Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del M.J. de J.G.P..

Mi voto particular en este caso tiene como propósito reiterar las consideraciones que he expresado en diversos asuntos relacionados con la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de procedimientos estatales en los que, finalmente, sólo se plantean cuestiones de legalidad.

En efecto, desde que se discutió y resolvió la diversa controversia constitucional 31/97, me he ocupado en expresar mi personal punto de vista del fin último que se persigue con la controversia constitucional y cuál es el alcance de las facultades jurisdiccionales de este Alto Tribunal en tratándose de dicha acción.

En el asunto que ahora nos ocupa el Pleno emite un pronunciamiento más respecto a su jurisdicción, para reiterar que tratándose de la controversia constitucional la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene una jurisdicción ilimitada.

Para comprender lo anterior es preciso tomar en cuenta que el acto impugnado lo fue el Decreto Número 17931, emitido por el Congreso del Estado de Jalisco el día treinta de junio de mil novecientos noventa y nueve, mediante el cual fijó el límite territorial entre los Municipios de La Huerta y Cihuatlán, ambos en el Estado de Jalisco, en la zona en que confluyen con el Océano Pacífico, cuya nulidad solicitó el Ayuntamiento del Municipio de la Huerta, Estado de Jalisco.

Los conceptos de invalidez respecto al acto impugnado se hicieron consistir, básicamente, en lo que tradicionalmente se conoce como "violaciones indirectas a la Constitución", pues en esencia se argumenta (y este Alto Tribunal resuelve) el siguiente planteamiento: el Congreso del Estado de Jalisco, al decidir sobre la cuestión que le fuera planteada respecto a los límites territoriales entre los Municipios de La Huerta y Cihuatlán, específicamente respecto a los terrenos denominados Tamarindo, Majahua y Bahía Dorada, ubicados al poniente de la localidad de La Manzanilla, y que el Municipio actor reclama como suyos, efectuó una indebida valoración del material probatorio que le fuera aportado por las partes.

Por ende, ante la ausencia de verdaderos conceptos de invalidez en los que se cuestionara y resolviera lo que también se conoce como una "violación directa a la Constitución", vuelvo a plantear la pregunta: ¿Puede la Suprema Corte, válidamente, estudiar cuestiones de legalidad cuando ejerce jurisdicción con motivo de un proceso de justicia constitucional? ¿Acaso la garantía de legalidad que establece el artículo 16 constitucional en favor de todos los gobernados es exigible también por parte de los gobernantes? De conocer la Corte sobre estos actos ¿estará involucrándose de manera indebida en cuestiones que sólo competen al ámbito interno de los Gobiernos Estatales?

En términos generales, la respuesta es la siguiente: Aunque no hay derecho escrito que señale qué se puede y qué no se puede hacer tratándose de la tarea de interpretación constitucional, también considero que existen principios contenidos en la propia Carta Magna que nos imponen límites en el ejercicio de tal facultad de interpretación y que no se deben soslayar, pues se corre el riesgo de convertir al intérprete en el único sujeto que queda al margen de un sistema de poderes limitados.

Mi disentimiento con la mayoría se produce a partir de este punto, pues para ella la interpretación de la Constitución no tiene límites, reglas o imposibles.

En efecto, desde mi particular punto de vista el control constitucional, que también suele referirse como justicia constitucional, tiene como objeto directo (si se me permite la expresión) el restablecimiento del orden constitucional cuando éste ha sido quebrantado. Sin embargo, existe la posibilidad de que en un mismo sistema coexistan diversos medios o instrumentos de justicia constitucional, cada uno con su propia fisonomía y objeto inmediato, aun cuando todos coincidan en pretender el restablecimiento del orden referido. El caso del sistema mexicano no es ninguna excepción.

En el caso de la controversia constitucional podríamos admitir que, en términos generales, tal como lo ha señalado la mayoría en diversas ejecutorias, se persigue el dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes jurídicos parciales en cuanto a las relaciones jurídicas de los poderes u órganos que los conforman, pero esto con ciertas acotaciones.

