De la participacion acotada a la desinformacion: Equilibrios dificiles en la puesta en marcha de la linea 12 del Metro.

AutorDiaz Aldret, Ana
CargoEnsayo

From Limited Participation to Disinformation. Difficult Balances in the Execution of Metro Line 12 in Mexico City

INTRODUCCION

Durante los ultimos anos se ha desarrollado un intenso debate en torno a los cambios profundos experimentados en el terreno de las politicas urbanas. Existe un amplio consenso respecto a que la agenda de transformacion se inspira en criterios de sostenibilidad medioambiental, coordinacion intergubernamental, cooperacion publico-privada y en la necesidad incorporar la participacion ciudadana en este tipo de politicas (Blanco et al., 2009).

El concepto de participacion ciudadana es polisemico y con frecuencia se desarrolla a partir de una fuerte carga normativa; sin embargo, para los fines de este articulo, nos referimos a todas aquellas actividades a traves de las cuales los ciudadanos que no ostentan cargos ni funciones publicas buscan influir en los asuntos de caracter publico que les afectan (Diaz Aldret, 2017). Un proyecto de la envergadura de la construccion de la linea 12 (L12) del sistema de transporte colectivo Metro (STC-Metro) en el Distrito Federal, abre necesariamente oportunidades de participacion que pueden presentarse a traves de distintas modalidades de accion. Algunas pueden darse a traves de las vias institucionales disenadas ex profeso para incorporar la vision y la colaboracion de los ciudadanos que se veran afectados, mientras que otro tipo de acciones directas surgen al margen de esas vias y suelen considerarse como acciones no institucionales, contestarias o no convencionales (PNUD, 2014: 38-39).

Un proceso de participacion ciudadana por vias institucionales depende de la estructura de la oferta participativa y estable de leyes, reglamentos, mecanismos e instrumentos contemplados para incorporar a la ciudadania en la planeacion y hechura de las politicas publicas. Se produce cuando un gobierno o una dependencia gubernamental propone un nuevo programa o proyecto y activa los mecanismos institucionales existentes para obtener informacion, sugerencias o colaboracion de los ciudadanos que se veran afectados por la accion propuesta. Los mecanismos que se activan definen a su vez la naturaleza y el alcance que tendra la participacion ciudadana (Diaz Aldret, 2017). Para que esta sea significativa, el gobierno debe renunciar a interferir, dirigir o controlar los resultados del proceso. En el caso de las formas de participacion no institucionalizadas, se trata de acciones organizadas o impulsadas por actores de la sociedad civil que promueven diferentes formas de protesta o movilizacion social.

En este articulo nos centraremos en las formas que adopto la participacion ciudadana y la relevancia que tuvo durante la puesta en marcha del proyecto de la L12. Se examinan los mecanismos activados por el gobierno, los conflictos que surgieron con algunos grupos ciudadanos y los efectos sustantivos que tuvo la participacion ciudadana en general. Para ello se hace una descripcion de las principales acciones de participacion y de movilizacion ciudadana que surgieron desde que se conocio el proyecto y a lo largo de las obras para su construccion. enmarcamos los hechos en el debate sobre el peso que tiene y deberia tener la participacion ciudadana en la realizacion de megaproyectos de infraestructura alrededor del mundo. Ai final se aportan una serie de reflexiones sobre las cuestiones planteadas.

Para la elaboracion del trabajo recurrimos a una revision hemerografica del periodo comprendido entre de los anos 2007 y 2015. Tambien se revisaron los blogs y los sitios web oficiales de algunas de las organizaciones sociales que se activaron durante el proceso y se consultaron fuentes oficiales como la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Asimismo, se realizaron entrevistas a ex funcionarios de la secretaria de transporte y Vialidad del Distrito Federal. A partir de estas fuentes se reconstruyeron los hechos, las practicas y las reglas que contribuyeron a incrementar el riesgo del proyecto desde la perspectiva de la participacion ciudadana. como se vera, la puesta en marcha y construccion de la H2 del STC-Metro en el Distrito Federal activo distintas modalidades de participacion tanto institucionalizadas como no convencionales: asambleas, consultas, firmas masivas de peticiones, cierres de vialidades, plantones, marchas y manifestaciones sociales formaron parte del repertorio de instrumentos y recursos activados. Veremos como la oferta institucional de mecanismos fue muy limitada, mientras que los recursos que fueron activados por la ciudadania fueron mas variados y reactivos.

