La linea 12 del Metro: Crisis, aprendizaje y cambio institucional.
| Autor | Moreno Jaimes, Carlos |
| Cargo | Ensayo |
Mexico City's Metro Line 12: Crisis, Learning, and Institutional Change
INTRODUCCION
Este trabajo analiza el caso de la linea 12 (L12) del Metro de la Ciudad de Mexico desde la perspectiva del aprendizaje organizacional y el cambio institucional. su punto de partida es la crisis que se desato a raiz de que el Gobierno del Distrito Federal decidio suspender el tramo elevado de la L12 del Metro en marzo de 2014--apenas nueve meses despues de que la obra fue entregada de manera definitiva por el consorcio responsable de su diseno y construccion--, lo cual dio origen a una investigacion para clarificar los hechos ocurridos y deslindar las responsabilidades de los actores privados y publicos que estuvieron involucrados en las diversas etapas del proyecto. como es habitual en eventos de este tipo, la crisis de la L12 se caracterizo por una atencion mediatica muy intensa y por una guerra de acusaciones mutuas entre los principales actores politicos y burocraticos participantes. Independientemente del escandalo politico y mediatico de la crisis de la L12, llama la atencion que una organizacion gubernamental con casi 50 anos de experiencia en suministrar un servicio de transporte colectivo masivo a traves de once lineas, no haya sido capaz de enfrentar con exito la construccion y operacion de su decimosegunda linea, suponiendo que, a lo largo de su existencia, el Sistema de Transporte Colectivo Metro (STC-Metro) tuvo que haber desarrollado un conjunto de rutinas y aprendizajes esenciales para seguir ampliando su red. No es el proposito de este trabajo analizar por que toda esa experiencia acumulada no parece haber servido de mucho para evitar la crisis de la U2. En cambio, este documento se estructura alrededor de la siguiente pregunta: ?cuales son los principales aprendizajes que pueden derivarse de un evento tan complejo y polemico como fue el de la linea (Des)Dorada y en que medida dichos aprendizajes pueden propiciar cambios institucionales que sean utiles para lidiar con situaciones parecidas de mejor manera en el futuro?
Lamentablemente, el argumento central de este trabajo no es muy optimista, pues sostiene que las oportunidades de aprendizaje y cambio institucional para un gobierno en situaciones de crisis no son muchas. Si bien las crisis ofrecen "ventanas de oportunidad" (policy windows) para llevar a cabo reformas institucionales y politicas de largo alcance, sus repercusiones sobre el aprendizaje organizacional no son las mas propicias para un cambio efectivo. En el caso particular de la L12 del Metro, las oportunidades de generar aprendizajes para el futuro son todavia mas reducidas debido a la ausencia de informacion confiable sobre los hechos ocurridos, sus causas y las responsabilidades de cada uno de los actores involucrados. En otros terminos, el propio proceso a partir del cual se va generando la informacion esencial sobre el caso parece estar altamente politizado, de modo que resulta sumamente complicado derivar aprendizajes significativos para los participantes.
En la siguiente seccion expongo algunas perspectivas analiticas sobre el aprendizaje gubernamental, y enfatizo que existen dos visiones divergentes que tratan de explicar en que medida la aparicion de eventos criticos es capaz de detonar aprendizajes organizacionales y cambios sustantivos de politica publica. Posteriormente, analizo el caso de la L12 del Metro a la luz de dicha discusion, para luego cerrar con algunas reflexiones finales.
CRISIS, APRENDIZAJE Y CAMBIO: LAS MIRADAS ANALITICAS
Consideraciones sobre el aprendizaje organizacional
?Pueden los gobiernos aprender? esta pregunta, cuya respuesta pudiera parecer evidente a simple vista, sigue siendo materia de discusion entre los estudiosos de la administracion publica y disciplinas similares. como lo explica stern (1997), alrededor del concepto de "aprendizaje" abundan interrogantes respecto a cual es el objeto y el sujeto del aprendizaje, que factores lo ocasionan, mediante que criterios podemos distinguir si ciertos cambios institucionales, organizacionales o de politica publica son en realidad resultado de aprendizajes genuinos o de otras causas, entre muchas otras. No es el proposito de este trabajo hacer una recapitulacion detallada de las contribuciones de la literatura al tema del aprendizaje gubernamental, pero si presentar algunas visiones respecto a que consecuencias tiene este sobre el rumbo de las politicas publicas y que papel juegan las crisis como detonadores de procesos de aprendizaje gubernamental y cambio institucional.
