La medicion a pequena escala de los impactos sociales de proyectos de energia: Problemas metodologicos e implicaciones de politica/Measuring Social Impacts of Energy Projects at the Small Scale Level: Methodological Problems and Policy Implications.
| Autor | Chavez, Basilio Verduzco |
INTRODUCCION
La reforma energetica aprobada en Mexico abarca la reforma constitucional publicada el 20 de diciembre de 2013, las leyes secundarias publicadas en agosto de 2014 y los reglamentos de dichas leyes en octubre de ese mismo ano. Las reformas a la ley de Hidrocarburos y la ley de la industria electrica incluyeron la obligatoriedad de presentar una evaluacion de impacto social (eis) para todos los proyectos de energia (Gonzalez, 2016; Rousseau, 2017). Mas que evaluar las implicaciones generales de la reforma energetica o de la gestion social de la energia, este articulo se centra en identificar problemas metodologicos para la medicion de impactos y explorar sus implicaciones para la aplicacion de la reforma y avanzar en la construccion de consensos y el manejo de relaciones conflic-tivas empresa-comunidad. (1)
el procedimiento de preparacion y presentacion de las evaluaciones de impacto es una importacion de politica que proviene de la experiencia de una comunidad epistemica internacional. En poco tiempo se convirtio en un asunto controvertido adicional en la gestion de proyectos debido a su escasa aceptacion como proceso que contribuye a empoderar a las comunidades (Robles, 2016), pero tambien por sus ramificaciones presupuestales y de programacion para los nuevos proyectos. (2) Mas que resolver el problema de los conflictos sociales entre comunidades y desarrolladores, la adopcion de la eis genero una nueva arena de controversias en la que diversos actores deben asumir nuevas responsabilidades y desarrollar estrategias de participacion. Como lo reconocen otros autores (Rodriguez y Espinoza, 2017; Rousseau, 2017), la aplicacion de la eis presenta desafios y oportunidades y afecta la manera en que se interpretan aspectos como la creacion de empleo, la revision de las evaluaciones, el manejo de conflictos y la definicion misma de las identidades. Algunas comunidades han usado ya este instrumento para criticar su aplicacion en proyectos de energia eolica (Nahmad, 2017), gasoductos e hidroelectricas, entre otros, documentados por academicos, pero principalmente por los medios de comunicacion (Chacon, 2016; Carriles, 2017).
Un tema central para entender los avances posibles en la adopcion de la eis y sus aportaciones a la gestion consensuada de proyectos de energia es la medicion de los impactos a distintas escalas. Preparar una eis es un proceso de investigacion que demanda formas innovadoras de hacer mediciones y el uso de analisis cualitativos y cuantitativos a distintas escalas. Para hacer las mediciones a veces es necesario hacer adaptaciones adecuadas a las condiciones locales y a la escala de los proyectos.
Para identificar estos problemas y explorar sus implicaciones, este articulo revisa la literatura sobre los temas de evaluacion de impacto social y analisis de areas pequenas. Asimismo, se analizan las estrategias y soluciones usadas en el procesamiento de informacion cuantitativa y cualitativa en cuatro evaluaciones de proyectos de energia electrica coordinadas por los autores entre 2014 y 2017 en tres entidades: dos en Nayarit, una en Jalisco y una en Oaxaca.
El articulo esta organizado en seis partes: la primera revisa la bibliografia sobre el proceso de adopcion e importacion de la eis y destaca problemas metodologicos de su aplicacion; la segunda seccion "Problemas asociados a la escala en la medicion de impactos sociales" explora la existencia de problemas propios de la escala de medicion; la tercera seccion "Metodologia para identificar limitaciones de las eis a pequena escala" describe la metodologia usada en el analisis comparado de casos. La cuarta, "Escala de analisis y ventajas de comparar impactos locales con grandes procesos", identifica las ventajas de vincular las mediciones a pequena escala con grandes procesos para destacar los impactos; la quinta, "la reconstruccion participativa de impactos sociales a distintas escalas", presenta los resultados de la comparacion; por ultimo, se exploran implicaciones de politica sobre aspectos institucionales y desarrollo de capacidades de diversos involucrados.
ORIGENES DE LOS PROBLEMAS METODOLOGICOS EN LA PREPARACION DE EIS EN MEXICO
los problemas metodologicos y las limitaciones de las evaluaciones de impacto social como instrumento para facilitar la gestion de proyectos de energia que han empezado a aparecer en Mexico tienen sus origenes en la coexistencia de tres factores principales: a) el proceso de adopcion de un instrumento generado por una comunidad epistemica internacional, b) la conformacion acelerada de una comunidad de expertos mexicanos construida sobre la base de tradiciones de investigacion social academica y consultoria en evaluaciones de impacto ambiental, como se puede constatar en la participacion de mexicanos en reuniones internacionales de especialistas y c) las propias limitaciones de la legislacion aprobada que convierte el instrumento de eis en un procedimiento con orientacion cuantitativa mas adecuado para grandes proyectos que para resolver los conflictos potenciales enfrentados por los diversos proyectos de energia.