Por principio de cuentas, creo que es indiscutible que la controversia constitucional persigue el restablecimiento del orden constitucional cuando éste ha sido quebrantado con motivo de la invasión o restricción por parte de uno de los regímenes de gobierno hacia otro y, en ese sentido, persigue la "unidad y cohesión" a que se ha referido la mayoría; sin embargo, cuando agrega la mayoría "en las relaciones entre los poderes u órganos" que los integran, hay que agregar (y en su argumento siempre se soslaya) que hay supuestos en que la propia Constitución señala una limitante expresa.

En efecto, pretender la salvaguarda de la supremacía constitucional implica salvaguardar la vigencia de todos los fundamentos del sistema constitucional (valga la redundancia), entre ellos, el del federalismo como forma de gobierno. Entonces, no debe entenderse que al resolver una controversia constitucional tenga que elegirse entre federalismo o el respeto a la autonomía estatal y la supervivencia de la supremacía constitucional, pues el primero queda implícito en el segundo.

El respeto a las autonomías estatales es, finalmente, el respeto a uno de los pilares fundamentales del constitucionalismo mexicano. El federalismo es un imperativo que queda comprendido en el orden totalizador de la Constitución respecto del cual no hay opción a tomar.

Y la sentencia que ahora es materia del presente voto no se ocupa en reflexionar sobre este punto, por lo que en aras de ello me permito hacer la siguiente reflexión: Si de acuerdo con el orden jurídico del Estado de Jalisco (tal como lo reconoce la propia ejecutoria), el Congreso de ese mismo Estado se encuentra plenamente facultado para conocer de un conflicto de límites entre Municipios pertenecientes a su circunscripción ¿es válido que un órgano judicial federal conozca de los pormenores procesales de una resolución que, a nivel estatal, es definitiva, sin atentar con ello a su autonomía y, por ende, al Pacto Federal?

Si el propósito de este Alto Tribunal es convertirse en un defensor de la Carta Magna y de los diferentes órdenes jurídico-constitucionales que conforman al Estado mexicano (según lo ha sostenido la mayoría), me parece indispensable no pasar por alto que con su jurisdicción ilimitada poca esperanza deja a las entidades federativas de considerar que sus decisiones tendrán la definitividad y efectividad que les quiso procurar tanto el Constituyente Federal como el Local.

Otro aspecto que vale la pena comentar en este voto particular y que tiene relación con la controversia constitucional que ahora nos ocupa, es el siguiente: ¿Las autoridades pueden considerarse beneficiarias directas de las garantías individuales? Pues no hay que olvidar que en este asunto la parte actora se duele de una indebida valoración de las pruebas y, por ende, de la violación a los artículos 14 y 16 constitucionales.

Sobre este planteamiento me pregunto ¿significa que las garantías individuales también benefician a las autoridades? ¿Las relaciones entre autoridades deben seguir las mismas formalidades que las relaciones entre gobernados y gobernantes? ¿Acaso entre autoridades también hay la supra y subordinación que caracteriza las relaciones entre gobernantes y gobernados? ¿O será que la mayoría entiende que la relación entre un Estado y uno de sus Municipios es similar a la que existe entre autoridades y particulares? Eso se antoja inadmisible. Éstas son algunas preguntas que la sentencia no responde porque se parte, de manera tácita, de la premisa mayoritaria de que no hay razón para negarle a las autoridades la protección de las garantías individuales.

Reconozco que con respecto a mis argumentos se podría señalar que como la Suprema Corte de Justicia tiene el deber de salvaguardar el orden jurídico constitucional, ello debe hacerse sin importar si se trata de la parte orgánica o dogmática de la Constitución y, por ende, sin que se pueda admitir ninguna limitación al examen de los conceptos de invalidez.

En mi entender, esa lógica nos llevaría a concluir que todos los medios de justicia constitucional tienen por objeto proteger toda la Constitución. Eso no tiene porqué ser así. No existen limitantes ni inconveniente alguno para que el Constituyente cree medios de justicia constitucional que tengan por objeto salvaguardar una parte específica de la Constitución. Basta con que el medio en cuestión tenga por objeto reparar una violación constitucional para que pueda considerarse un instrumento de justicia constitucional.

