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AutorDe Santiago, Estefan

INTRODUCCIÓN

Ecuador, al igual que otras naciones de América Latina, experimentó un constante incremento en sus niveles de violencia e inseguridad en las décadas de 1980 y 1990 (Arcos Cabrera et al., 2003: 11). Como indicador de criminalidad, la tasa de homicidios por 100 mil habitantes en Ecuador (gráfica 1) aumentó hasta aproximadamente el año 2008, llegando al valor mas alto en el año 2005 (17.55 homicidios por 100 mil habitantes). Por su parte, las instituciones responsables del orden público, como la Policía Nacional, la Fiscalía, la Función Judicial y el sistema penitenciario, se caracterizaban por su precariedad e ineficiencia, y se habían ganado la desconfianza de la ciudadanía (Cuesta Holguín, 2017: 68-69; Pontón, 2007; Pontón, 2008; Núñez, 2006; Simon, 2008). Pese a esto, las políticas y acciones para el control de esta problemática fueron escasas, reactivas y superficiales (Arcos Cabrera et al., 2003: 11).

Así, la inseguridad ciudadana se convirtió en un problema acuciante en el entonces naciente gobierno de Rafael Correa en el año 2007, y pese a no estar dentro de los elementos programáticos de ese gobierno, la premura y conflictividad política surgida por la inseguridad fueron posicionando el tema como un asunto prioritario (Pontón y Rivera, 2016). Como resultado, se empezó a implementar de manera progresiva un conjunto de medidas (no necesariamente articuladas) entre 2007 y 2014 con la finalidad de mantener un control sobre los niveles de criminalidad con altos niveles de inversión pública (Cuesta Holguín, 2017: 11). A partir de 2008--aproximadamente--, se observa que la tasa de homicidios inicia una tendencia descendente, hasta llegar al valor de 5.57 en 2017 (gráfica 1). Desde 2013, Ecuador superó el estado de violencia epidémica al contar con una tasa menor a 10 (PNUD, 2014, ix).

Dado que América Latina es, hasta el momento, considerada la región más violenta del mundo y que los casos de descenso de la tasa de homicidios en la región son excepcionales, (1) el caso de Ecuador, que hoy se ubica entre los países menos violentos de la región, por encima solamente de Chile, y 10 puntos por debajo del promedio regional (UNODC, 2013), cobra gran relevancia. En consecuencia, el análisis del notorio descenso de este indicador en Ecuador tiene gran importancia para quienes trabajan en el área criminológica desde la academia, investigación, e instituciones que implementan políticas relacionadas con la seguridad y el crimen.

¿Por qué se ha producido esta reducción? ¿Han tenido incidencia las medidas implementadas entre 2007 y 2014? El objetivo de este estudio es evaluar el impacto acumulado de un conjunto de medidas implementadas en Ecuador entre 2007 y 2014 sobre la drástica reducción de los niveles de homicidio. Mediante el uso del método de control sintético (MCS), se argumenta que la combinación de estas estrategias punitivas y de prevención situational evidenció una importante reducción--que va de 5.86 a 17.33 puntos--en la tasa de homicidios por 100 mil habitantes entre los años 2011 y 2016, lo que representa alrededor de 11743 homicidios evitados. El efecto de reducción fue incrementando hasta llegar a un máximo de 17.33 puntos en el año 2015.

El estudio se presenta de la siguiente manera: la primera sección reseña las principales teorías criminológicas de las que se derivaron las estrategias de política implementadas y revisa estudios que evalúan el efecto de políticas de seguridad implementadas en otros países. La siguiente sección presenta un recuento de los acontecimientos principales que dieron lugar al conjunto de estrategias y políticas evaluadas. Posteriormente se detallan el marco metodológico (estrategia analítica, unidades, variables, tratamiento, periodo de tiempo, efecto a medir y datos empleados) y la construcción del grupo de control sintético. Luego se presentan los resultados y su discusión. La última parte concluye.

DISCUSIÓN TEÓRICA

A partir de la década de 1970, producto de un ambiente político marcado por el crecimiento de las tasas delictivas en ciertas sociedades occidentales, se puso en vigencia la necesidad de resolver pragmáticamente un problema que afectaba al grueso de la población independientemente de su estrato social, étnico y generacional. El consenso social y político estaba orientado a la premisa de que "hay que tomarse en serio el delito" (Lea y Young, 2001).

Esta nueva forma de mirar la problemática criminal ha surgido de la combinación de la experiencia práctica del trabajo policial en el terreno y las necesidades de modernización y optimización de la gestión operativa de los cuerpos policiales, judiciales y penitenciarios en general y poner en práctica mecanismos de contención social (Roger, 2015). La combinación de estas medidas ha significado un ensanchamiento considerable del aparato del control del delito con afectaciones presupuestarias, institucionales y logísticas importantes por parte del Estado cuyo cometido fundamental es reducir el flujo y las oportunidades del delito (O'Malley, 2006). La aplicación de estas medidas no necesariamente ha sido lineal y estructurada; no obstante, un tema preponderante ha girado en torno a la necesidad de fortalecer la presencia estatal a través de la articulación de estrategias/medidas penales y no penales.

