Movilidad transfronteriza, planeación y gobernanza en la frontera México-Estados Unidos Procesos y resultados/Cross-border Mobility, Planning, and Governance at the USA-Mexico Border: Processes and Outcomes.
| Autor | Peña, Sergio |
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este artículo es analizar la gobernanza de la movilidad transfronteriza y los procesos de planeación en la frontera México-Estados Unidos (EUA) enfocados a mejorar los cruces fronterizos y aumentar la posición competitiva de la región. El artículo se enfoca en analizar el escenario institucional que enmarca la planeación de la movilidad transfronteriza, las acciones y estrategias de los actores clave para lograr una meta común. La pregunta central del artículo es: ¿Qué factores--estructural, institucional y contextual--explican por qué actores locales han optado por alternativas diferentes de gestión de la infraestructura para lograr la meta de mejorar la movilidad transfronteriza? La hipótesis central a ponerse a prueba es que la diversidad de intereses, el número y tipo de actores que conforman la red, son factores clave que explican por qué actores locales optaron por diferentes estrategias de colaboración para la producción de un bien público e innovar. Las hipótesis a prueba se expresan formalmente de la siguiente manera:
H1: A mayor diversidad y cantidad de actores involucrados en la red, menor la probabilidad de innovar.
H2: Una red pequeña, homogénea y cohesionada, tiene más probabilidades de innovar.
El artículo identifica los factores estructurales, institucionales y contextuales en los que operan e interactúan intereses locales y que explican las decisiones que toman, lo mismo que la divergencia en las alternativas seleccionadas. Se analizan dos proyectos para enfatizar las diferentes rutas de gobernanza seleccionadas y si éstas generaron innovación en la planificación. El artículo no lleva a cabo una evaluación desde la perspectiva de las ventajas o desventajas, a partir de un análisis de costo efectividad de cada modelo de gobernanza; la meta del trabajo es explicar el proceso de toma de decisiones a través de las estructuras organizacionales y las interacciones que se dan entre todos los actores sociales--gubernamentales y no gubernamentales--para llevar a cabo una acción colectiva que produzca un bien público. Se analizan dos proyectos con diferentes estructuras organizacionales para poner a prueba las hipótesis señaladas antes: a) un proyecto que conecta el aeropuerto de Tijuana en México con San Diego en el lado de EUA a través de un puente peatonal mejor conocido como el CBX (crossborder express), b) un puente internacional en la parte este de El Paso, Texas-Ciudad Juárez, Chihuahua que comunica los poblados de Tornillo (EUA) y Guadalupe (México) y que se denomina PITG a lo largo del texto.
El articulo se organiza de la siguiente manera. La primera sección describe el contexto general en la frontera México-EUA para resaltar el hecho de que la integración económica ha incrementado la necesidad de un marco de gobernanza más fluido y colaborativo con el fin de superar las restricciones institucionales y las barreras territoriales. La siguiente sección presenta el marco conceptual donde se señalan no solamente los diferentes modelos de gobernanza que están presentes en la literatura, sino también el rol que juegan las redes sociales; esto es, la interacción de los actores sociales, sus relaciones, recursos compartidos y flujos de información, entre otros aspectos. La sección que sigue describe el proceso que ambos proyectos siguieron en cuanto a la gestión de la infraestructura desde la visión hasta la implementación. Después, el análisis se aboca a identificar y contrastar las principales relaciones estructurales y factores contextuales para explicar la selección de alternativas en ambos casos. El artículo cierra con una reflexión final y las conclusiones.
CONTEXTO DE LA MOVILIDAD TRANSFRONTERIZA
Desde mediados de la década de 1980, la frontera México-Estados Unidos ha experimentado un crecimiento sin precedentes no solamente en la esfera económica, sino también en términos demográficos y de desarrollo urbano (Peach y Williams, 2000). En la década de 1960, México adoptó el Programa de Industrialización Fronteriza (PIF), el cual permitió el asentamiento en la frontera de las plantas ensambladoras, mejor conocidas como maquiladoras, las cuales importan los insumos que se ensamblan en México y después se exportan como bienes de consumo final. Sin embargo, fue en el decenio de 1980 cuando las maquiladoras y el empleo en el sector crecieron de manera exponencial. La firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) se adoptó en 1994, y permitió a las maquiladoras ubicarse en cualquier parte de México.
Se señalan algunos datos para soportar lo dicho previamente. La inversión extranjera directa (IED) entre México y EUA ha crecido seis veces desde 1993 y tiene un valor de 109 billones de dólares (Wilson, 2017). Las maquiladoras en 1975 empleaban 67 214 trabajadores (Lorey, 1999) alcanzando su pico más alto en el año 2000, al emplear un total de 1 045 410 trabajadores en los estados fronterizos de México (GAO, 2003: 68). Además, 75 por ciento de las exportaciones mexicanas tiene como destino EUA, y 11 por ciento de las exportaciones de EUA van a México (Brunet-Jailly, 2014: 50); EUA es el socio comercial número uno de México, mientras que México se ha convertido en el segundo socio comercial de los EUA después de Canadá. El crecimiento poblacional sigue la misma tendencia. Usando una proyección media de crecimiento para las municipalidades de ambos lados de la frontera, Peach y Williams (2000: 53) proyectaron una población total de 19.4 millones de habitantes en 2020, con 8.9 en la parte de EUA y 10.5 en la parte mexicana de la frontera.
