Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
JuezMinistros Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza
Fecha de publicación01 Octubre 2007
Número de registro20840
Número de resolución15/2007
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Constitucional
Fecha01 Octubre 2007

Voto minoritario que formulan los Ministros S.A.V.H. y J.N.S.M., en la acción de inconstitucionalidad 15/2007, promovida por el procurador general de la República


En la acción de inconstitucionalidad, se hizo valer que el artículo 13 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guerrero, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007, es violatorio de los artículos 16, 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a) y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que se establece un impuesto al consumo de energía eléctrica, materia reservada a la competencia exclusiva de la Federación; así como que el artículo 39, fracciones V, VI, X, XVI, XVII, XIX y XX, de la citada ley, era violatorio de los artículos 16 y 22 de la Constitución, al establecer multas fijas.


En la sentencia, en primer término, se declaró la invalidez del artículo 13, párrafo final, en la porción normativa que dice: "... y el 2% sobre el consumo comercial."; en segundo lugar, se reconoció la validez del artículo 13, en el resto de su texto; y, por último, se declaró la invalidez del diverso artículo 39, en las fracciones impugnadas; sin embargo, es el reconocimiento de validez del artículo 13 lo que motiva el presente voto minoritario, ya que, quienes lo suscribimos, disentimos del criterio mayoritario, con base en los siguientes razonamientos:


El reconocimiento de validez del artículo 13 impugnado, con excepción de la porción normativa referida, se apoya, en síntesis, en las consideraciones siguientes:


1. Que el artículo impugnado establece una contribución a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible, lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público, entendiéndose por tal servicio el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común. Dispone además, que la tarifa correspondiente al derecho de alumbrado público, será por la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad, cuyo importe será cobrado en cada recibo expedido por ésta; y que los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados en dicha comisión, pagarán la tarifa resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal. Por último, en dicho numeral se prevé que el servicio de alumbrado público, se cobrará un máximo del 3% sobre el consumo de energía eléctrica doméstica y de 2% sobre el consumo comercial.


2. Que por tanto, el artículo prevé los elementos integrantes del tributo analizado, de la siguiente manera:


Sujetos: los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos en el área territorial municipal, estén o no registrados en la Comisión Federal de Electricidad.


Objeto: la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.


Base: el costo global del servicio de alumbrado público.


Tarifa (importe): el resultado de dividir el monto correspondiente a la base (costo global del servicio de alumbrado público), entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad.


Época de pago: el monto a pagar será cobrado en cada recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad, para el caso de los usuarios registrados y, en el caso de los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados ante dicha comisión, pagarán la cantidad resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal, dentro de los diez primeros días siguientes al mes en que se cause el pago.


3. Que de una interpretación conforme al Texto Constitucional, se infiere que el artículo 13 impugnado, regula uno de los denominados "derechos por servicios", toda vez que establece una contribución cuya actualización deriva de la prestación de un servicio por parte del Municipio, puesto que, de la redacción del propio artículo, se advierte que establece la obligación de pagar un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio, entendiéndose por dicho servicio el que el Municipio presta a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.


4. Por consiguiente, al estar fijada la base imponible para calcular dicha contribución conforme al costo global generado por la prestación del servicio otorgado por el Municipio, sí se trata de un derecho y no de un impuesto.


5. El precepto impugnado regula un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público que lleva a cabo el Municipio, cuya cuantificación deberá efectuarse conforme a la porción normativa que señala: "La tarifa correspondiente al derecho de alumbrado público, será por la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad ...", lo que significa, de acuerdo con una interpretación acorde al Texto Constitucional, que debe dividirse el costo global generado por la prestación del servicio aludido, entre el número de usuarios registrados ante la referida comisión, cuyo importe será cobrado en cada recibo expedido por ésta y, para el caso de los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados en dicha comisión, pagarán la cantidad resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.


6. Que de esta manera, se tiene que la armonía que debe existir en los elementos esenciales del tributo relativos a un derecho, se conserva con el contenido del artículo impugnado, porque al regular que "La tarifa correspondiente al derecho de alumbrado público, será por la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad ...", se establece como magnitud o valor denotativo de capacidad contributiva el costo global originado por la prestación del servicio de alumbrado público a cargo del Municipio, por lo que en el caso, la base del tributo se encuentra relacionada con un hecho imponible que sí responde a una actividad del ente público, que es precisamente la prestación del servicio señalado.


7. En consecuencia, al tratarse de un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público que realiza el Municipio, extremo que fija la competencia a favor de la legislatura local para regular esa figura recaudatoria; por lo que, no se vulnera el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional y, por ende, tampoco se viola la garantía de legalidad contenida en el artículo 16 constitucional, pues el Congreso Estatal actuó dentro de los límites relativos a su competencia residual (artículo 124 constitucional), sin invadir la competencia de la Federación en materia de contribuciones especiales sobre energía eléctrica y, por el contrario, estableció un derecho a favor del Municipio por la prestación del servicio de alumbrado público que tiene a su cargo de conformidad con el artículo 115, fracciones III, inciso b) y IV, inciso c), de la Constitución Federal.


