El Municipio libre
| Autor | Sami David David |
| Cargo del Autor | Licenciado en ciencias políticas y administración pública |
| Páginas | 391-406 |
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A casi cien años de la introducción de la figura del municipio en la Constitución de 1917 y tomando en cuenta la evolución de dicha institución a lo largo de su proceso de 15 reformas constitucionales al artículo 115 vigente, es posible establecer algunas ideas y reflexiones hacia la plena validez y funcionamiento del municipio del siglo xxi.
Sin evadir el desarrollo histórico-jurídico del municipio libre, en el cual se resalta de manera especial el proceso legislativo de la iniciativa presidencial de reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, aprobada por la LII Legislatura en 1983, resulta conveniente iniciar con una cita de Alexis de Tocqueville, destacado escritor y politólogo francés del siglo xix, autor entre otros de un libro clásico: La democracia en América.
Tocqueville escribió respecto al municipio lo siguiente:
Las instituciones municipales constituyen la fuerza de naciones libres; las asambleas comunales son para la libertad, lo que las escuelas primarias para la ciencia, enseñan al hombre a usarla, a disfrutarla. Una nación puede establecer un gobierno libre, pero sin instituciones municipales no puede tener espíritu de libertad.438El Municipio (del latín municipium) representa la organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la federación e integra la organización tripartita del Estado mexicano, en la cual convergen municipios, estados y federación.439
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A lo largo de su existencia, el municipio ha sido el eje sobre el cual se han conservado las formas de cultura local y regional; esta forma de organización representa en nuestra historia, y en el origen de nuestras instituciones políticas y jurídicas, el fun- damento de la democracia y de las libertades individuales.
Dentro de la arquitectura institucional de todo Estado eminentemente democrático, el municipio es la célula básica de nuestra estructura de gobierno y de la división territorial; es también el órgano gubernamental que más cerca se encuentra de los problemas que cotidianamente vive la comunidad.
No obstante, el municipio representa el nivel de gobierno que menos se ha beneficiado del progreso del desarrollo económico y social que vive el país; al lado de municipios fuertes que han logrado desarrollar su economía y su administración, subsisten otros con necesidades fundamentales, con problemas ancestrales y con aparatos administrativos ineficientes que no responden a las exigencias que les plantean sus respectivas comunidades.
La armonía económica y social del país tiene que ver, entonces, con la perfecta adecuación que se pueda lograr entre los fines nacionales y los particulares del municipio del país. Indudablemente que una estructura centralista dificulta el buen desarrollo del municipio y favorece privilegios e irracionalidades y, sobre todo, favorece el desperdicio de toda riqueza de la experiencia local en una lógica de colonialismo interno que favorece al centro en detrimento a la periferia.
En la víspera hacia el centenario de la Constitución de 1917, es posible afirmar que al día de hoy uno de los problemas de mayor envergadura que debe resolver nuestro país, en el contexto de la renovación del entramado normativo en materia de gobierno que nos heredó nuestro constituyente originario, es precisamente el tema del municipio, pues al ser el nervio central del Estado mexicano, requiere avanzar con paso firme de la mano de la ciudadanía y en la ruta de la justicia social, la eficacia funcional y siguiendo los principios constitucionales en materia de transparencia y rendición de cuentas.
De tradición milenaria, el municipio ha sido una de las instituciones más antiguas e importantes del mundo. Antes de la llegada de los españoles al continente americano, los aztecas ya contemplaban una forma de organización que representó un antecedente importante del municipio en México: el Calpulli.
