Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros J.R.C.D., J. de J.G.P., G.I.O.M. y H.R.P..

Los que suscribimos este voto de minoría, disentimos de las consideraciones que informan el criterio mayoritario de la sentencia que regirá con carácter de ejecutoria en el asunto señalado en el encabezado de este documento, en virtud de estimar que en lugar de abordarse el análisis de fondo de las cuestiones propuestas en la demanda y negar lo demandado -como propone la mayoría-, debió estimarse improcedente porque los reclamos y derechos invocados por la accionante no son susceptibles de análisis en una controversia constitucional por tratarse de argumentos que en vez de tender a la salvaguarda de los intereses públicos encomendados al gobernador de Oaxaca, en realidad se vinculan a aspectos ajenos a dichos intereses públicos y, más bien, se trata de la pretendida tutela de intereses individuales a través de una vía constitucional y excepcional no apta para tales efectos.

El caso concreto es una controversia constitucional planteada por el gobernador del Estado de Oaxaca, quien ejerció la acción relativa pretendiendo nulificar los efectos de una resolución dictada por autoridades de la Secretaría de la Reforma Agraria (autoridades federales) en la cual se ordenó, por dos directores de dicha dependencia, el archivo de un expediente de expropiación de tierras sujetas al régimen de derecho agrario instaurado a instancia del aludido Ejecutivo Estatal.

El procedimiento administrativo pretendía lograr la expropiación de tierras afectas al régimen agrario para entregarlas a la radiodifusora denominada Radio XEOAX la cual, por cierto, se encuentra concesionada a Corporación Oaxaqueña de Radio y Televisión, organismo descentralizado de la administración estatal de Oaxaca con personalidad jurídica y patrimonio propios por efectos de su naturaleza misma.

Los motivos de la conclusión anticipada del procedimiento expropiatorio fueron que el Gobierno del Estado de Oaxaca no exhibió la cantidad correspondiente a los gastos para la elaboración de un dictamen pericial destinado a valuar la superficie a expropiar.

La expropiación fue iniciada por el gobernador estatal mencionado bajo el argumento de que, en caso que la misma prosperara, se favorecería al "desarrollo estatal oaxaqueño", y por tales motivos, según la mayoría, se justifica el análisis de fondo de las cuestiones expuestas en el libelo inicial pues, efectivamente, se estarían examinando aspectos ligados al interés general de dicha entidad federativa, máxime que, en distintos precedentes, el Alto Tribunal ha resuelto que tratándose de controversias constitucionales, es posible el planteamiento, análisis y resolución de cualquier violación al Pacto Federal de la República. Además, cuando en dichas controversias los planteamientos involucren el estudio de temas de procedencia y fondo al mismo tiempo, se deben desestimar los primeros para abordar directamente el análisis sustancial de constitucionalidad propuesto.

Respetuosamente para el criterio mayoritario, estimamos que los temas propuestos en esta vía constitucional no pueden acarrear un pronunciamiento en el fondo por parte del Alto Tribunal de la República como tribunal constitucional y, particularmente, porque es claro que el gobernador de Oaxaca al iniciar la controversia, en realidad hizo uso indebido de una potestad constitucional puesta en sus manos para la defensa de los intereses públicos que representa, pues el mecanismo procesal constitucional activado, más que tender a restablecer el orden constitucional por afectación a intereses públicos o generales representados por el Ejecutivo de la entidad referida, en realidad aparece como una acción que milita en el sentido de proteger los intereses claramente individuales del organismo descentralizado administrador de la radiodifusora, pretendida beneficiaria del trámite expropiatorio.

