La Ley de Aguas Nacionales desde las perspectivas sistémica y de servicios ecosistémicos/Linking Science and Public Policy: The National Waters Law under the Perspectives of Systems Thinking and Ecosystem Services.
| Autor | Álvarez, Yair Asael Alpuche |
| Cargo | Ciencia y pol |
INTRODUCCIÓN
La creación de conocimientos científicos y estrategias metodológicas para la gestión y la preservación de los recursos naturales ha avanzado en las últimas décadas (Galán et al., 2012: 5; Rodríguez Romero y Cubillos González, 2012: 80). Se espera que el conocimiento científico trascienda la esfera social, económica, política y ambiental de la vida pública. De manera que el capital humano, generador de conocimientos científicos, establezca los puentes necesarios para vincular la práctica científica con el quehacer político y la elaboración de políticas públicas basadas en resultados provenientes de las ciencias naturales, las ciencias sociales y las ciencias en ingenierías (Pohl, 2008: 46). Sin embargo, la transferencia de conocimiento, entre la academia y la política pública, es un fenómeno ocasional, limitado y poco reconocido, pero sumamente necesario para responder a los problemas socioambientales y robustecer los procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas públicas (Alfaro y Martín, 2015: 1348; Juntti et al., 2009: 207-208; Lemos y Morehouse, 2005: 57-59; Stubrin y Kababe, 2014: 73-75).
En la actualidad, el paradigma de la sustentabilidad es el más importante para el desarrollo y la construcción de políticas públicas e instrumentos de gestión. Promueve una visión integral de tres esferas estrechamente ligadas: la social, la económica y la ambiental (Leff, 1994: 2-3; Ramírez Treviño etal, 2003: 55-57). Sin embargo, es el conocimiento científico el que define las formas en las cuales estas grandes esferas del desarrollo interactúan entre sí. En la esfera social, los conocimientos científicos favorecen el entendimiento colectivo de los procesos complejos que ocurren en torno a la vida humana y potencializan la participación de los actores sociales en la cocreación de conocimientos y la ejecución de acciones positivas en torno a un problema común (Capel, 2014: 14-16; Senabre et al., 2018: 36-37; Reed, 2008: 2426-2427). En la esfera económica, los conocimientos científicos favorecen los flujos de inversión para la innovación y la transferencia de tecnología y la promoción de un mercado impulsado por la competencia y la complementariedad de saberes científicos (Bullen et al., 2004: 7-8; Jones, 2011: 116-118). Por último, la producción de conocimientos científicos también promete el establecimiento de esquemas de gobernanza ambiental para conservar la biodiversidad y fomentar el desarrollo socioeconómico sustentable (Brenner y Vargas del Río, 2010: 116-199; López de Lara et al., 2018: 71-72).
La generación de conocimientos sobre temas específicos respectivos a cada una de las esferas del desarrollo requiere de mecanismos y marcos conceptuales que permitan integrar la información científica transdisiciplinaria (Pohl, 2008: 47-48). Recientemente uno de los enfoques con mayor aceptación es el paradigma de los sistemas socioecológicos (SSE). Dicho paradigma deriva de la teoría de sistemas y de las ciencias de la complejidad; en su conjunto, ambos marcos disciplinarios están basados respectivamente en el incremento de los conocimientos sobre la impredecibilidad de la naturaleza y la sociedad y en las nociones propuestas por la teoría general de sistemas propuesta por von Bertalanffy en 1968; así como en la no linealidad, la incertidumbre, las propiedades emergentes, la escala y la autoorganización (Berkes et al., 2002: 5-8). Construcciones teóricas a las cuales se suman los aportes de Gunderson y Holling (2002 citado en Berkes et al., 2002: 6) sobre la adaptación y resiliencia de los sistemas, el entendimiento de la construcción de sistemas entremezclados humano-naturaleza. Otro de los aportes mas importantes al entendimiento de estos sistemas es el marco propuesto por Elinor Ostrom (2009: 419-422) sobre la forma en que los recursos naturales son utilizados, gestionados y organizados.
El enfoque de los SSE representa uno de los más relevantes de los últimos tiempos para la gestión de las relaciones sociedad-naturaleza (Schlüter et al, 2019: 1) al involucrar una visión holística del funcionamiento de la realidad. Dentro de los tópicos que se estudian bajo esta propuesta, se encuentra la disponibilidad de recursos como incentivo del comportamiento social y los modos de relacionarse con los recursos naturales, así como los efectos consecuentes en la dinámica del mismo (Castillo y Velázquez, 2015: 19). La relativa flexibilidad de las ideas propuestas por el marco de los SSE permite su adaptación a campos específicos de la investigación.