Uno de los trabajos pioneros en el tema del aprendizaje organizacional, el de Huber (1991), afirma que "una organizacion aprende si, a traves de su procesamiento de informacion, su rango de comportamientos potenciales se transforma" (Huber, 1991: 89). Por su parte, Kim (1993) sostiene que el aprendizaje implica aumentar la capacidad de una organizacion para tomar acciones efectivas y puede constatarse cuando dicha organizacion introduce cambios en las rutinas a traves de las cuales realiza las cosas para enfrentar nuevas circunstancias en su entorno. Argyris y schoen (1978) hacen explicito que el aprendizaje individual no puede extrapolarse al aprendizaje organizacional, aunque afirman que las organizaciones aprenden a traves de los individuos que actuan como agentes de aquellas:
Las organizaciones no son simplemente una agrupacion de individuos, aunque no hay organizaciones sin que exista tal agrupacion. De forma similar, el aprendizaje organizacional no es simplemente igual al aprendizaje individual, aunque las organizaciones aprenden unicamente a traves de la experiencia y las acciones de los individuos (Kim, 1993: 40). (1)
Sin pretender abundar demasiado en la discusion sobre las diferencias en el aprendizaje que ocurre a esos dos niveles (individual y organizacional), conviene enfatizar un elemento en comun: que el aprendizaje esta altamente influido por los "modelos mentales" que los miembros individuales logran transmitir al resto de su organizacion, los cuales son un componente que puede llegar a convertirse en una memoria activa, es decir en una informacion recuperable a la que la organizacion decide prestar atencion como base de su actuacion (Kim, 1993). El aprendizaje puede ocurrir dentro de los limites de un mapa mental determinado o bien mas alla de este, dependiendo de la complejidad del problema que la organizacion enfrente. A esto se refiere Argyris (2001) al afirmar que existen dos formas principales de aprendizaje: el aprendizaje en un solo circuito (single-loop learning) y el aprendizaje en doble circuito (double-loop learning). El primero ocurre cuando se presenta un desajuste entre las expectativas y los resultados de la accion organizacional y el entorno presiona para que se tomen acciones para resolver tal disparidad. Por lo tanto, el objetivo del aprendizaje en un solo circuito consiste en ajustar los resultados a los objetivos originales sin cuestionar los mecanismos causales subyacentes que dieron origen al problema. En cambio, el aprendizaje en doble circuito implica ir mas alla, al poner en tela de juicio los mapas mentales que la organizacion ha establecido para conceptualizar sus problemas de manera habitual. Al cuestionar de fondo los supuestos que estan detras de las politicas y las metas organizacionales, este segundo tipo de aprendizaje desemboca en la adopcion de soluciones innovadoras que se alejan de los supuestos subyacentes con los que una organizacion enfrenta los problemas.
Estas teorias del aprendizaje organizacional han servido de base para desarrollar la nocion mas reciente--y aparentemente menos consolidada--del aprendizaje gubernamental (Etheredge, 1981). Para Blindenbacher et al. (2010), por ejemplo, el aprendizaje gubernamental se refiere a un cambio estructurado y consciente en la manera de pensar sobre algun problema de politica publica, mismo que implica cambios conductuales entre quienes toman decisiones y entre quienes operan los programas (Blindenbacher et al., 2010: 49). Para entender el significado del aprendizaje gubernamental, es necesario tomar en consideracion ciertos rasgos que son intrinsecos al gobierno. Fundamentalmente, es importante reconocer que los gobiernos no pueden concebirse como entidades unitarias que funcionan bajo una misma racionalidad (Allison, 1971). Si bien todas las organizaciones gubernamentales deben su creacion a algun marco institucional que define sus objetivos, tareas y responsabilidades, su dinamica cotidiana esta marcadamente influida por referentes culturales muy diversos que los llevan a priorizar fines diferentes y a veces hasta contradictorios (crozier y Friedberg, 1990). Las organizaciones del gobierno, por otra parte, son altamente permeables a la logica de su entorno politico. Puesto que las organizaciones del gobierno funcionan bajo las reglas de los regimenes democraticos, los bienes o servicios que proveen no estan destinados a un publico definido con claridad, sino mas bien hacia una pluralidad de publicos que van a evaluar con estandares muy diversos el comportamiento y el desempeno del gobierno. Por si ello fuera poco, los gobiernos presentan caracteristicas que dificultan enormemente los procesos de aprendizaje. en primer lugar, puesto que los lideres gubernamentales emanan de procesos de competencia electoral, estos suelen dar una enorme prioridad a los compromisos programaticos adquiridos durante las campanas politicas, es decir que son renuentes a modificar sus plataformas politico-electorales por temor a decepcionar las expectativas de los votantes. este comportamiento inflexible no es, en general, favorable para promover el aprendizaje en los gobiernos. en segundo lugar, la temporalidad acotada de la gestion gubernamental influye en la prioridad que los lideres deciden dar a los diferentes asuntos de politica publica, ya que las agendas de gobierno son altamente sensibles a los tiempos electorales (Kingdon, 1995). Lo anterior...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