A continuación se explican los motivos del disentimiento:

I. El treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el acta de reformas constitucionales que modificó el texto del artículo 105 del Pacto Federal, el decreto que las contiene fue de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. Dicha iniciativa, que constituyó su exposición de motivos, fue presentada al Senado de la República como "Cámara de Origen" el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (e inserta en el Diario de los Debates de esa misma fecha); en ella, expresamente se apuntó, en lo conducente, que la modificación del Poder Reformador de la Constitución al contenido del artículo 105 perseguía la finalidad de ampliar las facultades constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para lograr que ésta conozca de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal. Conviene destacar que, anteriormente, el artículo 105 sólo reconocía la posibilidad de existencia de una controversia constitucional entre la Federación y los Estados. Con la ampliación de entes estatales legitimados para promover las controversias constitucionales, se reconoció -según se asentó en la iniciativa- la complejidad en la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales. Adicionalmente, la reforma de este precepto, en combinación con otros aspectos de índole constitucional, como fueron: a) La reducción del número de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a 11 integrantes; b) Los cambios graduales en la estructura, funcionamiento, atribuciones; y, c) Los nuevos sistemas de distribución y resolución de los asuntos de la competencia originaria del Alto Tribunal de la República desde aquella reforma del año mil novecientos noventa y cuatro a la fecha -enfatizando la adición del párrafo séptimo del artículo 94 y la reforma de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Federal- llevan a la conclusión de que la Corte, y particularmente el Tribunal Pleno, paulatinamente se ha convertido en un tribunal constitucional encargado permanente de velar por el conocimiento y resolución de los asuntos que entrañen la solución de los temas jurídico-constitucionales de interés general más importantes y sobresalientes de la República y cuya definición traiga, además, como natural consecuencia, el establecimiento de importantes y trascendentes criterios judiciales en materia específica de constitucionalidad, así como en diferentes aspectos de interés para el orden jurídico nacional.

II. Por su parte, el texto vigente del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustancialmente establece que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias constitucionales (excepto las referidas a la materia electoral), que se susciten sobre la validez de actos o disposiciones generales entre: a) la Federación y los Estados o el Distrito Federal; b) la Federación y Municipios; c) el Poder Ejecutivo y el Legislativo, ambos de la Federación; d) entre Estados; e) entre éstos y el Distrito Federal; o, f) entre éste y los Municipios; g) entre los Municipios de diferentes Estados; h) entre dos poderes de un mismo Estado; i) entre el Estado y sus Municipios; j) entre el Estado y un Municipio de otro Estado; o, k) entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal. Poniendo de relieve que, en los casos señalados por la propia Constitución Federal, las sentencias, por la relación directa con aspectos de interés público tendrán efectos generales -erga omnes-, y en los demás supuestos sólo tendrán efectos que se surtirán entre las partes intervinientes en los procedimientos. En adición a lo asentado, vale apuntar que la Constitución Federal confirió a la Suprema Corte de Justicia de la Nación -y en general el Poder Judicial de la Federación- dos clases de jurisdicción constitucional: la política y la ordinaria. La segunda se ejerce, principalmente, en el amparo (artículos 103 y 107 constitucionales) destacando que el también llamado juicio de garantías, tiene por objeto contrastar, a instancia de los gobernados, un acto de autoridad con la Constitución para invalidar el primero si es contrario a la segunda, en beneficio individual del particular agraviado que lo solicita, poniendo de manifiesto que las funciones derivadas de esta clase de jurisdicción -según lo asevera el constitucionalista mexicano F.T.R.- son: "... las comunes de cualquier Juez, conoce los hechos y aplica el derecho en una contienda entre partes ..." (Derecho Constitucional Mexicano, vigésimo séptima edición, E.P., México, D.F., 1993, página 517). Mientras que la primera forma de jurisdicción, más que un juicio comprende una contienda o controversia entre órganos políticos que alegan sobre su mejor derecho, no individual, sino común o general. Es un procedimiento donde el análisis del sometimiento de una esfera de gobierno a otro en una relación de supra a subordinación adquiere el papel principal, pues a eso se centra su litis. Al respecto, el propio T.R., en la misma obra y página, se refiere de la siguiente manera: "No puede expresarse mejor este doble aspecto con las palabras diversas de las empleadas por los Constituyentes ... hay una contienda contra un poder ... las entidades nación o Estado, si intervienen, no alegan su soberanía, sino su derecho común ..."

