Ministerio Fiscal y acción popular en España
| Autor | Luis María Díez-Picazo |
| Páginas | 131-159 |
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En España, al igual que en otros países europeos que emprendieron tempranamente el proceso de centralización política tendente a la construcción del Estado moderno, la defensa ante los tribunales de los intereses de la Corona (patronatus isci) estuvo encomendada desde la Baja Edad Media a abogados al servicio exclusivo del rey. En el derecho castellano solían ser llamados «promotores fiscales», pues en la terminología jurídica preliberal la palabra «isco» designaba simplemente una determinada persona jurídica instrumental: el centro de imputación de los derechos y deberes del soberano. De aquí procede el adjetivo «iscal», aún hoy usado en España para calificar al Ministerio Público, si bien, más allá del nombre, esta última institución posee poco en común con la realidad jurídica del Antiguo Régimen.1 Por lo que se refiere específicamente al proceso penal, tampoco España encarnó excepción alguna: rigió el principio inquisitivo, de modo que no era necesaria la presencia de un acusador diferenciado del juez (alcalde, corregidor, etc.). Sin embargo, dado que el proceso penal podía comenzar tanto de oficio como por denunciación y por querella, el principio inquisitivo no impedía la presencia de partes acusadoras, privadas o públicas; es decir, el promotor fiscal podía actuar como acusador siempre que el rey tuviera un interés en la
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causa.2 Es cierto que Felipe V, siguiendo el esquema organizativo francés de los intendentes —esto es, agentes regios directamente dependientes del monarca y sin propiedad sobre su cargo—, reorganizó la fiscalía del Consejo de Castilla, a fin de ejercer un control más incisivo sobre dicho órgano clave en la gobernación del reino; pero la experiencia fue efímera y, en todo caso, no altera el hecho de que la posición de los servicios jurídicos de la Corona fuera sustancialmente similar a la de otros países europeos, incluida la propia Francia.3 El fin del Antiguo Régimen no trajo consigo la inmediata desaparición de un proceso penal inspirado en el principio inquisitivo, ni la implantación en España de un moderno Ministerio Público. A este respecto hay dos datos elocuentes. Por un lado, ninguno de los textos constitucionales españoles del siglo XIX establece un nuevo diseño del proceso penal, sino que su rechazo del principio inquisitivo se concentra en la declaración de garantías relativas a la investigación criminal (detención, obtención de pruebas, etc.). Es significativo que la Constitución de Cádiz, tras haber regulado prolijamente la fase anterior al juicio, dispusiera en su art. 302:
El proceso de allí en adelante será público en el modo y forma que determinen las leyes.
La única previsión constitucional es, pues, la publicidad, por más que el art. 307 de la Constitución de 1812, a diferencia de los textos constitucionales posteriores, dejara expresamente abierta la posibilidad de que el legislador introdujese el jurado. Por otro lado,
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ninguno de los textos constitucionales españoles anteriores a 1931 hace referencia al Ministerio Público, con la sola excepción, también significativa, del art. 105 de la afrancesada Constitución de Bayona de 1808:
Habrá en el Consejo Real un procurador general o fiscal, y el número de sustitutos necesarios para la expedición de los negocios.
Téngase presente que, en dicho documento, el Consejo Real había de operar como órgano de casación.