Adicionalmente, con ello se le estaría dando un carácter casi omnipotente a la Suprema Corte cuando ésta actúa en su carácter de Tribunal Constitucional, pues por el hecho de que la salvaguarda del orden jurídico constitucional esté depositada en este órgano implica que la Corte esté por encima de los Gobiernos Federales, los Estatales y los del Distrito Federal. Así ha entendido la mayoría que funciona el control constitucional, pero -en mi muy personal opinión- esto no es así. Quizá si la Corte fuera un auténtico Tribunal Constitucional, al margen del Gobierno Federal, quizá si la Corte no fuera depositaria del Poder Judicial Federal, quizá si la Corte fuese el Supremo Poder Conservador que existió en 1836 (periodo en el que la República era centralista), eso pudiera ser cierto, pero no con el sistema actual de división del poder público.

Ese poder todopoderoso -valga la redundancia- no es válido en nuestro sistema constitucional. No hay poder que todo lo pueda, no hay poder que esté sobre todos los demás, no hay poder que se pueda pronunciar respecto a todo. Los poderes ilimitados quedaron enterrados mucho tiempo atrás en la historia y en la actualidad no podemos interpretar que la Corte, ni ningún otro poder u órgano, detente el poder sin límites, menos so pretexto de la salvaguarda de la supremacía del orden jurídico constitucional. Eso atenta incluso contra los principios fundamentales que abraza la propia Constitución.

Ahora bien, a partir de la concepción bienestarista que la mayoría tiene respecto a lo que implica tener encomendada la resolución de diversos mecanismos de justicia constitucional (y hay que hacer notar, no conoce de todos), han concluido que ello no permite a esta Suprema Corte admitir limitación alguna respecto de su jurisdicción, pues eso -dicen- iría en contra del pueblo soberano.

Entonces ¿La competencia de la Corte o de cualquier otro órgano deriva de que pretenda, a través del acto a emitir, la realización del bienestar? ¿El bienestar del pueblo según quién? ¿Según los Ministros de la Suprema Corte? ¿Acaso no se supone que el sistema jurídico abraza ya los valores esenciales en determinada nación?

Dejo para la reflexión del foro las anteriores interrogantes y ahora procedo a explicar las razones que me llevan a sostener un criterio diverso al de la mayoría en la presente controversia.

Debo señalar que es importante delimitar bien la hipótesis jurídica en la que se ubica el presente caso, pues ello será determinante para la exposición.

Estamos frente a una controversia en la que, como actor, se presenta el Municipio de La Huerta, Jalisco, a demandar la invalidez de un acto de la Legislatura del Estado de Jalisco. De acuerdo con los supuestos que contiene la fracción I del artículo 105 constitucional, nos ubicamos en el inciso i), que dispone que la Suprema Corte podrá conocer de las controversias que se susciten entre "Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.".

Aun cuando no es la primera ocasión en que la Corte ha sido excitada para resolver una controversia de este tipo, el presente caso toma una relevancia especial en consideración a los planteamientos que formuló la actora como conceptos de invalidez. Me refiero a que sus argumentos para obtener la declaración de invalidez del acto fueron fundamentalmente cuestiones relativas al debido proceso legal.

Lo anterior me permite reiterar algunas interrogantes ¿Se pueden conocer en controversia constitucional también cuestiones de legalidad? ¿Se pueden conocer en controversia constitucional cuestiones adicionales a lo que es invasión o restricción de esferas de competencia? ¿Se pueden conocer en esta vía violaciones indirectas a la Constitución?

Responder estas interrogantes es equivalente a definir el alcance de la competencia jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la hipótesis concreta. Definir el alcance de la jurisdicción implica interpretar la norma constitucional en que la misma se funda. Para ello, considero pertinente acudir a tres conceptos:

(i) La acción de controversia constitucional, su objeto inmediato y su objeto mediato;

(ii) El federalismo en nuestro sistema constitucional; y,

(iii) Lo que implica, en este caso específico, que la Corte pueda conocer "sobre la constitucionalidad" de los actos o disposiciones impugnados en esta vía.

Según se reconoce, incluso en los textos del proceso legislativo de la reforma constitucional de 1994, la adición de las nuevas hipótesis al artículo 105 constitucional obedeció a la intención de crear la alternativa jurisdiccional de resolver conflictos que se presentaban conforme a la estructura actual del federalismo mexicano. En efecto, el Poder Reformador admite la complejidad que en la actualidad presentan las relaciones entre las tres estructuras de gobierno (Federación, Estados y Municipios) y crea alternativas jurisdiccionales para encauzar los conflictos que se motiven en atención a ello. La controversia constitucional reafirma así su primaria teleología: servir de medio para hacer efectivo el sistema de distribución de competencias que la propia Constitución impone a cada uno de los diversos regímenes de gobierno.