II. En congruencia con lo anterior, es evidente que la controversia constitucional no es una acción cuya materia de análisis sea abierta, ni tampoco es una vía donde sea suficiente que la misma resulte procedente para que, superado ese obstáculo procesal, se puedan plantear todos los argumentos posibles y se invoque cualesquiera clase de derechos por las partes. Más bien, la temática analizable en este excepcional mecanismo procesal se limita al estudio de cuestiones constitucionales de interés general o público representadas por los órganos del Estado facultados para promover dichas controversias. De no ser así, la importante naturaleza de la instancia constitucional en comentario quedaría desvirtuada. En relación con este punto, se estima conveniente puntualizar que la controversia constitucional consagrada en la Constitución mexicana guarda correspondencia y similitud con los medios de control constitucional de Italia y Alemania, regidos por la técnica conocida como "acción especial del órgano" que en términos germanos se denomina "orgenklage".

IV. Por dichas razones, resulta evidente que la conclusión, a propósito de la materia de análisis en la controversia constitucional, debe ser considerando este mecanismo procesal como un procedimiento provocado por el ejercicio de una acción reducida con respecto a quienes limitativamente pueden ejercerla (pues sólo los órganos políticos que la Constitución y la ley de la materia señalan estarán facultados para promoverla), y cuya litis también es reducida o especial, para ajustarse a la naturaleza del mecanismo de control de la constitucionalidad en estudio.

V. Así, cuando las partes litigantes en este juicio constitucional especial acudan a esta vía, evidentemente no comparecen para defender intereses individuales en sí mismos considerados. Más bien, actúan en aras de hacer válido el principio de supremacía constitucional en salvaguarda de los intereses generales que a cada autoridad le han sido conferidos en la distribución constitucional de atribuciones y, en ese orden de ideas, resulta inconcuso que el límite de la materia de análisis en las controversias constitucionales, no es inconmensurable, sino que se acota por la tutela de dichos intereses públicos o generales, de tal suerte que si un órgano político comparece en ejercicio de esta acción constitucional, debe presumirse que su comparecencia mira a la defensa jurídica de dichos intereses públicos y no en reclamo de tutela a intereses personales o individualistas. Si durante la controversia apareciera que la materia de la litis no se enfoca en dichos intereses públicos o generales, entonces la misma no puede ser analizada por estar referida a temas ajenos a la vía. De aquí se sigue que en el texto del artículo 105, fracción I, constitucional, se encuentra inmerso un principio constitucional implícito de donde deriva una distinción entre: a) la salvaguarda del "interés general" por vulneración a la supremacía constitucional, y b) la defensa de los "intereses propios" o "individualistas" de los órganos políticos facultados para promover la acción correspondiente.

VI. Una controversia constitucional sin las características anteriores, o sea, como acción popular y con una materia de litis abierta, traería como consecuencia la desnaturalización de la importante y especial jurisdicción constitucional del Alto Tribunal de la República, así como la tergiversación de las finalidades de la institución procesal, pues prácticamente cualquier afectación a los derechos de una autoridad por otra iría a la controversia constitucional y, con ello, se ocasionaría que la Corte emitiera pronunciamientos, no como un verdadero tribunal constitucional sino como un órgano de instancia común.

VII. En el orden expuesto, evidente es que la determinación de la materia de análisis en la controversia constitucional, debe efectuarse considerando al mecanismo de control en comentario como una instancia procesal donde sujetos y temas de litis son restringidos. Es decir, constituye un "mecanismo de control constitucional concreto" o "jurisdicción cerrada" que necesariamente debe identificarse con las funciones de interés público o general propias de las partes litigantes; de suerte tal que la controversia constitucional se erige así, como instrumento de contención contra el sobredimensionamiento en el que pudiera incurrir un poder, nivel de gobierno o una esfera estatal, en el desarrollo de sus funciones públicas y la consecuente emisión de sus actos con respecto a las competencias que correspondan a otras, ello responde no sólo al principio de supremacía de la Constitución, sino además a la tutela de los intereses públicos específicos representados por las autoridades facultadas para instrumentalizar el mecanismo relativo.

