Una lectura de las capacidades estatales desde las resistencias a la erradicacion de hoja de coca en un valle cocalero del Peru/A Review on the State's Capacities from the Resistances to Forced Eradication of Coca Crops in a Coca Valley from Peru.

AutorTrigoso, Nicolas Zevallos

CAPACIDADES PARA EL CONTROL DE MERCADOS ILEGALES A ESCALA SUBNACIONAL

?Como se configuran las capacidades estatales en el control de mercados ilegales a escala subnacional? En el territorio peruano se observan diversos escenarios donde el desarrollo de estas capacidades se enfrenta a importantes retos. Una de estas situaciones tuvo lugar en el ano 2014, cuando el estado intento ejecutar acciones de erradicacion de cultivos ilicitos de coca en el Valle de los Rios Apurimac, Ene y Mantaro (VRAEM), zona reconocida por su alta produccion de hoja de coca y cocaina (UNODC, 2017). luego de un breve proceso de dialogo entre los actores estatales y locales, esta iniciativa fue suspendida, en principio, debido a la resistencia de los actores locales. eso impidio que se pudieran ejecutar acciones de control de los cultivos ilicitos de coca, y que incluso estas no aparezcan en ningun plan de gobierno vigente establecido hasta el ano 2021.

En terminos generales, escenarios como estos afectan la eficacia de las politicas de control de mercados ilegales. se debe tener en perspectiva que los circuitos productivos y comerciales del trafico ilicito de derivados cocainicos, de la extraccion ilegal de oro o de la tala ilegal de madera, implican el dominio de los espacios subnacionales donde estas se desarrollan. esto genera intereses de actores locales dispuestos a movilizarse para resistir a las medidas de control (Zevallos y Mujica, 2013; casas y Ramirez, 2017). Frente a ello, el estado y las agencias que lo componen se ven en la necesidad de tomar una posicion respecto a la pertinencia y oportunidad para la implementacion de medidas de control.

Estos contextos dan cuenta de una importante tension entre dos aspectos que, idealmente, deberian confluir en estas regiones: la presencia efectiva de las agencias de seguridad del estado y la posibilidad de cumplir los objetivos de la politica de control de hoja de coca. sin embargo, el caso estudiado pone en evidencia como en algunos escenarios donde existen estas resistencias, a) las agencias estatales pueden tener enfoques particulares sobre lo que implica la presencia efectiva del estado en estos ambitos (Zevallos, 2017). asimismo, el caso tambien da cuenta de como a partir de estas posiciones particulares, b) la influencia diferenciada de estas agencias en los distintos niveles de la toma de decisiones puede afectar la capacidad de implementar medidas de control en las regiones afectadas por estos mercados ilegales.

?Por que resulta importante abordar la politica de drogas desde esta perspectiva? en principio, porque buena parte de la literatura especializada--en par ticular en lo referente al control de cultivos para la elaboracion de drogas--se ha concentrado en analizar la pertinencia de los enfoques prohibitivos para atender problemas que trascienden el fenomeno criminal. sin desmerecer la importancia de esta literatura, se considera necesario complementar estas miradas con lecturas sobre los factores que afectan la eficacia de la politica de drogas. ello reviste especial interes cuando se abordan las tensiones que existen al interior del propio estado frente al reto de tener presencia efectiva en los territorios afectados por estos mercados ilegales y a su vez cumplir con los objetivos de politica de control propuestos.

Las premisas y consideraciones previas llevan a preguntar como se desarrollo el proceso de implementacion de las acciones de erradicacion de la hoja de coca en el VRAEM frente a las resistencias locales durante el ano 2014. Tres objetivos especificos ayudaran a responder esta pregunta: a) describir el proceso de dialogo para la (no) implementacion de las acciones de erradicacion en el VRAEM, b) determinar la estructura de las relaciones entre los actores involucrados en este proceso y c) explicar los factores que llevaron a que el dialogo derivara en la suspension de las acciones de erradicacion en el valle.

Se tiene como hipotesis que el proceso de dialogo que derivo en la no implementacion de las acciones de erradicacion estuvo matizado por las posiciones contrapuestas de los actores involucrados, respecto a la pertinencia y oportunidad de implementar estas medidas. Si bien las resistencias locales jugaron un papel importante, el Estado tuvo una posicion fragmentada en este proceso, puesto que un grupo de agencias estatales se opuso a la ejecucion de estas medidas. En ese escenario, las agencias estatales opuestas a la erradicacion tuvieron mayor influencia en los distintos niveles de la toma de decisiones sobre la implementacion de estas medidas de control.