Un atisbo de creación y regulación de un moderno Ministerio Público puede encontrarse en algunas disposiciones de las Cortes de Cádiz, como el Proyecto de Reglamento para las Causas Civiles y Criminales de 1811 y, sobre todo, el Reglamento de Audiencias y Juzgados de 9 de octubre de 1812. Este último preveía que el fiscal debía ser siempre oído en los juicios penales, aunque hubiera parte acusadora, y en los juicios civiles cuando afectaran a la «causa pública».4 An-tes de la definitiva caída del absolutismo en 1833, por lo demás, hay otro episodio del que merece dejar noticia: la elaboración, durante el Trienio Liberal, del Proyecto de Código Procesal Penal de 1821, que tomaba como modelo la legislación francesa de 1791 y, en definitiva, el proceso penal inglés. Se trataba de un proceso penal en que la instrucción correspondía al juez y, tras el filtro del jurado de acusación, el fiscal actuaba como acusador en juicio ante el jurado de calificación.5
Más allá de todos estos intentos fragmentarios y, sobre todo, fallidos a causa de los últimos coletazos del absolutismo, la aparición en España de la moderna institución del Ministerio Público se produce solo con la instauración definitiva del régimen constitucional. En concreto,
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el acta de nacimiento del Ministerio Fiscal puede fecharse con seguridad: se halla en el Reglamento Provisional para la Administración de Justicia de 26 de septiembre de 1835, que había de ser el principal texto normativo en materia procesal hasta la obra codificadora de la Restauración. Dentro del moderantismo propio del Estatuto Real de 1834 bajo cuya vigencia fue aprobado, el Reglamento Provisional no llegaba siquiera a introducir un proceso penal de tipo acusatorio formal sino que se limitaba, más bien, a atenuar el rigor del principio inquisitivo mediante la obligación de que se celebrara un juicio plenario. Se trataba, por tanto, de un contexto receptivo a las ideas jurídico-políticas de origen napoleónico, de las que había surgido el concepto mismo de Ministerio Público en Europa: institución unitaria y jerarquizada, institución dependiente del Poder Ejecutivo y portavoz del mismo ante los tribunales, institución encargada de ejercer de acusador técnico en un proceso penal de tipo acusatorio formal.6 Pues bien, el capítulo VI del Reglamento Provisional, aun conservando la denominación tradicional, crea efectivamente una institución nueva al ordenar la existencia de fiscales en el Tribunal Supremo y en todas las Audiencias, así como de promotores fiscales en los juzgados inferiores. Sus atribuciones en el proceso penal eran definidas en la regla 15 de su art. 51:
En toda causa criminal sobre delito que por pertenecer a la clase de público puede perseguirse de oficio, será parte el promotor fiscal del juzgado, aunque haya acusador o querellante particular. En las que versen sobre delito privado, no se le oirá sino cuando de algún modo interesen a la causa pública, o a la defensa de la real jurisdicción ordinaria.
Alcance más general para la delimitación de sus funciones tenía el art. 101, que definía a los fiscales y los promotores fiscales como:
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[...] defensores que son de la causa pública y de la real jurisdicción ordinaria y encargados de promover la persecución y castigo de los delitos que perjudican a la sociedad.
Tres eran, pues, las funciones originarias del Ministerio Fiscal: acusación pública en todos los delitos perseguibles de oficio, defensa de los derechos e intereses del Estado («causa pública») en cualesquiera procesos y supervisión del correcto funcionamiento de los tribunales. A este último in, debían poner en conocimiento del Gobierno los abusos e irregularidades observados en la Administración de Justicia (arts. 89 y 103).
En cuanto a su organización interna, el Ministerio Fiscal había de tener naturaleza jerárquica, si bien dentro del respeto a la legalidad, tal como disponía el art. 105 al decir que los promotores fiscales:
[...] estarán bajo las inmediatas órdenes y dirección de los fiscales de la respectiva Audiencia [...] salva siempre la independencia de opinión que los mencionados promotores, como únicos responsables de las causas que despachen, deben tener respecto a éstos para no pedir ni proponer sino lo que ellos mismos conceptúen arreglado a las leyes.
Ni que decir tiene que la institución dependía directamente del Gobierno, al que correspondía el nombramiento y cese de todos los fiscales y promotores fiscales. A estos se les impuso pronto, además, la incompatibilidad con el ejercicio de la abogacía.7
Tras su creación en 1835, cabe señalar los siguientes hitos en la evolución del Ministerio Fiscal:
1) El Real Decreto de 9 de abril de 1858. Aprueba el primer Reglamento Orgánico del Ministerio Fiscal y, si bien no altera sus funciones, acentúa la jerarquía organizativa al establecer el principio de uni-
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dad de actuación; es decir, los tenientes y abogados fiscales actúan por delegación de su respectivo superior —sin perjuicio de que este deba consultar con ellos— y, en consecuencia, resultan intercambiables. Se preveía, además, la amovilidad de todos los miembros del Ministerio Fiscal.8 2) La Ley Provisional sobre Organización del Poder Judicial de 15 de septiembre de 1870. Esta ley, que con distintas vicisitudes habría de permanecer formalmente en vigor hasta la aprobación de la actual Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, dedicaba su título XX al Ministerio Fiscal. Aunque tampoco modificó sus funciones —salvo la mención expresa a que el Ministerio Fiscal «tendrá la representación del Gobierno en sus relaciones con el Poder Judicial» (art. 763)— ni su estructura, la Ley de 1870 introdujo dos importantes innovaciones: primera, siguiendo la pauta que el art. 94 de la Constitución de 1869 había establecido para la judicatura, dispuso que el acceso a la fiscalía se realizara mediante oposición (arts. 769 y 770), favoreciendo así la...
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