VIII. Ahora bien, en el caso concreto resulta inconcuso que el gobernador del Estado de Oaxaca no acudió a la controversia constitucional en defensa de los intereses generales o públicos que como titular del Ejecutivo representa, pues no compareció con carácter de órgano soberano, sino más bien como una entidad coadyuvante y cercana a un particular, inclusive en defensa de intereses no estatales, sino individuales que, en su caso, correspondería defender a quien repercute la expropiación: al organismo descentralizado denominado Corporación Oaxaqueña de Radio y Televisión, quien para contrarrestar los efectos del archivo del expediente expropiatorio pudo haber utilizado mecanismos ordinarios.

IX. En la formulación de estas consideraciones, no pasa inadvertido que la mayoría estimó que la circunstancia de que el titular del Ejecutivo del Estado de Oaxaca acudiera a controvertir la constitucionalidad de la determinación de archivar el expediente expropiatorio, implicó la defensa de derechos procesales que, de concretarse, favorecerían el "desarrollo estatal oaxaqueño".

X. En relación con ello, debe señalarse que no es el nombre que se otorga a las cosas lo que determina su verdadera naturaleza jurídica, sino sus características en sí mismas consideradas. Es decir, no por que el Ejecutivo de Oaxaca manifieste que acude a la controversia en defensa del desarrollo estatal oaxaqueño, su instancia, en realidad pretendía cumplir ese objetivo. Para determinar la verdadera naturaleza del interés inmerso en la pretensión del actor no debe considerarse su dicho, sino las características de su acción y, en el caso, la circunstancia de que el Ejecutivo acudiera a controvertir un acto que indirectamente le afecta, es clara muestra que la litis no se centra en el estudio de intereses públicos o generales, sino en afectaciones de contenido individual.

XI. Tampoco puede pasar sin mención que es verdad, como lo sustenta la mayoría, en distintos precedentes el Alto Tribunal ha resuelto que tratándose de controversias constitucionales, es posible el planteamiento, análisis y resolución de cualquier violación al Pacto Federal de la República (jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 92/99, página 710 del Tomo X, septiembre de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."), también es cierto que cuando en dichas controversias los planteamientos involucren el estudio de temas de procedencia y fondo al mismo tiempo, se deben desestimar los primeros para abordar directamente el análisis sustancial de constitucionalidad propuesto (jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 92/99, página 710 del Tomo X, septiembre de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."), pero lo que es inexacto, es estimar que una vez superado el obstáculo de la procedencia de la vía pueda analizarse todo tema propuesto en la demanda, como se hizo en la sentencia contra la que se vota.

XII. En efecto, lo que sustenta la minoría en este documento, es que conforme a la Constitución Federal y de acuerdo con la ley de la materia, sólo es válido analizar en las controversias temas constitucionales de interés público o general relacionados con las entidades actoras, pero no que sea dable el análisis de fondo atendiendo al íntegro contexto constitucional aplicable sin importar si el Alto Tribunal se pronuncia sobre temas individuales o de interés público, destacando que la litis en este asunto no guarda relación con dichos tópicos, pues aquélla se centró, en realidad, en la legalidad de la determinación de la autoridad federal perteneciente a la Secretaría de la Reforma Agraria en el sentido de concluir anticipadamente el procedimiento expropiatorio de que se trata por falta de pago de un peritaje.

XIII. En el orden de ideas anterior, se considera que los planteamientos de la demanda, más que declararse infundados en el fondo como se hizo en la sentencia, debieron ser improcedentes.

Por lo antes expuesto y con fundamento en los artículos 43 y 44 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, así como 7o. y 17 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 197-B de la Ley de Amparo, aplicado al caso por afinidad y analogía, se vota contra el criterio mayoritario.