No es -como lo ha hecho la mayoría en diversos precedentes- que se tenga que elegir entre federalismo y supremacía constitucional. No, el federalismo es parte fundamental del contenido de la Constitución y al fallar este tipo de acciones no debe elegirse entre uno u otro, sino en hacer prevalecer el régimen jurídico y la salvaguarda del orden constitucional vendrá de manera concomitante o consecuente.

Pretender hacer una elección -como lo hace la mayoría- entre federalismo y supremacía constitucional, máxime cuando esa "supremacía" se concreta a cuestiones de legalidad (como en la especie), presupone un concepto, en mi opinión, devaluado de la supremacía constitucional y reduccionista respecto de lo que es connatural a nuestra forma de gobierno: el federalismo.

Ahora bien, siendo el federalismo y la distribución de competencias el punto fundamental (e insisto, quizá no el único), que de manera inmediata se pretende tutelar con la existencia de la controversia constitucional, es de considerable importancia que al momento de interpretar los alcances de esta jurisdicción se tengan presentes y se respeten en forma íntegra los principios que yacen imbuidos en la propia naturaleza del sistema federal.

En mi entender, el federalismo -al menos en la manera en que está concebido por nuestra Constitución- no implica y, por ende, no puede reducirse a ser una simple distribución de competencias entre gobiernos. El federalismo también conlleva la imposición de una serie de obligaciones a cargo de las diversas estructuras que lo integran, así como el goce de ciertas prerrogativas y libertades a favor de las mismas, libertades que en el ámbito de las autoridades más bien son facultades. En el caso particular de las entidades federativas, la primordial es la posibilidad de autodeterminarse, de ejercer la autonomía que les es connatural bajo este sistema.

La vigencia real y efectiva de dicha autonomía estatal, base fundamental del federalismo, supone y exige -en mi entender- que las autoridades estatales sean autoridades definitivas en la materias respecto a las que gozan de facultades para actuar. Y sólo dejarán de serlo en la medida en que expresa y constitucionalmente se permita la revisión de dichos actos por otra autoridad, incluso en ese supuesto, sólo en la medida en que dicha facultad expresamente lo disponga. Lo anterior se desprende de lo que señala el artículo 40 de la Constitución, que dispone:

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados Libres y S. en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

Por esto, reitero, es importante que al interpretar el alcance de la jurisdicción de la Suprema Corte para pronunciarse respecto a este tipo de controversias se tenga presente y se tomen como referentes, además del artículo 40, los principios que dan forma al federalismo mexicano.

Tomando en consideración que la hipótesis específica en que se localiza la presente controversia señala que la Corte será competente para resolver sobre "la constitucionalidad" del acto impugnado, según dispone de manera expresa el multirreferido inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional, creo que debe realizarse un esfuerzo interpretativo para determinar el significado de dicha expresión, de manera tal que resulte indicativa del alcance que en este supuesto tiene la Suprema Corte.

En mi entender, poder analizar y producir un pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de un acto, en esta vía, significa analizar el acto o disposición impugnada a la luz de las normas constitucionales y no a la luz del derecho ordinario ni el estrictamente procedimental. Desde esta perspectiva, se podrá verificar si el acto fue emitido por parte de una autoridad que era competente para tal efecto y si el acto cumplió con las formalidades que, en su caso, impone la propia Constitución, caso este último que se ejemplifica con las formalidades que señala el tercer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional para la desaparición de Ayuntamientos y la revocación de nombramientos de munícipes, supuesto en el cual es la propia Constitución la que dispone que:

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

Esta interpretación respecto a qué puede comprender el análisis de constitucionalidad, también encuentra apoyo en la distinción que tradicionalmente se ha forjado a través de la actividad judicial, en la cual se ha diferenciado lo que es materia de legalidad y lo que es materia de constitucionalidad, es decir, violaciones indirectas a la Constitución y violaciones directas a la misma, respectivamente.

