Tribunal Pleno sobre el tema en síntesis, tratan de lo siguiente:


I. Primer precedente. El primer caso en el que se habló de interés legítimo en controversia constitucional fue en la controversia constitucional 9/2000.(4) En este asunto básicamente se señaló que:


a) En la promoción de una controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio.(5)


b) Dicho agravio en controversia constitucional debe entenderse como un interés legítimo para acudir a la controversia constitucional.


c) Ese interés legítimo, en una controversia constitucional, se traduce en la afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos aludidos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, en razón de su situación frente al acto que consideren lesivo.


d) Este interés legítimo, se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que se encuentra, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada para que se pueda exigir su estricta observancia.


De este asunto surgió la tesis de jurisprudencia número P./J. 83/2001 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."(6)


II. Segundo precedente. El segundo caso en el que se hizo referencia al interés legítimo fue la controversia constitucional 5/2001.(7)


En este asunto, básicamente se amplió el concepto de interés legítimo, precisándose que, mediante la controversia constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para dirimir cuestiones que impliquen violaciones a la Constitución Federal aunque no se alegue la invasión de esferas de competencia de la entidad o poder que la promueve, pero siempre y cuando exista un principio de afectación.


Como se ve, aquí se hace más amplio el concepto ya que se prescinde de una posible invasión a la esfera de competencia del poder, entidad u órgano actor, pues basta con que exista un principio de afectación.


De este asunto se emitió la tesis de jurisprudencia número P./J. 112/2001 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE."(8)


III. Tercer precedente. El tercer precedente en el que se analizó el concepto de interés legítimo fue la controversia constitucional 328/2001.(9)


Aquí se volvió a aplicar el criterio del interés legítimo tal como se había tratado en el primer precedente.


En este asunto se resolvió que la independencia de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento por lo que, si en un procedimiento y resolución de un juicio político seguido a alguno de sus integrantes con motivo de la emisión de una resolución jurisdiccional se afecta la esfera jurídica del citado poder, éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional.


En este asunto, se emitió la tesis de jurisprudencia número P./J. 54/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES."(10)


IV. Cuarto precedente. El último caso en el que se trató el concepto de interés legítimo fue la controversia constitucional 33/2002.(11)


En este precedente se resolvió que cuando la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, y tal circunstancia revela de forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo, sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Federal, así como en las tesis de jurisprudencia de números P./J. 83/2001 y 112/2001 -que son justamente las que surgieron de los precedentes uno y dos a que he aludido, y que básicamente refieren a la existencia de un principio de agravio-.


En este asunto se emitió la tesis de jurisprudencia número P./J. 50/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."(12)


Así, el criterio de interés legítimo en controversia constitucional que actualmente sostiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es que este medio de control constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal; sin embargo, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la citada Norma Fundamental cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de afectación.


Ahora, tomando como base este criterio vigente sobre el interés legítimo, el cual deriva de la necesidad de la existencia de un principio de afectación, es que considero que, en el caso concreto, el Poder Judicial actor carece de interés legítimo para impugnar la designación como Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco de determinadas personas que en su concepto, no reunían los requisitos para ello, al no actualizarse un principio de afectación al Poder Judicial actor.

En efecto, considero que el principio de afectación que en el caso resintió el Poder Judicial actor, se actualizó con motivo de los Acuerdos Parlamentarios 737/05, 738/05, 739/05, 740/05 y 741/05 por los que el Congreso Local resolvió no ratificar en su cargo a cinco Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco pues, con esto, en un momento dado, podría llegar a afectarse la integración de dicho poder, lo que obviamente generaba el principio de afectación que otorga el interés legítimo para acudir en controversia constitucional.