De forma general, esta combinación de estrategias de control delictual se engloba en la clásica teoría del control social. Para esta teoría el individuo se involucra en actos criminales por falta de controles o diques normativos en su comportamiento; por ende, el crimen constituye una alternativa más de comportamiento (Britt y Rocque, 2016: 182-184; Rosner Kornhauser, 1978: 40; Kahneman y Tversky, 1979). Existe un amplio espectro de acciones y perspectivas teóricas en el diseño de modelos de intervención de políticas públicas para el control y la prevención del delito. Pese a ello, dos perspectivas teóricas sobresalen en el diseño de la política pública en América Latina: a) la teoría general de la disuasión y neutralización penal; b) la teoría de las actividades rutinarias.

La teoría de la disuasión y neutralización penal delictiva ha sido la base para premisas de solución del delito dentro del sistema de justicia penal moderno desde una perspectiva más general. La disuasión está basada en la clásica visión utilitaria del derecho penal de Jeremy Bentham, donde la pena se establece por el potencial efecto positivo de la sanación penal como regulador social ante violaciones de la ley de manera general (Gibbs, 1975; Zimring y Hawkins, 1973 en Baumer y Arnio, 2016: 454). La Ley penal se considera inhibidora de conductas. Según esta teoría, un castigo percibido como certero, severo e inmediato tendrá mayor efecto disuasivo. Al contrario, un menor castigo se entenderá como un elemento facilitador o permisivo frente al castigo (O'Malley, 2015). Según varios autores la ley penal moderna, conocida como "prevención especial negativa", tiene gran potencial para neutralizar delincuentes y evitar el cometimiento futuro de actos delictivos (Sozzo, 2000). Ejemplos de estrategias de este tipo son el aumento de operadores de justicia, la ejecución y efectividad de sanciones legales, el endurecimiento de penas, las mejoras tecnológicas para la investigación del delito, y las acciones directas de la policía (Mendes, 2004; Bayley, 1994 en Siegel, 2012: 119-120). A esta perspectiva hay que sumar la capacidad que tiene el sistema penal para neutralizar criminales y evitar el cometimiento futuro de actos delictivos. Esta visión se conoce generalmente como "prevención especial negativa" (Sozzo, 2000), y su nivel de incidencia cobra mayor efectividad en función del perfil de riesgo y el daño social del acto delincuencial (Feeley y Simon, 1995). (2)

Por otro lado, existen también las estrategias enfocadas en las actividades rutinarias. En términos generales, las acciones de política pública basadas en la teoría de la disuasión penal combinan sus estrategias con las actividades rutinarias a través de políticas de "prevención situational del delito". Estas medidas se enfocan en la reducción de oportunidades mediante la manipulación del entorno ambiental donde se circunscribe el delito (Clarke, 1997 en Sidebottom y Wortley, 2016: 170), y su objetivo es la prevención del mismo (ex ante la intervención penal). La teoría de las actividades rutinarias está perfectamente familiarizada con los supuestos de la criminología ambiental, la psicología conductista y la teoría de la elección racional (Fundación Paz Ciudadana e IACA, 2010), y se complementa con la disuasión penal, puesto que aumenta el esfuerzo percibido para cometer crímenes, aumenta los riesgos percibidos, reduce las recompensas del delito, reduce las provocaciones, elimina las excusas para el cumplimiento de la norma, entre otras (Sidebottom y Wortley, 2016: 169). Algunas estrategias son las políticas de restricción/control de facilitadores (alcohol, drogas y armas), videovigilancia e iluminación del espacio público (Tilley, 2017: 282-283).

Existen varios estudios específicos en distintas latitudes geográficas que analizan el efecto asociado de políticas de control y su influencia en la reducción de la criminalidad. Desde el ámbito del efecto del castigo como elemento disuasivo, los estudios sobre homicidios de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) (UNODC, 2013, 96; UNODC, 2019: 76-85), por ejemplo, sugieren la importancia de la variable de control punitivo. Los altos niveles de impunidad evidenciados en América Latina se consideran un factor importante de riesgo que explica el sostenido crecimiento del homicidio en la región durante las últimas décadas. En Estados Unidos, se logró demostrar el impacto disuasivo a corto plazo de la publicidad de los castigos sobre los homicidios en poblaciones de raza blanca (Phillips y Hensley, 1984). De igual manera, un estudio realizado en São Paulo entre 1996 y 2008 determinó...

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