El crecimiento económico y demográfico en la fronte México-EUA también se ha asociado con el incremento de los cruces fronterizos en dirección norte en las garitas existentes. En números absolutos, los cruces de camiones se incrementaron de 2.8 en 1995 a 5.5 millones en 2015. Los cruces de vehículos privados se incrementaron de 61.7 a 74.1 millones al año de 1995 a 2015. Los cruces de peatones aumentaron de 32.8 a 41.1 millones en el mismo periodo (Bureau of Transportation Statistics, 2018). San Diego-Tijuana, El Paso-Ciudad Juárez y Laredo-Nuevo Laredo son los pares de ciudades con mayores cruces.
A lo largo de la frontera México-EUA existe un total de 56 garitas o puertos de entrada (PE). Los PE se clasifican en dos grupos; cruces terrestres (21 en total) y el resto (35), cruces a través un puente internacional que conecta ambos lados de la frontera. La mitad de los PE han estado en operación desde antes de la década de 1950; una tercera parte de los PE fueron construidos entre 1950 y 1990, y el resto (24%) se han construido en la era post-TLCAN (NADB, 2018). Un aspecto que es importante destacar es que un PE, tanto terrestre como un puente internacional, toma un tiempo relativamente largo para desarrollarse desde su concepción hasta su culminación y operación. Con base en las experiencias de proyectos previos puede tomar entre 10 y 15 años completar el proceso (NADB, 2018). En general, la ruta a seguir es no construir una nueva garita sino renovar o expandir las existentes, o bien adoptar nueva tecnología para facilitar y hacer los cruces fronterizos más expeditos.
El Estado-nación, bajo una premisa de federalismo, tiene un sistema administrativo que distribuye las competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno; por ejemplo, el nivel federal se encarga de las autopistas que conectan los estados; los estados están a cargo de las carreteras en su jurisdicción estatal, y los gobiernos locales de las calles y colectores de la ciudad. Los sistemas de infraestructura en las fronteras internacionales enfrentan retos peculiares, ya que existe un vacío de autoridad que es común en las zonas de frontera (Nijkamp, 1993; Fujimura, 2004; Eagles y McLean, 2012). Entonces, el Estado-nación y los actores no gubernamentales colaboran entre sí para crear acuerdos o tratados que conduzcan a un marco de gobernabilidad para coordinar la política pública y poder producir los bienes públicos (e.g. un puente) que permitan capturar los potenciales beneficios económicos asociados con la cooperación (Hooghe y Marks, 2001; 2003; Peña, 2007; Nelles y Durand, 2014).
MARCOS DE GOBERNANZA TRANSFRONTERIZA
El estado del arte de la gobernanza transfronteriza sugiere que el Estado-nación se ha visto forzado a transferir algún grado de poder y funciones de la escala mas alta de la toma de decisiones (nacional) a la escala mas baja (local y regional), para hacer el proceso de toma de decisiones más fluido y responder a las nuevas demandas de la economía global (Brenner, 1999; Swyngedouw, 2000; Jessop, 2004; Sassen, 2007; Bauman, 2013). El empoderamiento de la escala local (Cox, 1997; Agnew, 2011) hace posible nuevas formas de gobernabilidad y arreglos institucionales en los que participan no solamente actores gubernamentales de todos los niveles, sino también actores no gubernamentales; esta nueva forma de gobernabilidad ha sido etiquetada como gobernanza (Kooiman, 2003). Un marco de gobernanza se caracteriza por tener una arquitectura institucional capaz de genera procesos, prácticas y reglas de toma de decisiones que gobernarán las relaciones entre actores (sociales y gubernamentales) hacia una meta común de facilitar la acción social, operar programas y proyectos entre otras cosas (Hooghe y Marks, 2003).
También existe un cuerpo amplio de conocimiento relacionado con la gobernanza como un nuevo paradigma de los sistemas de la administración pública (Williamson, 1996; Kooiman, 2003; Denhardt y Denhardt, 2015). Adicionalmente, existe una producción amplia de conocimiento relacionado con la gobernanza internacional y la integración (Hooghe y Marks 2001; 2003; Perkmann, 2007; McCormick, 2017). Aún más, se ha generado un amplio conocimiento en torno a la gobernanza transfronteriza (Scott, 1999; Blatter, 2004; Sohn, 2014; Brunet-Jailly, 2015). Existen también estudios sobre gobernanza transfronteriza de campos específicos de la...
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