En mi opinión, cuando la hipótesis normativa indica que se podrá resolver sobre la constitucionalidad del acto impugnado, dicho análisis sólo permite el estudio de las llamadas violaciones directas a la Constitución y no las indirectas. La creación del concepto de violaciones indirectas obedeció al establecimiento de la garantía individual de exacta aplicación de la ley, y hasta la fecha no se ha demostrado cómo es que o por qué resultan exigibles también dichas garantías de autoridad a autoridad, cuando ambas actúan en ejercicio de su potestad pública.

La competencia que asume este Alto Tribunal para conocer de la legalidad de un conflicto de límites de competencia exclusiva de una entidad federativa tiene como resultado, en mi opinión, contrariar directa o indirectamente un elemento fundamental del sistema constitucional: el federalismo, y también podría agregarse la existencia de poderes constitucionalmente limitados.

No puedo admitir una interpretación constitucional cuyo resultado sea contrariar de alguna manera otro elemento constitucionalmente consagrado y tutelado. Creo que eso queda al margen de lo que es factible, válido o legítimo en un ejercicio de interpretación constitucional y, adicionalmente, lo encuentro carente de consistencia y sentido.

En mi opinión, al conocer cuestiones de legalidad el Pleno se ha permitido que se menosprecie uno de los elementos fundamentales de nuestro sistema de gobierno: el federalismo, pues los actos de las autoridades estatales podrán ser invalidados por un poder federal aun cuando éstos hayan sido emitidos con base en facultades constitucionales y aun cumpliendo con las formalidades que para dicho acto se exigen.

So pretexto de estudiar legalidad, los actos estatales se tornan susceptibles de invalidación con sustento en cuestiones procedimentales quizá intrascendentes o minuciosas, o incluso con motivo de diferencias de criterio entre la parte demandada y el propio Tribunal Pleno. Y según se advierte de la ejecutoria que nos ocupa, el punto toral que se abordó en la misma consistió en determinar si en la resolución impugnada se hizo o no una "correcta" apreciación de las pruebas ofrecidas que "justifique plenamente" la determinación alcanzada por la autoridad demandada; concluyendo, por supuesto que fueron apreciadas incorrectamente.

Que este Alto Tribunal sostenga un criterio distinto al de la legislatura, como sucedió en este caso, no significa que ésta haya actuado de manera arbitraria ni que esta Suprema Corte tenga la razón, simplemente se trata de diferencias de criterio.

Finalmente, el derecho, en algunos aspectos, es una cuestión de criterio opinable, y no existe obligación para nadie, ni personas ni órganos de pensar u opinar igual que otro; quizás más bien sea cuestión de tolerancia. Tolerancia por parte del órgano federal hacia el estatal, tolerancia y aceptación por parte de este Pleno de que no tiene la última palabra respecto a todos los actos de autoridad y de que a veces también se equivoca.

En consecuencia, mi interpretación del inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional consiste en que el Pleno de la Corte tiene jurisdicción constitucional para dirimir los conflictos que se presenten entre un Estado y uno de sus Municipios, siempre que verse sobre (i) la invasión de esferas de competencia entre los mismos (aunque reconozco que el Municipio forma parte del orden jurídico estatal) e (ii) la constitucionalidad de sus actos, entendida como un examen del acto o disposición impugnada a la luz de lo que dispone o impone la Constitución General (violaciones directas) y no ordenamientos secundarios o locales (violaciones indirectas), respecto a los cuales los propios Estados tienen competencia para crear mecanismos de solución.

Adicionalmente, no comulgo con el criterio de la mayoría por las consecuencias que considero se producen, como son:

(i) El centralizar la toma de decisiones de los Gobiernos Estatales en la Suprema Corte, so pretexto del control constitucional, pues la Corte se convierte en un órgano que tiene la posibilidad de examinar todo acto de autoridad estatal, aun cuando se refiera a cuestiones de su régimen interno, respecto del cual los Estados son libres y soberanos, atento lo dispuesto por el artículo 40 constitucional.

(ii) Pone en entredicho la capacidad de autodeterminación de las entidades federativas.

(iii) Convierte a la Corte en un poder central revisor de los actos de autoridad estatal, atentando así en contra del federalismo, valor que también tiene encomendado salvaguardar.

Con base en las razones antes expuestas, me aparto del criterio de la mayoría y, por ende, de las consideraciones y sentido del proyecto.