Mirar la transparencia desde el discurso: Un acercamiento a las universidades publicas mexicanas/A Glance of the Transparency Discourse: An Approach to Mexican Public Universities.
| Autor | Espinosa, Angélica Buendía |
INTRODUCCIÓN
El movimiento internacional por la transparencia tiene su origen en el siglo XVIII, cuando por primera vez se presentaron las explicaciones liberales sobre la naturaleza del Estado. El liberalismo expone la noción de que no existen secretos de Estado y, por lo tanto, nada debe ser sustraído de la mirada e interés de los ciudadanos. De la concepción de un Estado omnipotente e incuestionable se aspira--sin lograrlo aún--a la convivencia con un Estado democrático y abierto al escrutinio ciudadano (López y Merino, 2009). La transparencia y rendición de cuentas surge en nuestro contexto como una herramienta para identificar y potencialmente reducir la corrupción. Vera et al. (2015) van más allá al señalar que la transparencia posibilita el desarrollo, al interior de las instituciones, de una cultura que trastoca ámbitos tales como la rendición de cuentas, la participación ciudadana, el conocimiento de los asuntos públicos y el desarrollo de valores colectivos por encima de los individuales. Por su parte, Monsiváis (2005) la enmarca dentro del proceso democrático deliberativo al incorporar a los diferentes actores sociales en una dinámica de argumentación y persuasión en la toma de decisiones.
La universidad pública es una institución que en sí misma goza de legitimidad y credibilidad social. No obstante, no es ajena al diseño e implementación de políticas públicas y por lo tanto al escrutinio de los recursos asignados. De tal manera que las universidades han incorporado elementos transversales atribuibles a la transparencia, la protección de datos personales y el acceso a datos abiertos. Asimismo, y en un sentido democratizador, han incorporado instancias externas de naturaleza gubernamental y no gubernamental para validar el correcto ejercicio de los recursos y el apego normativo del actuar de los funcionarios.
El presente artículo busca, a través de un estudio comparado y longitudinal, aportar al estudio de la transparencia y rendición de cuentas en las universidades públicas. Este tema ha sido explorado con mayor énfasis en la administración pública, sin embargo, para el caso de las instituciones de educación superior (IES) existen pocas investigaciones. Para ello, se consideran tres aspectos: a) el significado que adquieren la transparencia y la rendición de cuentas en las universidades públicas, b) los mecanismos en los que se presenta el desempeño institucional derivado del uso de los recursos públicos y c) las implicaciones en términos de potencialidades y riesgos de arribar a un sistema de transparencia similar al que opera en el sector público. Se emplea información proveniente de los informes de los rectores de cinco universidades públicas mexicanas (UPM) a partir de la construcción de índices multidimensionales basados en conjuntos de lógica difusa.
RENDICIÓN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA. CONCEPTUALIZACIONES BÁSICAS
La aspiración a una sociedad mas democrática está vinculada con un mayor grado de gobernanza. El acceso a la información se ha constituido como parte de esta aspiración, pues se asume que conduce a una mayor participación de los gobernados en contextos, antaño, privativos de los gobernantes. En México, las reformas constitucionales en materia de transparencia y rendición de cuentas de 2007 y 2008 (1) sentaron las bases para construir un nuevo régimen de rendición de cuentas que colocó a la información como un derecho fundamental de los mexicanos (Cejudo, 2009; Cejudo et al, 2012). No obstante, su implementación ha significado un conjunto más amplio de cambios institucionales y organizacionales incrementales, a nivel de las entidades federativas y de prácticamente todos los organismos involucrados, tal es el caso de las IES.
La conceptualización teórica de la rendición de cuentas, dada su relevancia práctica, ha sido objeto de un amplio debate; un análisis de la transición del concepto da cuenta de ésta como un instrumento para controlar el poder, disminuir la discrecionalidad y prevenir excesos, más que tratarse de una fórmula extraordinaria que garantice la legitimidad de los gobiernos, la efectividad de las burocracias y la mejor calidad de la democracia (Cejudo, 2009: 20). La rendición de cuentas se traduce en una relación entre actores donde uno informa, explica y justifica su conducta públicamente ante el otro. No es sólo un acto voluntario sino que implica una obligación. Va más allá de un monólogo sin compromiso dado que existe debate, juicio y posibles sanciones (Cejudo, 2009).
La rendición de cuentas (accountability en inglés) implica la conjunción de los ámbitos jurídico y político, es decir, un marco de responsabilidad del cual se desprenden obligaciones legales y públicas bajo el principio de legalidad y con un propósito democrático, de manera que la cabal comprensión de este argumento central posibilita el entendimiento de su alcance y profundidad en el ámbito educativo superior.