La pertenencia al Calpulli derivaba del nacimiento de personas dentro de un grupo y sus miembros decían estar ligados por parentescos o amistad. La agrupación poseía un territorio propio y su gobierno era ejercido por un funcionario de estirpe señalada y por un cuerpo colegiado donde los cargos eran repartidos entre los ancianos del Calpulli; esta forma de organización representaba una verdadera unidad, aunque carecía
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de autonomía en lo administrativo, en lo judicial, en lo militar y en la responsabilidad tributaria.440En lo que respecta al segundo antecedente del municipio en nuestro país —el here-dado de la tradición española— resulta indispensable remontarse a la época del Imperio Romano; en este aspecto, Von Mayer considera que dicho imperio no fue más que la agrupación de una serie de municipios urbanos más o menos independientes pero unidos bajo el poder supremo de Roma,441si bien dicho imperio conquistaba los pueblos con un amplio poder y altas capacidades bélicas, lo que afianzó su dominación sobre otros territorios, y permitió la consolidación de un imperio, fue la flexibilidad de sus normas locales que permitieron una autonomía administrativa. Las ciudades que se incorporaban a Roma eran denominados Municipia de munus munare que significaba carga o gravamen; los vecinos obligados recibían el nombre de municipium, por lo que los Municipios eran los obligados a verificar determinadas prestaciones, tributos y servicio militar, pero además se caracterizaban por tener autonomía administrativa.442Según Robles Martínez, el Municipio en España subsistió desde la dominación romana y hasta el inicio del virreinato de la Nueva España, aún después de la dominación visigótica.443Los Reyes españoles otorgaban grandes franquicias y privilegios a las gentes que iban a fundar centros de población, estos derechos les eran cedidos a través de documentos que les otorgaban el derecho a poblar un determinado lugar y eran denominados Cartas Pueblas, esto es, permisos y derechos de población que consagraban potestades, entre las que se incluía el autogobierno (autonomía política administrativa y amplias facultades judiciales), ejercido a través de una Asamblea de Aforados, el cual constituía en un principio el cabildo abierto,444que se reunía para resolver problemáticas locales.
Estos antecedentes externos tuvieron una repercusión directa en el desarrollo municipal de otras latitudes. La institución del municipio se trasladó al Nuevo Mundo en el siglo xvi, al legalizar la Corona Española una forma de gobierno que rigiera a la Nueva España. Hernán Cortés, de formación jurídica con dos años en la Universidad de Salamanca, tenía en mente la trascendencia de esta importante institución, pues como buen expedicionista bajo el mando del Gobernador de Cuba Diego Velázquez, sabía que era la vía idónea para despojarse del encargo del Gobernador y fundar nuevas tierras a nombre de la Corona.
En México, los historiadores ubican el nacimiento de la institución municipal con la creación del ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera Cruz por Hernán Cortés en 1519. Tal y como lo comenta Bernal Díaz del Castillo en su Historia Verdadera de la Conquista, se había ordenado fundar y poblar una villa que se nombró Villa Rica de
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Vera Cruz, se puso una picota en la plaza y fuera de la Villa una horca;445este acontecimiento representó el primer antecedente del municipio en tierras mexicanas, formalizado mediante la Carta Constitutiva de instalación de 10 de julio de 1519. Con la fundación de ese Ayuntamiento, la expedición de Hernán Cortés se pasó al dominio español y fue legitimado por el gobierno de ese país; más tarde, el 6 de marzo de 1524, quedó instalado el segundo ayuntamiento en Coyoacán.
A partir de entonces, Cortés ordenó a sus capitanes formar un ayuntamiento en cada ciudad que fundaban, los cuales, según la ley expedida por Carlos V el 26 de junio de 1523, deberían tener 12 regidores en las ciudades importantes y seis en las menores.
De esta forma, el proceso de colonización en la Nueva España se realizó a través de la fundación de municipios, cuyos primeros ordenamientos legales fueron las Ordenanzas de 1524 y 1525, elaboradas por Hernán Cortés para consolidar dicha estructura y las leyes dictadas por el rey Felipe II en 1573, las cuales reglamentaron la fundación de pueblos y ciudades y establecieron los Consejos Municipales como forma de gobierno, instituidos en la Nueva España como Ayuntamientos o Cabildos, que más adelante serían estructuras precursoras del movimiento independiente de México.
Como primera instancia territorial habitada, conviene destacar que, según la Constitución de Cádiz de 1812, los municipios fueron bloques geográficos y de dominio público que se otorgaban a los jefes políticos durante la época colonial; también sirvieron para conformar un sistema fuertemente centralizado y, aunque el Plan de Iguala reconoció a los municipios, el sistema centralista permaneció intacto y tuvo la misma continuidad en la Constitución de 1824, la cual a pesar de otorgar libertad a las entidades federativas para organizar su gobierno y administración interior, tal como se advierte en su artículo 161, fracción I, mantuvo la estructura centralizada.
Como bien señala Tocqueville, los ayuntamientos municipales representaron auténticas escuelas de la democracia. Es por ello que en 1808, con motivo de la invasión francesa a la metrópoli española y la abdicación del rey Fernando VII, el Síndico del Ayuntamiento de la ciudad de México, Francisco Primo de Verdad y Ramos, propuso que los ayuntamientos de la Nueva España...
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