8. Tampoco se violan los principios de proporcionalidad y equidad consagrados en el artículo 31, fracción IV, constitucional, porque, aun cuando pareciera que con la mecánica de cálculo descrita en el segundo párrafo del precepto, quedaría totalmente cubierto el costo global generado por la prestación del servicio de alumbrado público, dividido entre los usuarios registrados, debe tenerse en cuenta que todos los habitantes del Municipio se benefician del servicio de alumbrado público, cuenten o no con una toma de corriente de energía eléctrica registrada a nivel individual, por tanto, esa particularidad justifica suficientemente la inclusión de los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados ante la comisión, en la obligación de pago de la tarifa correspondiente. Además, debe tenerse en cuenta que, conforme al último párrafo del artículo 13, se establece un tope para cuantificar el monto del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, del cual resulta que si la tarifa resultante para cada uno de los usuarios inscritos en el padrón de la Comisión Federal de Electricidad podría disminuir en razón de su bajo consumo individual de energía eléctrica, lo que incidirá en que el Municipio no recuperará la totalidad del costo global generado por la prestación del servicio de alumbrado público; sin embargo, el faltante en la percepción de ingresos del Municipio para cubrir el costo global generado por la prestación de dicho servicio, se recupera con los pagos recibidos por parte de aquellos propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados ante la comisión, igualmente beneficiados por el servicio prestado.


9. El tope máximo señalado en el párrafo final del artículo 13, basado en el consumo de energía eléctrica, de ninguna manera convierte al derecho mencionado en un impuesto que corresponda a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión, ya que sólo se utiliza para llevar a cabo una comparación entre el monto resultante de calcular la tarifa a pagar conforme al párrafo segundo de dicho precepto y el tope máximo aludido para efectos de precisar la cantidad que habrá de ser pagada con motivo del servicio de alumbrado público prestado por el Municipio. Esto es, el tope máximo significa sólo una reducción en el monto definitivo que por derechos por la recepción del servicio de alumbrado público deberán pagar los usuarios registrados y que tengan un menor consumo de energía eléctrica a nivel individual, lo cual no implica que la contribución en comento constituya un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, porque al realizar un menor consumo de la misma, si el monto del derecho previamente calculado resulta ser excedente al tope máximo permitido por el precepto, aquél se verá disminuido hasta un monto igual al máximo correspondiente y, en caso de realizarse un mayor consumo de fluido eléctrico, si el monto del derecho viene a ser inferior al que resulte de aplicar los porcentajes respectivos, sólo deberá pagarse aquél, por lo que en cualquier de estos supuestos el pago corresponderá al monto que resulte ser menor. En conclusión, de acuerdo con la posición mayoritaria, el referido tope máximo sólo sirve de parámetro de reducción del monto definitivo a pagar por el servicio de alumbrado público a cargo de los usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad.


Los Ministros que integramos esta minoría, contrariamente a lo sostenido en la sentencia, consideramos que sí es fundado el concepto de invalidez planteado por el procurador general de la República.


El artículo 13 impugnado, señala:


"Artículo 13. Es objeto de este derecho la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. Se entiende por servicio de alumbrado público el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.


"La tarifa correspondiente al derecho de alumbrado público, será por la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad. El importe se cobrará en cada recibo que la CFE expida.


"Los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados en la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa resultante mencionada en el párrafo anterior, mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.


"En este servicio se cobrará un máximo del 3% sobre el consumo de energía eléctrica doméstica, y el 2% sobre el consumo comercial."


De la lectura del numeral combatido, se advierte que, en primer lugar, que si bien se precisan los sujetos y el objeto del tributo, no existe claridad o seguridad sobre la base que dará lugar a calcular el monto de la tarifa, ya que si bien es cierto que se dice que la tarifa será por la "prestación del servicio" de alumbrado público, entre el número de usuarios, conforme la redacción del precepto, no se conoce en forma cierta cuál será la "prestación del servicio", es decir, el artículo impugnado no establece claramente si se está hablando del costo total del servicio, y éste dividido entre el número de usuarios, da como resultado la tarifa.


Aún más, de ser el caso que se trate del costo total del servicio, contrariamente a lo sostenido por la posición mayoritaria, de cualquier manera no existe una base imponible cierta, puesto que, dada la ambigüedad de la norma, se desconocerá por el contribuyente, cuál es la cantidad a cubrir, sino que será hasta que se le haga llegar el recibo correspondiente por la Comisión Federal de Electricidad, cuando tendrá certeza de cuál es el monto que deberá pagar, siendo que, en este caso, el concepto del derecho es por el servicio de alumbrado público, mas no por su consumo, hipótesis en la que sí cabría suponer que cada pago depende de la variable que pudiera existir en el consumo del sujeto, mas, se insiste, en este caso, se trata del pago por un servicio que tiene la naturaleza de universal, ya que, no sólo quien resida en determinada calle o avenida, o donde se ubique su lugar de trabajo será quien utilice dicho servicio, sino todo aquel que transite por ese lugar, o un parque o cualquier vía de uso público, así pues, es indudable que al referirse el artículo combatido únicamente a la "prestación del servicio", es evidente que no se está ante una base imponible cierta y menos aún, que entonces, exista seguridad jurídica respecto de la tarifa a cubrir.