Ahora, respecto del acto impugnado en la ampliación de demanda -el Acuerdo Legislativo 814/05 por el que el Congreso del Estado designó a nuevos Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco-, me parece que únicamente se podían estudiar los conceptos de invalidez relativos a la transgresión al principio de división de poderes en cuanto a que no se cumplieron los requisitos y etapas que el marco local exige para la elección y designación de nuevos Magistrados, mas no lo relativo a las designaciones realizadas sobre personas que no cumplieron con los requisitos para acceder al cargo de Magistrados.


En efecto, como ya lo había señalado, me parece que la circunstancia de que el Poder Legislativo Local hubiera designado como Magistrados a personas que no hubiesen cumplido los requisitos constitucionales y legales para ello, en modo alguno actualiza un principio de afectación para el Poder Judicial actor, pues en todo caso ¿cuál sería el agravio en su perjuicio? ¿esa afectación la resiente en su esfera de atribuciones? ¿está legalmente tutelada a favor del Poder Judicial actor la situación de hecho y, por tanto, con el actuar del Congreso Local se le causa un perjuicio o se le priva de un beneficio?


Desde mi perspectiva, la respuesta a estas interrogantes es negativa por lo siguiente. De conformidad con el artículo 60 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, es facultad del Congreso Local designar a los Magistrados del Tribunal de lo Administrativo, ello lo hará a partir de la lista de aspirantes que para tal efecto le remitirá el Consejo General del Poder Judicial del Estado, previa convocatoria del propio Congreso. Es decir, es el propio Poder Judicial quien integra la lista de los aspirantes a Magistrados, esto es, realiza una propuesta, mientras que la facultad de designación es exclusiva del Congreso Local.


En este sentido, estimo que al ser elaborada la lista de candidatos a Magistrados por el propio Poder Judicial, es éste quien debió revisar los requisitos de elegibilidad de los candidatos para integrarlos en la lista a proponer. Incluso cuando la facultad del Congreso Local radica en la designación de los Magistrados, desde mi perspectiva, este órgano legislativo también podría haber revisado el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad de los candidatos propuestos por el Poder Judicial Local.


Así, el hecho de que la designación de Magistrados hubiese recaído en personas que no reunían los requisitos de elegibilidad para el cargo, en nada le causa un agravio o perjuicio ya que, en mi opinión, como órgano o poder no resiente ninguna afectación en su esfera de atribuciones, máxime que a él le correspondía la elaboración de la lista de aspirantes al cargo. Por tanto, estimo que el poder actor carece de interés legítimo para este tipo de impugnación.


De llegar al extremo de estudiar este tipo de impugnaciones -tal como se hizo en la sentencia-, se estaría realizando un "control abstracto", ya que se analizarían conceptos de invalidez independientemente de que el poder actor resintiera o no un agravio en su perjuicio, es decir, se prescindiría del interés legítimo para promover una controversia constitucional, lo cual, en mi opinión y según el criterio que actualmente sostiene la Corte sobre este tema, desnaturalizaría a este medio de control constitucional. Además, la Suprema Corte se estaría sustituyendo en las autoridades locales a las que les compete el análisis de los requisitos de elegibilidad, lo cual sería del todo incorrecto.


Cabe señalar que tampoco avalo que el Congreso Local realice designaciones "defectuosas" o "viciadas", sin embargo, ello tendría que analizarse por las vías conducentes y no a través de la controversia constitucional.


Por los motivos expuestos es que difiero de lo resuelto en la sentencia, pues en ella se analizó caso por caso si los Magistrados designados cumplieron o no con los requisitos de elegibilidad para dicho cargo.


NOTAS DE PIE DE PÁGINA


1. Respecto de esta impugnación en la sentencia se resolvió sobreseer respecto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, hecha excepción de los artículos 92, fracción IV, 210 a 212, 219 y 220 respecto de los cuales se reconoció su validez.