Esto puede observarse en la propuesta de los sistemas sociohidrológicos (SSH) de Sivapalan et al. (2012). La sociohidrología consiste en una perspectiva sistémica con énfasis en la gestión de los recursos hídricos la cual propone que los seres humanos son también parte del ciclo hidrológico y que esta integración es necesaria para poder hacer predicciones más adecuadas respecto a la dinámica de los procesos hidrológicos. Esta perspectiva considera al agua y a la sociedad como dos sistemas que han coevolucionado (Sivapalan et al., 2012: 1271). Con la vinculación del marco conceptual de SSE a las políticas públicas, se puede contribuir al entendimiento de los problemas y ubicar los puntos críticos, dentro de una enmarañada red de procesos complejos, que deberán ser solventados para fomentar relaciones recíprocas que se traduzcan en beneficios compartidos entre el conjunto de dinámicas sociales y procesos encaminados al equilibrio ecológico (Schlüter et al., 2019: 1-3). Debido al reciente progreso del campo de los SSH, nosotros utilizaremos el concepto considerándolo un subcomponente de los SSE con todas las implicaciones teóricas implicadas. En el diagrama 1 se muestra nuestra aproximación teórica.
Otro concepto ampliamente utilizado, no solo en el estudio de los SSE sino en la construcción de políticas públicas, es el paradigma de servicios ecosistémicos (SE) (Wong et al., 2014: 1). Se consideran SE, todos aquellos beneficios que el ser humano aprovecha de los ecosistemas. El paradigma de SE permite comprender los beneficios que la sociedad recibe y percibe del medio natural o de los ecosistemas (MEA, 2005: 49-63). Al respecto, existe una gran cantidad de esfuerzos realizados para evaluar la provisión de los SE desde múltiples perspectivas y mediante la utilización de metodologías variadas (Martín-López et al., 2014: 220).
Por su relevancia en la construcción de políticas públicas, la inclusión de los marcos de SSH y de SE es un factor interés de investigación, sobre todo para comprender la adaptación y la potencial adaptación de los instrumentos de gestión vigentes. Con base en el estudio de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de México nos preguntamos: ¿Cuenta la LAN con una perspectiva sistémica y de servicios ecosistémicos? De ser así, ¿de qué manera han sido integrados estos marcos dentro de la LAN? Para responder a estas preguntas proponemos analizar la LAN a partir de un modelo teórico integrado por los enfoques en SSH y SE. Buscamos identificar y discutir las relaciones entre ciencia y política existentes dentro del principal instrumento de gestión de recursos en agua en México. Argumentamos que la LAN, vigente desde 1992, refleja los esfuerzos realizados para integrar los procesos de generación del conocimiento científico y la elaboración de políticas públicas. El artículo se organiza de la siguiente manera. La segunda sección presenta los métodos y el caso de estudio de la LAN y el enfoque sistémico. La tercera sección enuncia los resultados obtenidos. En la cuarta sección se discuten los resultados según el modelo teórico integrado por los enfoques en SSH y SE. La última sección ofrece las conclusiones
MÉTODOS
Seleccionamos un instrumento normativo relacionado con la gestión del agua, al ser un recurso de interés de investigación de los autores. Con base en esto escogimos la LAN tomando en consideración el alcance federal de la ley y la derivación de un marco de gestión de recursos hídricos aplicable a la escala nacional.
México es un mosaico sociohidrológico y sociopolítico. Sus principales características son la riqueza de recursos hídricos y ecosistemas acuáticos (Ávila García, 2008: 48-53; Arreguín Cortés et al., 2004: 251; Martínez Austria et al., 2019: 178; Martínez Austria, 2013: 166; Martínez Austria y Patiño-Gómez, 2012: 13; Nava, 2006: 1-2), la heterogeneidad de su distribución espacial y temporal (Arreguín Cortés et al., 2011: 21-24; Arreguín Cortés et al., 2010: 53-58; Martínez Austria, 2013: 169-172), y las visiones vehiculadas por las distintas políticas del agua, así como los diversos modelos y programas de desarrollo económico (Aboites Aguilar et al., 2010: 22-29; Aboites Aguilar, 2009: 99-100; Dourojeanni et al., 2002: 5). En su conjunto, estos matices han incidido en la gestación del México de hoy, un país que se ha esforzado por la modernidad de la gestión de recursos hídricos, para lo cual se ha zambullido en la ola de principios relacionados con los derechos humanos, el cuidado del medio ambiente y la sustentabilidad. Sin embargo, esta realidad no ha sido inmediata; es el resultado de una consecución de enfoques que han impregnado la génesis de la normatividad que rige la gestión del agua.
Dentro del México contemporáneo, la gestión del agua de la nación está enmarcada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y dos leyes federales (Aboites Aguilar et al., 2010: 27-28; Aboites Aguilar, 2005: 25-31). La LAN, en conjunto con la Ley Federal de Derechos (LFD), regula las respectivas disposiciones constitucionales y establece los principios y mecanismos para la gestión de recursos hídricos en el país (OCDE, 2013: 44). La CPEUM señala al gobierno federal como propietario de todas las fuentes de agua (art. 27); reconoce el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento (DHAS) y al Medio Ambiente Sano (DHMAS) en materia de agua (art. 4), y confiere a los gobiernos locales la...
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