Igual que la rendición de cuentas, la transparencia como concepto es aún objeto de debate en el ámbito nacional e internacional (Arellano, 2007; Arellano y Lepore, 2009). (2) Se trata del principio básico de una sociedad democrática, vinculado al derecho al acceso a la información y a sus características como proceso. La interpretación organizacional de la transparencia es útil en el contexto de esta investigación, dado que las universidades públicas han sido conceptualizadas como un tipo específico de organizaciones. Para Arellano se trata de "un instrumento limitado, acotado, específico para el mejoramiento de las relaciones y comunicaciones entre actores plurales, en un contexto democrático (es decir, de disensos, pluralidad valorativa, racionalidad limitada)" (Arellano, 2007: 37).
La transparencia supone la relación entre actores y se asocia con estímulos y sanciones para unos y otros. Una política de transparencia requiere un proceso de diseño, implementación y evaluación, en el cual subyace la construcción de relaciones políticas y sociales, cuya base es al mismo tiempo la confianza y la vigilancia como ejercicio del poder. En el primer caso, la confianza, se muestra como un proceso profundamente incrustado en las relaciones sociales determinado por el contexto cultural y regulatorio (Lyon et al., 2012). La vigilancia, en cambio, se comprende en la lógica de las relaciones de poder y en la reinterpretación de la funcionalidad de las técnicas administrativas y las estructuras organizativas, básicamente desde el punto de vista del control y la dominación (Foucault, 1976; Ibarra, 2001). ¿Es posible el equilibrio entre confianza y vigilancia? Depende de las organizaciones de que se trate e implica regulación y autocumplimiento, supervisión y castigo, así como generación de capacidad organizacional para internalizar la transparencia como un valor acordado entre los actores (Arellano, 2007: 30).
Una organización--independientemente del sector de que se trate--es transparente cuando mantiene un flujo de información accesible, oportuna, completa, relevante y verificable. Se asume que una política de transparencia y su implementación traerán necesariamente efectos positivos sobre los procesos políticos y de gobierno, sobre la gestión gubernamental y el diseño de políticas públicas. No obstante, éstos no pueden garantizarse y por el contrario, podrían producir efectos no deseados como la simulación o la puesta a disposición de información necesaria, pero no suficiente, para asumir la plena transparencia como derecho de unos y obligación de otros.
Un estudio realizado por investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas, "Métrica de la Transparencia 2010", da cuenta de la calidad de la legislación que regula la transparencia y el acceso a la información en el Estado mexicano, de las capacidades institucionales para su implementación y de la necesidad de continuar investigando sobre la materia (Cejudo, 2009; Cejudo et al., 2012).
LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL ÁMBITO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR (3)
El concepto de rendición de cuentas ha sido explicado en el contexto de la educación superior principalmente en la literatura estadounidense. De acuerdo con Burke (2005) y Zumeta (2001) los colegios y universidades norteamericanos se enfrentaron a una corriente de "presiones externas" después de la Segunda Guerra Mundial. Antes de este hecho podía afirmarse que las IES gozaban del reconocimiento y confianza plenas de quienes subsidiaban el desarrollo de sus funciones--ya fuera el Estado o instancias privadas--.
Para completar esta definición en el contexto general de la administración pública, se suman los términos answerability y enforcement. El primero entendido como la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones; mientras que el segundo describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley (Schedler 2004).
La rendición de cuentas significó un cambio sustancial en los valores sociales con que se observa y comprende la forma en que funcionan las universidades. Se trata del problema de la rendición de cuentas democrática que enfrentan las IES. Si bien se asume que ésta difiere sustancialmente de otros organismos públicos que también están subsidiados por el Estado, en ambos casos su financiamiento proviene de los recursos captados por medio de la política fiscal. Sin embargo, ha habido un acuerdo explícito de que operan mejor cuando se les otorga un alto grado de autonomía del Estado en la definición y desarrollo de sus funciones. En ese sentido, Marsiske (2004) aclara que la autonomía universitaria está conformada por tres dimensiones: gobierno, académica y financiera, y es esta última la más afectada por lo que Acosta (2002) denomina neointervencionismo gubernamental en el campo de la educación superior.
Las primeras exigencias para la redición de cuentas estuvieron relacionadas con aspectos presupuestales e indicadores de desempeño para la medición de la eficacia y eficiencia de las universidades en...
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