Por tanto, existirán tantas tarifas como usuarios existan, cuando el servicio prestado es el mismo para todos, lo que violenta también los principios de proporcionalidad y equidad en materia tributaria.


Lo anterior, de conformidad con el criterio jurisprudencial sostenido por el Tribunal Pleno, que a la letra señala:


"DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS.-Las garantías de proporcionalidad y equidad de las cargas tributarias establecidas en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el legislador trata de satisfacer en materia de derechos a través de una cuota o tarifa aplicable a una base, cuyos parámetros contienen elementos que reflejen la capacidad contributiva del gobernado, se traduce en un sistema que únicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trate de la constitucionalidad de derechos por servicios, cuya naturaleza es distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurídico-fiscal y la legislación tributaria, por derechos han de entenderse: "las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública del Estado, como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los poderes del mismo y sus dependencias a personas determinadas que los soliciten", de tal manera que para la determinación de las cuotas correspondientes por concepto de derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos." (Tesis de jurisprudencia P./J. 2/98, publicada en la página 41, Tomo VII, enero de 1998, Pleno, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


Conforme a lo expuesto, consideramos que, al disponer el artículo impugnado que el derecho por servicio de alumbrado público se cobrará un máximo del 3% sobre el consumo de energía eléctrica doméstica, y el 2% sobre el consumo comercial, sí se desnaturaliza el concepto de "derecho por servicios", y no se trata de un mero parámetro o mecanismo de reducción del monto definitivo a pagar, como se afirma en la sentencia.


En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del artículo impugnado, al fijar la tarifa que, como máximo podrá cobrarse, es indudable que no se está frente a un derecho por servicios, toda vez que, como hemos señalado, tratándose de éstos, la Suprema Corte ha sostenido que los principios de proporcionalidad y equidad previstos en el artículo 31, fracción IV, constitucional, se rigen por un sistema distinto al de los impuestos, por lo que, para que éstos se cumplan o respeten debe existir correlación entre el costo del servicio prestado y el monto de la cuota, debiendo otorgarse el mismo trato a quienes reciben igual servicio o servicios análogos.


Luego, si el servicio de alumbrado público es "uti universi", esto es, que sus usuarios no corresponden a personas determinadas, sino todas aquellas personas que transiten por las vías o lugares de uso común iluminados durante la noche, es evidente que debe cobrarse por igual a todos los que lo utilizan, esto es, debe aplicarse la misma tarifa a los usuarios, a partir del costo total que este servicio tenga, ya que sería inadmisible que se cobraran tarifas o montos distintos por un mismo servicio, salvo casos excepcionales, como ocurre, tratándose del servicio de agua potable, respecto del cual esta Suprema Corte ha señalado que debe atenderse al objeto real del servicio prestado por la administración pública, considerando su costo y otros elementos que inciden en su continuidad, lo que justifica la aplicación de cuotas diferentes y tarifas progresivas; sin embargo, en el caso de alumbrado público, que, se reitera, es de uso universal, se benefician del mismo todos aquellos que, por las circunstancias que concurran, transitan por calles, jardines, vías de uso común, etcétera.


Por consiguiente, en el caso del servicio de alumbrado público, debe regir el criterio general acerca de que las cuotas correspondientes por concepto de derechos, deben tener en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio, así como que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos.


En estas condiciones, al prever la norma general impugnada como tope máximo el 3% sobre el consumo de energía eléctrica doméstica y el 2% sobre el consumo comercial, es evidente que rompe con los principios que deben regir a los derechos, dado que, con tales topes, se rompe el equilibrio entre la cuota y el servicio prestado, y el trato igual a quienes reciban el mismo servicio, en virtud de que, tales topes, por un lado, distinguen, sin dar justificación alguna, entre consumo de energía doméstica y el comercial, lo cual nada tiene que ver con el servicio de alumbrado público y, además, necesariamente llevan a individualizar la tarifa, lo que lleva al cobro de montos desiguales a quienes reciben los mismos servicios o análogos.


Por consiguiente, contrariamente a lo que se concluye en la sentencia, estimamos que el artículo impugnado sí resulta inconstitucional, ya que se vulneran los principios de legalidad tributaria, al no establecer en forma cierta todos los elementos de la contribución, concretamente, la base y la tarifa; y, además, también se rompe con los principios de proporcionalidad y equidad que rigen los derechos, por lo que debió declararse su invalidez.


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