2. En cuanto a esta impugnación se determinó reconocer la validez de los Acuerdos Parlamentarios Números 737/2005, 738/2005, 739/2005 y 740/2005, emitidos por el Poder Legislativo del Estado de Jalisco, a través de los cuales resolvió que no era de ratificarse a F.A.A.B., L.A.R.S., J.G.P.P. y C.A.S.V., en el cargo de Magistrados del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco. Y por lo que respecta al Acuerdo Parlamentario Número 741/2005, emitido por el Poder Legislativo del Estado de Jalisco, por el que no se ratificó a E.V.C. en el cargo de Magistrado del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco, se determinó declarar su invalidez.


3. Respecto del argumento relativo a que no se respetó el procedimiento para la designación de Magistrados del Tribunal de lo Administrativo, en la sentencia se determinó que era infundado ya que si se cumplió con la concurrencia y secuencia de todas las etapas que lo conforman, y mi voto fue con las consideraciones de la sentencia.


4. Este caso fue promovido por el Ayuntamiento del Municipio de Nativitas, Estado de Tlaxcala y se resolvió en la sesión de 18 de junio de 2001, por mayoría de diez votos. Fue ponente la señora M.O.M.d.C.S.C. de G.V. y disidente el señor M.J. de J.G.P.. En este asunto se determinó que la integración de los Ayuntamientos está protegida constitucionalmente porque es resultado de un proceso de elección popular directa, por tanto, si se separa de su encargo a un presidente municipal con motivo de conductas relativas a su función pública, entonces se afecta la integración del Ayuntamiento y, por consecuencia, su orden político y administrativo, con lo que se actualiza el interés legítimo del Ayuntamiento para acudir en controversia constitucional. Sin embargo, si se trata de conductas que no son derivadas de su función pública, entonces, no se actualiza ese interés legítimo del Ayuntamiento.


5. Ello en atención a la tesis de jurisprudencia P./J. 71/2000, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL."


6. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno, y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., de julio de 2001, en la página 875, y su texto es el siguiente: "... El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación".


7. Este asunto se promovió por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, y se resolvió en la sesión de 4 de septiembre de 2001, por unanimidad de diez votos. Fue ponente el señor M.J.D.R. y estuvo ausente el señor M.M.A.G..


8. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno, y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., de septiembre de 2001, en la página 881, y su texto es el siguiente: "... Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."


9. Esta controversia fue promovida por el Poder Judicial del Estado de Guerrero, y se resolvió por mayoría de nueve votos en la sesión de 18 de noviembre de 2003. Fue ponente el señor M.S.S.A.A.. El señor M.J. de J.G.P. votó en contra, reiterando las consideraciones del voto particular formulado en las controversias constitucionales 26/97, 9/2000 y 33/2001. Por licencia concedida, no asistió el señor M.H.R.P..


10. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno, y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, de agosto de 2004, en la página 1154, y su texto es el siguiente: "... De la teleología del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que su órgano reformador estableció como prerrogativa de los Poderes Judiciales Locales la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, consistente en que los órganos jurisdiccionales resuelvan los conflictos que se sometan a su conocimiento con total libertad de criterio, teniendo como norma rectora a la propia ley y sin relación de subordinación respecto de los demás órganos del Estado. De ahí que el respeto a la independencia de los Poderes Judiciales Locales tiene como fin preservar a dichas instituciones libres de injerencias o intervenciones ajenas a su función jurisdiccional, que tienen encomendada constitucionalmente, la que deben ejercer con plena libertad decisoria, sin más restricciones que las previstas en la Constitución y en las leyes; por tanto, si por mandato constitucional la independencia en la función jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolución de un juicio político seguido a alguno o algunos de sus integrantes, con base en el análisis de una resolución emitida en el ejercicio de su facultad jurisdiccional, afectan la esfera jurídica del citado poder, con lo que se acredita plenamente que éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional".


11. Esta controversia fue promovida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, y se resolvió por unanimidad de nueve votos en la sesión de veintinueve de junio de dos mil cuatro. Fue ponente el señor M.J.D.R. y estuvo ausente el señor M.G.O.M..


12. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno, y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, de julio de 2004, en la página 920, y su texto es el siguiente: "... La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."



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