La generacion epistemica internacional de la EIS y su adopcion en mexico
el arribo de la evaluacion de impacto social a Mexico ejemplifica con claridad el proceso de expansion internacional de las comunidades epistemicas. Estas comunidades son agrupaciones de actores que generan y usan conocimientos, distribuyen informacion y conciben acciones dirigidas a influir en algun aspecto de politica publica (Karuppusamy, 2012; Haas, 2016). La prevalencia de una determinada comunidad y los instrumentos que usa se pueden explicar tanto por la fortaleza e interaccion entre los participantes, como por las preferencias del estado hacia cierto tipo de instrumentos y la clase de presiones que este enfrenta en un momento determinado (Haas, 2016).
La evaluacion de impacto social de proyectos es un proceso de investigacion que surgio en estados Unidos en el contexto de las evaluaciones de impacto ambiental introducidas en la decada de 1970 (esteves, Franks y Vanclay, 2012). Bajo la influencia y liderazgo de la asociacion internacional para la evaluacion del impacto (Iaia, por sus siglas en ingles), la eis fue adquiriendo un perfil similar al de las evaluaciones de impacto ambiental (eia), pero en esta se busca explicar las particularidades de las dinamicas sociales. Hay consenso en el sentido de que un impacto social es la variacion en el comportamiento de algun componente de la dinamica social registrada como resultado de algun proyecto o politica ejecutados en algun lugar (Burdge y Vanclay, 1996; Vanclay, 2015). La medicion se refiere a dimensiones relacionadas con las condiciones de vida de la poblacion, como el numero de personas afectadas, los aspectos de la estructura social o de las interacciones sociales donde se registran los cambios, los recursos de las personas y las comunidades, los patrones de uso del tiempo y de interaccion en el ambito domestico, y las variaciones en las formas de uso de los recursos, tanto a nivel colectivo como individual. Hacer las mediciones de estos cambios es complicado, y es mas complejo aun establecer, ex ante, los vinculos de causalidad entre las acciones del proyecto y los cambios en las dinamicas sociales que suelen responder a multiples factores.
La importacion de la eis conlleva el seguimiento de lineamientos y exigencias de organismos internacionales, redes de expertos y funcionarios gubernamentales que han impulsado su introduccion en legislaciones nacionales, pero su adopcion a veces resulta problematica (Rickson et al., 1990). En algunos paises, la eis sigue subsumida en evaluaciones ambientales o en evaluaciones ambientales estrategicas (Vanclay, 2006; esteves, Franks y Vanclay, 2012), mientras que en otros se ha convertido en un procedimiento de caracter burocratico bajo el control de instancias publicas especializadas, sin que eso implique que cuentan con las regulaciones adecuadas para ese fin (Burdge, 2003). Esto da como resultado la importacion de un modelo general de analisis sin considerar sus implicaciones en los procesos de medicion, o la disponibilidad de informacion y expertos en el pais que importa el instrumento de politica.
En la red iaia prevalece la idea de que una funcion central de los estudios de eis es facilitar la comunicacion entre involucrados interesados en alcanzar acuerdos sobre las mejores maneras de mitigar, prevenir o compensar un impacto negativo o de mejorar las externalidades positivas de un proyecto (O'Faircheallaigh, 2009). La eis abarca las siguientes etapas clave: identificar involucrados, identificar y priorizar los temas de interes social con relacion al proyecto, identificar las medidas de mitigacion de impactos negativos sobre las comunidades y los individuos, identificar la manera de mejorar los beneficios, reducir los costos de transaccion y evitar retrasos innecesarios, construir confianza entre los involucrados y facilitar la cooperacion (Unpan-Centre for Good Governance, 2006; Vanclay, 2015).
En estas evaluaciones, los impactos sociales de proyectos de energia estan considerados como externalidades positivas o negativas que pueden asociarse tanto a actividades de produccion como a actividades de consumo (Zenon y Rosellon, 2012), lo que implica la necesidad de medir impactos directos e indirectos. Las externalidades negativas pueden verse como costo social y, por lo tanto, pueden estudiarse en su version de costo marginal o costo medio (Galetovic y Munoz, 2011). Estas mediciones pueden arrojar resultados distintos para el diseno de programas de manejo y toma de decisiones. La evaluacion de impacto social no tiene como proposito buscar una solucion optima para el manejo de los impactos, sino explorar sus implicaciones sociales, la posible emergencia de conflictos sociales, y encontrar opciones para reducir los costos de transaccion que de otra manera podrian crecer hasta volver inviable un proyecto. Los...
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