La oposición parlamentaria en regímenes presidenciales: el caso latinoamericano
| Autor | Scott Morgenstern, Juan Javier Negri y Aníbal Pérez-Liñán |
| Páginas | 13-50 |
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LA OPOSICIÓN PARLAMENTARIA EN
REGÍMENES PRESIDENCIALES:
EL CASO LATINOAMERICANO
Scott Morgenstern, Juan Javier Negri y Aníbal Pérez-Liñán*
La oposición cumple un papel fundamental en el proceso de represen-
tación política y en el funcionamiento de la democracia. ¿De qué manera
pueden los perdedores de la contienda electoral actuar en el mejor inte-
rés de los representados? Este trabajo aborda dicha cuestión desde una
perspectiva comparada e histórica. La manera más apropiada de tratar
este asunto en América Latina, sin embargo, dista mucho de ser eviden-
te. En los sistemas parlamentarios, los debates se activan a lo largo de la
dinámica gobierno-oposición. Por el contrario, en el presidencialismo
estadounidense el debate habitualmente gira en torno a las relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo. En el presente estudio proponemos
que ambas dimensiones son importantes para analizar el papel de las
fuerzas opositoras en América Latina.
En los regímenes parlamentarios, la oposición se define claramente
como los partidos que no participan de la coalición de gobierno, es decir,
no están presentes en el gabinete. En Estados Unidos el debate gira en
torno a las relaciones Ejecutivo-Legislativo debido a que la independen-
cia de los poderes implica que la distinción entre los que están dentro y
los que están fuera del oficialismo se torna más compleja. Si el Presiden-
te pertenece a un partido que posee una mayoría en ambas cámaras del
Congreso, entonces la oposición es simplemente el resto de los partidos
minoritarios. Por el contrario, si el Presidente y la mayoría de los miem-
bros de al menos una cámara pertenecen a partidos distintos (es decir, si
hay gobierno dividido), la separación entre gobierno y oposición se tor-
*Universidad de Pittsburgh. Una versión anterior de este trabajo fue publicada en inglés en la
revista Journal of Legislative Studies, vol. 14, núm. 1. (Agradecemos la autorización editorial de Taylor
& Francis.)
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na imprecisa. Esto se debe a que las leyes solamente podrán ser aproba-
das con el apoyo del partido del Presidente más un grupo de legislado-
res de otro partido que estén dispuestos a “cruzarse de bando”.
En la mayoría de los países de América Latina el tema se vuelve más
complejo, porque los regímenes presidencialistas de la región a menudo
se caracterizan por sistemas multipartidistas. Por tanto, la definición teó-
rica, así como el papel político de la oposición en la región combinan
ingredientes de los modelos europeo y estadounidense.
De los regímenes europeos, varios sistemas latinoamericanos han
adoptado la práctica del gobierno de coalición, a pesar de los estudios
que pronosticaban una incapacidad crónica de estos sistemas para gene-
rar coaliciones. Debido al hecho de que sus propios partidos carecen de
mayoría en el parlamento, mientras otros partidos poseen un importan-
te número de cur ules, algunos presidentes latinoamericanos ofrecen
ministerios en el gabinete a partidos de oposición en un intento de cons-
truir apoyo legislativo “a la europea” (Chasquetti, 2001; Lanzaro, 2001).
Esta estrategia ha tenido éxito en algunas oportunidades, pero sin el
incentivo a sutentar la coalición unida que significa el voto de confianza,
no siempre ha servido para mantener apoyo legislativo (Altman, 2000;
Mejía Acosta, 2006).
Otra solución para los presidentes latinoamericanos es la de llevar
adelante gobiernos minoritarios. Kaare Strom (1984) advirtió que un tercio
de los parlamentarismos europeos son gobiernos de minoría, y 51 por
ciento de los presidencialismos latinoamericanos carecen de apoyo legis-
lativo, aun cuando ofrecen posiciones en el gabinete a figuras de otros
partidos (Amorim Neto, 2002; Deheza, 1997; Zelaznik, 2002). Al igual que
los gobiernos minoritarios europeos, estos presidentes deben confiar en
coaliciones informales para poder aprobar sus leyes (aunque a veces la
estrategia consiste en intentar ignorar completamente al Congreso).
Aunque el multipartidismo coloca a estos presidentes en una posi-
ción similar a la de los gobiernos de minoría en Europa, las constitucio-
nes presidencialistas producen una dinámica gobierno-oposición pareci-
da a la de Estados Unidos en tiempos de gobierno dividido. Bajo estas
circunstancias, los presidentes latinoamericanos deben negociar con
legislaturas reacias a aprobar proyectos de l Ejecutivo. Es to los obliga
a acceder a compromisos y a modificaciones a sus proyectos de ley, a
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comprar apoyos y distribuir prebendas, o simplemente a intentar evadir
el parlamento.
Mientras que todo modelo destinado a explicar el funcionamiento de
la dinámica oficialismo-oposición en América Latina debería reconocer
tanto las semejanzas con Estados Unidos como con Europa, es funda-
mental destacar que también hay características propias de la región. En
particular, en el contexto institucional latinoamericano las legislaturas no
tienen tanto peso como el Congreso de Estados Unidos. A veces adquie-
ren gran relevancia (al punto de remover presidentes de sus funciones)
pero su papel en la formación de las políticas públicas es bastante más
limitado. Por tanto, la función de la oposición (si la definimos como los
partidos que no son parte de la coalición presidencial) es aún más limi-
tada que en Estados Unidos. La segunda diferencia es que la fraccionali-
zación que tiene lugar en algunas de las legislaturas latinoamericanas
conduce a que a veces no haya ningún partido que controle la mayoría
de las bancas. En este caso no hay una oposición, sino varias oposiciones.
Esta situación crea nuevos y mayores problemas de acción colectiva que
en el caso estadounidense, afectando no solamente las relaciones Ejecu-
tivo-Legislativo sino también la organización interna de las legislaturas.
El objetivo de este capítulo es explorar estas posibles definiciones y
las funciones de la oposición desde varias perspectivas. Primero dare-
mos un vistazo al tamaño y la unidad de las diversas formas de oposi-
ción que enfrentan los gobiernos latinoa mericanos. Analizar emos la
fraccionalización de las legislaturas de la región, poniendo especial aten-
ción al grado de apoyo presidencial. También estudiaremos las coalicio-
nes políticas, argumentando que mientras algunos presidentes intentan
construir coaliciones de tipo europeo (con énfasis en la distribución de
carteras ministeriales), otros prefieren acuerdos informales para lograr
apoyo legislativo. Después analizaremos la relación entre los poderes del
Presidente y los de la oposición. Contrariamente a lo que sostiene parte
de la literatura especializada, proponemos aquí que el poder del Presiden-
te y el de la oposición no están inversamente relacionados. La explicación
reside en el hecho de que la presencia de estructuras partidarias sólidas
puede fortalecer tanto al Presidente como al Congreso, mientras que la
presencia de partidos frágiles debilita las capacidades operativas de
ambos poderes. Por tanto, consideramos que es mejor conceptualizar la
La oposición parlamentaria en regímenes presidenciales
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