PARTICIPACION CIUDADANA EN POLITICAS PUBLICAS Y EN PROYECTOS DE GRAN ENVERGADURA

En teoria, habria tanto objetivos democraticos como necesidades practicas para incorporar la participacion ciudadana a traves de canales institucionales en las politicas publicas en general, y en las politicas urbanas en particular. Ei concepto de participacion es polisemico y esta permanentemente disputado debido a que la nocion se emplea para muy distintos fines, en situaciones diversas y se equipara con cosas diferentes. Claramente no existe un consenso sobre lo que debe entenderse por participacion y es un concepto que suele adjetivarse (publica, comunitaria, social, ciudadana, electoral) para hacer referencia a distintos tipos de involucramiento ciudadano (Day, 1997). Pares, por ejemplo, conceptualiza a la participacion ciudadana como "todas aquellas practicas politicas y sociales a traves de las cuales la ciudadania pretende incidir sobre alguna dimension de aquello que es publico" Pares (2009: 17). Esta conceptualizacion abre un amplio abanico de maneras en las que la ciudadania puede implicarse; puede hacerlo desde estrategias autonomas y "no convencionales" o bien a traves de canales institucionales (Ziccardi, 1998); puede hacerlo a partir de su propia iniciativa, o de la convocatoria expresa del gobierno.

Es imposible abarcar en este texto la serie de debates y dilemas asociados al concepto de participacion, pero lo primero que debemos puntualizar es que nos referimos a un tipo de participacion distinta de la participacion politica, que es la que se realiza a traves de los partidos, el sistema electoral y, de manera mas concreta, el voto. La participacion ciudadana extra-electoral es la que se desarrolla de manera directa con el fin de incidir en la toma de decisiones de politica publica (Roberts, 2010). En este articulo se examinan tanto el lado de la demanda--es decir, las actividades a traves de las cuales los ciudadanos, los medios de comunicacion y otros grupos sociales no gubernamentales buscaron influir en las decisiones de la L12--, como la oferta participativa--es decir, los esfuerzos realizados por el gobierno para involucrar a los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones--(Yang y Callahan, 2005; Diaz Aldret, 2017). En concreto, se abordan los mecanismos que el gobierno del Distrito Federal activo explicitamente para que los ciudadanos expresaran sus preferencias, demandas, necesidades y expectativas.

Es preciso mencionar tambien que cuando la participacion se vincula especificamente a procesos de toma de decision de politica publica (King et al., 1998), no se considera que su incorporacion equivalga automaticamente a "influencia", pues el efecto no esta de ninguna manera garantizado (Day, 1997: 423). Existen, de hecho, diferentes estilos de gestion y diversos mecanismos que promueven distintos niveles de incidencia (Arnstein, 1969; Diaz Aldret, 2017). Estos niveles van, de manera sintetica, desde la informacion o la consulta hasta grados mas amplios de co-decision y co-gestion que implican una repercusion mayor (Fung y Wright, 2003).

Las aproximaciones empiricas de la participacion ciudadana centradas en la gestion publica suelen definirla como "involucramiento", para distinguirla de concepciones mas amplias y normativas o bien de otro tipo de participacion politica o electoral (Wang y Wan, 2007; Yang y callahan, 2007; ebdon, 2000; Yang, 2005; Irvin y stansbury, 2004; Kweit y Kweit, 1980; Powell y colin, 2009; Wiley Interscience, 2009; cooper et al., 2006). Los analisis empiricos centrados en la oferta suelen orientarse a dar cuenta de la manera en la que los gobiernos inician y controlan esfuerzos para incorporar la participacion ciudadana con el fin de mejorar y obtener apoyo para las decisiones, programas o servicios (Fung, 2006; thomas, 1993; Berman, 1997). Cuando la participacion se da a traves de canales institucionales, se suele distinguir entre aquella en la que el gobierno involucra a los ciudadanos simplemente para dar legitimidad a las decisiones politicas y administrativas; aquella que permite un desempeno eficiente y transparente de las autoridades publicas y aquella en la que el concepto va ligado al fortalecimiento de la esfera publica porque surge de la inquietud ciudadana y de su propia iniciativa (Velasquez y Gonzalez, 2013). En terminos sencillos, se considera que la incorporacion de la participacion ciudadana a los procesos de toma de decision y de gestion publica son elementos necesarios para el desarrollo de procesos colaborativos (cooper et al., 2006) y para la construccion de esquemas de gobernanza en red (Fung, 2006; Arnott, 2008; stewart, 2009). En entornos que transitaron recientemente a la democracia desde regimenes autoritarios y en los que el clientelismo es moneda de cambio corriente, se pone enfasis en la autonomia de la participacion y en la calidad de los instrumentos e instancias en terminos de su representatividad (Ziccardi, 1998; Pares, 2009).

En resumen, desde el plano normativo, la participacion se valora en si misma porque promueve la autonomia y la corresponsabilidad entre los ciudadanos, ademas de que se traduce en una mayor legitimidad de las decisiones publicas. Los gobiernos democraticos deben mantener informada a la ciudadania de las decisiones que la van a afectar, deben promover debates sobre las implicaciones de los proyectos y programas que...

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