El estudio parte de un enfoque cualitativo y ofrece un analisis descriptivo-explicativo. Para tal fin, en el trabajo de campo se utilizaron tres herramientas cualitativas: Primero, se realizo una revision de archivo bibliografico de informes de gestion publica oficial, asi como informacion publicada en informes periodisticos. En segundo lugar, se procedio a realizar 21 entrevistas en profundidad semiestructuradas a especialistas en materia de seguridad y trafico de drogas, y actores involucrados en la politica (funcionarios publicos del organismo antidrogas peruano, la Policia Nacional del Peru, el Ministerio de Agricultura, asi como a campesinos cocaleros del VRAEM y periodistas especializados). Hemos empleado la tecnica de bola de nieve con miras a obtener mayor precision sobre el tipo de actor entrevistado. Los criterios para seleccionar a los actores clave fueron: a) haber participado directamente como autoridad en la mesa de dialogo llevada a cabo en 2014, b) ser un funcionario publico con roles especificos en el diseno de la politica de drogas y en la politica del VRAEM y c) haber laborado como periodista local del VRAEM durante los anos 2014 y 2015. el nivel de confiabilidad de nuestras entrevistas estuvo sujeto al principio de saturacion. Finalmente, se procedio a emplear la observacion no participante de manera complementaria en las localidades del territorio durante las labores de recojida de informacion. Estas se desarrollaron durante el ano 2014 en la ciudad de lima y en tres localidades del VRAEM (san Francisco, Pichari y sivia) durante el mismo ano. dadas las caracteristicas del tema estudiado y del contexto territorial donde se desarrollo parte del trabajo en terreno, el estudio ha seguido lineamientos eticos y de seguridad estrictos, de acuerdo con lo previsto por el comite de Etica para la investigacion con seres Humanos y animales de la Pontificia Universidad catolica del Peru.

Asimismo, la interpretacion de los datos obtenidos en campo se ha realizado considerando el principio hermeneutico de la investigacion cualitativa. Con miras a disminuir el nivel de sesgo del estudio, se ha procedido a priorizar el uso de relatos que cumplen similitud en todos los tipos de actores entrevistados. Otro elemento empleado para la interpretacion de los datos ha sido el registro de relatos que surgen a partir de una confrontacion entre los actores--no ocasionado por el investigador--. El trabajo de campo in situ posibilito que se pudiera participar en diversas reuniones cotidianas entre los actores del VRAEM donde expresaban libremente sus diversas posturas frente al fenomeno. Ello ayudo no solo a mejorar el enfoque de las preguntas del cuestionario, sino tambien a conocer la cosmovision de los actores y el punto de partida desde donde nacen sus relatos.

El documento se divide en tres secciones. Primera, se revisan los elementos teoricos que sustentan el analisis sobre las capacidades estatales para la implementacion de politicas a nivel subnacional. Segunda, se presentan los hallazgos del caso de estudio, cubriendo los objetivos especificos de investigacion (describir el dialogo, determinar la situacion de los actores y explicar los factores de la dinamica). Tercera, se plantea una discusion sobre las tensiones que se evidencian en este proceso respecto a a) la presencia efectiva del Estado y el cumplimiento de los objetivos de politica en estos ambitos y b) la posibilidad de que las agencias estatales tengan un nivel de influencia diferenciado en los distintos niveles de la toma de decisiones.

UN LECTURA RELACIONAL DE LAS CAPACIDADES ESTATALES

Se puede entender la capacidad estatal como la habilidad con la que tanto los lideres como las agencias estatales cuentan para cumplir sus funciones, alcanzar sus objetivos de manera efectiva y lograr que los actores sociales cumplan con sus mandatos (Grindle y Hilderbrand, 1995; Isuani, 2010). En este escenario, algunos estudios consideran que las politicas publicas cumplen un papel importante en la lectura de estas capacidades, en tanto dan cuenta de los objetivos que debera cumplir el Estado usando las habilidades mencionadas (Alonso, 2007; Lattuada y Nogueira, 2012; Repetto, 2007). Sin embargo, otras lecturas invitan a considerar que estas capacidades trascienden el cumplimiento de los objetivos de politica, entendiendo que estos son solo los medios con los cuales se aborda una finalidad mas compleja: generar valor social (Repetto, 2004).

La discusion sobre hasta donde se extienden las capacidades estatales se hace aun mas compleja cuando se incorpora el debate respecto a como se deben medir las mismas. Diversas miradas han intentado abordar esta evaluacion, proponiendo revisar aspectos como la determinacion de procedimientos estables, la profesionalizacion de la burocracia o el logro de los objetivos de politica (Fukuyama, 2013). Sin embargo, estos esfuerzos han presentado casi siempre limitaciones metodologicas, relativas al abordaje integral de las variables que posiblemente influyen en el desarrollo de estas capacidades, asi como a la coleccion de datos necesarios para una medicion adecuada y comparable de diferentes contextos.

Una posibilidad para superar los limites de la medicion de las capacidades es explorar como se construyen las mismas. Para tal fin, es necesario superar la lectura dicotomica que clasifica a los Estados como...

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